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Legislación consolidada

Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, de desarrollo metodolgico de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera sobre el clculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y de la tasa de referencia de la economa espaola.

Publicado en: BOE núm. 308, de 24/12/2012.
Entrada en vigor: 25/12/2012
Departamento: Ministerio de Economa y Competitividad
Referencia: BOE-A-2012-15499
Permalink ELI: https://www.boe.es/eli/es/o/2012/12/20/ecc2741/con

TEXTO CONSOLIDADO: Última actualización publicada el 01/10/2016


[Bloque 1: #preambulo]

La nueva redaccin dada al artculo 135 de la Constitucin Espaola, tras la reforma constitucional de 27 de septiembre de 2011 introdujo la utilizacin del concepto de dficit estructural y la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

En efecto, el artculo 11 de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, establece que ninguna Administracin Pblica podr incurrir en dficit estructural, salvo en algunas circunstancias fijadas en el prrafo tercero de dicho artculo. En el prrafo cuarto se establece la obligacin, para las Corporaciones Locales, de mantener equilibrio o supervit presupuestario. De este artculo se deduce la necesidad de disponer de un clculo del saldo estructural para cada Comunidad Autnoma, as como para el Estado y la Seguridad Social. Sin embargo, no resulta exigible disponer de dicho clculo para cada una de las Corporaciones Locales, clculo que adems implicara dificultades tcnicas muy relevantes.

De acuerdo con el artculo 15.5 de la Ley Orgnica, le corresponde al Ministerio de Economa y Competitividad elaborar peridicamente un informe de situacin de la economa espaola. Dicho informe contendr, entre otras informaciones, la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economa espaola, que limitar la variacin del gasto de las Administraciones Pblicas, y el saldo cclico del conjunto de las Administraciones Pblicas distribuido entre sus subsectores. Asimismo, en la fijacin de los objetivos de estabilidad presupuestaria para la Administracin Pblica y cada uno de los subsectores, que corresponde al Gobierno a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Pblicas, se tendr en cuenta la regla de gasto recogida en el artculo 12 de la ley y el saldo estructural alcanzado en el ejercicio inmediato anterior.

La Ley Orgnica 2/2012 de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en su disposicin transitoria segunda, insta al Ministerio de Economa y Competitividad a desarrollar metodolgicamente estos aspectos de la Ley, entre otros fines para que las Administraciones que tengan que presentar planes econmico financieros puedan elaborar las previsiones tendenciales de ingresos y gastos, necesarias en virtud del artculo 21.2.b).

La elaboracin de una metodologa especfica resulta necesaria por cuanto que algunas de las magnitudes utilizadas para la aplicacin de la Ley Orgnica no son directamente observables. La Ley Orgnica 2/2002, de 27 de abril, establece que el clculo de estas variables no observables se base en la metodologa utilizada por la Comisin Europea al respecto. No obstante, esta metodologa, y en general los numerosos estudios y aplicaciones que se han hecho para el clculo de estas variables no observables, se aplican habitualmente a los Estados y al conjunto de Administraciones Pblicas. La aplicacin a los distintos subsectores de las Administraciones Pblicas y a cada una de las Comunidades Autnomas aade complejidad a la utilizacin de dicha normativa y exige decisiones adicionales para aplicar la metodologa.

Habitualmente, la obtencin del saldo estructural de una Administracin pblica consiste en medir el componente cclico de dicho saldo y calcular el componente estructural como diferencia entre el observado y el cclico. Esta es tambin la prctica utilizada por la Comisin Europea y, en consecuencia, la que se utilizar en el desarrollo de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril.

El clculo del componente cclico se realiza en dos fases. En primer lugar, se procede al clculo de la brecha de produccin, expresada como la diferencia entre el Producto Interior Bruto (PIB) real observado y el PIB potencial, expresado en porcentaje del Producto potencial. En segundo lugar, se estima una relacin (elasticidad) entre el saldo observado y la brecha cclica.

El producto potencial no es una magnitud directamente observable. De las distintas posibilidades metodolgicas, la remisin a la normativa europea obliga a utilizar el mtodo de la funcin de produccin desarrollado por la Comisin Europea. El clculo del PIB potencial es necesario a efectos de inferir despus el saldo cclico, y tambin ser el primer paso para el clculo de la tasa de referencia de crecimiento de medio plazo de la economa espaola que limitar el crecimiento del gasto pblico en cada Administracin, segn el artculo 12 de la Ley Orgnica. El clculo de la tasa de referencia se completar aplicando la normativa europea vigente, que actualmente fija como criterio en trminos reales el crecimiento medio del producto potencial en un periodo de 10 aos. Estos diez aos son los cinco previos al ao para el que se calcula la tasa, el ao para el que se realiza el clculo y los cuatro siguientes. La tasa de referencia es el resultado de sumar a esa tasa media de crecimiento real una estimacin del deflactor del PIB para fijar la referencia en trminos nominales.

El prrafo tercero del artculo 12 de la Ley Orgnica establece que esta referencia espaola sea la que se tenga en cuenta para cada una de las Administraciones en la elaboracin de sus presupuestos. La coherencia necesaria entre las distintas reglas fiscales incluidas en la Ley Orgnica hace necesario que, a efectos de la obtencin de un saldo cclico, la referencia cclica siga siendo la misma, esto es, la obtenida a partir del clculo del producto potencial con la metodologa de la Comisin Europea. La posibilidad de utilizar medidas de la posicin cclica diferentes en funcin del territorio, a efectos del clculo de lo saldo estructurales, introducira una gran complejidad, adems de romper la coherencia entre las reglas referidas al gasto y al saldo. Por otro lado, la evidencia emprica demuestra la existencia de una gran sincrona cclica entre los ciclos regionales y entre stos y el ciclo nacional, sincrona que adems se ha ido acrecentando con los aos. En consecuencia, la metodologa desarrollada implica la elaboracin de una nica seal cclica de carcter nacional medida a partir del mtodo de la funcin de produccin desarrollado por la Comisin Europea.

El segundo paso para el clculo del saldo cclico consiste en la fijacin de elasticidades. Es sabido que el impacto del ciclo econmico sobre los gastos e ingresos pblicos es bastante diferente en funcin de la naturaleza de los gastos e ingresos. Partidas de gasto como el desempleo dependen de la posicin cclica, mientras que otras, por ejemplo el gasto en pensiones, apenas se ven afectadas por el ciclo. Lo mismo sucede con los ingresos, siendo la sensibilidad al ciclo mayor en general en aquellas figuras tributarias dotadas de mayor progresividad. La sensibilidad cclica de un determinado componente del gasto o del ingreso depende de su naturaleza y no del territorio en que se realice o genere. La existencia de algunas diferencias en la normativa tributaria por territorios no justifica la aplicacin de elasticidades diferentes. En consecuencia, la distinta influencia del ciclo en las cuentas de una Administracin o un subsector de la Administracin Pblica vendr marcada por las diferentes estructuras de ingresos y gastos. Las Administraciones en cuyos ingresos tengan mayor peso las partidas ms sensibles al ciclo, como por ejemplo los gastos por desempleo o el impuesto sobre la renta de las personas fsicas, tendrn un saldo cclico comparativamente mayor.

Hechas estas consideraciones, el clculo del saldo cclico para las distintas Administraciones se har en las dos etapas mencionadas. En primer lugar, se obtiene la brecha de produccin a partir del producto potencial derivado de la aplicacin de la normativa europea. En segundo lugar, a partir de una estructura simplificada de ingresos y gastos pblicos, se aplicar una elasticidad nica para cada una de las partidas, tomada tambin en general de los estudios de la Comisin Europea al respecto. La multiplicacin de la elasticidad por el peso en el PIB de la categora de ingresos o gastos y por la brecha de produccin da la aportacin de cada categora al saldo cclico y, sumadas todas ellas, se obtiene el saldo cclico de cada Administracin o subsector como porcentaje del PIB.

La metodologa que se aprueba en esta orden consiste en la aplicacin de estos principios a cada Administracin o subsector. En cuanto a la divisin de los subsectores se calcular el saldo de tres subsectores, las Comunidades Autnomas, las Corporaciones Locales y un subsector que recoja el mbito consolidado de la Administracin Central, incluyendo la Seguridad Social. La razn de esta consolidacin es que el ciclo econmico afecta conjuntamente al sector consolidado influyendo directamente en el gasto final en desempleo, con independencia de que se financie va cotizaciones, va impuestos o va deuda.

En cuanto a la elaboracin de previsiones tendenciales por parte de las Administraciones que tengan que hacer planes econmico-financieros, la fijacin de dichas tendencias consistir en la extraccin del componente cclico, aplicando el mismo mtodo de estimacin del ciclo derivado de la normativa europea. Es decir, las sensibilidades cclicas que se utilizarn son las que se calcularn segn la metodologa aneja y se deducirn del peso en su presupuesto de los distintos tipos de ingresos y gastos, mientras que la estimacin de su PIB resultar de aplicar al ltimo PIB anual conocido las correspondientes tasas de crecimiento del PIB nominal de Espaa.

Estas consideraciones son las que guan la adopcin de las siguientes normas de carcter metodolgico.

La presente orden ha sido sometida a trmite de audiencia pblica en el que han participado las Comunidades Autnomas y la Federacin Espaola de Municipios y Provincias.

En su virtud, de acuerdo con el Consejo de Estado, dispongo:


[Bloque 2: #a1]

Artculo 1. Aprobacin de las metodologas.

Se aprueban las metodologas de clculo del PIB potencial de la economa espaola y de previsiones tendenciales de ingresos y gastos que se desarrollan en los anejos 1 y 2 respectivamente a esta orden.


[Bloque 3: #a2]

Artculo 2. Revisin de las sensibilidades cclicas.

Los valores de la sensibilidad cclica de las Comunidades Autnomas y del conjunto formado por la Administracin Central incluyendo la Seguridad Social se actualizarn cuando la Unin Europea introduzca modificaciones en su procedimiento de clculo. Los valores modificados por la Unin Europea de las elasticidades de ingresos y gastos o de las ponderaciones de los distintos ingresos se utilizarn en cuanto los aplique la Comisin Europea en sus estimaciones de saldo cclico.

Se modifica por el art. nico.1 de la Orden ECC/493/2014, de 27 de marzo. Ref. BOE-A-2014-3380.




[Bloque 4: #a3]

Artculo 3. Clculo de las tasas de referencia del crecimiento del PIB de medio plazo de la economa espaola y de su deflactor.

Las tasas de referencia de cada ao se calcularn promediando las tasas de los 5 aos anteriores, del ao en curso y de los 4 aos posteriores. Para el crecimiento del PIB en trminos reales se tomarn los datos de crecimiento potencial del PIB en esos aos. Para el crecimiento del deflactor, cada ao se elegir el menor de los dos valores siguientes: o bien el 2% o bien la tasa de crecimiento del deflactor del PIB prevista o efectivamente registrada segn la Contabilidad Nacional.

El Ministerio de Economa y Competitividad publicar antes del final de cada ao las tasas de referencia del ao siguiente y sucesivos. Las tasas de referencia del ao siguiente no podrn ser objeto de modificacin.


[Bloque 5: #daunica]

Disposicin adicional nica. Comunidad Foral de Navarra y Comunidad Autnoma del Pas Vasco.

La presente orden ser de aplicacin a la Comunidad Autnoma del Pas Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra de conformidad con lo dispuesto en la disposicin final tercera de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril y sin perjuicio de que en el seno de la Comisin Mixta del Concierto y la Comisin Coordinadora, respectivamente, se puedan acordar especialidades derivadas del rgimen foral.


[Bloque 6: #dfunica]

Disposicin final nica. Entrada en vigor.

Esta orden entrar en vigor el da siguiente al de su publicacin en el Boletn Oficial del Estado.


[Bloque 7: #firma]

Madrid, 20 de diciembre de 2012.–El Ministro de Economa y Competitividad, Luis de Guindos Jurado.


[Bloque 8: #ani]

ANEXO I

Metodologa para la estimacin del Crecimiento Potencial y del Output gap

El crecimiento potencial y el output gap de una economa son conceptos de gran utilidad para el anlisis econmico y, en particular, para la toma de decisiones de poltica econmica. Constituyen la referencia bsica para valorar la posicin cclica de la economa y efectuar el diagnstico sobre la orientacin de las polticas macroeconmicas.

Se define el producto potencial como el nivel de produccin en trminos reales que una economa es capaz de generar utilizando los factores productivos disponibles y la tecnologa existente, sin generar presiones inflacionistas. Es importante resaltar, sin embargo, que no es una variable observable por lo que requiere ser estimada. Por su parte, el output gap o brecha de produccin, se define como la diferencia entre el cociente entre el nivel de PIB observado o previsto, tambin en trminos reales, y el nivel estimado para el PIB potencial y uno. Es decir, en tanto por uno la brecha de produccin (OG) viene dada por:

OG= (PIB observado/PIB potencial)-1

La estimacin del producto potencial est sujeta a un elevado grado de incertidumbre, razn por la que la literatura existente recomienda efectuar el diagnstico de la evolucin de la brecha de produccin a partir de una horquilla de estimaciones obtenidas a partir de diferentes metodologas. Entre ellas destaca la basada en la estimacin de una funcin de produccin, aplicada por los principales organismos econmicos internacionales (FMI, OCDE y Comisin Europea).

La estimacin del PIB potencial basada en la funcin de produccin presenta la ventaja tener un fundamento terico slido, del que carecen otros mtodos puramente estadsticos (por ejemplo, aplicacin del filtro de suavizado Hodrick-Prescott al PIB real observado), lo que permite un anlisis econmico de las fuentes del crecimiento del producto potencial. Como principal inconveniente hay que mencionar, sin embargo, los elevados requerimientos de informacin para su clculo. En concreto, esta metodologa exige, por un lado, la estimacin de la productividad total de los factores (PTF) y, por otro, la evaluacin de los factores productivos (empleo y capital) en su nivel potencial.

El Ministerio de Economa y Competitividad elabora estimaciones de PIB potencial y output gap anual para la economa espaola aplicando la metodologa de la funcin de produccin utilizada por la Comisin Europea y acordada en el seno del Grupo de Trabajo del Output Gap (Calculating potential growth rates and output gaps. A revised production function approach. Denis C., Grenouilleau D., Mc Morrow K. and Rger W. European Commission. Economic papers number 247. March 2006). Sus principales caractersticas se detallan a continuacin:

Se utiliza una funcin de produccin Cobb-Douglas del tipo:

PIB = PTF L1-α Kα [1]

Donde PIB es el PIB real, PTF la productividad total de los factores, K el stock de capital y L el factor trabajo. A las elasticidades del producto respecto de los factores capital (a) y trabajo (1-a) se les han asignado los valores 0,35 y 0,65, respectivamente, valores fijados en la metodologa de la Comisin Europea para todos los Estados Miembros. Al estimarse al PIB potencial anual, las series que se utilizan para esta estimacin son tambin anuales.

Para estimar el producto potencial es preciso evaluar cada uno de los componentes de la funcin de produccin en su valor potencial y sustituirlos en la funcin de produccin.

En relacin con la determinacin de los factores determinantes del PIB potencial, el empleo potencial se corresponde con el total de horas trabajadas al ao por los ocupados de la economa con el supuesto de plena utilizacin de los recursos disponibles y sin presiones inflacionistas, obtenindose a partir de la siguiente expresin:

Lpot = POB PARTpot (1– NAWRU) Hpot [2]

POB es la poblacin en edad de trabajar (15-64 aos), PARTpot la tasa de actividad potencial, Hpot el nmero de horas potenciales trabajadas al ao por ocupado y NAWRU la tasa de desempleo no aceleradora de los salarios.

A su vez, la tasa de participacin y el nmero de horas potenciales se obtienen aplicando un filtro de Hodrick-Prescott (HP) a la tasa de actividad y al nmero de horas trabajadas al ao por trabajador, respectivamente, mientras que la NAWRU se estima como componente no observable en una curva de Phillips que incluye como regresores la aceleracin de la participacin de los salarios en el PIB, la productividad del factor trabajo y los trminos de comercio definidos como la diferencia entre las tasas de crecimiento de los deflactores del PIB y del consumo privado.

Por su parte, el stock de capital potencial se supone que coincide con el capital observado, evalundose mediante la aplicacin del mtodo de inventario permanente a travs de la ecuacin dinmica de acumulacin del capital.

Kt = Kt-1 (1 – δ) + It [3]

Siendo I la inversin real y δ la tasa de depreciacin del capital.

De este modo, el capital de un perodo ser igual a la inversin bruta efectuada ms el capital del perodo anterior corregido de depreciacin.

Por ltimo, la productividad total de los factores potencial se determina extrayendo cada ao la productividad total de los factores observada a partir de los valores del PIB, stock de capital y trabajo, y se estima su tendencia utilizando, de entre todos los mtodos disponibles, el que se considere se adapta mejor a la realidad cclica de la economa espaola. La PTF (o Residuo de Solow) se obtiene a partir de la expresin.

Imagen: /datos/imagenes/disp/2012/308/15499_001.png

Una vez obtenidos los diferentes componentes de la funcin de produccin, en trminos potenciales, esto es, el empleo potencial, el stock de capital y la PTF potencial, se est en disposicin de calcular el PIB potencial aplicando la expresin:

Imagen: /datos/imagenes/disp/2012/308/15499_002.png

El periodo muestral analizado se extiende desde el ao 1980 hasta 6 aos ms all del ao en curso (ao t). Entre 1980 y t-1 se utilizan datos tomados de las series de la Contabilidad Nacional, de la Encuesta de Poblacin Activa y de las estimaciones intercensales de poblacin; entre t y t+3 se utilizan las previsiones incluidas en el escenario macroeconmico del Ministerio de Economa y Competitividad, y entre t+4 y t+6 se lleva a cabo una extensin de las series de horas por trabajador, tasa de participacin y PTF mediante la aplicacin de modelos ARIMA. Dicha extrapolacin tiene por objetivo limitar la sensibilidad del filtro de Hodrick-Prescott a la informacin disponible en los extremos del periodo muestral (problema del punto final).

El Ministerio de Economa y Competitividad en sus estimaciones de crecimiento potencial y output gap y, con el fin de obtener estimaciones ms precisas y consistentes con la situacin cclica de la economa espaola utiliza las proyecciones de poblacin de corto plazo publicadas por el Instituto Nacional de Estadstica, al ser una fuente de datos ms actualizada que la publicada por Eurostat.

En lnea con la prctica de la Comisin Europea, el parmetro de alisado del filtro de Hodrick Prescott utilizado para estimar la tasa de actividad potencial y las horas potenciales por trabajador en la expresin [2] toma el valor 10 para tener mejor en cuenta los cambios que se han producido en las horas por trabajador.


[Bloque 9: #an2]

ANEXO II

Metodologa del clculo del saldo presupuestario cclico

Seccin 1. Clculo del saldo presupuestario cclico del conjunto de las Administraciones Pblicas

El saldo presupuestario estructural constituye un indicador central en el marco de supervisin fiscal en la UE que permite atribuir el saldo presupuestario de un pas a dos tipos de factores: el automtico, derivado de las variaciones de la actividad econmica, y el discrecional, derivado de la poltica fiscal del gobierno.

La Comisin Europea modific en 2013 la metodologa de clculo del saldo estructural para que su nuevo cmputo capte con mayor precisin el concepto correcto: el saldo estructural es el que se observara si la economa estuviera en su nivel potencial. Hasta ahora, la metodologa utilizada por los pases de la UE, entre ellos Espaa tal como figuraba en el anexo II de la Orden ECC/2741/72, de 20 de diciembre, se basaba en el concepto de sensibilidad de las finanzas pblicas al ciclo econmico, lo que equivala a expresar el saldo estructural en porcentaje del PIB observado en lugar del PIB potencial. La metodologa revisada por la Comisin Europea implica sustituir el concepto de sensibilidad por el de semielasticidad en el clculo del saldo presupuestario cclico, a partir del cual se deriva el saldo estructural y sus componentes de ingresos y gastos. En consecuencia, formalmente, se pasa de la elasticidad que en una funcin y= f(x), ser igual al cociente de variaciones porcentuales de y y de x (%∆y/%∆x), a la semielasticidad que es igual a %∆y/∆x, esto es, la variacin porcentual de y por unidad de aumento de x.

Para descomponer el saldo presupuestario en sus componentes cclico y estructural, siguiendo la metodologa de la Comisin Europea, primero se obtienen las semielasticidades de los ingresos y de los gastos pblicos.

La semielasticidad de los ingresos vendr dada por la siguiente expresin

1

siendo εR la semielasticidad de los ingresos y ηR la elasticidad del nivel de ingresos respecto del output gap o brecha de produccin (OG), que a su vez se obtiene como media ponderada de las elasticidades individuales respecto a la brecha de produccin de las cinco categoras de ingresos ηR,i (IRPF, Impuesto de Sociedades, impuestos indirectos, cotizaciones sociales e ingresos no impositivos), utilizando como peso de cada uno de ellos su participacin en el conjunto de los ingresos (Ri /R). Se considera nula la elasticidad de los ingresos no impositivos dado que la influencia del ciclo econmico sobre ellos no es significativa estadsticamente.

La semielasticidad de los gastos (εG) ser:

2

siendo la elasticidad respecto a la brecha de produccin de la nica categora de gasto sensible al ciclo econmico (gasto en prestaciones por desempleo) que, multiplicada por el peso del gasto en desempleo en el gasto total, da lugar a la elasticidad del gasto agregado.

Para obtener las semielasticidades de los ingresos y gastos respecto a la brecha de produccin, se les resta a las elasticidades ηR y ηG la unidad y se multiplican por las ratios de ingresos-PIB 1 y de gastos-PIB 3, respectivamente, puesto que las variables fiscales suelen expresarse en porcentaje del PIB.

Una vez obtenidas las semielasticidades de ingresos (εR) y gastos (εG) la semi-elasticidad del saldo presupuestario se obtendr por diferencia:

ε = εR - εG [3]

que multiplicada por la brecha de produccin (OG, expresada como porcentaje del PIB potencial) dar el saldo cclico en trminos del PIB nominal:

Saldo cclico = ε * OG [4]

Finalmente, el saldo ajustado del ciclo se obtendr restando el saldo cclico del saldo observado, en porcentaje del PIB nominal:

Saldo ajustado al ciclo = Saldo observado - ε * OG [5]

El paso al saldo estructural supone deducir del saldo ajustado del ciclo la diferencia entre ingresos y gastos no recurrentes, como pueden ser los derivados de un aumento de los impuestos para el que simultneamente se anuncia su reduccin o gastos como los asociados a una reestructuracin bancaria:

Saldo estructural = Saldo ajustado al ciclo – (ingresos no recurrentes – gastos no recurrentes) [6]

La Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, establece que el clculo del saldo estructural (y de otras variables no directamente observables) se base en la metodologa utilizada por la Comisin Europea. Como parte de esa metodologa, la Comisin Europea facilita los parmetros para el clculo de las semielasticidades del saldo presupuestario respecto a la brecha de produccin. En el cuadro 1 aparecen las sensibilidades cclicas de los distintos ingresos y gastos estimadas por la Comisin Europea, y los pesos calculados con los datos ms recientes de la Contabilidad Nacional en SEC 1995, que difieren ligeramente de los de la Comisin Europea. El cuadro 1 detalla tambin las operaciones necesarias para obtener el valor de 0,54 que los servicios de la Comisin Europea calculan para la semielasticidad del saldo pblico espaol. Dichas operaciones se deducen de las expresiones [1], [2] y [3] tras redondear la semielasticidad obtenida al segundo decimal ms prximo.

CUADRO 1

Parmetros de Espaa para el clculo de las semielasticidades del saldo presupuestario respecto a la brecha de produccin

Conceptos

(A)

(B)

(C)

(D)

(E)

(F)

Elasticidades ingresos

y gastos

Pesos (%) (1)

(A) x (B)/100

Semielasticidades respecto del PIB de ingresos/PIB

y gastos/PIB

(C) - 1

Pesos de

ingresos y

gastos totales

(% PIB) (1)

Semielasticidades

de ingresos,

gastos y saldo

(D) x (E)/100

IRPF

1,84

18,65

0,288

Impuesto de Sociedades

1,56

8,19

0,343

Impuestos indirectos

1,00

28,78

0,128

Cotizaciones sociales

0,72

34,42

0,248

Ingresos no impositivos

0,00

9,96

0,00

Total ingresos

100,00

1,007

0,007

38,18

0,003

Gasto de desempleo

-5,83

5,03

-0,293

-1,293

41,18

-0,533

Saldo presupuestario

0,54

(1) Media 2002-2011.

Fuentes: Economic papers 478 y 536 y Ministerio de Economa y Competitividad.

En el caso de Espaa, la Comisin Europea obtiene un resultado de una semi-elasticidad total de 0,54, que es la que se utilizar para calcular los saldos ajustados del ciclo mientras la Comisin Europea no modifique el perodo para el clculo de las ponderaciones en el PIB de los distintos ingresos fiscales o la elasticidad de los distintos ingresos y gastos. Cuando alguno de los cambios anteriores tenga lugar, volver a actualizarse este anexo II.

Seccin 2. Distribucin del saldo cclico del conjunto de las Administraciones Pblicas espaolas entre sus subsectores

La Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, encomienda al Ministerio de Economa y Competitividad la elaboracin de un informe que contenga, entre otras informaciones, el saldo cclico de las Administraciones Pblicas distribuido entre sus subsectores.

En esta seccin se determina el procedimiento de clculo del saldo cclico de cuatro subsectores: la Administracin Central, las Comunidades Autnomas, las Corporaciones Locales y la Seguridad Social, as como del subsector formado por Administracin Central y Seguridad Social. La Seguridad Social puede integrarse con la Administracin Central porque el ciclo econmico afecta conjuntamente al sector consolidado. As, las prestaciones por desempleo, nico gasto considerado cclico en las metodologas de la UE y de la OCDE, pueden ser financiadas indistintamente por cotizaciones, impuestos o deuda del Estado.

En esta metodologa se opta por aplicar a cada tipo de impuesto las elasticidades que aplican la OCDE y la Comisin Europea a los impuestos espaoles, por motivos de simplicidad, transparencia, y porque su comportamiento cclico es independiente del subsector de la Administracin Pblica que finalmente recibe los ingresos.

La metodologa en este caso es similar a la descrita para el conjunto de las Administraciones Pblicas en la seccin primera del presente anexo (expresiones [1] y [2]), de modo que se calculan las elasticidades de los ingresos y gastos de cada subsector como media ponderada de las elasticidades de los componentes sensibles a la evolucin cclica: impuestos, cotizaciones sociales, transferencias asociadas al sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas y prestaciones por desempleo. Para obtener las semielasticidades, a las elasticidades de los ingresos y gastos as calculadas se les resta la unidad y el resultado se multiplica por los pesos en el PIB nacional de los correspondientes ingresos y gastos de cada subsector, netos de las dems transferencias entre Administraciones Pblicas. La semielasticidad presupuestaria se obtendr redondeando al segundo decimal ms prximo la suma de las semielasticidades de ingresos y gastos calculada a cuatro decimales, para minimizar el riesgo de que el redondeo de la semielasticidad de algn ingreso o gasto pueda alterar el valor de la semielasticidad del subsector. Los resultados se redondearn al decimal ms prximo de modo que si el quinto decimal o el tercero fueran 5, el cuarto o el segundo, respectivamente, se redondearn por exceso.

Las transferencias asociadas al sistema de financiacin autonmica que se toman en consideracin para el clculo de la semielasticidad del subsector Estado y del subsector Comunidades Autnomas son las que tienen su evolucin condicionada a alguno de los ingresos que se consideran cclicos, esto es, los impuestos, directos o indirectos. En el perodo 2002-2008, las transferencias del Estado a las Comunidades Autnomas de rgimen comn asociadas al Fondo de Suficiencia estuvieron indiciadas a los ingresos tributarios del Estado, mientras que en el perodo 2009-2011 estuvieron indiciadas a los ingresos tributarios del Estado las transferencias asociadas a los Fondos de Garanta de Servicios Pblicos, de Suficiencia y de Cooperacin.

Los ingresos tributarios del Estado estn constituidos por la recaudacin estatal en el ejercicio, excluidos los recursos tributarios cedidos a las Comunidades Autnomas, por IRPF, IVA y los Impuestos Especiales de Fabricacin sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco.

Estas transferencias que suponen un gasto para el Estado y un ingreso para el subsector Comunidades Autnomas, tienen una elasticidad de 1,42 resultado de redondear a dos decimales la elasticidad media ponderada de los impuestos que integran los ingresos tributarios del Estado utilizando como pesos el peso promedio del perodo 2002-2011 de la recaudacin de cada impuesto en los ingresos tributarios del Estado y como elasticidades 1,84 para el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas y 1 para todos los dems impuestos.

El importe a computar de estas transferencias asociadas al sistema de financiacin autonmica es el que resulta de la liquidacin anual del sistema de financiacin, es decir, el rendimiento definitivo de los recursos que lo integran. La divisin de este importe por los ingresos o gastos anuales del subsector correspondiente y la posterior media de estos porcentajes permiten calcular el peso medio en el gasto del Estado y en los ingresos de las Comunidades Autnomas.

Para calcular la semielasticidad del agregado formado por Estado y Seguridad Social, el total de gastos e ingresos del agregado se obtiene sumando ingresos y gastos y deduciendo de los ingresos y gastos totales que resulten las transferencias y pagos por intereses entre Estado y Seguridad Social.

Una vez calculada la semielasticidad presupuestaria de cada subsector por diferencia de las semielasticidades de ingresos y gastos, su producto por la brecha de produccin dar la medida del saldo cclico de cada subsector (expresin [4]). La brecha de produccin que se utilizar en todos los casos ser la calculada para la economa nacional en su conjunto.

El saldo cclico del conjunto de las Corporaciones Locales se calcular aplicando los mismos procedimientos descritos para las Comunidades Autnomas. A tal fin se utilizarn la brecha de produccin nacional y las elasticidades de ingresos y gastos del cuadro 1 de la seccin primera y los pesos de ingresos y gastos que se derivan de las cifras de la Contabilidad Nacional.

Seccin 3. Clculo del saldo cclico de cada Comunidad Autnoma

La Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, obliga a que ninguna Administracin Pblica incurra en dficit estructural lo que implica que el ejercicio metodolgico de distribucin del saldo cclico (y estructural) entre las diferentes Administraciones Pblicas no debe limitarse a la distribucin de dichos saldos entre los subsectores analizados en el apartado anterior, sino que se trata de disear una metodologa vlida para todas y cada una de las Comunidades Autnomas espaolas, lo que dificulta adicionalmente la tarea dado el elevado nmero de Administraciones y las diferencias en sus estructuras de ingresos tanto entre ellas como en el tiempo (como consecuencia de las modificaciones del sistema de financiacin autonmica).

La aplicacin concreta de la metodologa descrita al caso de las Comunidades Autnomas consideradas individualmente plantea las cuestiones del clculo de las elasticidades de los impuestos de estas Administraciones Pblicas y de la aplicacin del ciclo econmico nacional a cada Comunidad Autnoma.

A este respecto, cabe sealar que la estimacin de las elasticidades de los impuestos de las Comunidades Autnomas, adems de difcil por su corta e inestable evolucin histrica, como consecuencia de los cambios del sistema de financiacin autonmica a lo largo del tiempo (con frecuentes sustituciones de transferencias del Estado por impuestos), aumentara extraordinariamente la complejidad del clculo, sin obtener, a cambio, ganancias significativas de precisin. La sensibilidad cclica de un determinado componente del gasto o del ingreso depende de su naturaleza y no del territorio en que se realice o se recaude. La existencia de algunas diferencias en la normativa tributaria por territorios no justifica la aplicacin de diferentes elasticidades para tomarlas en consideracin. En consecuencia, la influencia del ciclo en las cuentas de una Administracin o un subsector de la Administracin Pblica vendr determinada por las diferentes estructuras de ingresos y gastos. Aquellas Administraciones donde tengan un mayor peso las partidas ms sensibles al ciclo, como por ejemplo el impuesto sobre la renta de las personas fsicas, tendrn un saldo cclico con mayores oscilaciones.

Al pasar del nivel del conjunto de las Comunidades Autnomas al de cada Comunidad Autnoma, se debe modificar la elasticidad asociada a las transferencias que las Comunidades Autnomas realizan al o reciben del Fondo de Garanta. En efecto, el Fondo de Garanta se forma con las aportaciones de las Comunidades Autnomas de rgimen comn por el 75% de sus recursos tributarios cedidos en trminos normativos a las Comunidades Autnomas y con la aportacin de recursos adicionales del Estado. De la comparacin de la aportacin de cada Comunidad Autnoma al Fondo de Garanta y su participacin en ese Fondo de Garanta resulta un saldo que se traduce en una transferencia positiva o negativa para la Comunidad Autnoma.

Se ha calculado la elasticidad de estas transferencias durante los aos 2009 a 2011, como la media ponderada de la elasticidad de todos los recursos que lo integran. Los pesos empleados son el peso medio en esos tres aos en los recursos del Fondo de Garanta de las transferencias del Estado, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas y de los distintos impuestos indirectos. La elasticidad de las transferencias del Estado es de 1,42; la del IRPF, de 1,84, y la de los impuestos indirectos, de 1. El resultado del clculo de la elasticidad de las transferencias asociadas al Fondo de Garanta es de 1,38 tras redondearla a dos decimales.

El importe de las transferencias a utilizar en el clculo de las semielasticidades es la transferencia del o al Fondo de Garanta que resulte cada ao de la liquidacin anual del sistema de financiacin. Cada ao y para cada Comunidad Autnoma estas transferencias se integrarn, segn proceda, en sus ingresos o gastos y se calcular el peso medio en los ingresos o en los gastos de cada Comunidad Autnoma para el perodo 2002-2011. Para las Comunidades Autnomas que unos aos hayan sido receptoras de transferencias y otros aos hayan transferido recursos al Fondo de Garanta se calcular por separado el peso de las transferencias en los ingresos o gastos anuales y posteriormente se calcular su peso medio tanto en ingresos como en gastos.

Se atribuye una elasticidad de 1,42 al resto de transferencias recibidas con cargo a los Fondos de Suficiencia y de Cooperacin. El importe anual de estas transferencias a utilizar en el clculo de su peso medio en los ingresos es el que resulte para cada ao de la liquidacin anual del sistema de financiacin.

Por lo que se refiere a las elasticidades del gasto, cabe sealar que el nico gasto que se considera cclico en las metodologas de la UE y de la OCDE es el de las prestaciones por desempleo. Las Comunidades Autnomas realizan un pequeo porcentaje de este gasto, pero no existen datos pblicos que permitan distribuir este gasto entre Comunidades Autnomas. Provisionalmente y mientras no se disponga del desglose por Comunidad Autnoma, el gasto realizado por el conjunto de las Comunidades Autnomas se prorratear entre ellas proporcionalmente al gasto realizado por cada Comunidad Autnoma en prestaciones sociales distintas de las transferencias sociales en especie (D62).

En lo que se refiere a la posible divergencia que pudiera existir entre el ciclo econmico de cada una de las Comunidades Autnomas y el nacional, que exigira una estimacin separada para aquel, cabe sealar que la evidencia emprica disponible pone de manifiesto la existencia de un elevado grado de sincrona entre ambos ciclos y que, adems, esta sincrona ha aumentado en los ltimos aos.

En definitiva, en el clculo del saldo cclico de cada Comunidad Autnoma, por razones de la simplicidad y transparencia que debe poseer una regla fiscal, se utilizarn las mismas elasticidades y brecha de produccin que a nivel nacional. Hay que recordar que en este anexo se analiza la metodologa de clculo de las semi-elasticidades cclicas de cada Comunidad Autnoma, que constituye el primer paso para calcular el saldo cclico, multiplicando dicha semielasticidad (que puede tomarse como fija durante un periodo ms o menos prolongado de tiempo) por la brecha de produccin que se calcule cada ao.

Las semielasticidades cclicas de los ingresos y gastos de cada una de las Comunidades Autnomas se calcularn a partir de los datos de la ejecucin presupuestaria de 2002 a 2011 preferentemente en Contabilidad Nacional. Dentro de los ingresos, se considerarn, junto a los impuestos propios y cedidos, las transferencias recibidas del Estado y vinculadas al sistema de financiacin autonmica. A estas transferencias se les atribuir como elasticidad la que resulta de los impuestos del Estado que conforman los ingresos tributarios del Estado, esto es, 1,42. A efectos del clculo de la sensibilidad cclica del Pas Vasco se tomarn tambin en cuenta los ingresos recaudados y los gastos realizados por las Diputaciones Forales de lava, Guipzcoa y Vizcaya.

Seccin 4. Fuentes de datos

El criterio de utilizacin de fuentes es dar prioridad a las fuentes en Contabilidad Nacional y utilizar subsidiariamente otras fuentes. Por otra parte, los datos que se utilizarn son los estimados segn el Sistema Europeo de Cuentas de 1995 tanto por razn de disponibilidad de los datos, como de consistencia pues la OCDE ha estimado las semielasticidades a partir de datos obtenidos segn el Sistema Europeo de Cuentas 1995.

Los datos que se van a utilizar y sus fuentes son los siguientes:

– PIB nominal para Espaa y para cada Comunidad Autnoma, en la Contabilidad Nacional base 2008 y en la Contabilidad Regional base 2008 que publica el Instituto Nacional de Estadstica.

– Cuentas de los subsectores de las Administraciones Pblicas en Contabilidad Nacional y transferencias entre subsectores, disponibles en los Cuadros contables 2000-2012 de la Contabilidad Nacional de Espaa. Base 2008 que publica el Instituto Nacional de Estadstica.

– Pagos de intereses entre subsectores y gasto en prestaciones por desempleo, disponibles en la base de datos de Eurostat en el Sistema Europeo de Cuentas 1995.

(Los pagos por transferencias e intereses entre subsectores son necesarios para consolidar Administracin Central con Seguridad Social).

– Cuentas Regionales Anuales para los aos 2002 a 2011 que publica la Intervencin General de la Administracin del Estado. Estas publicaciones de la Intervencin General de la Administracin del Estado ofrecen las cuentas de cada Comunidad Autnoma en Contabilidad Nacional.

Esta fuente se utiliza para calcular el total de ingresos y gastos de cada Comunidad Autnoma y de sus ingresos por cotizaciones sociales, y los rendimientos definitivos por impuestos indirectos, Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas y, en su caso, Impuesto sobre Sociedades.

Las prestaciones de desempleo se prorratearn entre las Comunidades Autnomas en funcin de su gasto en prestaciones sociales distintas de las transferencias sociales en especie (D62) que recogen las Cuentas Regionales Anuales.

En el caso de las transferencias asociadas a la financiacin autonmica todos los aos y de los ingresos por impuesto de la Renta de las Personas Fsicas de 2011, las Cuentas Regionales no detallan su composicin, por lo que es necesario recurrir a la fuente nmero cinco, siguiente.

– Informes sobre la financiacin definitiva de las Comunidades Autnomas a travs del sistema de financiacin. Los datos de las transferencias de todos los aos del perodo se encuentran disponibles en estos informes que ha publicado primero la Direccin General de Coordinacin Financiera con las Comunidades Autnomas y con las Entidades Locales y posteriormente la Secretara General de Coordinacin Autonmica y Local. Esta informacin se utilizar tambin para obtener los rendimientos definitivos por IRPF de las Comunidades Autnomas en 2011 pues este dato no aparece desglosado en las Cuentas Regionales.

Finalmente, quedan pendientes dos grupos de datos, los del conjunto formado por el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales y los datos de ingresos por Impuesto de Sociedades de la Comunidad Foral de Navarra. Las fuentes para estos datos seran:

– Para los ingresos por Impuestos de Sociedades y por impuesto sobre la renta, las publicaciones Haciendas Autonmicas en cifras que ha publicado la Secretara General de Coordinacin Autonmica y Local para el perodo 2002 a 2011, disponible en la pgina web del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas.

– Para el conjunto formado por el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales, los datos del total de ingresos y gastos y de ingresos por impuestos indirectos son los datos de ejecucin presupuestaria de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco consolidados por captulos que publica el Instituto Vasco de Estadstica. Los datos de impuestos directos desglosados en Impuestos sobre la Renta y sobre Sociedades, no disponibles en esta fuente, se toman de la fuente anterior.

Se modifica por el art. nico de la Orden ECC/1556/2016, de 28 de septiembre. Ref. BOE-A-2016-8967.

Se modifica por el art. nico.2 de la Orden ECC/493/2014, de 27 de marzo. Ref. BOE-A-2014-3380.




Este documento es de carácter informativo y no tiene valor jurídico.

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