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Documento BOE-A-2014-3380

Orden ECC/493/2014, de 27 de marzo, por la que se modifica la Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, de desarrollo metodolgico de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera sobre el clculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y de la tasa de referencia de la economa espaola.

TEXTO

En cumplimiento del mandato de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, el Ministerio de Economa y Competitividad aprob la Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, sobre el clculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y de la tasa de referencia de la economa espaola. Esta orden desarrollaba la metodologa para el clculo del PIB potencial y el componente cclico de ingresos y gastos pblicos siguiendo la metodologa utilizada por la Comisin Europea a tal efecto, tal como seala el artculo 11.6 de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril.

El da 22 de febrero de 2013, en el marco de sus previsiones de invierno, la Comisin Europea modific la metodologa de clculo de los saldos presupuestarios ajustados del ciclo, sustituyendo en la realizacin del clculo la sensibilidad respecto de la brecha de produccin que vena utilizando por la semi-elasticidad de los ingresos y gastos pblicos tambin respecto de la brecha de produccin. La razn ltima de sustituir la anterior metodologa de clculo por la actual es, segn la Comisin Europea, el aproximar de modo ms preciso el concepto de saldo estructural, de modo que ste sea el que se observa cuando la economa est en su nivel potencial. Paralelamente, a este cambio de naturaleza ms conceptual, la Comisin Europea ha modificado tambin las ponderaciones que utiliza para computar la sensibilidad cclica de los distintos ingresos y gastos que se toman en cuenta para determinar el saldo ajustado del ciclo. Hasta este ejercicio, el perodo que se tomaba como referencia era el de los aos 1995 a 2004 y ahora pasa a ser el de los aos 2002 a 2011. La Comisin Europea ha hecho pblicos estos argumentos, as como el detalle de la metodologa y su relacin con la utilizada anteriormente en el documento The cyclically-adjusted budget balance used in the EU fiscal framework: an update, publicado con el nmero 478 en la serie Economic Papers.

Las nuevas ponderaciones reflejan de manera ms aproximada la distinta estructura de los ingresos y gastos del conjunto del sector pblico espaol que, al igual que el de otros pases de nuestro entorno, ha experimentado ligeras modificaciones en el peso de los distintos ingresos y gastos en los ltimos aos.

Desde un punto de vista prctico la diferencia entre los resultados que se obtenan con la metodologa anterior y los de la nueva es reducida. As la sensibilidad cclica del saldo presupuestario de un 0,43 se ve sustituida por una semi-elasticidad del saldo presupuestario del 0,48. Incluso con una brecha de produccin del orden del 4 por ciento y que es elevada en relacin con las observadas en los ltimos cuarenta aos, el cambio de metodologa tiene como consecuencia que el componente cclico del saldo presupuestario aumenta en menos de un cuarto de punto porcentual. Pese a la limitada incidencia en los resultados, el cambio de la metodologa de clculo tiene un carcter sustancial por lo que de acuerdo con el contenido del artculo 2 de la Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, procede aprobar un nuevo anexo II que describa la metodologa que debe seguirse en estas circunstancias.

La metodologa descrita permite calcular el saldo ajustado del ciclo. El paso al saldo estructural requiere deducir del saldo ajustado del ciclo la diferencia entre ingresos y gastos no recurrentes.

Teniendo en cuenta el contenido de la orden, la nueva metodologa de clculo afectara principalmente al anexo II de la Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, haciendo necesaria su sustitucin por el que ahora se aprueba para actualizar la metodologa de clculo de los saldos ajustados del ciclo.

Por otra parte, la Comisin Europea, en colaboracin con la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, ha comenzado el proceso para revisar las elasticidades respecto del ciclo de las principales figuras tributarias, as como de las prestaciones de desempleo. Una vez se aprueben ser necesario modificar los valores que actualmente se utilizan para calcular las semi-elasticidades de ingresos y gastos respecto del ciclo. Anlogamente est prevista una revisin peridica de las ponderaciones en el PIB de los tributos y las prestaciones de desempleo. Ninguna de estas modificaciones supone una innovacin que afecte a la metodologa utilizada para calcular el saldo ajustado al ciclo, por lo que el artculo 2, en su nueva redaccin, prev la utilizacin de estos valores en cuanto los adopte la Comisin Europea.

Esta orden ha sido sometida a trmite de audiencia pblica, de conformidad con el artculo 24.1 c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en el que han participado las Comunidades Autnomas.

En su virtud, de acuerdo con el Consejo de Estado, dispongo:

Artculo nico. Modificacin de la Orden ECC 2741/2012, de 20 de diciembre, de desarrollo metodolgico de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera sobre el clculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y de la tasa de referencia de la economa espaola.

La Orden ECC 2741/2012, de 20 de diciembre, de desarrollo metodolgico de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera sobre el clculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y de la tasa de referencia de la economa espaola, queda modificada en los siguientes trminos:

Uno. El artculo 2 queda redactado como sigue:

Artculo 2. Revisin de las sensibilidades cclicas.

Los valores de la sensibilidad cclica de las Comunidades Autnomas y del conjunto formado por la Administracin Central incluyendo la Seguridad Social se actualizarn cuando la Unin Europea introduzca modificaciones en su procedimiento de clculo. Los valores modificados por la Unin Europea de las elasticidades de ingresos y gastos o de las ponderaciones de los distintos ingresos se utilizarn en cuanto los aplique la Comisin Europea en sus estimaciones de saldo cclico.

Dos. El anexo II Metodologa del clculo de la sensibilidad cclica de las administraciones pblicas queda sustituido por el nuevo anexo II Metodologa del clculo del saldo presupuestario cclico que se inserta a continuacin:

ANEXO II
Metodologa del clculo del saldo presupuestario cclico

1. Clculo del saldo presupuestario cclico del conjunto de las administraciones pblicas

El saldo presupuestario estructural constituye un indicador central en el marco de supervisin fiscal en la UE que permite atribuir el saldo presupuestario de un pas a dos tipos de factores: el automtico, derivado de las variaciones de la actividad econmica, y el discrecional, derivado de la poltica fiscal del gobierno.

Recientemente, la Comisin Europea ha modificado la metodologa de clculo del saldo estructural para que su nuevo cmputo capte con mayor precisin el concepto correcto: el saldo estructural es el que se observara si la economa estuviera en su nivel potencial. Hasta ahora, la metodologa utilizada por los pases de la UE, entre ellos Espaa tal como figuraba en el anexo II de la Orden del Ministerio de Economa y Competitividad 2741/2012, de 20 de diciembre, se basaba en el concepto de “sensibilidad” de las finanzas pblicas al ciclo econmico, lo que equivala a expresar el saldo estructural en porcentaje del PIB observado en lugar del PIB potencial. La metodologa revisada por la Comisin Europea implica sustituir el concepto de “sensibilidad” por el de “semi-elasticidad” en el clculo del saldo presupuestario cclico, a partir del cual se deriva el saldo estructural y sus componentes de ingresos y gastos. Es decir, formalmente, se pasa de la elasticidad que en una funcin y= f(x), ser igual al cociente de variaciones porcentuales de y y x (%∆y/%∆x) por la semi-elasticidad que es igual a %∆y/%∆x, es decir, la variacin porcentual de y por unidad de aumento de x.

Para descomponer el saldo presupuestario en sus componentes cclico y estructural, siguiendo la metodologa de la Comisin Europea, primero se obtiene la semi-elasticidad del conjunto de los ingresos y gastos pblicos.

La semi-elasticidad de los ingresos vendr dada por la siguiente expresin:

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siendo εR la semi-elasticidad de los ingresos y ηR la elasticidad del nivel de ingresos que se obtiene como media ponderada de las elasticidades individuales respecto a la brecha de produccin de las cinco categoras de ingresos ηR,i (IRPF, Impuesto de Sociedades, impuestos indirectos, cotizaciones sociales e ingresos no impositivos) utilizando como peso de cada uno de esos ingresos su participacin en el conjunto de los ingresos (Ri /R). Se considera nula la elasticidad de los ingresos no impositivos dado que la influencia del ciclo econmico sobre ellos no es significativa estadsticamente.

La semi-elasticidad de los gastos (εG) ser:

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siendo ηGu la elasticidad de la nica categora de gasto sensible al ciclo econmico (gasto en prestaciones por desempleo) que, multiplicada por el peso del gasto en desempleo en el gasto total, se convierte en la elasticidad del gasto agregado ηG.

Para obtener las semi-elasticidades de los ingresos y gastos respecto a la brecha de produccin se les resta a las elasticidades la unidad y se multiplica el resultado por las

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respectivamente, puesto que las variables fiscales suelen expresarse en porcentaje del PIB.

Una vez obtenidas las semi-elasticidades de ingresos (εR) y gastos (εG) la semielasticidad del saldo presupuestario se obtendr por diferencia:

ε = εR – εG [3]

que multiplicada por la brecha de produccin (OG) como porcentaje del PIB potencial dar el saldo cclico en trminos del PIB nominal:

Saldo cclico = ε * OG [4]

Finalmente, el saldo ajustado del ciclo se obtendr restando el saldo cclico del saldo observado:

Saldo ajustado del ciclo = Saldo observado – ε * OG [5]

El paso al saldo estructural supone deducir del saldo ajustado del ciclo la diferencia entre ingresos y gastos no recurrentes, como pueden ser los derivados de un aumento de los impuestos para el que simultneamente se anuncia su reduccin o gastos como los asociados a una reestructuracin bancaria:

Saldo estructural = Saldo ajustado al ciclo – (ingresos no recurrentes – gastos no recurrentes) [6]

La Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, establece que el clculo del dficit estructural (y de otras variables no directamente observables) se base en la metodologa utilizada por la Comisin Europea. Como parte de esa metodologa, la Comisin Europea facilita los parmetros para el clculo de las semi-elasticidades del saldo presupuestario respecto a la brecha de produccin. En el cuadro 1 aparecen dichos parmetros para el caso de Espaa y las operaciones necesarias para obtener el valor de 0,48 que los servicios de la Comisin Europea calculan para la semi-elasticidad del saldo pblico espaol. Dichas operaciones se deducen de las expresiones [1], [2] y [3].

Cuadro 1. Parmetros de Espaa para el clculo de las semi-elasticidades del saldo presupuestario respecto a la brecha de produccin

Conceptos

(A)

(B)

(C)

(D)

(E)

(F)

Elasticidades ingresos y gastos

Pesos (%) (1)

(A) (B)

Semi-elasticidades Ingresos/PIB y Gastos/PIB (C) – 1

Pesos de Ingresos y Gastos totales (% PIB) (1)

Semi-elasticidades de ingresos, gastos y saldo

(D) (E)

IRPF

1,92

19,55

0,38

Impuestos de Sociedades

1,15

8,38

0,10

Impuestos indirectos

1,00

28,91

0,29

Cotizaciones sociales

0,68

34,57

0,24

Ingresos no impositivos

0,00

8,59

0,00

Total ingresos

1,00

100,00

1,00

0,00

38,14

0,00

Gasto de desempleo

–3,30

4,89

–0,16

–1,16

41,13

–0,48

Salgo presupuestario

0,48

(1) Media 2002-2011.

Fuentes: Economic paper 478 y Ministerio de Economa y Competitividad.

En el caso de Espaa, la Comisin Europea obtiene un resultado de una semielasticidad total de 0,48 que es la que se utilizar para calcular los saldos ajustados del ciclo mientras la Comisin Europea no modifique el perodo para el clculo de las ponderaciones en el PIB de los distintos ingresos fiscales o la elasticidad de los distintos ingresos y gastos. Cuando alguno de los cambios anteriores tenga lugar, se actualizar este anexo.

2. Distribucin del saldo cclico del conjunto de las Administraciones Pblicas espaolas entre sus subsectores

La Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, encomienda al Ministerio de Economa y Competitividad la elaboracin de un informe que contenga, entre otras informaciones, el saldo cclico de las Administraciones Pblicas distribuido entre sus subsectores.

En este anexo se determina el procedimiento de clculo del saldo cclico de tres subsectores: la Administracin Central (incluyendo la Seguridad Social), las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Locales. La Seguridad Social se integra en la Administracin Central porque el ciclo econmico afecta conjuntamente al sector consolidado. As, las prestaciones por desempleo, nico gasto considerado cclico en las metodologas de la UE y de la OCDE, pueden ser financiadas indistintamente por cotizaciones, impuestos o deuda del Estado.

En esta metodologa se opta por aplicar a cada tipo de impuesto las elasticidades que aplican la OCDE y la Comisin Europea a los impuestos espaoles, por motivos de simplicidad, transparencia, y porque su comportamiento cclico es independiente del subsector de la Administracin Pblica que finalmente recibe los ingresos.

La metodologa en este caso es similar a la descrita para el conjunto de las administraciones pblicas del apartado 1 del presente Anexo (expresiones [1] y [2]), es decir, se calculan las elasticidades de los ingresos y gastos de cada subsector como media ponderada de las elasticidades de los componentes ms sensibles a la evolucin cclica: impuestos, cotizaciones sociales y prestaciones por desempleo en la Administracin Central, e impuestos en las Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales. Para obtener las semi-elasticidades, a las elasticidades de los ingresos y gastos as calculadas se les resta la unidad y el resultado se multiplica por los pesos en el PIB nacional de los correspondientes ingresos y gastos de cada subsector, netos de transferencias entre administraciones pblicas.

Una vez calculada la semi-elasticidad presupuestaria de cada subsector por diferencia de las semi-elasticidades de ingresos y gastos, su producto por la brecha de produccin dar la medida del saldo cclico de cada subsector (expresin [4]). La brecha de produccin que se utilizar en todos los casos ser la calculada para la economa nacional en su conjunto.

3. Clculo del saldo cclico de cada Comunidad Autnoma y de las Corporaciones Locales

La Ley Orgnica 2/2013, de 27 de abril, obliga a que ninguna Administracin Pblica incurra en dficit estructural lo que implica que el ejercicio metodolgico de distribucin del saldo cclico (y estructural) entre las diferentes Administraciones Pblicas no debe limitarse a la distribucin de dichos saldos entre los tres subsectores analizados en el apartado anterior, sino que se trata de disear una metodologa vlida para todas y cada una de las Comunidades Autnomas espaolas, lo que dificulta adicionalmente la tarea dado el elevado nmero de administraciones y las diferencias en sus estructuras de ingresos tanto entre ellas como en el tiempo (como consecuencia de las modificaciones del sistema de financiacin autonmica).

La aplicacin concreta de la metodologa descrita al caso de las Comunidades Autnomas consideradas individualmente suscita algunos interrogantes sobre el clculo de las elasticidades de los impuestos de estas Administraciones Pblicas y sobre la pertinencia de aplicar el ciclo econmico nacional a cada una de las Comunidades Autnomas.

A este respecto, cabe sealar que la estimacin de las elasticidades de los impuestos de las Comunidades Autnomas, adems de difcil por su corta e inestable evolucin histrica, como consecuencia de los cambios del sistema de financiacin autonmica a lo largo del tiempo (con frecuentes sustituciones de transferencias del Estado por impuestos), aumentara extraordinariamente la complejidad del clculo, sin obtener, a cambio, ganancias significativas de precisin. La sensibilidad cclica de un determinado componente del gasto o del ingreso depende de su naturaleza y no del territorio en que se realice o se recaude. La existencia de algunas diferencias en la normativa tributaria por territorios no justifica la aplicacin de diferentes elasticidades para tomarlas en consideracin. En consecuencia, la distinta influencia del ciclo en las cuentas de una Administracin o un subsector de la Administracin Pblica vendr marcada por las diferentes estructuras de ingresos y gastos. Aquellas administraciones donde tengan un mayor peso las partidas ms sensibles al ciclo, como por ejemplo el impuesto sobre la renta de las personas fsicas, tendrn un saldo cclico con mayores oscilaciones.

Por otra parte, un cierto nmero de Comunidades Autnomas recibe transferencias del Fondo de Garanta cuya evolucin est vinculada a los llamados Ingresos Tributarios del Estado que incluyen la recaudacin del Estado por IRPF, IVA e Impuestos Especiales. La elasticidad respecto a la brecha de produccin de esta cesta de impuestos es de 1,45.

Por lo que se refiere a las elasticidades del gasto, cabe sealar que el nico gasto que se considera cclico en las metodologas de la UE y de la OCDE es el de las prestaciones por desempleo. Como las Comunidades Autnomas no realizan tal tipo de gasto, la sensibilidad cclica del gasto de estas administraciones es inferior a la que tiene el sector consolidado de la Administracin Central y Seguridad Social.

En cuanto se refiere a la posible divergencia que pudiera existir entre el ciclo econmico de cada una de las Comunidades Autnomas y el nacional, que exigira una estimacin separada para aquel, cabe sealar que la experiencia emprica disponible pone de manifiesto la existencia de un elevado grado de sincrona entre ambos ciclos y que, adems, esta sincrona ha aumentado en los ltimos aos.

En definitiva, en el clculo del saldo cclico de cada Comunidad Autnoma, por razones de la simplicidad y transparencia que debe poseer una regla fiscal, se utilizarn las mismas elasticidades y brecha de produccin que a nivel nacional. Hay que recordar que en este anexo se analiza la metodologa de clculo de las semi-elasticidades cclicas de cada Comunidad Autnoma, que constituye el primer paso para calcular el saldo cclico, multiplicando dicha semi-elasticidad (que puede tomarse como fija durante un periodo ms o menos prolongado de tiempo) por la brecha de produccin que se calcule cada ao.

Las semi-elasticidades cclicas de los ingresos y gastos de cada una de las Comunidades Autnomas se calcularn a partir de los datos de la ejecucin presupuestaria de 2002 a 2011 en Contabilidad Nacional. Dentro de los ingresos, se considerarn, junto a los impuestos propios y cedidos, las transferencias recibidas del Estado y vinculadas al sistema de financiacin autonmica. A estas transferencias se les atribuir como elasticidad la que resulta de los impuestos del Estado que conforman los Ingresos Tributarios del Estado, es decir, 1,45. A efectos del clculo de la sensibilidad cclica del Pas Vasco se tomarn en cuenta los ingresos recaudados por las Diputaciones Forales de lava, Guipzcoa y Vizcaya.

El saldo cclico del conjunto de las Corporaciones Locales se calcular aplicando los mismos procedimientos descritos para las Comunidades Autnomas. A tal fin se utilizarn la brecha de produccin nacional y las elasticidades de ingresos y gastos del cuadro 1 de este anexo.

Disposicin final nica. Entrada en vigor.

Esta orden entrar en vigor el da siguiente al de su publicacin en el Boletn Oficial del Estado.

Madrid, 27 de marzo de 2014.–El Ministro de Economa y Competitividad, Luis de Guindos Jurado.

Análisis

  • Rango: Orden
  • Fecha de disposición: 27/03/2014
  • Fecha de publicación: 29/03/2014
  • Entrada en vigor: 30 de marzo de 2014.
Referencias anteriores
  • MODIFICA el art. 2 y SUSTITUYE el anexo II de la Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre (Ref. BOE-A-2012-15499).
  • DE CONFORMIDAD con la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril (Ref. BOE-A-2012-5730).
Materias
  • Administracin Local
  • Administraciones Pblicas
  • Comunidades Autnomas
  • Contabilidad
  • Gastos pblicos
  • Gestin presupuestaria
  • Informacin
  • Poltica econmica
  • Sistema tributario

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