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Comentario

El art. 20 [del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea] se opone a medidas nacionales que tengan por efecto privar a los ciudadanos de la Unión del disfrute efectivo de la esencia de los derechos conferidos por su estatuto de ciudadano de la Unión. Pues bien, la negativa a conceder un permiso de residencia a una persona, nacional de un Estado tercero, en el Estado miembro en el que residen sus hijos de corta edad, nacionales de dicho Estado miembro, cuya manutención asume, y la negativa a concederle un permiso de trabajo, tienen tal efecto.

Comentario

Con carácter preliminar, debe señalarse que el artículo 20 TFUE, apartado 1, confiere a toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro el estatuto de ciudadano de la Unión [...]. Como ha declarado el Tribunal de Justicia en múltiples ocasiones, la vocación del estatuto de ciudadano de la Unión es convertirse en la condición fundamental de los nacionales de los Estados miembros y permitir a aquellos de dichos nacionales que se encuentren en la misma situación obtener, en el ámbito de aplicación ratione materiae del Tratado FUE, independientemente de su nacionalidad y sin perjuicio de las excepciones expresamente previstas a este respecto, el mismo trato jurídico (sentencias de 20 de septiembre de 2011, Grzelczyk, C 184/99, Rec. p. I 6193, apartado 31, y de 11 de julio de 2002, D¿Hoop, C 224/98, Rec. p. I 6191, apartado 28). Así pues, todo ciudadano de la Unión puede invocar la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad, impuesta por el artículo 18 TFUE, establecida en otras disposiciones del Tratado y en el artículo 24 de la Directiva 2004/38, en todas las situaciones comprendidas en el ámbito de aplicación ratione materiae del Derecho de la Unión. Estas situaciones comprenden, entre otras, el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas, en particular, por el artículo 45 TFUE, y las relativas al ejercicio de la libertad de circulación y de residencia en el territorio de los Estados miembros, reconocida en el artículo 21 TFUE (Ap. 25 y ss.).

Comentario

En esta sentencia el Tribunal de Justicia resuelve una una cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo de Rumanía, presentada en el contexto de un litigio entre WA, nacional rumano que ejerce sus actividades profesionales como abogado tanto en Francia como en Rumanía, y la Dirección del Registro Civil y para la Administración de las Bases de Datos del Ministerio de Interior de Rumanía, que le deniega la expedición de un documento de viaje porque ha fijado su domicilio en el otro Estado miembro y no puede acreditar una dirección de domicilio en Rumanía.

Conforme al Derecho interno de Rumanía únicamente se expiden documentos de identidad a los ciudadanos rumanos con dirección de domicilio en Rumanía, por ello se había provisto al interesado de un pasaporte simple electrónico y de un documento de identidad provisional, pero se le negó la expedición de un documento de identidad o el documento de identidad electrónico; cuando resulta que el documento de identidad provisional no es válido para viajar y debe ser objeto de renovación anual.

La cuestión jurídica controvertida es si con la expedición de un pasaporte un Estado miembro cumple con la obligación prevista en el Derecho de la Unión, art. 3.4 de la Directiva 2004/38, que obliga a los Estados a expedir a sus ciudadanos documentos de identidad o pasaportes de conformidad con su legislación, y  por tanto puede negar la expedición de un documento de identidad porque el ciudadano de su nacionalidad reside en otro Estado miembro y no puede acreditar una dirección de domicilio en el país.

El Tribunal de Justicia recuerda que, de conformidad con lo previsto en el art. 20 TFUE, toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro disfruta del estatuto de ciudadano de la Unión, siendo doctrina jurisprudencial reiterada que constituye “el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros (sentencia de 9 de junio de 2022, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques,C‑673/20, EU:C:2022:449, apartado 49 y jurisprudencia citada).” (apartado 25). Y un nacional de un Estado miembro que ha ejercido, en su condición de ciudadano de la UE, su libertad de circulación y residencia en un Estado miembro distinto de su Estado de origen, puede invocar los derechos inherentes a dicho estatuto, también en relación con su Estado de origen, como se puso de manifiesto en la Sentencia de 14 de diciembre de 2021, Stolichna obshtina, rayon "Pancharevo", C-490/20, apartado 42 (apartado 26), sin más limitaciones y condiciones que las establecidas en la Directiva 2004/38 (apartado 27).

Entiende el Tribunal que la legislación rumana introduce en materia de expedición de documentos de viaje una diferencia de trato entre sus nacionales domiciliados en el Estado y los domiciliados en el extranjero, incluso en otro Estado miembro, puesto que unos pueden obtener uno o dos documentos de viaje (documento de identidad y pasaporte) que les permiten desplazarse dentro de la Unión, mientras que los otros únicamente se les puede expedir un pasaporte como documento de viaje (apartado 33). Y evalúa si esta diferencia de trato es contraria al art. 21 TFJUE, art. 45.1 CDFUE y art. 4.3 de la Directiva 2004/38.

Si bien del tenor del art. 3.4 de la Directiva cabe inferir que el legislador europeo ha dejado en manos de los Estados miembros la posibilidad de elegir entre expedir como documento de viaje un documento de identidad o un pasaporte, el objetivo de la Directiva es facilitar el ejercicio del derecho fundamental e individual a la libre circulación y residencia; y que la competencia de expedición, aún correspondiendo a los Estados, debe ejercerse con respeto del Derecho de la Unión (apartados 35-38), de forma que no cabe hacerlo “tratando de forma menos favorable a aquellos de sus nacionales que han ejercido su derecho de libre circulación y residencia dentro de la Unión y restringiendo ese derecho, sin una justificación basada en consideraciones objetivas de interés general” (apartado 39).

Así, constituye un trato menos favorable la exigencia de una prueba de dirección de domicilio en Rumanía, que exige acreditar escritura de propiedad, contrato de arrendamiento, o un certificado de alojamiento, para quienes ejercen el derecho a la libre circulación al obligarles a conservar un domicilio en Rumanía (apartado 40), lo que resultaría en una restricción de las libertades del art. 21 TFUE (apartado 41), conforme a reiterada jurisprudencia del propio Tribunal (Véase en este sentido, entre otras, las sentencias de 14 de octubre de 2008, Grunkin y Paul, C‑353/06, apartado 21; de 26 de febrero de 2015, Martens, C‑359/13, apartado 25; 8 de junio de 2017, Freitag, C‑541/15, apartado 35; y de 19 de noviembre de 2020, ZW, C-454/19, apartado 30).

Además, estas condiciones pueden constituir una penalización y disuadir a los ciudadanos rumanos de ejercer su derecho a la libre circulación y residencia, lo que también sería contrario al Derecho de la Unión, según la jurisprudencia del Tribunal (por todas, Sentencia de 25 de julio de 2018, A ,C‑679/16, apartado 61), obstáculos que se desprenden de las circunstancias del caso concreto, dado que el interesado tuvo dificultades para viajar a Francia durante un periodo de 12 días cuando su pasaporte se encontraba en la embajada de un país tercero en Bucarest para poder obtener un visado, y en esas circunstancias un ciudadano rumano con documento de identidad se podría haber desplazado, mientras que el interesado sufre más cargas administrativas (apartados 45-47).

Por ello, concluye que la normativa interna cuestionada constituye una restricción al derecho a la libre circulación y residencia que supone una vulneración tanto del art. 21.1 TFUE, como del art. 45.1 CDFUE, que no está fundamentada en ninguna consideración objetiva de interés general, negando que las consideraciones de carácter administrativo relativas a la información de la dirección del domicilio en Rumanía puedan constituirlo (apartados 48-56).