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Antecedentes
El municipio de Puentes Viejas procede de la fusión voluntaria de los municipios de Mangirón, Paredes de Buitrago y Serrada de la Fuente, aprobada por Decreto de 24 de julio de 1975 («Boletín Oficial del Estado» de 2 de septiembre, y corrección de errores de 16 de octubre del mismo año).
El Ayuntamiento de Puentes Viejas, mediante acuerdo adoptado por mayoría absoluta en el Pleno de 28 de octubre de 1999, inicia expediente de segregación de los núcleos de Mangirón-Cinco Villas, Paredes de Buitrago y Serrada de la Fuente, para constituir tres municipios independientes.
Dicha propuesta fue sometida a información pública, publicándose en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid» de 28 de diciembre de 2000, no fue presentada ninguna alegación, ni reclamación, según consta en el expediente.
La propuesta de alteración fue aprobada nuevamente por el Pleno de Puentes Viejas el 1 de febrero de 2001, por unanimidad que supone la mayoría absoluta, remitiéndose el expediente a la Comunidad de Madrid el 12 de febrero de 2002.
La propuesta de segregación se basa en los siguientes motivos: Que hasta 1975 constituyeron municipios independientes y que hasta dicha fecha cumplieron con los fines que como municipio les exigía la legislación aplicable; que los vecinos reclaman recuperar la identidad histórica de cada uno de ellos, existiendo escasa o nula identificación con el municipio de Puentes Viejas; que existe una considerable distancia entre los núcleos de población; la imposibilidad de canalizar separadamente las ayudas económicas de la Comunidad de Madrid; la imposibilidad manifiesta de una gran parte de los vecinos de participar política y administrativamente en la vida de su entidad local al existir abierta una única sede municipal de atención al ciudadano; que de prosperar la petición de segregación podría desde cada Ayuntamiento gestionarse y tramitarse todo tipo de solicitudes; que el desarrollo de las Normas Urbanísticas en curso de tramitación implicará un importante incremento del número de viviendas y de población; que los motivos que hicieron aconsejable en su día la fusión no existen; que en la Comunidad de Madrid hay quince municipios de menos de 100 habitantes cuya existencia es una prueba de su viabilidad; que el mantenimiento de la calidad de los servicios de aprobarse la segregación es patente, ya que actualmente todos los servicios se llevan a cabo a través de la Administración estatal o autonómica y que la efectividad de este mantenimiento sólo podrá constatarse posteriormente, y que los ingresos previstos son insuficientes para asegurar la viabilidad de los municipios.
Con fecha 23 de enero de 2003, la Dirección General de Administración Local emite informe-propuesta desfavorable a la petición de segregación formulada por el Ayuntamiento de Puentes Viejas.
El 27 de febrero de 2003 el Ayuntamiento de Puentes Viejas solicitó audiencia, que le fue concedida, presentando escrito de alegaciones afirmando que la fusión de los municipios ocasionó perjuicios en los traslados para presentar documentos, que tiene igual o más población que otros municipios de Madrid, que el presupuesto es suficiente y que los vecinos desean la segregación debiendo respetarse el ejercicio de la autonomía local del artículo 140 de la Constitución.
Remitido el expediente al Consejo de Estado, por este organismo se emite dictamen de fecha 14 de mayo de 2003 en el que concluye que no procede la segregación pretendida.
Fundamentos de Derecho
De conformidad con lo establecido en la disposición transitoria cuarta de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid, «los procedimientos de alteración de los términos municipales que no hayan finalizado a la entrada en vigor de esta Ley se ajustarán a lo dispuesto en la legislación vigente hasta el momento de entrada en vigor de la misma». Dado que el presente procedimiento se inició el 28 de octubre de 1999, conforme a lo dispuesto en la citada disposición, le será de aplicación, además de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, los artículos 6, 8 y 9 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, y artículos 10 y siguientes del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, preceptos que constituían la legislación vigente hasta la entrada en vigor de la Ley 2/2003.
Por lo que respecta a la tramitación seguida en el procedimiento y a la documentación presentada del expediente, se han cumplido las exigencias de las referidas disposiciones legales de aplicación.
En cuanto al fondo del asunto, la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local exige, para que pueda crearse un nuevo municipio, la concurrencia de una serie de requisitos, de forma que la ausencia de alguno de ellos impediría su aprobación. A este respecto, el artículo 13 de dicho texto legal dispone taxativamente que la creación de nuevos municipios sólo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados y siempre que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados.
Por su parte, el artículo 6 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, exige que concurran con carácter permanente motivos de interés público relacionados con la colonización interior, explotación de minas, instalación de nuevas industrias, creación de regadíos, obras públicas u otras análogas.
Si bien queda acreditada suficientemente la concurrencia del primero de los requisitos exigidos por el artículo 13 de la Ley de Bases de Régimen Local, la existencia de núcleos de población territorialmente diferenciados, es necesario examinar la de los restantes: La suficiencia de recursos y el mantenimiento de la calidad de los servicios, es decir, la viabilidad de los municipios resultantes.
Conforme a la doctrina del Consejo de Estado (Dictamen 1876/1994, de 3 de noviembre), la viabilidad legal dependerá fundamentalmente de un triple elemento: Territorial, humano y económico, junto con un motivo de interés público que justifique la alteración pretendida; sobre un núcleo territorial diferenciado debe existir un asentamiento poblacional suficiente que justifique la creación de una administración autónoma.
El concepto de población suficiente para dar lugar a la creación de un nuevo municipio debe ser objeto de regulación por la legislación autonómica. El artículo 15.2 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid, dispone la necesidad de que exista un núcleo de población de, al menos, 1.000 habitantes para constituir un nuevo municipio, si bien este precepto no es de aplicación al presente procedimiento conforme a lo dispuesto en a la referida Disposición Transitoria cuarta de la Ley.
Examinando el derecho comparado, las leyes de algunas Comunidades Autónomas han concretado que se entiende por población suficiente para que pueda constituirse un nuevo municipio:
‒ Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León-La Mancha, que establece: «... que el núcleo o núcleos a segregar cuenten con una población mínima de 1.000 residentes» artículo 10.1.b).
‒ Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, que dispone en su artículo 15.1.d) que «... en todo caso, el nuevo municipio debe contar como mínimo con una población de 2.000 habitantes y el municipio o municipios de los que se segrega no deben bajar de este límite poblacional».
‒ Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local de Navarra: «... no pueden crearse por segregación nuevos municipios si no cuentan con más de 1.000 habitantes de derecho» (artículo 16.4).
‒ Ley 3/1993, de 22 de septiembre, de Régimen Local de La Rioja, dispone: «que el núcleo o núcleos a segregar cuenten, en conjunto, con una población mínima de 350 habitantes y que el municipio de que se segreguen no baje de este límite poblacional» [artículo 13.b)].
En defecto de normativa propia que concrete este concepto, el Consejo de Estado considera que constituye una referencia razonable, en términos generales, el baremo de 5.000 habitantes (Dictamen 1876/1994, de 3 de noviembre); otras veces señala que «resulta contrario a la realidad estimar suficiente para el desenvolvimiento de dos municipios que no llegan a 1.000 habitantes en su conjunto...» (Dictamen 1341/2000, de 18 de mayo). En el mismo sentido desfavorable se pronuncia el Dictamen 2573/1999, de 14 de octubre, señalando que «resulta contrario a la realidad estimar suficiente para el desenvolvimiento de dos municipios una base poblacional de 129 habitantes y de 152 habitantes en cada uno de ellos».
Conforme a la documentación presentada por el Ayuntamiento en el proyecto de segregación, según la rectificación del Padrón Municipal de 1 de enero de 2000, el municipio de Puentes Viejas tenía una población total de 423 habitantes, solicitando su segregación en tres nuevos municipios que tendrían la siguiente población:
‒ Mangirón-Cinco Villas: 224 habitantes.
‒ Paredes de Buitrago: 133 habitantes.
‒ Serrada de la Fuente: 66 habitantes.
Estas cifras, según los criterios expresados, resultan insuficientes y absolutamente inadecuadas para poder servir de base a la creación de nuevos municipios.
A mayor abundamiento, conforme obra en la documentación remitida por el Ayuntamiento, en el expediente que se tramitó en su día, que dio lugar a la fusión de los referidos municipios mediante Decreto del Ministerio de la Gobernación 2030/1975, de 24 de julio, se motivó la fusión, entre otras razones, «en la escasa población y limitada capacidad económica para el cumplimiento de los servicios obligatorios mínimos», circunstancias que difícilmente puede considerarse que hayan variado, teniendo en cuenta que, en lo referente al requisito de la existencia de base poblacional suficiente que ahora estamos examinando, en aquellos momentos la población total de derecho de los tres municipios era de 617 habitantes, distribuidos en 266 habitantes en el municipio de Mangirón, 269 en el de Paredes de Buitrago y 82 en el de Serrada de la Fuente; cifras todas ellas referidas al Censo de población de 1970.
Es decir, desde la fusión de los municipios, motivada, entre otras razones, en lo exiguo de su población, hasta la actualidad, la población total ha descendido nada menos que en un 31,45 por 100.
Por otra parte, según consta en informe de la Sección de Estudios y Análisis Locales de fecha 14 de enero de 2003, que obra en el expediente, examinando el presupuesto preventivo correspondiente al último ejercicio de 2002, se pone de relieve el escaso peso que tienen los ingresos corrientes, que suponen sólo un 38 por 100 del mismo, destinándose el 77 por 100 de los ingresos corrientes a financiar los gastos corrientes, por lo que la capacidad de maniobra del municipio para acometer por sus propios medios, gastos de inversión está reducida a un 23 por 100 y su posibilidad de generar ingresos para el mantenimiento de su Ayuntamiento y de los servicios que debe prestar a los ciudadanos, está muy limitada dependiendo en gran medida de las transferencias procedentes de otras Administraciones Públicas. Partiendo de la base de que, de prosperar la segregación, las cifras de gastos corrientes para cada uno de los tres nuevos municipios serían prácticamente similares a las del actual, de mantenerse el nivel de prestación de los servicios tal y como exige el artículo 13 de la Ley de Bases de Régimen Local, y de que los ingresos corrientes se verían minorados en función de la población de cada una de las entidades creadas, se llega a la conclusión de que el resultado de la segregación generaría unos municipios con cifras de población mínimas e incapaces de prestar los servicios que les corresponden y que deberían recurrir al endeudamiento para financiar sus gastos corrientes.
En este sentido, a la hora de valorar la posible suficiencia de recursos de los municipios que resultarían de la división del actual en tres, debe tenerse igualmente en cuenta que el actual municipio sostiene la plaza de Secretaría en agrupación con el municipio de Piñuécar, agrupación que fue aprobada por Orden de la entonces Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Regional de 1 de marzo de 1996. Según consta en certificación del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Puentes Viejas de 7 de noviembre de 1995, que obra en el expediente de agrupación, la solicitud del municipio se motivaba precisamente en que «con sus escasas posibilidades presupuestarias no puede mantener el esfuerzo que se precisa para financiar un secretario-interventor en exclusiva».
Debe tenerse igualmente en cuenta la práctica administrativa seguida en casos semejantes en la Comunidad de Madrid. A este respecto, en un caso anterior, tramitado a solicitud de la mayoría de los vecinos de Cerceda, para segregarse del municipio de El Boalo, resolvió de forma desfavorable, previo dictamen igualmente desfavorable del Consejo de Estado de 26 de marzo de 1991. En el indicado dictamen se razonaba, entre otros motivos, la denegación en la insuficiencia de base poblacional y de recursos económicos, no obstante contar conjuntamente los dos núcleos de población con 1.610 habitantes (750 el núcleo de El Boalo y 860 el de Cerceda), cifras muy superiores por lo tanto a las del presente caso (423 habitantes, a distribuir entre tres nuevos municipios). No cabe considerar una quiebra de esta línea argumental el que por Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 21 de marzo de 1991, se crease el nuevo municipio de Tres Cantos por segregación del de Colmenar Viejo, previo dictamen favorable del Consejo de Estado de 14 de marzo de 1991, dado que en el expediente quedó acreditado suficientemente la viabilidad tanto del nuevo municipio resultante de la segregación como del primitivo, que contaban, según el censo de 1990, con una población total de 37.159 habitantes, distribuidos entre 24.479 habitantes en el núcleo de Colmenar Viejo y 12.680 en el de Tres Cantos.
Sin perjuicio de que las señaladas características del municipio no permitan considerar jurídicamente viable su división en tres nuevos municipios, tampoco las razones aducidas para justificar la solicitud parecen acreditar la existencia de «motivos permanentes de interés público» que justifiquen la segregación tal y como exige el artículo 6 del Real Decreto Legislativo 781/1986.
Por otra parte, tampoco puede motivar un pronunciamiento favorable a la solicitud del Ayuntamiento de Puentes Viejas el hecho de que ya existan diversos municipios de menos de 100 habitantes en la Comunidad de Madrid, ya que esto se refiere a una situación de hecho anterior, ni los ejemplos citados por el Ayuntamiento de segregación de municipios en la provincia de Segovia en 1980 que previamente habían sido fusionados, dado que, si bien no existe impedimento legal en el hecho de segregar lo que anteriormente fue objeto de fusión, para que ello fuera posible sería necesario que la evolución de los antiguos municipios mostrara un fuerte dinamismo, de forma que dejaran de estar vigentes las razones que dieron lugar a la fusión y se cumpliesen los requisitos legales de viabilidad antes expuestos, junto con un motivo de interés público justificador de la alteración pretendida, lo cual no ocurre en el presente caso en el que los primitivos municipios, como vimos, han perdido casi un tercio de su población desde que se produjo la fusión en 1975.
Tampoco cabe amparar la solicitud en un planeamiento urbanístico que, al parecer prevé cierto incremento de población en los núcleos actuales. En este sentido, no cabe identificar la capacidad de acogida del planeamiento (por lo demás, sumamente modesta), con la efectiva materialización de los desarrollos previstos en el mismo, lo cual constituye un hecho, además de incierto, que de producirse, puede prolongarse a lo largo de un dilatado período de tiempo.
Por último, ha de tomarse en consideración que muchos de los problemas derivados de la existencia de tres núcleos de población separados que han sido alegados por el Ayuntamiento para justificar la segregación podrían tener solución mediante alguna de las fórmulas contenidas en la legislación, sin necesidad de acudir a la creación de nuevos municipios de tan exiguas dimensiones como las pretendidas; así, está prevista la creación de entidades locales menores en el artículo 82.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, antes citada, entre otros casos, para «aquellos núcleos de población diferenciados que no cumplan los requisitos previstos en esta Ley para su constitución en Municipio mediante los procedimientos de alteración de términos municipales».
En virtud de lo anteriormente expuesto, de acuerdo con el dictamen del Consejo de Estado emitido en sesión de su Comisión Permanente del día 14 de mayo de 2003, a propuesta de la Consejera de Justicia y Administraciones Públicas, de conformidad con el artículo 41.1 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid y con el artículo 9.1.a) del Decreto 68/2002, de 25 de abril, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Justicia y Administraciones Públicas, en relación con el Real Decreto 3351/1983, de 20 de julio, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad de Madrid en materia de Administración Local, previa deliberación del Consejo de Gobierno en reunión de fecha 17 de julio de 2003, dispongo:
Denegar la solicitud formulada por el municipio de Puentes Viejas consistente en la segregación del término municipal para constituir tres nuevos municipios.
Dar traslado del presente Decreto al Consejo de Estado, al Instituto Geográfico Nacional y al Registro de Entidades Locales del Ministerio de Administraciones Públicas, además de notificarse al Ayuntamiento afectado.
Publicar el presente Decreto en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid» y en el «Boletín Oficial del Estado».
Madrid, 17 de julio de 2003.‒El Presidente, Alberto Ruiz Gallardón.‒La Consejera de Justicia y Administraciones Públicas, Yolanda Ibarrola de la Fuente.
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