Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

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En el artículo 30 del Reglamento SPG se establece que, en caso de que las importaciones de los productos incluidos en el anexo I del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) perturben o amenacen con perturbar gravemente los mercados de la Unión, la Comisión Europea, por iniciativa propia o a petición de un Estado miembro, debe adoptar un acto de ejecución para suspender los regímenes preferenciales con respecto a los productos en cuestión.

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El 15 de mayo de 2024, la Comisión recibió una solicitud de Francia, Alemania, España, Italia, Hungría y Polonia en la que estos países declaraban que el volumen de las importaciones de los códigos NC 2207 10 y 2207 20 de la nomenclatura combinada (NC) procedentes de Pakistán había provocado desde 2022 una grave perturbación en el mercado del etanol de la Unión, y solicitaban que se activara el artículo 30 del Reglamento SPG. La solicitud incluía datos que había facilitado la industria del etanol de la UE.

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La Comisión evaluó la solicitud de los Estados miembros a fin de determinar si las importaciones de etanol procedentes de Pakistán habían perturbado o amenazado con perturbar gravemente el mercado de la Unión. El 15 de octubre de 2024, la Comisión publicó en su sitio web una invitación para presentar información y datos pertinentes con el fin de determinar si se había producido una perturbación grave de los mercados de la Unión a raíz de las importaciones de productos de etanol procedentes de Pakistán. El 24 de octubre de 2024, la Comisión dialogó con las partes interesadas para explicar el procedimiento del artículo 30 y ofrecerles la posibilidad de presentar observaciones por escrito a fin de explicar sus puntos de vista sobre el asunto.

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Tras evaluar toda la información y los datos disponibles, también la que facilitaron los Estados miembros y la que presentaron las partes interesadas, la Comisión llegó a la conclusión que se expone a continuación.

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La Comisión consultó al Comité de la Organización Común de Mercados Agrarios (OCM, cultivos herbáceos y aceite de oliva), de conformidad con el artículo 30 del Reglamento SPG.

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El 31 de marzo de 2025, la Comisión informó sobre las conclusiones preliminares de su evaluación al Gobierno de Pakistán y a otras partes interesadas que aportaron información. Las observaciones presentadas en respuesta a las conclusiones preliminares se tuvieron debidamente en cuenta y, en su caso, se reflejaron en el presente Reglamento.

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De conformidad con el artículo 31 del Reglamento SPG, la Comisión debe informar al Gobierno de Pakistán de la adopción del presente Reglamento de aplicación antes de que surta efecto.

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El etanol clasificado en el código NC ex 2207 10 (alcohol etílico sin desnaturalizar con grado alcohólico volumétrico superior o igual al 80 % vol. obtenido a partir de los productos agrícolas mencionados en el anexo I del TFUE) y ex 2207 20 (alcohol etílico y aguardiente desnaturalizados, de cualquier graduación, obtenidos a partir de los productos agrícolas mencionados en el anexo I del TFUE) es un producto incluido en el anexo I del TFUE y en el anexo IX del Reglamento SPG.

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Las exportaciones paquistaníes sujetas a los dos códigos arancelarios se benefician de un acceso preferente y libre de aranceles a los mercados de la Unión debido a su condición como país beneficiario del régimen especial de estímulo del desarrollo sostenible y la gobernanza (SPG+) que figura en el anexo III del Reglamento SPG.

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El mercado del etanol de la Unión se divide en dos submercados diferenciados por el uso final, los mercados de combustibles y no combustibles. Estos submercados también se diferencian por el nivel de precios, ya que el mercado del combustible registra precios globales más bajos que el mercado del etanol no combustible, que se destina a usos alimentarios e industriales (entre los que se incluyen los productos farmacéuticos, los cosméticos y los usos químicos). En su mayoría, estos dos tipos de etanol presentan características de producto diferentes (en términos de concentración, pureza o contenido de agua) y no pueden sustituirse sin un tratamiento adicional. En la UE, la principal diferencia radica también en el cumplimiento de sus criterios de sostenibilidad para biocarburantes, dado que, a efectos de los objetivos de uso de energías renovables en el transporte, solo consta el etanol que cumpla dichos criterios. Las exportaciones paquistaníes a la Unión compiten en el mercado de no combustibles, dado que las exportaciones pakistaníes de etanol (2) no cumplen los criterios de sostenibilidad establecidos en la Directiva sobre fuentes de energía renovables (3) para entrar en el mercado de la UE como etanol combustible. Como consecuencia, el 91 % de las importaciones procedentes de Pakistán son de etanol no combustible (4). Las importaciones de etanol renovable para combustible están actualmente sujetas a vigilancia retrospectiva de la Unión (5).

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Teniendo en cuenta los datos y la información disponibles, la Comisión considera que existen pruebas que indican una perturbación grave en el mercado de la Unión en lo que respecta al etanol no combustible, que se caracteriza por un aumento considerable de las importaciones a precios significativamente inferiores a los de los productores de la Unión y una disminución de la producción de la Unión. La Comisión ha considerado el período de 2021 a 2024 y ha evaluado la evolución durante todo ese intervalo, debido al carácter potencialmente anómalo del año 2022, que se caracterizó por las presiones inflacionistas causadas por la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania y los cambios relacionados con los reajustes posteriores a la pandemia de COVID-19. Además, los datos disponibles para 2021 y 2024 son más completos, gracias a los resultados que ofreció la vigilancia retrospectiva de la Unión (6).

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En concreto, los datos aduaneros de la UE muestran que las importaciones en la UE de etanol no combustible sujeto a los dos códigos arancelarios aumentaron significativamente entre 2021 y 2024. Según los datos (7), se estima que estas importaciones han aumentado de unas 376 000 toneladas en 2021 (8) a 726 000 toneladas en 2024, lo que supone un aumento de más del 90 % (9).

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Los datos aduaneros de la UE muestran que los exportadores de etanol no combustible de varios socios internacionales (10) aplican precios más bajos que los productores de la Unión (11). En 2024, los precios de todas las fuentes de importación fueron inferiores a los precios de la producción de la Unión.

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Por último, los datos recogidos de la industria del etanol de la UE y de fuentes independientes muestran que la producción de etanol no combustible de la Unión disminuyó significativamente en 2022 y 2023 (un 10 % entre 2021 y 2022, y otro 9 %, en 2023). En 2024, la producción de etanol no combustible de la UE se recuperó ligeramente, a saber, un 11 % en comparación con 2023, pero todavía representaba un 8 % menos en comparación con 2021. Las previsiones independientes (12) ponen de manifiesto que la cuota de mercado de los productores de la UE fluctuó del 73 % en 2021 al 67 % en 2022, al 66 % en 2023, al 73 % en 2024, y, para 2025, sugieren que la cuota de mercado de la UE probablemente disminuirá debido a la reducción de la producción y al aumento del consumo. La industria del etanol de la Unión también informó de que, según los datos que han recogido, las ventas en la UE de etanol no combustible representaron el 75 % del mercado de la UE durante el período comprendido entre el cuarto trimestre de 2023 y el tercer trimestre de 2024, frente al 77 % en todo el año 2021.

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En conclusión, la Comisión considera que un aumento de las importaciones a precios significativamente más bajos y una caída de la producción de la UE indican la existencia de una perturbación grave en el mercado de la Unión de etanol no combustible durante el período de 2021 a 2024. Aunque algunos datos disponibles para 2024 muestran una recuperación leve, esta no fue suficiente para volver al nivel de producción de 2021, lo que indica que la perturbación grave continúa.

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La Comisión, tras determinar que se habían perturbado gravemente los mercados de la Unión de etanol no combustible en el sentido del artículo 30 del Reglamento del SPG, examinó si existía un nexo causal entre las importaciones del producto afectado procedentes de Pakistán, por una parte, y la perturbación grave del mercado de la Unión, por otra. La Comisión también analizó si la perturbación grave era atribuible a factores distintos de las importaciones procedentes de Pakistán.

(17)

Los datos y la información de que dispone la Comisión muestran una coincidencia temporal entre la evolución de las importaciones procedentes de Pakistán y la perturbación grave de los mercados de la Unión.

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Entre 2021 y 2022, las importaciones paquistaníes de etanol (13) aumentaron casi un 300 %, al pasar de 132 396 toneladas a 393 590 toneladas. En 2023, descendieron ligeramente a 324 151 toneladas, pero se mantuvieron un 244 % por encima de las importaciones de 2021. Las importaciones paquistaníes de etanol se redujeron a 215 929 toneladas (14) en 2024. Sin embargo, este nivel sigue siendo considerablemente superior al de 2021. En 2024, las importaciones procedentes de Pakistán representaron el 27 % de la totalidad de las importaciones del etanol no combustible, lo que convierte a Pakistán en la mayor fuente de importaciones a la UE (15).

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Durante ese período, el precio de las importaciones paquistaníes fue sistemáticamente inferior al precio de venta de la producción de la Unión. En concreto, el precio de importación en 2024 del etanol paquistaní no combustible sujeto a los dos códigos arancelarios es sustancialmente inferior al precio de venta de la industria de la UE (16) (aproximadamente un – 25 %). Esto representa una diferencia de precios significativamente mayor que la observada en 2021 (7 %).

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Por último, como se ha indicado anteriormente, durante ese período disminuyó la producción de etanol no combustible en la Unión.

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Por lo tanto, el aumento de las importaciones paquistaníes a precios más bajos que la producción de la UE coincidió con el momento de la perturbación grave.

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La Comisión también evaluó si había otros factores distintos de las importaciones procedentes de Pakistán que podían haber contribuido a perturbar gravemente los mercados de la Unión. En particular, la Comisión tuvo en cuenta los datos disponibles para evaluar el posible impacto de las importaciones procedentes de otros países.

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Según los datos aduaneros de la Unión, las importaciones paquistaníes representaron el 27 % de las importaciones de etanol no combustible en 2024. El segundo país de origen más importante de las importaciones fueron los Estados Unidos, que experimentaron un aumento significativo de su cuota de importaciones entre 2021 y 2024, al pasar de prácticamente cero al 24 % de las importaciones de etanol no combustible.

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En 2024, los datos aduaneros de la Unión muestran que los precios de las importaciones de etanol no combustible procedentes de los EE. UU. se sitúan por debajo de las importaciones paquistaníes en un 15 %, y que el precio de las importaciones estadounidenses se sitúa por debajo de los precios de los productores de la Unión, en un 35 %.

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Teniendo en cuenta estos datos, puede concluirse que las importaciones procedentes tanto de Pakistán como de los Estados Unidos, que en conjunto representaron alrededor del 50 % de las importaciones de etanol no combustible en 2024, contribuyeron a la grave perturbación del mercado. Sin embargo, ninguna de las fuentes de importaciones, ni Pakistán ni los Estados Unidos, predomina lo suficiente en términos de volumen o de diferencia de precios como para anular el nexo causal para la otra.

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Los Estados Unidos no se benefician de un acceso preferencial al mercado de la Unión, mientras que las exportaciones paquistaníes disfrutan de la ventaja de un acceso libre de aranceles a la Unión. Existe una diferencia sustancial entre el acceso libre de aranceles del que disfruta Pakistán al beneficiarse de las preferencias SPG+, y los aranceles aplicables a los Estados Unidos en el marco del trato de nación más favorecida (NMF) (17).

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Entre otras fuentes significativas de importaciones de etanol no combustible en 2024, Guatemala representaba el 9 % de las importaciones, mientras que el Reino Unido registraba un 8 %, Perú, el 5 %, Sudáfrica, el 5 % y Brasil, el 5 %. El etanol no combustible procedente de estos países se importó a precios inferiores a los de Pakistán, a excepción del Reino Unido, cuyos precios están por encima de otras fuentes de importación, pero por debajo de los precios de la Unión. Pese a que la mayoría de estas fuentes alternativas de importación parecen tener precios competitivos, su expansión limitada en los mercados de la Unión sugiere también un impacto más limitado en comparación con el de Pakistán y los Estados Unidos.

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En conclusión, durante el período de referencia de 2021 a 2024, la coincidencia en el tiempo entre el aumento de las importaciones pakistaníes a precios significativamente inferiores a los precios de venta de la UE y la presión sobre los precios en el mercado de la UE de etanol no combustible contribuyó significativamente a la perturbación de este mercado. Ante un aumento de las importaciones a precios más bajos, la industria de la UE redujo la producción, lo que provocó una pérdida sustancial de cuota de mercado, en particular en 2022 y 2023. Debido a la ausencia de otros factores que invaliden el impacto de las importaciones pakistaníes en la perturbación grave del mercado de la UE, la Comisión considera que las importaciones pakistaníes han contribuido significativamente a ella. A pesar de los leves signos de recuperación observados en 2024, las importaciones paquistaníes continúan siendo la mayor fuente externa de etanol no combustible en el mercado de la Unión, muy por encima de los niveles de 2021, y con precios muy inferiores a los de los productores de la Unión, mientras se benefician de las preferencias arancelarias concedidas en el marco del SPG+. La suspensión de estas preferencias acercaría los precios paquistaníes a los precios de la industria del etanol no combustible de la UE y, por lo tanto, aliviaría las perturbaciones graves que se han observado en el mercado de la Unión.

(29)

Las medidas previstas en el presente Reglamento se ajustan al dictamen del Comité de Preferencias Generalizadas al que se refiere el artículo 39, apartado 3, del Reglamento SPG.

(30)

El etanol originario de Pakistán se importa en volúmenes y a precios que causan perturbaciones graves en el mercado de la Unión, por lo que están justificadas las medidas previstas en el artículo 30 del Reglamento SPG. El volumen de las importaciones de etanol no combustible de los códigos NC 2207 10 y 2207 20 procedentes de Pakistán desde 2021 está perturbando gravemente el mercado de la Unión de etanol no combustible. La suspensión de preferencias debe dirigirse a las importaciones procedentes de Pakistán con los códigos arancelarios 2207 10 y 2207 20 , a excepción del etanol para uso de combustible clasificado en los códigos TARIC 2207 10 00 11 [alcohol etílico obtenido de productos agrícolas (enumerados en el anexo I del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), excluidos los productos con un contenido de agua superior al 0,3 % (m/m) medido de conformidad con la norma EN 15376] y 2207 20 00 11 [alcohol etílico obtenido de productos agrícolas (enumerados en el anexo I del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), excluidos los productos con un contenido de agua superior al 0,3 % (m/m) medido de conformidad con la norma EN 15376].

(31)

En este contexto, la Comisión determinó que la solicitud de los Estados miembros contenía pruebas suficientes que demostraban que el etanol no combustible originario de Pakistán se importaba en volúmenes que perturbaban gravemente la industria de la Unión. Los datos facilitados por otras fuentes independientes también respaldan esta conclusión. Por lo tanto, las medidas propuestas son necesarias y están justificadas a la luz del artículo 30 del Reglamento SPG.

(32)

Algunas partes interesadas cuestionaron que los datos respaldaran la constatación de perturbaciones graves, dada la recuperación de las cuotas de mercado de la industria de la UE. La Comisión reconoce que las condiciones del mercado están mejorando, pero no hasta el punto de negar la constatación de una perturbación grave.

(33)

Algunas partes interesadas también alegaron que la Comisión no había tenido debidamente en cuenta otros posibles factores, como las importaciones procedentes de otros terceros países, las fluctuaciones de los precios de la energía y los cambios en la demanda de la UE. La Comisión rechaza estas alegaciones. Aunque no excluye que estos otros factores puedan haber contribuido también a la perturbación grave, las pruebas muestran que las importaciones paquistaníes constituyeron una causa significativa, y ningún otro factor rompió el nexo causal.

(34)

Algunas partes interesadas cuestionaron la evaluación de la Comisión de la diferencia de precios entre las importaciones paquistaníes y los precios de la industria de la Unión, alegando que no tenía en cuenta los costes de transporte y almacenamiento. La Comisión rechaza esta alegación porque no es necesario tener en cuenta estos costes en la evaluación de una perturbación grave.

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El artículo 30 del Reglamento SPG no prevé la duración de la suspensión de las preferencias. Teniendo en cuenta los objetivos de desarrollo del SPG, así como la duración de las salvaguardias generales del SPG, es adecuado y proporcionado suspender las preferencias durante un período de dos años, después del cual la Comisión podrá revisar la necesidad de restablecer los derechos normales del arancel aduanero común, también en lo que se refiere a la evolución de la situación del mercado y a la exportación de etanol combustible y no combustible por parte de Pakistán.