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Documento BOE-T-1994-17501

Pleno. Sentencia 195/1994, de 28 de junio de 1994. Cuestiones de inconstitucionalidad 2.664/1992 y 2.871/1992 (acumuladas). En relación con los arts. 111.3 y 128.5 de la Ley General Tributaria (Ley 230/1963, de 28 de diciembre) en la redacción dada a los mismos por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992 (Ley 31/1991, de 30 de diciembre), por su pretendida contradicción de los arts. 18, apartados 1 y 4, y 134 C.E. Votos particulares.

TEXTO

El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 2.664/92 y 2.871/92, acumuladas, promovidas por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Supremo, en relación con la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 111.3 y 128.5 de la Ley General Tributaria (Ley 230/1963, de 28 de diciembre) en la redacción dada a los mismos por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992 (Ley 31/1991, de 30 de diciembre), por su pretendida contradicción de los arts. 18, apartados 1 y 4, y 134 C.E. Ha comparecido el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, y el Fiscal General del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. El 6 de noviembre de 1992, tuvo entrada en este Tribunal una cuestión de inconstitucionalidad (registrada con el núm. 2.664/92) promovida por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Supremo, en relación con los arts. 111.3 y 128.5 de la Ley General Tributaria en la redacción que les da la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992, por su supuesta contradicción con los arts. 18, apartados 1 y 4, y 134 C.E.

La cuestión se suscitó en un proceso contencioso-administrativo iniciado en virtud del recurso interpuesto por la Asociación Española de Banca Privada frente a diversos preceptos del Real Decreto 1.684/1990, de 20 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento General de Recaudación (arts. 113.5, 118.3, 120.2, 120.3 a), 120.5, inciso final, 121.1 a)). Los mencionados preceptos, que la entidad actora entendía no eran conformes a Derecho, se refieren a los requerimientos de información por la Administración Tributaria y al embargo de cuentas y depósitos en entidades bancarias. Formalizada la demanda, el Abogado del Estado se opuso a la misma, entre otros motivos, por entender que los preceptos impugnados tenían su cobertura legal en los arts. 110, 111 y 128 de la Ley General Tributaria (en adelante, L.G.T.). Con fecha 17 de julio de 1992, la Sección, dejando en suspenso el plazo para dictar Sentencia, dictó providencia en la cual planteaba de oficio la posible inconstitucionalidad de los arts. 111 y 128 L.G.T. en la redacción que les da la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992, dando audiencia sobre el planteamiento de esta cuestión a las partes y al Ministerio Fiscal. La asociación recurrente manifestó su conformidad, oponiéndose, en cambio, el Abogado del Estado.

2. Mediante Auto de remisión, de fecha 30 de septiembre de 1992, la Sección mencionada elevó la cuestión de inconstitucionalidad a este Tribunal de acuerdo con los siguientes razonamientos jurídicos:

a) La cuestión se plantea debido a que en trámite de oposición a la demanda, el Abogado del Estado citó en apoyo del Reglamento General de Recaudación los arts. 111 y 128 L.G.T. que -según él- ofrecían cobertura legal a dicha Disposición. Pero estos artículos han sido modificados por la Ley General de Presupuestos para 1992. Por tanto, es indudable que, para resolver el recurso contencioso-administrativo, es preciso acudir a lo dispuesto en ambas Leyes. La Sala entiende que la modificación operada en la Ley de Presupuestos es contraria a la Constitución y de ahí el planteamiento de la cuestión.

No obstante, conviene traer a colación que el Reglamento impugnado es de fecha 20 de diciembre de 1990 y se publicó en el <Boletín Oficial del Estado> el día 3 de enero siguiente, mientras el recurso contencioso-administrativo fue presentado el 28 de enero, y la Ley de Presupuestos que opera la modificación normativa discutida es de fecha 30 de diciembre de 1991. En consecuencia, la Ley de Presupuestos controvertida es posterior al planteamiento del recurso. Ahora bien, si hubiera de dictarse Sentencia de acuerdo con el texto de la Ley General Tributaria en su redacción anterior a esta modificación, difícilmente podría mantenerse la legalidad de los artículos del Reglamento impugnados. Pero, al haberse modificado la Ley por otra Ley posterior con el fin precisamente de ofrecer una suficiente cobertura legal a los artículos impugnados del Reglamento -a juicio de la Sección-, es la redacción actual de la Ley General Tributaria la que debe ser tenida en cuenta para enjuiciar la legalidad o ilegalidad del Reglamento. Y ello lleva a plantear de oficio la cuestión.

b) La aplicación de la doctrina constitucional contenida en la STC 76/1992 obliga a pensar que son inconstitucionales las modificaciones normativas operadas por la Ley de Presupuestos discutida. La segunda tacha de inconstitucionalidad deriva de la posible infracción del art. 18 C.E. por el art. 111.3 L.G.T.

El Tribunal Constitucional ha interpretado ya en distintas resoluciones las peculiaridades de las Leyes de Presupuestos y los límites al ejercicio del poder legislativo que suponen los apartados 1, 6 y 7 del art. 134 C.E. (SSTC 27/1981 y 65/1987), así como ha expuesto las restricciones impuestas a su tramitación parlamentaria en los Reglamentos de ambas Cámaras. La singularidad de la Ley de Presupuestos deriva de la función que le asigna el art. 134 de la Norma Fundamental, según el cual debe incluir la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

En las SSTC 65/1987 y 76/1992 se ha precisado que las Leyes de Presupuestos, al ser un vehículo de dirección de la política económica del Gobierno, pueden, además de su contenido propio, que es la previsión contable de ingresos y gastos, establecer disposiciones de carácter general en materias propias de la ley ordinaria, siempre que no supongan una creación de tributos o una modificación de sus elementos sustantivos (art. 134.7 C.E.), y que la regulación guarde relación directa con las previsiones de ingresos, las habilitaciones de gastos, o con criterios de política económica. Distingue, pues, el Tribunal Constitucional, entre un contenido mínimo, necesario e indispensable de las Leyes de Presupuestos, y un contenido eventual o posible, pero sometido a límites estrictos que no desvirtúen el principal contenido que caracteriza a las Leyes de Presupuestos. Es, en definitiva, precisa la concurrencia de dos criterios: una relación directa con los gastos e ingresos, o con la política económica general y la justificación en sí misma de la inclusión de cualquier materia conexa con el contenido propio de la Ley de Presupuestos. Ya que dicha inclusión puede en ocasiones ser contraria a la Constitución, a la luz de la restricción en las competencias del Poder Legislativo que las Leyes de Presupuestos suponen, al entrañar una disminución de las facultades de examen y enmienda y poder afectar a la seguridad jurídica (SSTC 63/1986, 65/1987, 65/1990 y 76/1992). El cumplimiento de estos dos requisitos se eleva a la categoría de condiciones necesarias que justifican la mencionada restricción de competencias del Poder Legislativo que suponen las Leyes de Presupuestos, con el fin de salvaguardar la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 C.E.; es decir, el principio de certeza del Derecho exige que la Ley de Presupuestos se atenga a su contenido constitucionalmente definido en los arts. 66.2 y 134.2.

En este contexto, ofrece serias dudas que la modificación introducida en la Ley General Tributaria por la Ley de Presupuestos cumpla estas dos condiciones.

c) En efecto, los arts. 84, 85 y 86 de la citada Ley de Presupuestos dan nueva redacción a los arts. 111, 37.5 y 128 L.G.T.

La posible inconstitucionalidad del art. 128 se refiere exclusivamente a su párrafo 5., en el cual se dice lo siguiente: <Los órganos de recaudación podrán comprobar e investigar la existencia y situación de los bienes o derechos de los obligados al pago de una deuda, para asegurar o efectuar su cobro, ostentando cuantas facultades reconocen a la Administración los arts. 110 a 112 de esta Ley>. Este párrafo es de nueva redacción y no tiene antecedentes en la normativa previa.

La posible inconstitucionalidad del art. 111 se refiere a su apartado 3. en el cual se dice: <El incumplimiento de las obligaciones establecidas en este artículo no podrá ampararse en el secreto bancario. Los requerimientos relativos a los movimientos de cuentas corrientes, depósitos de ahorro y a plazo, cuentas de préstamos y créditos y demás operaciones activas y pasivas, incluidas las que se reflejen en cuentas transitorias o se materialicen en la emisión de cheques u otras órdenes de pago a cargo de la Entidad, de los Bancos, Cajas de Ahorro, Cooperativas de Crédito, y cuantas personas físicas o jurídicas se dediquen al tráfico bancario o crediticio, se efectuarán previa autorización del Director General o, en su caso, del titular del órgano competente de la Administración Tributaria, y deberán precisar los datos identificativos del cheque u orden de pago de que se trate, o bien las operaciones objeto de investigación, los obligados tributarios afectados y el período de tiempo a que se refieren. La investigación podrá comprender la información relativa al origen y destino de los movimientos o de los cheques u otras órdenes de pago>.

Como resultado de la interrelación de ambos artículos, los órganos de recaudación pueden ejercer facultades de investigación no sólo del origen, sino también del destino de los movimientos o de los cheques u órdenes de pago.

La STC 76/1992, que declaró la inconstitucionalidad del art. 130 L.G.T. en la redacción dada por la Ley de Presupuestos para 1988, examinó como problema si la disposición de cuya constitucionalidad se dudaba afectaba a la materia presupuestaria, y afirmó que la ejecución forzosa de las deudas tributarias está relacionada con la recaudación de los tributos, y es, por ello, condición necesaria para que se cumplan las previsiones de ingresos. Pero esta relación entre ingresos y función recaudatoria no puede ser suficiente -afirma dicha Sentencia- para dar por válida una conexión directa con la Ley de Presupuestos de unas normas que conceden facultades en abstracto a los órganos recaudatorios.

Por otra parte, el Reglamento General de Recaudación contiene preceptos suficientes para poder hacer efectivo el importe de las deudas tributarias, sin necesidad de estas facultades de investigación; así el embargo de bienes muebles, inmuebles, créditos, valores, dinero en metálico, etc.

d) La Sala considera también que la modificación introducida en el art. 111.3 pude infringir lo dispuesto en el art. 18, apartados 1 y 4, C.E. Una lectura conjunta de aquel precepto legal y del art. 128 L.G.T. permite deducir que quedan autorizados los órganos de la recaudación para investigar no sólo la procedencia, sino también el destino de los ingresos de los ciudadanos, lo que parece infringir el derecho a la intimidad personal y familiar que la Constitución les reconoce.

Interpretando el art. 18 C.E., la STC 110/1984 precisó que las certificaciones que se exijen a las entidades bancarias son extractos de cuentas en que figuran sólo la <causa genérica> de cada partida (talón bancario, transferencia, efectos domiciliados, entrega en efectivo, etc.), pero no su <causa concreta>. La misma Sentencia estima que no se infringe el derecho a la intimidad personal y familiar cuando se autoriza a la inspección a investigar y reclamar datos que existan en las oficinas bancarias. Pero para ello es preciso cumplir una serie de requisitos legalmente previstos cuales son: que la autorización proceda de órganos expresamente previstos; que se precisen extremos como son las cuentas de operaciones investigadas, los sujetos pasivos interesados, y la fecha en que la actuación debe practicarse; y que la investigación se lleve a cabo por procedimientos específicos.

Las modificaciones introducidas en los preceptos legales cuestionados exceden de los límites que la Sentencia precitada señala, puesto que no sólo se permite reclamar extractos de cuentas o depósitos -lo que la Sentencia llama la causa genérica-, sino también información relativa al origen y destino de los movimientos -la causa concreta-. Además, el actual art. 111 L.G.T. no menciona taxativamente los órganos que pueden autorizar la investigación, y sustituye la antigua enumeración legal por una referencia general al <titular del órgano competente de la Administración Tributaria>, ante lo cual, habida cuenta de que el Reglamento General de Recaudación concede a los órganos de la recaudación las facultades del art. 111 L.G.T., los recaudadores podrán cursar las órdenes de investigación e informarse del origen y destino de los movimientos bancarios.

3. Por providencia de 24 de noviembre de 1992, la Sección Cuarta del Pleno dispuso: a) admitir a trámite la presente cuestión; b) dar traslado de las actuaciones, conforme establece el art. 37.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en adelante, LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, con el fin de que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran procedentes en el plazo común de quince días; c) publicar la formalización de la cuestión en el <Boletín Oficial del Estado> para general conocimiento.

4. El Fiscal General del Estado, en escrito registrado el 3 de diciembre de 1992, se personó en el proceso e interpuso recurso de súplica contra la providencia precitada en la cual se admitió a trámite la cuestión de inconstitucionalidad. A su juicio, al ser la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992 posterior a la entrada en vigor del Reglamento General de Recaudación, la norma legal impugnada carece de suficiente juicio de relevancia. Una Ley posterior que otorga cobertura legal a un Reglamento no puede sanar los vicios que el mismo tuviera cuando se publicó.

En escrito registrado el 10 de diciembre de 1992, el Abogado del Estado se personó en el proceso y solicitó que se le diera traslado del precitado recurso de súplica con suspensión del plazo inicialmente concedido para formular alegaciones de fondo. A lo cual accedió la Sección Cuarta del Pleno por providencia de 14 de diciembre de 1992, concediendo un plazo de alegaciones de tres días y dejando en suspenso el plazo otorgado para alegar sobre el fondo. En escrito que tuvo entrada en este Tribunal el día 18 siguiente, el Abogado del Estado interesó la inadmisión de la cuestión por la falta de juicio de relevancia, toda vez que la cobertura legal de la disposición general recurrida debió enjuiciarse en el momento en que fue impugnada.

El Pleno del Tribunal desestimó el recurso de súplica en Auto convenientemente motivado de fecha 19 de enero de 1993.

5. El Presidente del Senado presentó escrito por el cual comunicó el Acuerdo de la Mesa de personarse sin formular alegaciones, ofreciendo la colaboración de la Cámara a los efectos del art. 88.1 LOTC.

El Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el Acuerdo de la Mesa de no personarse en el proceso ni formular alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones parlamentarias que pudieran precisarse.

6. El Abogado del Estado, mediante escrito presentado en el Registro General el 9 de febrero de 1993, instó de este Tribunal que dictara Sentencia por la cual se desestimara la presente cuestión, en virtud de los siguientes razonamientos en Derecho:

a) Aunque la parte dispositiva del Auto de remisión menciona los arts. 111.3 y 128.5 L.G.T., una atenta lectura de sus fundamentos jurídicos descubre que la impugnación sólo se plantea respecto del párrafo segundo del art. 111.3 y del párrafo primero del art. 128.5.

b) Respecto del primer motivo de inconstitucionalidad, debe sostenerse que hay una directa relación entre los preceptos cuestionados y el núcleo mínimo e indisponible de la Ley de Presupuestos. El art. 128.5 L.G.T. en la redacción derivada de la Ley de Presupuestos Generales para 1992 es una norma sobre las facultades de comprobación e investigación de los órganos de recaudación de la Hacienda Pública. El precepto se limita a reconocer a los órganos recaudadores las facultades que a la Administración Tributaria reconoce los arts. 110 a 112 L.G.T., para comprobar e investigar la existencia y situación de los bienes obligados al pago de la deuda, con el fin de asegurar su cobro. Entre estas facultades se encuentra la dispuesta en el art. 111.1, letra c), relativa a requerir toda clase de datos con trascendencia tributaria de las entidades depositarias de dinero. Se concreta así el genérico deber de información de las entidades financieras.

La inclusión en la Ley de Presupuestos Generales para 1992 de sus arts. 84.2 y 86 que otorgan nueva redacción a los arts. 111.3 y 128.5 L.G.T. es constitucionalmente lícita, según la doctrina que el Tribunal Constitucional ha elaborado sobre los límites materiales de las Leyes de Presupuestos. Con carácter previo conviene recordar esta doctrina.

En la STC 84/1982 el Tribunal destacó que las normas sobre previsión de ingresos y autorización de gastos constituyen el núcleo de la Ley de Presupuestos. Pero la STC 27/1981 ya había anticipado la configuración también de la Ley de Presupuestos como vehículo de dirección y orientación de la política económica gubernamental. De forma que pueden incluirse en dicha Ley regulaciones relacionadas con los criterios de la política económica (STC 134/1987). Los arts. 134.2 C.E. y 48 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria configuran el contenido mínimo de esta Ley, pero no excluyen otros (STC 65/1987). Mas fue en la STC 76/1992 donde el Tribunal recapituló la doctrina elaborada sobre los límites materiales de las Leyes de Presupuestos, concluyendo (fundamento jurídico 4. ) que es constitucionalmente necesario que las materias contenidas en esas leyes tengan relación directa con los gastos e ingresos o con los criterios de la política económica, en el sentido de que sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y eficaz ejecución del presupuesto.

Pues bien, a la luz de esta jurisprudencia, en los preceptos cuestionados no se encuentra inconstitucionalidad alguna. Son disposiciones legales que persiguen como único objetivo concretar pormenorizadamente las facultades de comprobación e investigación de los órganos de recaudación ejecutiva de la Hacienda Pública sobre bienes y derechos de los obligados al pago, para asegurar el cobro de las deudas apremiadas. Como es sabido, el embargo ha de caer sobre bienes determinados, será, por tanto, preciso, un previo acto de comprobación e investigación de esos bienes para que la diligencia de embargo pueda relacionarlos.

Cuando se trata de embargos judiciales, la ley encomienda al propio deudor la designación de los bienes que puedan embargarse. Así lo dispone el art. 597 de la L.E.C., según el cual si en el día siguiente al de la notificación del Auto no se presta la fianza, se procederá al embargo de los bienes del procesado, requiriéndole para que señale suficientes para cubrir las cantidades que se hubieran fijado por las responsabilidades pecuniarias; cuando el deudor no señale bienes, se procederá a embargar los que se reputen de la pertenencia del procesado (art. 598.2).

El mismo principio late en la Ley de Enjuiciamiento Civil. Si el deudor no señala bienes, podrá el acreedor demandante concurrir a la diligencia de embargo y designar los bienes en que deba verificarse. Pero también puede suceder que ni el deudor señale bienes ni sean encontrados en su domicilio suficientes. En estos casos, lo que procederá será que el acreedor solicite del Juez una actuación encaminada a la investigación de la existencia y situación de los bienes embargables. Unas actuaciones que encuentran amparo en el art. 1.455 L.E.C., conforme al cual podrá el Juez, a petición del ejecutante, dirigirse a todo tipo de registros públicos, organismos públicos y entidades financieras a fin de que faciliten la relación de bienes o derechos del deudor de que tengan constancia. Es éste un mandato normativo de carácter general, aplicable tanto en el momento inicial del embargo como para su mejora.

En el seno del procedimiento de recaudación ejecutiva de los créditos y derechos de la Hacienda Pública, la providencia de embargo ordena la traba de bienes y derechos en cantidad suficiente para cubrir el crédito perseguido (art. 110 del Reglamento General de Recaudación). Pero a continuación habrá de practicarse la correspondiente diligencia de embargo, que es un acto netamente ejecutivo y concreto. La eficacia de esta diligencia exige que los órganos de ejecución conozcan previamente la existencia y situación de los bienes que pudieran embargarse. Es cierto que respecto del embargo de cuentas la postura inicial del Tribunal Supremo fue contraria a la necesidad de señalar expresamente las cuentas embargadas. La Sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, de 14 de junio de 1983, dijo que hacer depender los mandamientos de embargo de cuentas corrientes del requisito de concretar dichas cuentas, muchas veces supondría el fracaso de la gestión recaudatoria, debiendo, además, añadirse que precisamente las garantías formales del secreto bancario vienen concedidas en función de la actividad investigadora. Sin embargo, esta postura inicial del Supremo no se ha mantenido con carácter uniforme. Por ello, es preciso atribuir por Ley a los órganos y agentes de la recaudación dichas facultades de comprobación e investigación de los bienes del deudor, incluidas las cuentas y depósitos en entidades financieras. Esta facultad deriva, con carácter general, del art. 129 L.G.T. y se extiende a todo tipo de créditos públicos por el art. 31 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, así como por los arts. 94.2 y 104 del Reglamento General de Recaudación. Pero, cuando se trata de la recaudación de débitos tributarios y del embargo de cuentas y depósitos en entidades financieras, estas facultades de comprobación e investigación han sido siempre en nuestro ordenamiento objeto de regulación especial. Siguiendo el orden cronológico y para demostrar este aserto, pueden citarse las siguientes ordenaciones: a) la regla 62.2 de la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad, aprobada por el Decreto 2.260/1969, de 24 de julio; b) el art. 111 L.G.T. redactado por la Ley 10/1985, de 26 de abril; c) la Disposición adicional primera de la Ley 14/1985, de 29 de mayo, de Régimen Fiscal de determinados activos financieros; d) los arts. 25 y 26 del Real Decreto 2.027/1985, de 23 de octubre; e) el Real Decreto 1.327/1986, de 13 de junio, sobre recaudación ejecutiva de los derechos económicos de la Hacienda Pública, que contempla dicha Recaudación Ejecutiva del Estado como una fase más del proceso de gestión tributaria y en su art. 3 determinó las facultades de los órganos de gestión recaudatoria para recaudar de bancos y entidades de crédito información relativa a la existencia, saldos, disponibilidad de cuentas corrientes y cualquiera otra clase de activos de personas físicas o jurídicas que figuren como deudoras a la Hacienda Pública; f) la Ley de Presupuestos Generales para 1988 insiste en esta línea, dando una nueva redacción al art. 111.1 c) L.G.T., especificando el deber de las entidades depositarias de dinero de informar a los órganos y agentes de la recaudación ejecutiva. Esta última es una modificación que es <el antecedente inmediato de las normas objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad>.

La modificación introducida en la Ley de Presupuestos para 1992 en el art. 111.3 L.G.T. consiste en los siguientes elementos: mencionar expresamente las operaciones que se reflejen en cuentas transitorias o se materialicen en la emisión de cheques u otras órdenes de pago; sustituir la referencia al Delegado de Hacienda, como autoridad competente para autorizar el requerimiento, por la del titular del órgano competente de la Administración Tributaria; y añadir un último párrafo, según el cual la investigación podrá comprender la información relativa al origen y al destino de los movimientos o de los cheques u otras órdenes de pago.

Para comprender el alcance exacto de la reforma es conveniente recordar algunos acontecimientos producidos a lo largo del año 1991. En primer lugar, la supresión de la primitiva configuración de los pagarés del tesoro como activos financieros fiscalmente <opacos> y la eliminación de esta condición en los cheques al portador. En efecto, la Disposición adicional primera de la Ley 14/1985, de 29 de mayo, de Régimen Fiscal de determinados activos financieros eximía a las entidades de crédito e intermediarios financieros del deber de suministrar información sobre los pagarés del tesoro, así como respecto de otro tipo de operaciones. La Ley 18/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas persiguió suprimir la <opacidad> de dichos activos, ordenando que las nuevas emisiones de pagarés del tesoro quedaran sometidas a las obligaciones ordinarias de colaboración con la Hacienda Pública, e imponiendo a las entidades bancarias la obligación de identificar al tomador y al cobrador de cheques bancarios al portador, y otros activos.

En segundo lugar, es de destacar la creación de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria por el art. 103 de la Ley de Presupuestos para 1991. Por esta razón, el Legislador, al conferir una nueva redacción al art. 111.3 L.G.T., sustituyó la mención que allí se hacía al Delegado de Hacienda por la del titular del órgano competente de la Administración Tributaria. Adviértase que los Delegados de Hacienda pasaron a ser delegados de dicha Agencia y que la concreta atribución de competencias en materia de requerimiento, al amparo de este precepto legal, se hizo por Resolución del Presidente de la Agencia Estatal.

Pues bien, la inclusión en el art. 111.3 L.G.T. de una referencia a las cuentas transitorias y cheques bancarios tiene el sentido de adecuar este precepto a las innovaciones introducidas por la citada Ley 18/1991 del I.R.P.F. En rigor y sin necesidad de esta expresa mención, tales operaciones ya podían ser objeto de investigación en cuanto operaciones pasivas del Banco. Lo que ocurría es que la investigación tributaria de grandes operaciones financieras se encontraba con un obstáculo cuando en la cadena de movimientos aparecían pagarés del tesoro o cheques al portador de clientes no identificados que circulaban a través de la cuenta. Naturalmente, también tiene importancia esta información sobre ese tipo de activos, porque el dinero efectivo y las cuentas en entidades de depósito, ocupan los primeros lugares del orden de embargo derivado del art. 131.3 L.G.T.

De cuanto se ha expuesto, se desprende que el procedimiento administrativo de apremio previsto en el art. 93 del Reglamento General de Recaudación se equipara al procedimiento judicial, pudiendo los órganos recaudatorios utilizar primero sus facultades comprobadoras e investigadoras de bienes, para poder embargar luego bienes concretos suficientes para cubrir las responsabilidades del deudor. Hay, no obstante, una diferencia importante: el proceso judicial de ejecución aparece dominado por el principio de rogación, mientras que el procedimiento administrativo de apremio se inicia e impulsa de oficio en todos sus trámites. De suerte que es el propio recaudador quien ha de acometer las actuaciones precisas para efectuar los embargos.

La nueva redacción del art. 128.5 L.G.T. culmina este proceso normativo, mediante la previsión de normas encaminadas a facilitar la ejecución forzosa de las deudas tributarias, y <por lo tanto dirigidas a establecer mecanismos que faciliten el debido cumplimiento de la ejecución de previsiones de ingresos contenidas en la Ley de presupuestos que, a su vez, condicionan la realización de los gastos>.

Esta inmediata y directa incidencia de la normativa cuestionada en el núcleo mínimo e indisponible de la Ley de Presupuestos, diferencia el supuesto ahora planteado del analizado por la STC 76/1992. Los preceptos discutidos regulan aspectos esenciales del procedimiento de gestión recaudatoria estrechamente vinculados a la defensa de los intereses del Tesoro Público y a la realización de los créditos tributarios, es, pues, por ello, constitucionalmente lícito la inclusión de los arts. 84.2 y 86 de la Ley de Presupuestos para 1992.

Frente a esta conclusión, no puede oponerse la falta de aptitud de los preceptos mencionados para integrarse en la Ley de Presupuestos por ser <normas típicas de Derecho codificado>, según la expresión empleada como cierre de la argumentación en la STC 76/1992 (fundamento jurídico 4.). Si todas las normas contenidas en la Ley General Tributaria se considerasen normas típicas de Derecho codificado tal vez cupiera entender que lo es también la Ley General Presupuestaria. ¿Significaría ésto que no podría modificarse en la Ley de Presupuestos el límite cuantitativo del saldo habido en la deuda pública derivado del art. 111.4 de la Ley General Presupuestaria, o los requisitos exigidos para la adquisición de compromisos de gastos de carácter plurianual (art. 61 de la misma Ley)? Este entendimiento de la cláusula entrecomillada y utilizada por la STC 76/1992 conduciría a una restricción injustificada y sin base constitucional suficiente de la potestad legislativa de las Cortes Generales. Por consiguiente, la expresión sólo puede tener algún sentido si se refiere a las normas que fijan los principios estructurales o básicos de ciertos códigos, como son el Código Civil, el Código Penal, el Código de Comercio o las Leyes de Enjuiciamiento Civil o Criminal.

Por otra parte, las normas cuestionadas no suponen merma alguna del principio de seguridad jurídica, porque es inmediata su relación con el núcleo mínimo de las Leyes de Presupuestos, y, además, porque realmente no suponen innovación normativa en nuestro ordenamiento jurídico. Se limitan a explicitar principios y facultades que ya se encontraban genéricamente formulados en el art. 111.1 L.G.T. y en las restantes normas vigentes antes mencionadas. Y todo esto se hace de forma clara, procurando que acerca de la materia sobre la que versan <sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse>, para evitar que se generen <situaciones objetivamente confusas> (STC 46/1990, fundamento jurídico 4.).

c) En relación al segundo motivo de inconstitucionalidad, las facultades de comprobación e investigación de los bienes y derechos de los deudores a la Hacienda Pública no vulneran el derecho a la intimidad personal y familiar consagrado en el art. 18 C.E. Dicho esto respecto de las facultades de los órganos de recaudación para requerir información sobre el origen y destino de los movimientos o de los cheques u otras órdenes de pago (art. 111.3 en conexión con el art. 128.5 L.G.T.).

En rigor, la nueva redacción del art. 111.3 L.G.T. es complementaria de las medidas derivadas de las Disposiciones adicionales 13 y 18 de la Ley 18/1991 del I.R.P.F., y no amplía las facultades de investigación de la Administración, al tiempo que responde a la necesidad de resolver las dudas que se habían suscitado sobre la autoridad competente para utilizar los requerimientos.

En efecto, durante cierto tiempo se discutió si para efectuar estas actuaciones la inspección debía utilizar el procedimiento de requerimiento general (art. 111.1 L.G.T. y art. 37 del Reglamento General de Inspección aprobado por Real Decreto 939/1986, de 25 de abril), que únicamente exige el permiso del Inspector Jefe, o el requerimiento especial sobre movimientos de cuentas bancarias (art. 111.3 L.G.T. y art. 38 del precitado Reglamento) que exige la previa autorización del Delegado de Hacienda. En un principio, el Tribunal Económico Administrativo Central mantuvo la aplicación a estos casos del art. 38 del Reglamento, pero rectificó luego esta doctrina, razonando que era de aplicación el art. 37, dado que lo que se pedía era la identidad de los titulares de las cuentas en una operación previamente singularizada. La introducción del art. 111.3 L.G.T. en la reforma operada elimina la controversia, exigiendo la autorización del Director General o, en su caso, del titular del órgano competente de la Administración Tributaria.

Según la Sala promotora, infringe el derecho a la intimidad personal y familiar que los órganos de recaudación puedan investigar no sólo la procedencia sino también el destino de los ingresos y cobros de los ciudadanos, ya que esta facultad excede de los límites señalados por la STC 110/1984, por dos razones: porque permite reclamar la causa genérica de cada partida y a la vez su causa concreta; y por no mencionar taxativamente los órganos que pueden autorizar la investigación. Sentado esto, la Sala menciona los apartados 1 y 4 del art. 18 C.E. en cuanto supuestamente infringidos, pero no aduce motivo alguno que justifique la invocación del art. 18.4; y conviene recordar que en el ATC 642/1986 se declaró: <nada atenta, en principio, a la intimidad personal el que los datos que deben suministrarse a la Hacienda Pública se ofrezcan a través de medios informatizados, ya que sólo su uso más allá de lo legalmente autorizado podría constituir un grave atentado a los derechos fundamentales de las personas, lo que caso de producirse podría ser objeto de la correspondiente demanda de amparo>. Por consiguiente, el problema suscitado debe quedar constreñido a la hipotética violación del art. 18.1 C.E.

La duda de constitucionalidad que plantea el Supremo se apoya en la doctrina elaborada en la STC 110/1984 (fundamento jurídico 5.) en la cual se reconoció que el conocimiento de las cuentas corrientes puede ser necesario para defender una equitativa participación en el sostenimiento de los gastos públicos; esta línea jurisprudencial tuvo continuación en el ATC 642/1986, fundamento jurídico 3.. El fundamento último de esta doctrina radica en el art. 31.1 C.E., la recepción en la Norma Fundamental del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos según la capacidad económica de cada contribuyente vincula tanto a los ciudadanos como a los poderes públicos, de donde se sigue que el legislador ha de habilitar los instrumentos necesarios para que la Administración esté en condiciones de hacer efectivo el cobro de las deudas tributarias (STC 76/1990, fundamento jurídico 3.).

De esta forma el derecho a la intimidad no puede convertirse en una suerte de consagración de la impunidad con desconocimientos de las cargas y deberes tributarios (ATC 221/1990, fundamento jurídico 3.). Existen límites al derecho a la intimidad que justifican constitucionalmente el acceso de la Administración Pública a datos personales (STC 110/1984 y AATC 642/1986 y 692/1986). Hay casos en que la obtención de ese tipo de información responde incluso al interés de otros particulares (ATC 887/1987). Y, con carácter general las SSTC 73/1982 y 170/1987 han declarado que no se viola la intimidad personal cuando se impongan limitaciones que son consecuencia de deberes y relaciones jurídicas que el ordenamiento regula. En definitiva, el derecho a la intimidad no puede erigirse en una impunidad que, v. gr., quiebre el cumplimiento estricto de las obligaciones frente a terceros (ATC 103/1990) o que dificulte la tarea de averiguación de un delito de alzamiento de bienes (ATC 561/1989).

La proyección de esta jurisprudencia constitucional sobre el precepto legal cuestionando despeja cualquier duda acerca de su adecuación a la Constitución. La facultad de los órganos de recaudación de requerir información sobre el origen y destino de los movimientos o de los cheques u otras órdenes de pago con reflejo en cuentas corrientes se dirige a garantizar el cobro de las deudas tributarias apremiadas. Es una facultad que sólo puede ser usada cuando sea necesaria para investigar la existencia de bienes o derechos de los obligados al pago de una deuda tributaria. Y mientras que la información sobre el origen de los bienes proporcionará a la Administración Tributaria el conocimiento de fuentes de renta sobre las que decretar el correspondiente embargo, la comprobación del destino de los mismos servirá para que se puedan ejercer las acciones a las que se refiere el art. 1.111 del Código Civil, o para perseguir posibles delitos de alzamiento de bienes. Estas facultades responden, por tanto, a un fin constitucionalmente lícito que opera como límite del derecho fundamental.

Por otra parte, no puede olvidarse que dichas facultades sólo se ejercen en vía de apremio, es decir, como consecuencia del voluntario incumplimiento del deudor apremiado de sus obligaciones con la Hacienda Pública. Siendo esto así, no puede en realidad hablarse de violación de la intimidad, pues es un acto imputable al propio contribuyente, su conducta renuente al cumplimiento de sus obligaciones tributarias, el que impulsa la actuación de los órganos de recaudación.

Tampoco puede sostenerse que el precepto legal sea inconstitucional por no menci

onar taxativamente los órganos que pueden autorizar la investigación. Estos órganos resultan del propio art. 113.2 L.G.T. y son <el Director General o, en su caso, el titular del órgano competente de la Administración Tributaria>. Y, en todo caso, la Resolución, de 20 de febrero de 1992, de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria ha determinado expresamente esos órganos competentes, señalando que son los siguientes: los Directores de los Departamentos de Aduanas e Impuestos Especiales, Inspección Financiera y Tributaria, y Recaudación en la esfera central y, en aquellos casos en los que las actuaciones de obtención de información se realicen cerca de entidades bancarias o crediticas situadas fuera del ámbito territorial de la correspondiente Delegación Especial, los Delegados especiales y Delegados de la Agencia en el ámbito territorial de la correspondiente Delegación.

En suma, no se atribuyen a los órganos de recaudación facultades de investigación ilimitadas, y su ejercicio sólo será admisible cuando sea necesario para los estrictos fines tributarios (art. 111.6 L.G.T.), esto es, para acreditar la existencia y situación de los bienes del deudor con el fin de asegurar el cobro de las deudas tributarias apremiadas, de acuerdo con un específico procedimiento administrativo.

7. El Fiscal General del Estado, en escrito registrado el 9 de febrero de 1993, interesó de este Tribunal que dictara Sentencia declarando la incompatibilidad existente entre los arts. 111.3 y 128.5 L.G.T., en la redacción que les da la Ley de Presupuestos para 1992, y los arts. 134.2 y 18.1 C.E. Esta solicitud se funda en los siguientes razonamientos jurídicos:

a) Respecto de los motivos formales de inconstitucionalidad, referidos a la improcedencia del cauce utilizado para modificar la Ley General Tributaria y a la restricción de competencias que sufre el Poder Legislativo en virtud de la disminución de las facultades de examen y enmienda que las Leyes Presupuestarias entrañan, conviene decir lo que a continuación se relata. El problema básicamente es resolver si el supuesto de hecho enjuiciado por la STC 76/1992 es igual al que ahora nos ocupa. Tras reseñar la doctrina jurisprudencial emanada en esta Sentencia, señala el Ministerio Público que las similitudes con el presente caso son -a su juicio- indudables: se trata de una modificación de la misma Ley, que afecta a la materia de recaudación y en la que las reclamaciones de los actores atañen al derecho fundamental a la intimidad. La conclusión debe, pues, ser la misma: la inconstitucionalidad de una modificación de la Ley General Tributaria en Leyes de Presupuestos.

b) Respecto de las impugnaciones de carácter material, y para el caso de que el Tribunal no aceptara los razonamientos anteriores, la Sala Tercera entiende que el art. 111.3 L.G.T. atenta a la intimidad personal y familiar reconocida en el art. 18.1 C.E., en virtud de la indeterminación del órgano competente para efectuar las autorizaciones de las investigaciones, y por el dato de que los requerimientos de información puedan comprender tanto el origen como el destino de los movimientos, cheques u otras órdenes de pago. La Sala se apoya en la STC 110/1984 al considerar que se incumplen los requisitos expresados en su fundamento jurídico 6.. Sin embargo, -se afirma- el Ministerio Fiscal debe hacer algunas puntualizaciones al respecto: el mero hecho de que la Ley amplíe los órganos autorizados para la investigación bancaria no es por sí sólo suficiente para declarar su inconstitucionalidad, tal y como se deduce de la doctrina expuesta en el ATC 52/1992, dado que la existencia de cualquier irregularidad afectante a los requisitos legales de la investigación no produce sin más la lesión del derecho a la intimidad; y el Legislador es libre de habilitar a los órganos que estime procedentes para efectuar una investigación bancaria siempre que respete las garantías que el Tribunal exige para lo que es, sin duda, una injerencia en la vida privada, según se reconoció en el ATC 672/1986 respecto de la conexión entre derecho a la intimidad e investigación de cuentas corrientes. Pero tal incidencia en el ámbito de un derecho fundamental se traduce en la exigencia de determinadas cautelas que impidan que aquél quede desvirtuado: la determinación de los órganos habilitados para efectuar la investigación, es un tema de oportunidad pero no lo es -según la doctrina de la STC 110/1984- el hecho de que la Ley los enumere taxativamente; y que la ratio de la habilitación responda a una utilización de los datos e informaciones para fines tributarios. Dicho esto, el Ministerio Fiscal entiende que los arts. 111.3 y 128.5 L.G.T. no responden a estas garantías.

En efecto, el art. 111.3 habla del <titular del órgano de la Administración tributaria> y el 128.5 de <los órganos de recaudación>. Para la determinación de estos órganos hay que acudir al Reglamento General de Recaudación, pues la Ley no los enumera. En el art. 8 de este Reglamento se establece que son órganos de recaudación del Ministerio de Economía y Hacienda: las demás entidades y órganos públicos que tengan atribuida o a los que se atribuya esta condición por el Ministerio (letra e)). Lejos de encontrarnos aquí ante una enumeración taxativa nos hallamos ante una norma en blanco, que deja al poder ejecutivo la determinación de qué órganos tendrán acceso a la intimidad económica del ciudadano.

Tales órganos, además, se encargan no sólo de la recaudación estrictamente tributaria, sino que tienen legalmente encomendada la exacción ejecutiva de otras deudas a favor del Estado que nada tienen que ver con el art. 31.1 C.E.; así, por ejemplo, el art. 84 de la Ley de Seguridad Vial en relación con las sanciones impuestas. De mantenerse la actual redacción de la Ley General Tributaria, la intimidad económica podría verse afectada por cualquier órgano que el Ministerio de Economía y Hacienda determine para el cobro de una multa de tráfico, v. gr., la Guardia Civil. Algo similar ocurre con las multas y demás deudas de que el Estado sea titular por la intervención de cualquier Ministerio, conforme al art. 31 de la Ley General Presupuestaria. En definitiva, las facultades otorgadas, a los fines tributarios, a los órganos de recaudación pueden dar lugar a la invasión de la intimidad de los afectados por parte de unos órganos que no vienen legalmente previstos.

Las razones expuestas llevan a la conclusión de que los preceptos legales cuestionados no respetan el contenido esencial del art. 18.1 C.E.

El Tribunal Supremo habla también de la quiebra del derecho fundamental en virtud de las facultades de los recaudadores de recabar información relativa al origen y destino de los movimientos, cheques u otras órdenes de pago; e invoca la distinción hecha en la STC 110/1984 entre <causa genérica> de cada partida y <causa concreta>. El Ministerio Público entiende que tal investigación concreta es imprescindible para la inspección, especialmente en supuestos de delitos fiscales o de deudas tributarias de importancia. Pero la Ley General Tributaria es de aplicación general a la totalidad de los supuestos, y <quizás el principio de proporcionalidad de los sacrificios pudiera sufrir en casos de normas tributarias de escasa o mínima entidad>. Puede existir, pues, desde esta perspectiva una violación del art. 18.1 C.E.

No cabe decir lo mismo de la pretendida quiebra del art. 18.4 de la Norma Suprema. Un precepto cuya lesión no se argumenta y que no se advierte su hipotética transgresión por las normas cuestionadas.

8. Mediante Auto de remisión, de fecha 30 de septiembre de 1992, de nuevo la Sección Segunda de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo promovió cuestión de inconstitucionalidad (registrada con el núm. 2.871/92) en relación con los mismos preceptos legales, los arts. 111.3 y 18.5 L.G.T. en la redacción que les otorga las Ley de Presupuestos para 1992, y por las mismas razones. La cuestión trae origen en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Confederación Española de Cajas de Ahorro frente al Reglamento General de Recaudación en sus arts. 113.5, 118.3, 120.2.3 a) y 5, y 121. El Auto por el que se promueve esta cuestión tiene una fundamentación idéntica a la del Auto de remisión por el que se formalizó la cuestión núm. 2.664/92, dictado en el análogo recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Española de Banca Privada; lo cual dispensa ahora de reiterar aquellos razonamientos jurídicos.

9. En providencia, de 9 de diciembre de 1992, la Sección Tercera del Pleno dispuso: a) admitir la presente cuestión; b) dar traslado de las actuaciones, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, con el fin de que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran procedentes en el plazo común de quince días; c) publicar la formalización en el <Boletín Oficial del Estado> para general conocimiento.

10. El Fiscal General del Estado en escrito registrado el 18 de diciembre de 1992, se personó en el proceso e interpuso recurso de súplica contra la precitada providencia de admisión, a la par que solicitó la acumulación de la presente cuestión a la anterior registrada con el núm. 2.664/92. Por providencia, de 21 de diciembre de 1992, la Sección resolvió incorporar a las actuaciones este escrito, y, una vez comparecidas las demás partes, disponer lo procedente en orden a la resolución del mencionado recurso de súplica.

En escrito registrado el 21 de diciembre de 1992, el Abogado del Estado solicitó que se tuviera por personado al Gobierno y que se le diera traslado del recurso de súplica, con suspensión del plazo concedido para formular alegaciones sobre el fondo del asunto. A esta solicitud se accedió por la Sección en proveído de fecha 22 de diciembre de 1992, concediendo un plazo de alegaciones en el incidente de solución del recurso de tres días. El 23 de diciembre de 1992, el Abogado del Estado interesó la inadmisión de la cuestión por la falta de juicio de relevancia.

El Pleno del Tribunal, de manera motivada, desestimó el recurso de súplica y dispuso la acumulación de la cuestión núm. 2.871/92 a la registrada con el núm. 2.664/92 promovida por la misma Sección de la Sala Tercera del Tribunal Supremo frente a los mismos preceptos legales.

11. El Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, por escrito registrado el 15 de febrero de 1993, instó de este Tribunal que desestimara la cuestión, reiterando las alegaciones recogidas en trámite de contestación a la anterior cuestión de inconstitucionalidad.

12. El Fiscal General del Estado, mediante escrito presentado en el Registro General el 15 de febrero de 1993, se remitió al dictamen formulado en la primera de las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas.

13. Por providencia de 21 de junio de 1994, se señaló para deliberación y votación de las presentes cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas el día 23 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. Antes de entrar a enjuiciar el fondo de las presentes cuestiones de inconstitucionalidad, debemos acotar con precisión el objeto de las mismas, ya que, aunque en la parte dispositiva de los Autos de planteamiento se acuerda someter a la jurisdicción de este Tribunal Constitucional la posible inconstitucionalidad de la redacción dada por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992 al núm. 3 del art. 111 in toto y al apartado 5 del art. 128 L.G.T. también en su globalidad, lo cierto es que, en la fundamentación de dichos Autos, la Sala cuestionante funda y razona su duda -como ya hiciera en las providencias en las que dio traslado a las partes y al Ministerio Fiscal para que se pronunciasen sobre la pertinencia del planteamiento de las cuestiones- en relación tan sólo a dos extremos muy concretos de ambos preceptos: el último inciso del art. 111.3 y el primer párrafo del art. 128.5 L.G.T. en su remisión al inciso anterior.

En efecto, lo que suscita dudas de inconstitucionalidad al órgano judicial es la posibilidad de que, según prevé el art. 128.5 L.G.T. en su primer párrafo, los órganos de recaudación, al objeto de asegurar el pago de las deudas tributarias o efectuar su cobro, puedan requerir a las entidades o a las personas físicas y jurídicas dedicadas al tráfico bancario o crediticio la información a la que se refiere el último inciso del art. 111.3, es decir, <la relativa al origen y destino de los movimientos o de los cheques u otras órdenes de pago>, previa autorización <del Director General o, en su caso, del titular del órgano competente de la Administración Tributaria>.

En la anterior redacción del art. 111.3 L.G.T., debida fundamentalmente a la Ley 10/1985, de 26 de abril, de modificación de la L.G.T., la facultad de requerir información se refería genéricamente a los movimientos de cuentas corrientes, depósitos de ahorro y a plazos, cuentas de préstamos y crédito y demás operaciones activas y pasivas de entidades y personas dedicadas al tráfico bancario o crediticio, sin aludir a la información específica sobre el origen y destino de los movimientos y órdenes de pago. Del mismo modo, la titularidad de la autorización previa para requerir la información se atribuía únicamente al <Director General o, en su caso, (al) Delegado de Hacienda competente>. La Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, había modificado el art. 111 L.G.T., en el sentido de atribuir explícitamente las genéricas facultades de información en él previstas, a los órganos de recaudación -que a partir del Real Decreto 1.327/1986 se habían integrado en las Delegaciones y Administraciones de Hacienda-.

Pues bien, para la Sala que promueve las cuestiones de inconstitucionalidad, las modificaciones introducidas por la Ley cuestionada suponen la consagración de unas facultades de investigación <en términos (tan) ilimitados> que pueden vulnerar tanto los arts. 134 y 9.3 C.E. -por sobrepasar el ámbito material propio de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado-, como el derecho a la intimidad personal consagrado en el art. 18 C.E. -al permitir solicitar un tipo de información específica que puede desvelar aspectos de la vida privada protegidos por el derecho fundamental proclamado en ese precepto constitucional-.

Nada se dice, en las providencias y en los Autos de la Sala, respecto del resto del art. 111.3 -que prácticamente mantiene la misma redacción de la Ley 10/1985-, ni respecto del segundo párrafo del art. 128.5, relativo a la fase final del procedimiento de recaudación ejecutiva de las deudas tributarias, es decir, la fase que se inicia con la diligencia de embargo y el consiguiente acto de embargo. Como revela el hecho de que los Autos de planteamiento de las cuestiones, al concretar el precepto cuestionado, sólo reproduzcan el primer párrafo de este art. 128.5 L.G.T., la duda de inconstitucionalidad se limita a la facultad de investigación previa a la diligencia de embargo. Se trata de una facultad diferenciada y autónoma respecto de esa diligencia y tiende precisamente a recabar información suficiente sobre los bienes y derechos de los obligados al pago de deudas tributarias al objeto de evitar los embargos sobre bienes y derechos indeterminados. La posibilidad de establecer embargos totalmente indeterminados, contemplada en el art. 120.2 del Reglamento General de Recaudación, de 20 de diciembre de 1990, constituía uno de los objetos del procedimiento contencioso-administrativo que está en el origen de las presentes cuestiones de inconstitucionalidad. El segundo párrafo del art. 128.5 L.G.T. introducido por la Ley 31/1991 viene a cerrar la posibilidad de efectuar este tipo de embargos, por lo que la duda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo se disipa respecto de este extremo, aunque surge en relación a las facultades de comprobación e investigación que el primer párrafo de ese mismo precepto atribuye a los órganos de recaudación con el objetivo de permitir, precisamente, una identificación suficiente de los bienes y derechos frente a los que dirigir la diligencia de embargo.

Las alegaciones deducidas en este proceso constitucional por el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado se refieren también de forma exclusiva a las dos cuestiones mencionadas: la facultad atribuida a los órganos de recaudación en el primer párrafo del art. 128.5 de poder requerir, previa autorización, la información sobre el origen y destino de movimientos y órdenes de pago, prevista en el último inciso del art. 111.3 L.G.T.

La necesidad de salvaguardar el juicio de relevancia y la prejudicialidad a la que responde el diseño de la cuestión de inconstitucionalidad de las normas en vía indirecta, así como el principio de congruencia procesal con las argumentaciones y razonamientos vertidos en los Autos de planteamiento y en las alegaciones deducidas en el proceso constitucional, llevan a centrar el objeto del presente proceso en el último inciso del art. 111.3 y en el primer apartado del art. 128.5 L.G.T. en cuanto atribuye a los órganos de recaudación la facultad de investigación prevista en el referido inciso del art. 111.3 L.G.T.

2. Como queda dicho, el primer motivo de posible inconstitucionalidad aducido es el desbordamiento del ámbito material propio de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. Más concretamente, para la Sala que promueve las cuestiones la regulación de las facultades para requerir la información a la que se refieren el último inciso del art. 111.3 y el primer párrafo del art. 128.5 L.G.T., resulta ajena a las funciones constitucionales que el art. 134.2 C.E. atribuye a este tipo de leyes y vulnera el principio de seguridad consagrado en el art. 9.3 C.E., en la interpretación que de estos dos preceptos ha dado la STC 76/1992.

Ciertamente, como advierten la Sala Tercera del Tribunal Supremo y el Ministerio Fiscal, los incisos objeto de las presentes cuestiones guardan una evidente similitud con el precepto enjuiciado en la citada STC 76/1992: se trata de artículos de una misma Ley -la Ley General Tributaria-, situados significativamente en el mismo Título e incluso dos de ellos -arts. 128.5 y 130- en el mismo Capítulo, que atribuyen a diversos órganos del Estado instrumentos para liquidar y hacer efectivas las deudas tributarias, limitando para ello el ejercicio de derechos fundamentales de los ciudadanos y fijando las condiciones de ejercicio de esas competencias. En aquella ocasión se trataba del art. 130 L.G.T. relativo a la autorización de la entrada en el domicilio del deudor, en este caso se trata de la obligación de proporcionar información sobre datos con trascendencia tributaria y de las consiguientes facultades de comprobación e investigación de los órganos de liquidación y recaudación. Allí estaba en cuestión el derecho a la inviolabilidad del domicilio, aquí otro derecho personalísimo como el de la intimidad personal y familiar. En suma, el contenido y la finalidad de estos preceptos es sustancialmente idéntico, sobre todo el de los arts. 128.5 y 130 L.G.T., ya que en ambos se establecen sendas potestades públicas incluidas en el procedimiento administrativo de recaudación ejecutivo y las dos persiguen hacer efectivo el cobro de las deudas tributarias. Por ello, para resolver las presentes cuestiones de inconstitucionalidad deberá reiterarse la doctrina establecida en la citada STC 76/1992, relativa al art. 130 L.G.T. y en aplicación de la misma deberemos llegar a idéntica conclusión de inconstitucionalidad.

La STC 76/1992 culmina una larga secuencia de resoluciones dictadas por este Tribunal sobre la cuestión y, con explícita voluntad de síntesis, aunque dando un paso más en la línea jurisprudencial iniciada con la STC 27/1981, proclama la existencia de límites materiales al contenido de las leyes de presupuestos generales y precisa los criterios aplicables para delimitar el ámbito propio de este tipo de leyes.

Concretamente, por lo que aquí interesa, en ella se afirma que el objeto de las leyes de presupuestos generales del Estado, a diferencia de lo que en principio sucede con las demás leyes, no puede ser libremente fijado, sino que posee un contenido mínimo, necesario e indisponible, al que puede añadirse un contenido eventual o posible, estrictamente delimitado, de modo que la regulación de las materias situadas fuera de ese ámbito están constitucionalmente vetadas a la Ley de Presupuestos Generales. Esta limitación material deriva, en primer lugar, de la específica función que constitucionalmente se atribuye a este tipo de leyes (aprobar anualmente los Presupuestos Generales del Estado incluyendo la totalidad de los gatos e ingresos del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado y ser uno de los vehículos o instrumentos de la política económica del Gobierno); en segundo lugar, de las especificidades de su tramitación parlamentaria (que conllevan ciertas limitaciones de las facultades de propuesta, examen y enmienda de las Cortes Generales -SSTC 65/1987, fundamento jurídico 5. y 76/1992-) y, por fin, de las exigencias del principio de seguridad jurídica del art. 9.3 C.E., entendido como certeza del Derecho (debido a la incertidumbre que una regulación de ese tipo origina> -STC 65/1990, fundamento jurídico 3. - o, como dice la 76/1992, fundamento jurídico 4., debido a que ese principio de certeza <exige que una Ley de contenido constitucionalmente definido> como la de presupuestos generales, <no contenga más disposiciones que las que corresponden a su función constitucional>).

En síntesis, puede afirmarse que el contenido mínimo, necesario e indisponible de las leyes de presupuestos, es el explícitamente proclamado en el ya citado art. 134.2 C.E., es decir: la previsión anual de la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. Por su parte, el contenido eventual resulta limitado estrictamente, según reiterada jurisprudencia y muy especialmente según la STC 76/1992, a aquellas materias o cuestiones que <guarden directa relación con las previsiones de ingreso y las habilitaciones de gasto de los Presupuestos o con los criterios de política económica general en que se sustenten> (SSTC 63/1986, fundamento jurídico 12, y 76/1992) y que, además, sean <complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general de la política económica del Gobierno>, excluyendo en todo caso las <normas típicas de Derecho codificado> (STC 76/1992), por la inseguridad jurídica que implica su modificación a través de esta vía.

3. A tenor de la doctrina constitucional expuesta, debemos determinar si las facultades de comprobación e investigación objeto de las presentes cuestiones pueden incluirse en el ámbito material específico de las leyes de presupuestos o, por el contrario, su contenido sobrepasa este ámbito y, en consecuencia, vulnera los arts. 9.3 y 134.2 C.E. Más concretamente, ya que es indudable que ninguno de estos preceptos forma parte del contenido mínimo necesario de este tipo de leyes, debemos precisar si tienen una <relación directa> con ese contenido y son, al mismo tiempo, un <complemento necesario> para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuestos y de la política económica.

Como hemos apuntado anteriormente, los incisos cuestionados se limitan a establecer sendas potestades de requerimiento de información con trascendencia tributaria y la consiguiente obligación de facilitarla por parte de determinadas personas jurídicas y físicas. Concretamente la prevista en el art. 111.3 se sitúa sistemáticamente en la Sección Segunda del Capítulo Tercero del Título II de la L.G.T. destinada a regular la comprobación e investigación de las circunstancias que integran el hecho imponible y la estimación de las bases imponibles -aunque, como también queda dicho, desde la Ley 33/1987 de Presupuestos Generales del Estado, el art. 111.1 c) también atribuía genéricamente estas facultades de información a los órganos de recaudación-. Por su parte, la nueva redacción del art. 128.5 L.G.T., supone la concreción específica de esta facultad en el procedimiento administrativo de recaudación por la vía de apremio. Se trata, en suma, de reglas de los procedimientos generales para liquidar y recaudar tributos y, en consecuencia, guardan sólo una relación indirecta o mediata con la previsión de ingresos y gastos del Estado. En ellas tan sólo se predisponen medios o instrumentos para lograr la aplicación efectiva de las normas que sí regulan los ingresos del Estado -su cuantía, sus fuentes, etc.-. Ciertamente, cualquier norma tributaria tiene algún grado de conexión con la previsión de ingresos del Estado, pero sólo si tienen relación directa con ella pueden incluirse en las Leyes de Presupuestos. La solución contraria acabaría por confundir <ley presupuestaria> y <ley tributaria> y desbordaría la función que a aquélla reserva el art. 134.2 C.E.

A esta misma conclusión llegamos en la STC 76/1992 respecto del art. 130 L.G.T. que, como hemos reiterado, establece una potestad relativa también al procedimiento de recaudación ejecutiva con un contenido y una finalidad sustancialmente idénticos al de los incisos que aquí analizamos. En rigor, desde la perspectiva del análisis que aquí nos interesa, las diferencias entre el art. 130 L.G.T. y el 128.5 L.G.T., son únicamente cuantitativas -ya que previsiblemente la aplicación del primero será menos frecuente que la del segundo-, pero desde el punto de vista cualitativo el tipo de la relación con la previsión de ingresos es idéntica -o en último extremo la incidencia de la solicitud de entrada en un domicilio para hacer efectivo el embargo es más directa, al hallarse en una fase ulterior del proceso de embargo, que la petición de información para determinar los bienes y derechos contra los que se pretende dirigir el embargo-. Pues bien, si allí dijimos que la incidencia del art. 130 L.G.T. en la ordenación del programa anual de ingresos y gastos era sólo accidental o secundaria y que no resultaba complemento necesario de su ejecución, aquí debemos reiterar igual conclusión.

En segundo lugar, tampoco puede considerarse que los incisos cuestionados tengan relación directa con los criterios que definen la política económica del Gobierno. Salvo que se adopte un concepto desmesurado y por tanto inoperante de los instrumentos directamente relacionados con los criterios que definen la política económica del Gobierno, la predisposición de un mecanismo para lograr información sobre los movimientos de las cuentas, cheques y órdenes de pago a los meros fines fiscales, no puede calificarse como un complemento necesario de la misma, ni tiene una incidencia relevante sobre ella.

Por fin, debe tener presente que lo que los incisos enjuiciados establecen son, como dice la Exposición de Motivos de la L.G.T., sendas <reglas generales del procedimiento de gestión>, <principios generales> de los procedimientos de liquidación y recaudación consagrados con carácter general por la L.G.T. Se trata de reglas que afectan al régimen general de los tributos, no a elementos específicos de tributos concretos. Ambos preceptos coinciden en atribuir una serie de potestades a la Administración Tributaria que se ejercen con pretensiones de generalidad, frente a cualquier clase de personas físicas o jurídicas, y con vocación de incorporarse de manera estable o permanente a las obligaciones propias de ciertas entidades colaboradoras o relacionadas con la Administración Tributaria -v.gr., los retenedores de impuestos o las entidades de crédito- y de los contribuyentes, afectando además a derechos constitucionalmente reconocidos, distintos del de propiedad, como puede ser en este caso el de la intimidad personal y familiar.

En otras palabras, las potestades de que goza la Administración Tributaria y las correlativas obligaciones que se imponen integran un estatuto del contribuyente, configurado por derechos y deberes, que habida cuenta de la especial situación de sujeción que supone la configuración de la relación tributaria en el art. 31 de la Norma Fundamental como deber constitucional (STC 76/1990, fundamento jurídico 3.), debe poseer unos razonables niveles de certeza normativa que contrapesen las limitaciones legales al ejercicio de derechos individuales que la Constitución autoriza.

En suma, pues, las facultades de comprobación e investigación reguladas no tienen relación directa con los contenidos propios de las leyes presupuestarias ni son complemento indispensable de las mismas. Debe concluirse, pues, que los incisos de los arts. 111.3 y 128.5 L.G.T. objeto de las presentes cuestiones de inconstitucionalidad desbordan la función constitucionalmente reservada a este tipo de leyes y vulneran el art. 134.2 C.E.

4. Apreciada la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los incisos cuestionados resulta innecesario dar respuesta a la duda de inconstitucionalidad relativa al art. 18.1 C.E.

5. Sí conviene, en cambio, antes de pronunciar el fallo, precisar los efectos o consecuencias jurídicas que éste debe tener en relación con los actos administrativos firmes realizados en aplicación de los incisos cuestionados. A tal efecto debemos declarar que, por exigencia del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 C.E.), el pronunciamiento de inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los referidos incisos no entraña la nulidad de los actos administrativos firmes realizados en aplicación de los mismos con anterioridad a la fecha de la publicación de esta Sentencia.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Declarar inconstitucionales, y, en consecuencia, nulos, con los efectos señalados en el fundamento jurídico 5., el último inciso del art. 111.3 L.G.T., y el primer apartado del art. 128.5 L.G.T. en cuanto atribuye a los órganos de recaudación la facultad de comprobación e investigación prevista en el referido último inciso del art. 111.3, en la redacción dada a estos incisos por la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992.

Publíquese esta Sentencia en el <Boletín Oficial del Estado>.

Dada en Madrid a, veintiocho de junio de mil novecientos noventa y cuatro.-Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer.-Luis López Guerra.-Fernando García-Mon y González-Regueral.-Carlos de la Vega Benayas.-Eugenio Díaz Eimil.-Vicente Gimeno Sendra.-José Gabaldón López.-Rafael de Mendizábal Allende.-Julio Diego Campos.-Pedro Cruz Villalón.-Carles Viver Pi-Sunyer.-Firmado y rubricado.

Voto particular que formula el Magistrado don Vicente Gimeno Sendra a la Sentencia recaída en las C.I. núms. 2.664/92 y acumuladas

Las razones de mi discrepancia a la presente Sentencia son las mismas que expuse en mi voto particular a la STC 178/1994 que doy aquí por reproducidas.

En síntesis, dicha discrepancia radica en una interpretación excesivamente formalista de nuestra doctrina sustentada en la STC 76/1992, cuyo supuesto de hecho es muy distinto, aun cuando el fundamento jurídico 2. de esta Sentencia pretenda evidenciar lo contrario.

En efecto, afirma dicho fundamento jurídico 2. que en la STC 76/1992 <estaba en cuestión el derecho a la inviolabilidad del domicilio, aquí otro derecho personalísimo como el de la intimidad personal y familiar>. La segunda parte de esta afirmación no es correcta, pues en la STC 110/1984 ya tuvimos ocasión de declarar que la investigación de las cuentas corrientes por la Administración Tributaria en nada afectaba al derecho fundamental a la intimidad, a diferencia de lo que acontece con las entradas administrativas que, en principio, son inconstitucionales a la luz de lo dispuesto en el art. 18.2 C.E.

No existen, pues, a la luz de nuestra doctrina, vicios materiales de inconstitucionalidad sobre los arts. 111.3 y 128.5 L.G.T. que ahora se declaran inconstitucionales por la sola razón de entender la mayoría que su reforma por Ley de Presupuestos conculca la doctrina de la STC 76/1992. Nada más lejano a la realidad, como lo demostrará la importante poda en la recaudación tributaria y, por tanto, en los ingresos de los futuros Presupuestos del Estado e incluso de los anteriores, pues, también, parece desproporcionada la doctrina sustentada en el fundamento jurídico 5. que puede permitir la revisión de liquidaciones impugnadas por motivos exclusivamente materiales aún cuando la Administración Tributaria no haya hecho uso de las facultades <procedimentales> que le otorgan los arts. 111.3 y 128.5 L.G.T.

Madrid, veintiocho de junio de mil novecientos noventa y cuatro.-Vicente Gimeno Sendra.-Firmado y rubricado.

Voto particular que formula el Magistrado don Luis López Guerra a la Sentencia recaída en las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 2.664/92 y 2.871/92, acumuladas, al que se adhiere el Magistrado, don Pedro Cruz Villalón

Disiento de la Sentencia dictada en las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 2.664/92 y 2.871/92, acumuladas, por las razones expresadas ya en el voto particular a la STC 178/1994, que a su vez reproducían las expuestas en el voto particular anterior a la STC 76/1992. Estimo que la referencia al contenido de esos votos hace innecesaria una repetición, que habría de ser idéntica, de los razonamientos que allí se hacían, y que ahora reitero. Valga simplemente insistir en que no considero que la inclusión de normas, como las ahora declaradas inconstitucionales, en la Ley de Presupuestos, suponga, en modo alguno, una vulneración de las disposiciones del art 134 C.E., ni del principio de seguridad jurídica proclamado en el art. 9.2 del Texto Fundamental. Por lo que el fallo debió, a mi entender, declarar la adecuación a la Constitución de los preceptos cuestionados.

Madrid, a veintiocho de junio de mil novecientos noventa y cuatro.-Luis López Guerra.-Pedro Cruz Villalón.-Firmado y rubricado.

Análisis

  • Rango: Sentencia
  • Fecha de disposición: 28/06/1994
  • Fecha de publicación: 26/07/1994
Referencias anteriores
  • DICTADA:
  • DECLARA:
    • inconstitucionales y nulos el último inciso del art. 111.3 y el art. 128.5.1 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, en la redacción dada por la LEY 31/1991, de 30 de diciembre (Ref. BOE-A-1963-22706) y (Ref. BOE-A-1991-30903).
Materias
  • Cuestiones de inconstitucionalidad
  • Recaudación
  • Sistema tributario

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