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I. Introducción
El estudio de la determinación del momento en que hayan de surtir sus efectos económicos las pensiones de Seguridad Social no ha sido una cuestión pacífica para la doctrina judicial, lo que ha conducido a que la Sala Cuarta haya tenido que sentar criterio al respecto al abordar diversas dimensiones de la cuestión.
Recordar, que muy recientemente el complemento de aportación demográfico (disciplinado en el artículo 60 de la LGSS) y que fue declarado por el TJUE[1] como lesivo del derecho de igualdad[2], ha dado lugar a diversos pronunciamientos de nuestro Alto Tribunal, en orden a determinar cuándo ha de desplegar sus efectos económicos en los casos de ser solicitado por hombres.
II. Identificación de la resolución judicial comentada
Tipo de resolución judicial: Sentencia.
Órgano judicial: Sala de lo Social del Tribunal Supremo.
Número de resolución judicial y fecha: Sentencia número 418, de 12 de junio de 2023.
Tipo y número recurso o procedimiento: RECUD. Núm. 538/2021.
ECLI:ES:TS 2023:2622
Fuente: CENDOJ.
Ponente: Excma. Sra. Doña María Luz García Paredes.
Votos Particulares: Carece.
III. Problema suscitado. Hechos y antecedentes
La resolución que analizamos aborda cuál ha de ser la fecha de efectos económicos que haya de darse a la pensión de viudedad que ha sido reconocida por la Entidad Gestora, tras una inicial decisión desestimatoria del derecho, cuando entre ambos tiempos no se ha producido una variación de las circunstancias fácticas y jurídicas.
En concreto, nos encontramos con que el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) desestimó en diciembre de 2013 la solicitud de reconocimiento de pensión de viudedad interesada por la actora tras el fallecimiento de su esposo en el extranjero (en concreto en Ecuador), razonando que no se había aportado el certificado de defunción expedido por el Registro Civil español. Presenta nueva reclamación la viuda en mayo de 2017, siendo nuevamente desestimada.
Resulta acreditado que la esposa, tras la primera denegación de su derecho, inició una serie de actuaciones ante el Registro civil de la localidad de su residencia para solicitar auxilio registral y disponer del referido documento. Ante la falta de respuesta, el 21 de mayo de 2014 la actora presentó denuncia ante el Sindic del Greuges, dando lugar a expediente de queja ante el defensor del Pueblo.
La sentencia del Juzgado de lo Social[3] estimó la demanda formalizada por la viuda condenando a la entidad gestora a abonarle la pensión de viudedad por ella interesada con fecha de efectos económicos de la primera solicitud, esto es el 1 de noviembre de 2013.
Frente a tal resolución, se alza en suplicación la entidad gestora, dictando sentencia la Sala territorial en fecha 4 de noviembre de 2020[4], y revocando la resolución de instancia acordó fijar la fecha de efectos económicos controvertida el 10 de febrero de 2017.
La Sala del Tribunal Superior razona que “debemos estimar el recurso de la entidad gestora, en la medida en que la demandante no interpuso demanda alguna contra resolución denegatoria de 24 de enero de 2.014 como pudo haber hecho. Y es esa dejación de su derecho lo que entendemos impide el reconocimiento de efectos retroactivos hasta aquella fecha, pues se mantiene más de tres años inactiva y no olvidemos que es quien solicita la prestación quien está obligada por ley a acreditar los elementos básicos de la prestación que solicita. Ninguna responsabilidad puede atribuirse a la administración de la seguridad social española en este punto. Cuando reanuda nuevamente su pretensión el 10 de mayo de 2.017, tampoco dispone de la certificación, pero actúa correctamente y acude a la jurisdicción. Y n olvidemos que finalmente es ella misma quien acredita la defunción, sin que se haya aportado ningún dato sobre mala praxis por la demandada.
Cita también el escrito de impugnación la sentencia de 9-11-17 de esta misma Sala, Recurso 5353/2017 en la que se otorgó una prestación de orfandad, con efectos retroactivos hasta la fecha en que se había solicitado del registro civil la inscripción de la hija beneficiaria, varios meses después de la fecha del fallecimiento del padre, por entender que era una tardanza imputable a la administración: Sin embargo, entendemos no aplicable por no ser comparable en la medida en que en aquel existía un reconocimiento de patria potestad en el testamento del fallecido que requería un trámite judicial previo, y la prestación se solicitó tan sólo un mes y 10 días más tarde a la obtención de los documentos necesarios para tramitar la pensión, por lo que no se consideró que la demora en la solicitud de la prestación fuera imputable a la solicitante, sino que se produjo por la necesidad de obtener el reconocimiento judicial de la filiación paterna no matrimonial en testamento”.
IV. Posición de las partes
Recurre la actora en casación unificadora frente a dicha resolución denunciando como infringido el art. 53.1 de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS), en relación con el art. 230 del mismo texto legal, y art. 39.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de procedimiento administrativo común de las Administraciones Publicas.
La parte recurrente sostiene que la doctrina correcta se encuentra en la sentencia de contraste[5], no siendo admisible las afirmaciones que realiza la sentencia recurrida sobre la dejadez de derechos por no haber impugnado la resolución denegatoria de 2014, cuando se encuentra justificada en su caso al no haberse registrado la defunción del causante en el Registro Civil español, no siendo hasta el 2 de octubre de 2019 cuando la pudo obtener de la República de Ecuador el citado documento, que no ha sido impugnado por la entidad gestora que era quien exigía que fuera emitida por un organismo español. En todo caso, añade, la pensión fue reconocida existiendo los mismos hechos que cuando le fue denegada y por ello demanda la fecha de efectos que interesa, siguiendo la doctrina de esta Sala, recogida en la sentencia de contraste. Se opone la representación procesal de RTVM a la estimación del recurso invocando la Sentencia de la Sala Cuarta de 26 de noviembre de 2021 (Recud.536/2012), incidiendo en las diferencias entre una relación laboral y un mero arrendamiento de servicios.
El Ministerio Fiscal considera que el recurso ha de ser desestimado al no existir contradicción entre las resoluciones confrontadas.
V. Normativa aplicable al caso
Como hemos anticipado, la Sala interpreta de manera central el alcance del artículo 53.1 de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS) en cuya virtud “El derecho al reconocimiento de las prestaciones prescribirá a los cinco años, contados desde el día siguiente a aquel en que tenga lugar el hecho causante de la prestación de que se trate, sin perjuicio de las excepciones que se determinen en la presente ley y de que los efectos de tal reconocimiento se produzcan a partir de los tres meses anteriores a la fecha en que se presente la correspondiente solicitud.
Si el contenido económico de las prestaciones ya reconocidas resultara afectado con ocasión de solicitudes de revisión de las mismas, los efectos económicos de la nueva cuantía tendrán una retroactividad máxima de tres meses desde la fecha de presentación de dicha solicitud. Esta regla de retroactividad máxima no operará en los supuestos de rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos ni cuando de la revisión derive la obligación de reintegro de prestaciones indebidas a la que se refiere el artículo 55”.
VI. Doctrina básica
La sentencia que analizamos reitera la doctrina de la Sala[6] relativa a la interpretación del precepto referido en orden a la fijación de efectos económicos de las pensiones de Seguridad Social, inicialmente denegado, cuando ulteriormente sí son reconocidas sin haberse experimentado una alteración del marco normativo y fáctico en consideración.
Colige el Tribunal que “si bien una interpretación literal del artículo en cuestión permitiría estar a la última solicitud, no obstante el texto de la norma tampoco excluye que tal cualidad -punto de partida pueda igualmente atribuirse a una reclamación anterior indebidamente denegada, o al menos no lo hace con la claridad que es exigible para exceptuar la previsión -en favor del administrado contenida en el citado art. 57.2 LRJ-PAC"
En la primera de tales sentencias[7], la cuestión controvertida se centraba en determinar si, solicitada una prestación de la Seguridad Social que es inicialmente denegada sin impugnación del beneficiario, luego reiteradas, cuando finalmente se reconoce el derecho del beneficiario en los términos inicialmente solicitados y con base en los mismos datos fácticos e idéntica normativa jurídica de los que disponía la Entidad Gestora y de la que regía en el momento de la inicial solicitud, puede otorgarse eficacia retroactiva a los actos dictados en sustitución de los revisados o anulados, siempre que la retroactividad no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
Allí se concluía que no puede equiparse un supuesto de revisión o anulación de actos administrativos denegatorios anteriores fundados en datos fácticos anteriormente inexistentes o no justificados, o en un cambio de la normativa vigente entre el momento inicial y el de la solicitud ulterior; con aquellos otros casos en los que las normas jurídicas aplicables no hayan variado y los datos fácticos ya estuvieran plenamente alegados y acreditados tanto en el momento inicial que originó una resolución desestimatoria como en el momento ulterior, en el que, con base en idénticos datos fácticos y jurídicos, se dicta una resolución estimatoria, tanto más si en el ínterin el beneficiario ha ido reclamando sucesivamente el reconocimiento de su derecho.
Las normas administrativas generales ya contemplan y regulan la diversidad de supuestos, así, en esta línea, el art. 57.3 de la Ley 30/1992 de 26-XI (de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), dispone, como excepción a la regla general que establece de eficacia de los actos desde la fecha en que se dicten, que "excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas".
Continuaba razonando la Sala que la jurisprudencia unificadora de esta Sala ha sido también sensible a esta diversidad de supuestos, habiendo abordado esta problemática especialmente en relación con la efectividad de las solicitadas modificaciones de contenido económico de una pensión de jubilación previamente reconocida y si debe retrotraerse a los tres meses anteriores a la petición deducida o debe retrotraerse a la fecha del reconocimiento del derecho a la pensión, sin perjuicio de que, en su caso, pueda operar la prescripción respecto de tales efectos económicos.
La solución[8], ha sido la de entender, en interpretación de los arts. 153 y siguientes de la LGSS/1974, que "si el contenido económico de la prestación (de jubilación), por un error inicial de la entidad gestora - que está en condiciones más favorables que el propio beneficiario para su adecuada determinación - quedó minusvalorado, corrigiéndose ello más tarde por sentencia firme, que estimó la pretensión del trabajador beneficiario, es lógico mantener - a falta de norma expresa de sentido contrario - que sus efectos deben retrotraerse a la fecha del reconocimiento del derecho, afectado por error en su contenido económico, sin que sea válido deducir, de una norma que consagra la imprescriptibilidad del derecho y su retroacción máxima a tres meses, la misma limitación en cuanto al contenido económico del derecho ya reconocido anteriormente en cuantía inferior, y ello independientemente de la prescripción que, en su caso, pudiera operar frente a las concretas percepciones de la prestación económica", y, por lo que se refiere a la prescripción, se establece[9] que el plazo aplicable, por criterios de analogía, es el quinquenal del art. 54 de la expresada LGSS/1974.
Concluye el Alto Tribunal que La aplicación de esa doctrina de la sentencia de contraste y posteriormente reiterada, es la que debió aplicar la sentencia recurrida ya que el hecho de que la demandante no acudiera a la vía judicial en solicitud del derecho no puede interferir en este caso para aplicar aquella doctrina cuando resulta que la denegación lo fue por no presentar una determinada prueba documental que, finalmente, no ha sido necesaria para obtener el derecho demandado.
VII. Parte dispositiva
Atendiendo a lo expuesto la Sala estima el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la actora, casando y anulando la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 4 de noviembre de 2020 en recurso de suplicación 2269/2020, corrigiendo la fecha de efectos económicos de la pensión de viudedad interesada por aquélla, y fijándola en la de 13 de noviembre de 2011.
VIII. Pasajes decisivos
Centra el Tribunal sus razonamientos jurídicos más relevantes en los fundamentos de derecho primero y segundo, donde sintetiza su doctrina unificada sobre la cuestión que nos ocupa.
IX. Comentario
La sentencia analizada aborda una de las cuestiones, quizá más complejas, a la hora de enfrentarnos al estudio de las pensiones de Seguridad Social, cual es la de la determinación de los efectos económicos de las distintas prestaciones garantizadas por el sistema púbico social.
Como se evidencia en este caso, los supuestos de hecho a los que se enfrentan los operadores jurídicos pueden ser de lo más variopintos, presentando singularidades que muchas veces dificultan la literal aplicación de las normas contenidas en la LGSS. Entre ellas el artículo 53 que, bajo la rúbrica de “prescripción”, disciplina no sólo las particulares reglas del perecimiento de las acciones en materia de Seguridad Social derivadas de la dejación de su ejercicio por las personas beneficiarias; sino las relativas a la determinación de cuál ha de ser el momento en que se dote de efectos económicos a las mismas.
En esta ocasión comprobamos cómo la Sala territorial parte de la doctrina general dictada por el Tribunal Supremo[10] en la que se concluye que “hay una clara distinción de naturaleza y efectos entre la acción tendente al reconocimiento inicial de las prestaciones (art. 43.1.I: el derecho al reconocimiento de las prestaciones...) y las acciones mediante las que se pretenda la revisión del contenido económico de las prestaciones ya reconocidas (art. 43.1.II: si el contenido económico de las prestaciones ya reconocidas resultara afectado con ocasión de solicitudes de revisión de las mismas...". Sentado lo cual, añade: "A su vez, en una y otra, debe distinguirse entre el plazo de ejercicio de la correspondiente acción y el plazo de retroacción de los posibles efectos económicos del respectivo reconocimiento". Todo lo cual no queda contradicho sino que se confirma por la reforma introducida a partir del 1/1/2007 por la Ley 42/2006 en el artículo 43.1 EDL 2006/324546, añadiendo un párrafo segundo a dicho artículo 43.1, que queda así: "1. El derecho al reconocimiento de las prestaciones prescribirá a los cinco años, contados desde el día siguiente a aquél en que tenga lugar el hecho causante de la prestación de que se trate, sin perjuicio de las excepciones que se determinen en la presente Ley y de que los efectos de tal reconocimiento se produzcan a partir de los tres meses anteriores a la fecha en que se presente la correspondiente solicitud.- Si el contenido económico de las prestaciones ya reconocidas resultara afectado con ocasión de solicitudes de revisión de las mismas, los efectos económicos de la nueva cuantía tendrán una retroactividad máxima de tres meses desde la fecha de presentación de dicha solicitud. Esta regla de retroactividad máxima no operará en los supuestos de rectificación de errores materiales, de hecho, o aritméticos ni cuando de la revisión derive la obligación de reintegro de prestaciones indebidas a la que se refiere el artículo 45 ". ...De acuerdo con todo ello, la citada STS de 29/3/2010 sintetiza así el estado actual de la doctrina unificada en su FD Sexto: " Así, tratándose de la acción tendente al reconocimiento inicial de prestaciones, como es dable deducir del art. 43.1.I LGSS EDL 1994/16443 y jurisprudencia que lo interpreta, resulta que: a) el plazo de ejercicio, salvo en los supuestos excepcionales de imprescriptibilidad (prestación contributiva de jubilación - art. 164 LGSS , o prestaciones por muerte y supervivencia - art. 178 LGSS ), es como regla, de prescripción y de cinco años computados a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar el hecho causante de la prestación de que se trate; y b) el plazo de retroacción de los efectos económicos del reconocimiento inicial se limita, en todo caso (sea prescriptible o imprescriptible la referida acción), a los tres meses anteriores a la fecha en que se presente la correspondiente solicitud". "Por otra parte, cuando se trata de la acción de revisión del contenido económico de prestaciones de Seguridad Social ya reconocidas, como es dable deducir del art. 43.1.II LGSS y jurisprudencia que lo interpreta en su redacción efectuada con vigencia a partir del 1-enero-2007, resulta que: a) en cuanto a su plazo de ejercicio, no existe un límite temporal para el mismo (no siendo, por tanto, aplicable el de cinco años fijado en la sentencia de contraste, como se ha indicado); y b) por lo que respecta al plazo de retroacción de los efectos económicos del incremento ulteriormente reconocido, se limita ahora, a partir del 1-enero-2007 (Ley 42/2006 EDL 2006/324546), como regla, a los tres meses desde la fecha de presentación de la solicitud de revisión, con las excepciones previstas en el propio precepto (rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos o revisión derivada de acción de reintegro ex art. 45 LGSS ), sin que, por imperativo de la reforma legal, con posterioridad a dicha fecha, resulte ya aplicable la doctrina jurisprudencial anteriormente expuesta sobre este concreto extremo ((en cuanto retrotraía tales efectos económicos a la fecha del reconocimiento inicial, con independencia de que la prescripción pudiera operar frente a las concretas cantidades reclamadas y fijándose dicha prescripción en cinco años)”
Esta doctrina ha sido posteriormente reiterada por la Sala en Sentencias núm.860/2023 de 22 de febrero (recud.4471/2019), o la núm.2622, de 12 de junio (recud.538/2021).
Resulta también relevante reseñar en este caso, que como destaca el Tribunal no cabe hablar de dejación alguna del derecho por parte de la actora, quien tan pronto le fue denegada la pensión de viudedad, activó todos los “mecanismos a su disposición para obtener lo que la entidad gestora le reclamaba para el reconocimiento del derecho prestacional, no estando ya a su alcance la debida conformación del documento requerido, cuyo retraso en la obtención, por serle ajeno, no podía hacer recaer sobre ella perjuicio alguno”.
No obstante ello, y sin el documento del Registro Civil español, volvió a solicitar la pensión que, en este caso y sin la oposición de la parte demandada, ha tenido por acreditado el fallecimiento con un documento distinto al que la entidad gestora le requería.
X. Apunte final
Del análisis de la doctrina expuesta se comprueba cómo lo relevante a los efectos que nos ocupan no es tanto la prestación en concreto sobre la que se controvierta (pues la misma ha sido construida en torno a distintas pensiones del Sistema como son las de orfandad, viudedad e incapacidad permanente); sino como el hecho de reconocer aquéllas tras una primera denegación, cuando no han variado entre ambos tiempos las circunstancias fácticas o jurídicas que resultaban de aplicación.
Esta doble identidad es la que ha conducido a la construcción de una doctrina que parte de las elementales normas del derecho administrativo relativas a la validez de los actos administrativos, pues el artículo 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (antiguo artículo 57.1 de la Ley 30/92) dispone que “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa” añadiendo el inciso tercero que “excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas”.
Esa referencia a la causación de perjuicios a los interesados cuando la situación de hecho no se hubiera mutado entre el momento de la anulación del acto y el de su dictado, es la que determina en casos como el que nos ocupa la no aplicación de la regla general contenida en el artículo 53.1 de la LGSS de retroacción de efectos económicos a los tres meses anteriores al de la segunda solicitud, sino al de los tres meses anteriores al de la primera solicitud.
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