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La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; don Francisco Rubio Llorente, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Antonio Truyol Serra, don Eugenio Díaz Eimil y don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 79/1987, promovido por don Segundo Carlos Pardo-Ciorraga Santos, representado por el Procurador de los Tribunales, don Argimiro Vázquez Guillén, y bajo la dirección letrada de doña Asunción Montero Carré, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de La Coruña, adoptado el 30 de septiembre de 1985, por el que se aprobó el Reglamento Orgánico Municipal. Han sido parte el Letrado de Estado, el Ayuntamiento de La Coruña y el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente don Antonio Truyol Serra, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Con fecha 20 de enero de 1987, tuvo entrada en este Tribunal recurso de amparo constitucional, promovido por don Segundo Carlos Pardo-Ciorraga Santos, representado por el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén, contra el Acuerdo del excelentísimo Ayuntamiento de La Coruña, adoptado en sesión plenaria extraordinaria de 30 de septiembre de 1985, confirmado por Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 9 de diciembre de 1986.

2. La demanda de amparo se fundamenta en los siguientes antecedentes:

a) El recurrente era Concejal del Ayuntamiento de La Coruña, elegido en las elecciones municipales de mayo de 1983, en la lista correspondiente al partido PSDG-PSOE. Fue expulsado del mencionado partido en marzo de 1985, y como consecuencia de ello, dejó de pertenecer al Grupo Municipal Socialista del Ayuntamiento. Asimismo, a raíz de la expulsión, se le privó de las responsabilidades de gestión que ostentaba en la Corporación municipal.

b) El Ayuntamiento aprobó, con carácter definitivo, el 30 de septiembre de 1985, el Reglamento Orgánico Municipal (ROM), previa desestimación del escrito de alegaciones del recurrente, quien votó en contra de tal aprobación. Interpuesto recurso de reposición contra dicho Acuerdo de aprobación, por considerar que el mencionado ROM vulneraba derechos constitucionales del título I, capítulo 1.º de la Constitución, fue desestimado por Acuerdo del Ayuntamiento en Pleno, de 27 de enero de 1986.

Contra este Acuerdo interpuso el solicitante de amparo recurso contencioso- administrativo por el procedimiento previsto en la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, ante la correspondiente Sala de la Audiencia Territorial de La Coruña. La Audiencia, en Sentencia de 20 de mayo de 1986, estimó en parte el recurso y anuló por infracción de los arts. 14 y 23 de la Constitución el título II y los arts. 28 y 31 del Reglamento Municipal impugnado.

c) Formulado recurso de apelación por el Ayuntamiento, la Sala Tercera del Tribunal Supremo dictó Sentencia, de 9 de diciembre de 1986, desestimando íntegramente las pretensiones del ahora demandante en amparo. El Tribunal Supremo consideró que los arts. 5.º, 7.º, 20.º y título VI del ROM impugnado no vulneraban los principios de igualdad ni el de participación; que la Sentencia de primera instancia había incurrido en incongruencia por exceso al anular el título II del ROM, puesto que las pretensiones formuladas por el recurrente no iban dirigidas de modo concreto y preciso a la impugnación de los artículos en él comprendidos; y, por último, que los arts. 28 y 31 del ROM, que también habían sido anulados, venían a reproducir otros de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local y del Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprobaba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.

3. El recurrente solicita la anulación del Acuerdo de aprobación definitiva del ROM de referencia y, en consecuencia, de la Sentencia dictada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el recurso de apelación 1.229/1986, así como que se declare la nulidad de los artículos 5.º, 28, 31 y del título II del ROM.

Solicitaba también en la demanda de amparo que se declarase su derecho a integrarse o, en su caso, constituir el Grupo Municipal Mixto, al haber dejado de pertenecer al partido por cuya lista fue elegido, así como su derecho a participar en la gestión municipal y en todas las funciones propias de su cargo en condiciones de igualdad con el resto de Concejales y atendiendo a los criterios de proporcionalidad numérica entre los diversos grupos municipales. Por otrosí solicitaba la suspensión del ROM mientras se sustanciara el recurso.

Tales pretensiones se fundamentan, en lo que al art. 5.° del ROM impugnado se refiere, en que, al canalizar el ROM toda la participación de los Concejales, a través de los grupos municipales por un lado y, simultáneamente, establecer en su art. 5.º que en ningún caso podrán constituir grupo municipal separado los Concejales que perteneciesen a una misma lista electoral, se vacía de contenido el art. 23 de la Constitución, en lo que al recurrente u otros en análoga situación respecta, impidiendo su participación en las tareas del Ayuntamiento, ya que, expulsado de su grupo originario e impedido de formar o integrarse en el Grupo Mixto, carece de vía de participación en tales tareas.

Con relación a los arts. 28 y 31 del ROM, cuestionado, se afirma que las facultades que atribuyen al Alcalde Presidente menoscaban los derechos de participación que por virtud del art. 23.1 de la C.E. corresponden a los Concejales.

Y, por último, entiende el recurrente que la creación de la figura del «lider de la oposición», en el título II del Reglamento Municipal atenta contra el art. 14 de la C.E., pues implica una discriminación respecto a los demás Concejales, ya que se trata de una figura carente de fundamentación razonable y objetiva en el ámbito municipal que origina por tanto una situación privilegiada para una persona.

4. Mediante providencia de 18 de febrero de 1987, la Sección Segunda del Tribunal Constitucional, puso de manifiesto al actor y al Ministerio Fiscal la posible concurrencia de las causas de inadmisión, prevenidas en el art. 50.1, a), en relación con el 43.2 y en el 50.1, b), en relación con el 49.2, b), todos ellos de la Ley Orgánica de este Tribunal (LOTC), en su redacción anterior a la reforma de la Ley Orgánica 5/1988, de 9 de junio.

El actor, en el plazo concedido al efecto, envió copia de la Sentencia del Tribunal Supremo, de 9 de diciembre de 1986, con certificación de que había sido notificada el 29 de diciembre. El Fiscal interesó la inadmisión del recurso salvo que se acreditase la presentación tempestiva del recurso y se subsanase el defecto señalado en segundo lugar.

La citada Sección, por providencia de 20 de mayo de 1987, acordó la admisión a trámite del recurso y, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, solicitó al Ayuntamiento de La Coruña, a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de esa capital y al Tribunal Supremo, el envío de las correspondientes actuaciones y que efectuasen los emplazamientos procedentes.

5. Mediante providencia de 22 de febrero de 1988, la Sección Segunda acordó tener por comparecido en el proceso al Letrado del Estado en representación de la Administración Pública y al Ayuntamiento de La Coruña, representado por el Procurador don Gabriel Sánchez Malingre. Asimismo, acordó darles vista de las actuaciones recibidas, al igual que al recurrente en amparo y al Ministerio Fiscal.

6. El actor, por medio de su representación, presentó, el 21 de marzo de 1988, escrito en el que se reiteraba en las alegaciones efectuadas en la demanda de amparo. Ponía, asimismo, de manifiesto que, si bien ya no ostentaba la condición de Concejal por no haber concurrido a las elecciones celebradas el 10 de junio de 1987, el amparo no había quedado vacío de contenido, pues podía, todavía, reconocerse que desde que se aprobó el ROM se produjo una vulneración de su derecho al ejercicio de su mandato representativo.

Asimismo, señala que, frente a la negativa por parte del Alcalde de La Coruña, a expedirle unas certificaciones y a acordar el traslado de unos expedientes que había solicitado, interpuso junto con otro Concejal recurso contencioso-administrativo especial de la Ley 62/1978, por presunta vulneración del derecho de participación en los asuntos públicos, obteniendo sendas Sentencias estimatorias de la Audiencia Territorial de La Coruña y, en apelación de la Sala Quinta del Tribunal Supremo, de las que acompañaba copia.

7. Don Gabriel Sánchez Malingre, Procurador de los Tribunales, en representación del Ayuntamiento de La Coruña, presentó escrito de alegaciones el 22 de marzo. En el mismo se sostiene que el recurso es inadmisible en virtud de lo dispuesto por el art. 50.2, b), LOTC, ya que carece de objeto y contenido al no ostentar ya el actor el cargo de Concejal y haberse aprobado, el 13 de octubre de 1987, un nuevo Reglamento Orgánico que sustituye al impugnado.

El recurso sería además inadmisible en aplicación de lo prevenido en el art. 50.1, a), y b), en relación con el 44.1, a), LOTC, en lo que respecta a la impuganación del título II del anterior ROM, ya que no fue impugnado en el recurso contencioso-administrativo, lo que determinó que el Tribunal Supremo anulase a este respecto la Sentencia de la Audiencia Territorial de La Coruña por incongruente por exceso. Igual sucedería en cuanto a la impugnación de los arts. 5.° y 7.°, que no fueron declarados inconstitucionales por la Sala de La Coruña, y frente a la que el actor no recurrió en apelación ni se adhirió a la misma formulada por el Ayuntamiento.

Ei recurso quedaría circunscrito, por tanto, a la impugnación de los arts. 28 y 31 del derogado ROM. El art. 28, relativo a la facultad del Alcalde de autorizar el examen de expedientes que tengan relación con los asuntos incluidos en el orden del día y la expedición de fotocopias gratuitas de documentos de interés, no vulnera derechos constitucionales, sino que se ajusta a lo dispuesto en el art. 46.2, b), de la Ley 7/1985, reguladora de las bases del Régimen Local. Y el art. 31 del ROM, que autorizaba al Alcalde a dejar sobre la Mesa determinados asuntos del orden del día, preveía una facultad correlativa de incluir asuntos en el mismo, previsto por el art. 47.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, y el art. 21.1, c), de la Ley 7/1985, sin que dicha facultad de retirar un asunto del orden del día implique violación de derechos constitucionales.

8. El Letrado del Estado presentó escrito de alegaciones, el 14 de marzo de 1988. En él señala que el actor había consentido la Sentencia de la Audiencia de La Coruña en todos sus extremos, por lo que el litigio sólo se centraba en aquellas cuestiones a las que se concretó la apelación. En consecuencia es plenamente improcedente la impugnación per saltum de los arts. 5.º y 7.º del ROM, ya que el actor se mostró conforme con lo resuelto en instancia sobre los mismos y no se agotó la vía judicial mediante la oportuna apelación. Y, en cuanto a los restantes extremos en los que la Sala Tercera del Tribunal Supremo revoca la Sentencia de instancia, es obvio que todos ellos carecen de relieve constitucional.

9. El Fiscal ante el Tribunal Constitucional presentó su escrito de alegaciones con fecha de 21 de marzo. En cuanto a la impugnación del art. 5.º del ROM, ahora derogado, estima el Fiscal que canaliza la participación de los Concejales a través de los grupos políticos, lo que es conforme al pluralismo político, valor reconocido por la Constitución. Y, frente a lo que aduce el recurrente, de su texto no se deduce que no pudiera haberse integrado en el Grupo Mixto, adscripción que no solicitó, y que sólo de habérsele negado la misma hubiera podido alegar infracción del principio constitucional de participación.

En relación con la impugnación de los arts. 11 y 12 del ROM, considera el Fiscal que no fue pretensión ejercitada en sede judicial, lo que determinó que el Tribunal Supremo revocase la Sentencia de instancia por incongruencia por exceso. Y que, en cualquier caso, la creación de figura del lider de la oposición no es en sí misma discriminatoria o irrazonable, abstracción hecha de su acierto o conveniencia. Ocurriendo además que el actor no objetó la figura creada, sino el criterio seguido para otorgar la distinción, al considerar que debía recaer en persona que no formase parte del gobierno municipal.

En cuanto al art. 28 del ROM estima el Fiscal que es constitucionalmente inobjetable, al limitarse a transcribir en su núm. 1 de lo dispuesto en el art. 46.2, b), de la Ley 7/1985 y en el art. 84 del ROF (Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986), mientras que el núm. 2 adiciona la posibilidad de examinar los expedientes relacionados con los incluidos en el orden del día y el 3 le atribuye la facultad de autorizar que se expidan gratuitamente fotocopias, lo que se corresponde con su carácter de ordenador de pagos.

Considera en cambio el Fiscal que no está clara la constitucionalidad del art. 31, que atribuye al Alcalde la facultad de dejar sobre la mesa algún asunto incluido en el orden del día, facultad no prevista en la Ley de Bases 7/1985, de 2 de abril, ni en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. Esta materia se encuentra regulada en el artículo 91.2 y 3, del nuevo ROM, en el que se prevé que puedan retirarse asuntos cuando su aprobación requiera una mayoría especial que no sea posible obtener en el momento previsto inicialmente en el orden del día o a petición de cualquier Concejal al objeto de que se incorpore algún documento, pero, en este caso, se requiere aprobación de la petición de retirada por mayoría simple. La facultad omnímoda que atribuye al Alcalde el artículo impugando no se ajusta por tanto a lo que con posterioridad ha previsto el ROM y, desde una perspectiva constitucional, considera que afecta al ejercicio del cargo de los Concejales, al permitir que el Alcalde «aparque» sucesivamente un asunto y lo aparte así de la soberanía del Pleno municipal, con vulneración del art. 23 de la Constitución.

Interesa en consecuencia que se estime el amparo exclusivamente en lo que se refiere a la impugnación del art. 31 del ROM impugnado.

10. Por providencia de 20 de junio de 1988, la Sala acordó señalar el día 19 de septiembre para deliberación y votación de la presente Sentencia, quedando concluida el día 26 del mismo mes.

II. Fundamentos jurídicos

1. Impugna el recurrente en amparo el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de La Coruña, de 30 de septiembre de 1985, que aprobó el Reglamento Orgánico Municipal (ROM) de dicha Corporación, Reglamento luego substituido por el aprobado el 13 de octubre de 1987. Dicha impugnación la funda el actor en que diversos preceptos del mismo resultaban contrarios a los arts. 14 y 23 de la Constitución y conculcaban, en consecuencia, los derechos constitucionales que tales artículos le garantizaban como Concejal.

Tanto el Ayuntamiento demandado como el Letrado del Estado y el Fiscal, aunque éste con menor insistencia, alegan que concurren diversas causas de inadmisión en relación con todas o con alguna de las quejas deducidas por el actor. Es preciso examinar primero tales objeciones que, de ser fundadas, impedirían conocer el fondo del asunto, porque tales causas obrarían como causas de desestimación.

Sostiene la representación del Ayuntamiento de La Coruña que el presente recurso ha perdido su objeto y que concurre respecto al mismo la causa de inadmisión regulada en el art. 50.2, b), LOTC (en su redacción anterior a la reforma operada por la L.O. 5/1988, ya que ni el recurrente es ya Concejal ni el ROM impugnado se encuentra en vigor, pues fue sustituido por el aprobado el 13 de octubre de 1987.

Es indudable que esta Sentencia no podrá ya en ningún caso significar para el actor una reparación efectiva de la lesión que aduce, de haberse producido, pues ya no forma parte de la Corporación coruñesa, ni será tampoco de utilidad a cualquier otro Concejal, al haber sido ya derogado el ROM impugnado. Pero ello no ha dejado el recurso privado de objeto, puesto que, como el propio actor argumenta, siempre podría reconocerse, en su caso, que la aprobación de los preceptos del ROM, cuya constitucionalidad se objeta, vulneró los derechos fundamentales del recurrente mientras fue Concejal.

2. Objeta también el Ayuntamiento de La Coruña que el actor no recurrió en apelación frente a la Sentencia de la Audiencia Territorial de La Coruña, de 20 de mayo de 1986, ni se adhirió a la formulada por el Ayuntamiento. Consintió por tanto en todos sus términos dicha Sentencia, lo que significa que no agotó los recursos utilizadles en la vía judicial en relación con la impugnación de los arts. 5.º y 7.º del ROM, y que no puede, en consecuencia, plantear ahora en esta sede un recurso de amparo contra dichos preceptos. Comparte este razonamiento el Letrado del Estado, para quien es también improcedente una impugnación per saltum de dichos artículos. De forma parecida, según la representación del Ayuntamiento, también concurriría la misma falta de agotamiento respecto a la impugnación del título II del ROM, puesto que si bien la Audiencia Territorial de La Coruña lo anuló por vulnerar los arts. 14 y 23 de la Constitución, el Tribunal Supremo estimó que la Audiencia había incurrido en incongruencia por exceso, lo que implica que en realidad el actor no había impugnado en sede jurisdiccional el citado título II. El Fiscal reitera esta objeción, aunque examina también el fondo de la impugnación del recurrente.

Las conclusiones que de las incidencias procesales del pleito a quo extraen el Ayuntamiento de La Coruña, el Letrado del Estado y el Fiscal son atendibles, pues si bien las disposiciones mencionadas fueron objeto de controversia tanto en vía administrativa como en sede jurisdiccional, y su posible inconstitucionalidad fue contemplada por las Sentencias de la Audiencia Territorial de La Coruña, de 20 de mayo de 1986, y del Tribunal Supremo, de 9 de diciembre del mismo año, el hecho es que el hoy demandante de amparo, al no recurrir frente a la primera, ni adherirse al recurso de apelación del Ayuntamiento de La Coruña, consintió en los términos de aquélla, sin que el principio pro actione permita considerar cumplido el requisito que establece el art. 44.1, a), LOTC, y examinar el fondo de las alegaciones hechas al respecto por el recurrente en su demanda de amparo.

Ello nos exime, pues, de un examen de fondo de la alegación del demandante de amparo que viene a ser la que más directamente se relaciona con su interés propio como Concejal: La alegación de que el art. 5.º del ROM impugnado vulneró su derecho a ejercer el cargo en las condiciones que garantiza el art. 23.2, de la Constitución (STC 5/1983, fundamento jurídico 3.º y otras posteriores), aunque el actor cite erróneamente el primer apartado de dicho artículo; vulneración que, en su caso, habría consistido en la imposibilidad de constituir un Grupo Municipal Mixto o integrarse en él. Pero tal motivo de desestimación no nos impide señalar que, al margen de un examen abstracto, aquí improcedente, de si dicho artículo vulneraba en sí mismo el derecho del actor en los términos antes definidos, sólo de habérsele negado la integración en el Grupo Mixto por parte de la Corporación municipal se le hubiera causado lesión constitucional que aduce; y el hecho es que, como dijo la Audiencia Territorial de La Coruña en su Sentencia, no constaba entonces que se hubiera producido tal negativa, ni consta tampoco en este proceso de amparo, lo cual convierte la impugnación de este artículo por el recurrente en abstracta y preventiva, ajena, pues, a la naturaleza del recurso de amparo.

3. Como consecuencia de lo dicho, el objeto específico del recurso se ciñe a la impugnación de los art. 1.º, 28 y 31 del ROM. Y al respecto cabe afirmar que también tiene carácter abstracto y preventivo, sin que el demandante acredite una lesión concreta que su aplicación le hubiese causado. El ROM ha sido sometido a un examen de legalidad por los órganos jurisdiccionales competentes, en vía contencioso-administrativa, sin que corresponda su revisión en cuanto tal a este Tribunal, salvo que a su amparo se hubiese conculcado un derecho fundamental. Ahora bien, el presente recurso de amparo se solicita en realidad frente a una disposición general, el Reglamento Orgánico Municipal del Ayuntamiento de La Coruña de 1985, y no frente a un acto de aplicación del mismo, lo que le convierte, como queda apuntado, en un recurso preventivo interpuesto antes de que de modo definitivo se hubiera violado derecho constitucional alguno del Concejal solicitante de amparo; y ello constituye una causa más de desestimación.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido:

Denegar el amparo solicitado.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid a tres de octubre de mil novecientos ochenta y ocho.‒Francisco Tomás y Valiente.‒Francisco Rubio Llorente.‒Luis Díez-Picazo y Ponce de León.‒Antonio Truyol Serra.‒Eugenio Díaz Eimil.‒Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer.‒Firmados y rubricados.