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Documento BOE-T-2003-21533

Sala Primera. Sentencia 193/2003, de 27 de octubre de 2003. Recurso de amparo 4680-2001. Promovido por don Ángel González Hidalgo frente a la Sentencia de un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que confirmó la sanción de suspensión de la licencia de auto-taxi impuesta por el Ayuntamiento de Madrid. Vulneración del derecho a la legalidad penal: suspensión de licencia que carece de cobertura legal, no siendo suficiente la ordenanza municipal (STC 132/2001), único fundamento mencionado por el acto administrativo (STC 161/2003).

  • Publicado en:

    «BOE» núm. 283, de 26 de noviembre de 2003, páginas 48 a 51 (4 págs.)

  • Sección:

    T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional

  • Departamento:

    Tribunal Constitucional

  • Referencia:

    BOE-T-2003-21533

TEXTO

La Sala Primera del Tribunal Constitucional,

compuesta por don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera,

Presidente, don Pablo García Manzano, doña María Emilia

Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, don

Roberto García-Calvo y Montiel y don Jorge Rodríguez-Zapata

Pérez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 4680-2001, promovido

por don Ángel González Hidalgo, representado por la

Procuradora de los Tribunales doña Isabel Soberón

García de Enterría y asistido por el Abogado don Rafael

Rubio Sainz, contra el Decreto del Primer Teniente de

Alcalde responsable de la rama de policía municipal,

tráfico e infraestructuras del Ayuntamiento de Madrid

de 19 de noviembre de 1998, por el que se impuso

la sanción de suspensión de la licencia de autotaxi, y

contra la resolución del Alcalde-Presidente del

Ayuntamiento de Madrid de 6 de abril de 2000, por la que

se desestimó el recurso de alzada formulado contra el

mencionado Decreto; así como contra la Sentencia del

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 16 de

Madrid de 23 de junio de 2001, desestimatoria del

recurso contencioso-administrativo interpuesto contra dicha

sanción. Han intervenido el Ayuntamiento de Madrid,

representado por el Procurador de los Tribunales don

Luis Fernando Granados Bravo y asistido por el Letrado

don Alfonso Martínez Ale, y el Ministerio Fiscal. Ha sido

Ponente don Javier Delgado Barrio, quien expresa el

parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Por escrito que fue registrado en este Tribunal

el 5 de septiembre de 2001 la Procuradora de los

Tribunales doña Isabel Soberón García de Enterría, en

nombre y representación de don Ángel González Hidalgo,

interpuso recurso de amparo contra las resoluciones

mencionadas en el encabezamiento.

2. Los hechos de los que deriva la presente

demanda de amparo son, en síntesis, los siguientes:

a) Por Decreto del Primer Teniente de Alcalde

responsable de la rama de policía municipal, tráfico e

infraestructuras del Ayuntamiento de Madrid de 19 de

noviembre de 1998 se impuso al demandante de amparo

la sanción de suspensión de tres meses de su licencia

de autotaxi. En el procedimiento administrativo

sancionador se consideró probado que la tarde del 27 de julio

de 1998, en el aeropuerto de Barajas, el taxista prefirió

prestar el servicio a unos ciudadanos extranjeros y no

a otras personas, que estaban antes en la fila. Conforme

a la Ordenanza municipal del Ayuntamiento de Madrid

reguladora del servicio de vehículos de alquiler con

aparato taxímetro la conducta fue calificada como infracción

grave ["negarse a prestar servicio estando libre",

art. 51.II, d)], que lleva vinculada la sanción de

suspensión temporal de la licencia municipal [art. 52 B)].

b) Frente a dicha resolución administrativa formuló

el demandante de amparo recurso de alzada, que fue

desestimado por Resolución del Alcalde-Presidente del

Ayuntamiento de Madrid de 6 de abril de 2000. A

continuación se interpuso recurso

contencioso-administrativo, que fue desestimado por la Sentencia del Juzgado

de lo Contencioso-Administrativo núm. 16 de Madrid

de 23 de junio de 2001.

A la alegación formulada por el recurrente relativa

a la supuesta infracción del principio de legalidad

sancionadora (art. 25.1 CE) en que habría incurrido la

resolución administrativa dio respuesta la citada Sentencia,

en síntesis, con el argumento de que la sanción impuesta

encontraba cobertura legal en la regulación de la Ley

16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los

transportes terrestres (LOTT), que en el art. 7 c) establece

que corresponde a los poderes públicos "promulgar las

normas necesarias para la adecuada ordenación de los

transportes terrestres, en desarrollo o en concordancia

con la presente Ley", y cuyo art. 7 f) dispone que

corresponde a los poderes públicos "ejercer las funciones de

inspección y sanción en relación con los servicios y

actividades de transportes terrestres".

c) Contra la Sentencia del Juzgado de lo

Contencioso-Administrativo se interpuso por el demandante de

amparo recurso de apelación del que, no obstante,

desis

tió el 5 de septiembre de 2001, al entender que, como

se indicaba en la instrucción de recursos de dicha

resolución judicial, no cabía interponer contra ella recurso

ordinario alguno.

3. En su demanda de amparo considera el

recurrente que la resolución administrativa impugnada vulneraría

el principio de legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), por

haber impuesto la sanción de suspensión temporal de

la licencia de autotaxi con apoyo exclusivo en una

Ordenanza municipal que carecería de la cobertura legal

exigida constitucionalmente. Para sustentar su

argumentación se apoya el demandante de amparo en la doctrina

contenida en la STC 132/2001, de 8 de junio, que otorgó

el amparo solicitado en otro caso de suspensión de

licencia de autotaxi impuesta por el Ayuntamiento de Madrid

en aplicación de la misma Ordenanza. La demanda

termina con la solicitud de que se conceda el amparo y

se anulen las resoluciones impugnadas y, por otrosí, se

pide la suspensión de la sanción impuesta mientras se

tramita este proceso constitucional.

4. Por providencia de 26 de mayo de 2003 la

Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite

la demanda de amparo, requerir atentamente al Juzgado

de lo Contencioso-Administrativo núm. 16 de Madrid

y al Ayuntamiento de Madrid para que remitieran,

respectivamente, testimonio del procedimiento ordinario

núm. 88-2000, así como el expediente administrativo

núm. 505/98; interesar del citado Juzgado de lo

Contencioso-Administrativo el emplazamiento de quienes

fueron parte en el mencionado procedimiento, con

excepción del recurrente en amparo, para que pudieran

comparecer en este proceso constitucional; y formar la

correspondiente pieza separada de suspensión, que

terminó por ATC 283/2003, de 15 de septiembre, por

el que se acordó acceder a la solicitud de suspensión

de la sanción impuesta.

5. El 21 de junio de 2003 fue registrado en este

Tribunal escrito de don Luis Fernando Granados Bravo,

Procurador de los Tribunales y del Ayuntamiento de

Madrid, por el que se solicitaba que se tuviera a dicho

Ayuntamiento por personado en este proceso

constitucional.

6. Por diligencia de ordenación del Secretario de

Justicia de la Sala Primera de este Tribunal de 16 de

septiembre de 2003 se acordó tener por recibidos el

testimonio de las actuaciones y el expediente

administrativo remitidos, tener por personado al Ayuntamiento

de Madrid, así como dar vista de todas las actuaciones

del presente recurso de amparo, conforme a lo dispuesto

por el art. 52 LOTC, al Ministerio Fiscal y a las partes

personadas, para que pudieran formular las alegaciones

que tuvieran por convenientes.

7. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de

alegaciones el 6 de octubre de 2003. Tras la exposición

de los antecedentes alega el Fiscal que la cuestión

central que plantea la presente demanda de amparo habría

sido resuelta recientemente por la STC 161/2003, de

15 de septiembre, que otorgó el amparo solicitado frente

a otro caso de suspensión de licencia de autotaxi en

aplicación de la Ordenanza municipal que regula este

servicio en Madrid. En dicha Sentencia se declara que

"el derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art.

25.1 CE), en relación con el principio de seguridad

jurídica también garantizado constitucionalmente (art. 9.3

CE), exige que cuando la Administración ejerce la

potestad sancionadora sea la propia resolución administrativa

que pone fin al procedimiento la que, como parte de

su motivación [la impuesta por los arts. 54.1 a) y 138.1

de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones

públicas y del procedimiento administrativo común],

identifique expresamente o, al menos, de forma implícita

el fundamento legal de la sanción" (STC 161/2003,

FJ 4), pues sólo así podría el ciudadano conocer de forma

concreta el apoyo legal del ejercicio de la potestad

sancionadora por la Administración.

En el caso que se plantea en el presente proceso

constitucional la sanción administrativa fue impuesta,

como en el resuelto por la STC 161/2003, con el único

apoyo de los preceptos de una ordenanza municipal,

sin que fuera posible la identificación mínimamente

sencilla de un precepto legal en el que aquélla encontrara

cobertura. Por otra parte, tampoco el art. 7 c) LOTT,

utilizado en la resolución judicial impugnada para

proporcionar a la norma reglamentaria la necesaria

cobertura legal, serviría para cumplir con las exigencias del

art. 25.1 CE, dado que este precepto no contiene

configuración alguna de un tipo infractor.

Por último, destaca el Ministerio Fiscal que no sería

aplicable al caso la Ley 20/1998, de 27 de noviembre,

de ordenación y coordinación de los transportes urbanos

de la Comunidad de Madrid, pues los hechos por los

que se sancionó tuvieron lugar antes de que esta norma

entrara en vigor. En atención a todo lo expuesto, el Fiscal

concluye su escrito con la solicitud de que se otorgue

el amparo solicitado, se reconozca el derecho del

recurrente a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE) y

se declare la nulidad de las resoluciones impugnadas.

8. El recurrente en amparo presentó su escrito de

alegaciones el 9 de octubre de 2003, en el que se daban

por reproducidas las contenidas en la demanda de

amparo y se solicitaba lo mismo que en ésta.

9. Por providencia de 23 de octubre de 2003 se

señaló para deliberación y fallo de la presente Sentencia

el día 27 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. El recurrente en amparo fue sancionado por

Decreto del Primer Teniente de Alcalde responsable de

la rama de policía municipal, tráfico e infraestructuras

del Ayuntamiento de Madrid de 19 de noviembre de

1998, con la suspensión de su licencia municipal de

autotaxi por un periodo de tres meses, por considerársele

autor de la infracción grave consistente en "negarse a

prestar servicio estando libre", conforme a lo previsto

en los arts. 51.II d) y 52 B) de la Ordenanza municipal

de Madrid reguladora del servicio de vehículos de alquiler

con aparato taxímetro de 27 de junio de 1980. La misma

fundamentación normativa de la sanción se utilizó por

la Resolución del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento

de Madrid de 6 de abril de 2000, por la que se desestimó

el recurso de alzada formulado contra el mencionado

Decreto.

La Sentencia del Juzgado de lo

Contencioso-Administrativo que resolvió el recurso

contencioso-administrativo interpuesto contra la sanción dio respuesta a la

alegación formulada por el recurrente relativa a la

supuesta infracción del principio de legalidad

sancionadora (art. 25.1 CE), en síntesis, con el argumento de

que tal sanción encontraba la cobertura legal exigida

por el mencionado principio en la regulación de la Ley

16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los

transportes terrestres (LOTT), cuyo art. 7 c) establece que

corresponde a los poderes públicos "promulgar las

normas necesarias para la adecuada ordenación de los

transportes terrestres, en desarrollo o en concordancia con

la presente Ley", y que en su art. 7 f) dispone que

corresponde a los poderes públicos "ejercer las funciones de

inspección y sanción en relación con los servicios y

actividades de transportes terrestres".

2. La cuestión única que plantea la demanda de

amparo ha sido resuelta recientemente por este Tribunal,

en otro recurso interpuesto contra una sanción de

suspensión de licencia de autotaxi impuesta en aplicación

de la citada Ordenanza del Ayuntamiento de Madrid,

que dio lugar a la STC 161/2003, de 15 de septiembre:

tras hacer referencia a la doble garantía, material y

formal, que la doctrina ya reiterada de este Tribunal ha

entendido contenida en el principio de legalidad

sancionadora reconocido en el art. 25.1 CE (STC 161/2003,

FJ 2), declara que "el derecho fundamental a la legalidad

sancionadora (art. 25.1 CE), en relación con el principio

de seguridad jurídica también garantizado

constitucionalmente (art. 9.3 CE), exige que cuando la

Administración ejerce la potestad sancionadora sea la propia

resolución administrativa que pone fin al procedimiento

la que, como parte de su motivación [la impuesta por

los arts. 54.1 a) y 138.1 de la Ley de régimen jurídico

de las Administraciones públicas y del procedimiento

administrativo común], identifique expresamente o, al

menos, de forma implícita el fundamento legal de la

sanción. Sólo así puede conocer el ciudadano en virtud

de qué concretas normas con rango legal se le sanciona,

sin que esté excluido... que una norma de rango

reglamentario desarrolle o concrete el precepto o los

preceptos legales a cuya identificación directa o

razonablemente sencilla el sancionado tiene un derecho que

se deriva del art. 25 CE" (FJ 3).

También en el caso que ahora se examina la

resolución administrativa sancionadora (y la que

posteriormente resolvió el recurso de alzada) fundamentó la

sanción que se imponía exclusivamente en los preceptos

de la Ordenanza municipal de 1980 que regulan la

infracción constatada y la sanción a ella vinculada, sin que

de forma implícita fuera posible identificar con la mínima

seguridad razonable qué normas legales eran

desarrolladas por las de rango reglamentario aplicadas. Fue el

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo el que, por

primera vez, identificó dos preceptos de la LOTT de 1987

como supuesta cobertura legal de la sanción.

Y a este respecto es de recordar, como señalábamos

en la citada STC 161/2003 (FJ 3), que "desde la

perspectiva del reparto de poderes entre la Administración

y los órganos judiciales en el ámbito del ejercicio de

la potestad sancionadora administrativa debe destacarse

que, conforme a la regulación vigente de la misma, es

a la Administración a la que está atribuida la competencia

sancionadora y que a los órganos judiciales corresponde

controlar la legalidad del ejercicio de esas competencias

por la Administración. No es función de los jueces y

tribunales reconstruir la sanción impuesta por la

Administración sin fundamento legal expreso o

razonablemente deducible mediante la búsqueda de oficio de

preceptos legales bajo los que puedan subsumirse los hechos

declarados probados por la Administración. En el ámbito

administrativo sancionador corresponde a la

Administración, según el Derecho vigente, la completa

realización del primer proceso de aplicación de la norma (que

debe ser reconducible a una con rango de ley que cumpla

con las exigencias materiales del art. 25.1 CE), lo que

implica la completa realización del denominado

silogismo de determinación de la consecuencia jurídica:

constatación de los hechos, interpretación del supuesto de

hecho de la norma, subsunción de los hechos en el

supuesto de hecho normativo y determinación de la

consecuencia jurídica. El órgano judicial puede controlar

posteriormente la corrección de ese proceso realizado por

la Administración, pero no puede llevar a cabo por sí

mismo la subsunción bajo preceptos legales encontrados

por él, y que la Administración no había identificado

expresa o tácitamente, con el objeto de mantener la

sanción impuesta tras su declaración de conformidad

a Derecho. De esta forma, el juez no revisaría la legalidad

del ejercicio de la potestad sancionadora sino que, más

bien, lo completaría".

Por todo ello, hay que concluir que la resolución

administrativa impugnada vulneró el principio de legalidad

sancionadora garantizado en el art. 25.1 CE.

3. Aunque lo expuesto sería suficiente para la

estimación del recurso de amparo, es de añadir, siguiendo

nuestra reiterada doctrina:

a) En primer lugar, como advierte el Ministerio

Fiscal, es evidente que tampoco los preceptos de la Ley

de ordenación de los transportes terrestres invocados

por la Sentencia del Juzgado de lo

Contencioso-Administrativo para entender que la sanción tenía la cobertura

legal exigida por el art. 25.1 CE cumplen con las

exigencias derivadas de este precepto constitucional. Las

letras c) y f) del art. 7 LOTT establecen, respectivamente,

que corresponde a los poderes públicos "promulgar las

normas necesarias para la adecuada ordenación de los

transportes terrestres, en desarrollo o en concordancia

con la presente Ley"; y "ejercer las funciones de

inspección y sanción en relación con los servicios y

actividades de transportes terrestres". Se está aquí ante

preceptos atributivos de competencias, pero no existe en

estas normas criterio material alguno que sirviera para

orientar y condicionar la valoración del Municipio al

establecer tipos de infracciones a través de ordenanza

municipal, conforme exige la doctrina sobre la flexibilización

de la reserva de ley del art. 25.1 CE "en materias donde,

por estar presente el interés local, existe amplio campo

para la regulación municipal" (STC 132/2001, de 8 de

junio, FJ 6).

b) Por otra parte, ya en la STC 132/2001, de 8

de junio, FJ 8 (relativa a otra sanción impuesta en

aplicación de la mencionada Ordenanza del Ayuntamiento

de Madrid) se declaró que para las infracciones graves

la sanción de suspensión temporal de la licencia o

autorización correspondiente "no encuentra precisa

cobertura legal en los criterios sancionadores de la LOTT",

pues dicha sanción está prevista sólo "para algunas

concretas infracciones muy graves". En el mismo sentido

se pronunció la ya citada STC 161/2003, de 15 de

septiembre, FJ 4.

c) En último término, como también se declaró en

las SSTC 132/2001 (FJ 8) y 161/2003 (FJ 4), la Ley

de ordenación de los transportes terrestres no puede

servir de cobertura legal a una sanción impuesta por

el Ayuntamiento de Madrid por unos hechos que tuvieron

lugar el 27 de julio de 1998, después de que por STC

118/1996, de 27 de junio, se hubieran anulado por

falta de competencia estatal los arts. 113 a 118 LOTT

(que integraban el capítulo séptimo de su título tercero:

"los transportes urbanos"), de suerte que, tras la citada

Sentencia, la Ley de ordenación de los transportes

terrestres "ya no [contenía] regulación alguna de los servicios

de transporte urbano en autotaxi". Fue el art. 16.1 de

la Ley madrileña 20/1998, de 27 de noviembre, de

ordenación y coordinación de los transportes urbanos de la

Comunidad de Madrid, el que dispuso que "será de

aplicación en relación con el incumplimiento de las normas

reguladoras de los transportes urbanos lo dispuesto en

los arts. 138 a 144 LOTT", para cuya aplicación, además,

la Ley autonómica regula una detallada serie de

"precisiones" (art. 16.2; STC 161/2003, FJ 4).

d) Por la fecha en que ocurrieron los hechos (como

ya se ha dicho, el 27 de julio de 1998) también es

evidente que no puede aplicarse a la sanción impuesta

la regulación de la citada Ley madrileña 20/1998, de 27

de noviembre.

Es procedente, por consecuencia de los

razonamientos anteriores, el pronunciamiento de otorgamiento del

amparo previsto en el art. 53 a) LOTC.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal

Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Otorgar el amparo solicitado por don Ángel González

Hidalgo y, en consecuencia:

1.o Reconocer el derecho del recurrente en amparo

a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE).

2.o Declarar la nulidad del Decreto del Primer

Teniente de Alcalde responsable de la rama de policía

municipal, tráfico e infraestructuras del Ayuntamiento

de Madrid de 19 de noviembre de 1998, por el que

se impuso la sanción de suspensión de la licencia de

autotaxi, y de la Resolución del Alcalde Presidente del

Ayuntamiento de Madrid de 6 de abril de 2000, por

la que se desestimó el recurso de alzada formulado

contra el mencionado Decreto; así como de la Sentencia

del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 16

de Madrid de 23 de junio de 2001, desestimatoria del

recurso contencioso-administrativo (procedimiento

ordinario núm. 88-2000) interpuesto contra dicha sanción.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del

Estado".

Dada en Madrid, a veintisiete de octubre de dos mil

tres.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Pablo García

Manzano María Emilia Casas Baamonde.-Javier Delgado

Barrio.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Jorge

Rodríguez-Zapata Pérez.-Firmado y rubricado.

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