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De acuerdo con lo establecido en el artículo 53 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico y en el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, en base a los siguientes:
I. Hechos
Amber Solar Power Veintinueve, SL (en adelante, el promotor), solicitó, con fecha 28 de abril de 2021, subsanada posteriormente en fecha 29 de noviembre de 2022, autorización administrativa previa y declaración de impacto ambiental de la instalación fotovoltaica «ISF A Gudiña Solar», de 65,9 MW en módulos fotovoltaicos y 55,7 MW en inversores, y sus infraestructuras de evacuación, ubicados en los términos municipales de A Gudiña, Viana do Bolo y Vilariño de Conso, en la provincia de Orense (en adelante, también, el proyecto).
Con fecha 26 de abril de 2022, el promotor remite solicitud de inicio del procedimiento de determinación de afección ambiental, según el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, para el proyecto «ISF A Gudiña Solar» de 55,7 MW de potencia instalada, y para su infraestructura de evacuación, en la provincia de Orense.
Con fecha 21 de octubre de 2022, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental emite Resolución por la que se formula informe de determinación de afección ambiental del proyecto «Instalación Solar Fotovoltaica FV A Gudiña Solar de 65,9 MW generación, 55,7 MW instalación, 50 MW de acceso, e infraestructura de evacuación asociada», en la provincia de Orense, en el sentido de que continúe con la tramitación del procedimiento de evaluación ambiental ordinario conforme a lo previsto en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
Esta Dirección General da traslado del expediente al Área de Industria y Energía de la Subdelegación del Gobierno en Pontevedra, como órgano competente para la tramitación del expediente de solicitud de autorización conforme a lo dispuesto en el artículo 113 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre.
Conforme a lo dispuesto en el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, y en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, la solicitud de autorización administrativa previa, acompañada del proyecto y estudio de impacto ambiental se somete a información pública, con la debida publicación en el «Boletín Oficial del Estado» y Boletín Oficial de la provincia afectada, habiéndose solicitado igualmente los correspondientes informes a las distintas administraciones, organismos y empresas de servicio público o de servicios de interés general en la parte que la instalación pueda afectar a bienes y derechos a su cargo, así como a los organismos que deben presentar informe conforme a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre.
Con fecha 5 de junio de 2023, se recibe el informe y el expediente de tramitación de la Dependencia del Área de Industria y Energía de la Subdelegación del Gobierno en Pontevedra.
Con fecha 7 de junio de 2023 se remite a la Subdirección General de Evaluación Ambiental (SGEA) dicho expediente para inicio del procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria, según lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
La Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental emite, con fecha 16 de junio de 2023, Resolución por la que se formula declaración de impacto ambiental (en adelante, DIA) del proyecto «Instalación fotovoltaica «ISF A Gudiña Solar», de 66 MWp y 60,8 MWn, y su infraestructura de evacuación, en la provincia de Ourense», publicada en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 151, de 26 de junio de 2023.
Mediante Resolución de 12 de julio de 2023 de la Dirección General de Política Energética y Minas, se otorgó a Amber Solar Power Veintinueve, SL autorización administrativa previa para la instalación solar fotovoltaica «ISF A Gudiña Solar», de 55,7 MW de potencia instalada, y sus infraestructuras de evacuación, ubicados en los términos municipales de A Gudiña, Viana do Bolo y Vilariño de Conso, en la provincia de Orense (en adelante, resolución de autorización administrativa previa), publicada en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 175, de 24 de julio de 2023.
En la precitada resolución de autorización administrativa previa se condiciona que, para la obtención, en su caso, de la autorización administrativa de construcción y para poder iniciar las obras preparatorias de acondicionamiento del emplazamiento de las instalaciones previstas en el artículo 131.9 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, entre otras, se haya emitido el informe que valore las capacidades legal, técnica y económica de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia sobre el titular del proyecto.
Con fecha 20 de julio de 2023, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia emite informe sobre la propuesta de resolución del proyecto, concluyendo que no queda suficientemente acreditada la capacidad económico-financiera.
Con fecha 10 de agosto de 2023 se emite requerimiento de subsanación al promotor, quien contesta en fecha 11 de agosto de 2023 aportando documentación que es remitida por esta Dirección General a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.
Amber Solar Power Veintinueve, SL, solicita, con fecha 10 de octubre de 2023, autorización administrativa previa respecto de las modificaciones realizadas en el proyecto y autorización administrativa de construcción para la instalación solar fotovoltaica «ISF A Gudiña Solar», de 60,72 MW de potencia instalada, y su infraestructura de evacuación, en los términos municipales de A Gudiña, Viana do Bolo y Vilariño de Conso, en la provincia de Orense, así como declaración, en concreto, de utilidad pública, de la línea aéreo-subterránea a 132 kV «SET A Gudiña 30/132 kV – SEC Conselo 132/220 kV», la línea aéreo-subterránea a 220 kV «SEC Conselo 132/220 kV-SE Conso 220 kV» (Propiedad REE), la «SET A Gudiña 30/132 kV» y la «SEC Conselo 132/220 kV».
Con fecha 15 de diciembre de 2023, el promotor presenta desistimiento de su solicitud de tramitación de declaración, en concreto, de utilidad pública (DUP) del proyecto, solicitando se continúe con la tramitación del procedimiento de autorización administrativa previa de las modificaciones y autorización administrativa de construcción de la instalación solar fotovoltaica «ISF A Gudiña Solar» y sus infraestructuras de evacuación.
El expediente fue incoado en la Dependencia del Área de Industria y Energía de la Subdelegación del Gobierno en Pontevedra y se tramitó de conformidad con lo previsto en los artículos 127 y 131 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, habiéndose solicitado los correspondientes informes a las distintas administraciones, organismos y empresas de servicio público o de servicios de interés general en la parte que la instalación pueda afectar a bienes y derechos a su cargo.
La Dependencia del Área de Industria y Energía de la Subdelegación del Gobierno en Pontevedra emitió informe en fecha 19 de noviembre de 2024.
Con fecha 4 de diciembre de 2024 se recibe un segundo informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, que manifiesta que en la información recibida no se encuentran los elementos de juicio necesarios para poder verificar la capacidad económica. Remitido este informe al promotor, éste contesta en fecha 10 de diciembre de 2024 aportando documentación financiera del proyecto.
Con fecha 10 de diciembre de 2024, tiene entrada en el registro de este Ministerio un segundo escrito del promotor, aportando nueva documentación acreditativa de la capacidad económica que se remite a la CNMC para que emita el informe de capacidades.
Con fecha 18 de diciembre de 2024 se recibe un tercer informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, aprobado en su sesión de 17 de diciembre de 2024, que recoge que, con la nueva documentación recibida, no se encuentran los elementos de juicio necesarios para poder verificar la capacidad económica-financiera. Dicho informe es remitido al promotor, quien subsana en fecha 23 de diciembre de 2024.
Con fecha 16 de octubre de 2024, el promotor presenta, ante la Dependencia del Área de Industria y Energía de la Subdelegación del Gobierno en Pontevedra, escrito de solicitud de declaración de utilidad pública de las infraestructuras de evacuación del expediente PFot-611, sin que se haya llegado a iniciar su tramitación.
El proyecto obtuvo permisos de acceso y conexión a la red de transporte en la subestación SE Conso 220 kV, propiedad de Red Eléctrica de España, SAU.
La caducidad de los permisos de acceso y conexión para el proyecto «ISF A Gudiña Solar» se produjo en fecha 18 de diciembre de 2024, al no haber podido acreditar, en dicha fecha, el cuarto hito administrativo recogido en el artículo 1 del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, consistente en la obtención de la autorización administrativa de construcción.
Con fecha de 24 de febrero de 2025 tiene entrada, en el registro de este Ministerio, escrito de Red Eléctrica de España, SAU, por el que se comunica la caducidad de los permisos de acceso y conexión otorgados en aplicación de lo dispuesto en el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica.
Con fecha 11 de mayo de 2026 se notifica el trámite de audiencia sobre la propuesta de resolución por la que se desestima la solicitud de autorización administrativa previa, autorización administrativa de construcción y declaración, en concreto, de utilidad pública del proyecto.
Con fecha 28 de mayo de 2026, el promotor presenta alegaciones, solicitando sea tenido en cuenta el elevado grado de avance administrativo alcanzado y la actuación diligente y continuada del promotor durante toda la tramitación. Expone que los retrasos producidos en la emisión y traslado de informes preceptivos derivó en una compresión temporal extraordinaria de la fase final de tramitación, generando una imposibilidad material de culminar la totalidad de actuaciones administrativas pendientes antes del vencimiento del hito. De igual modo, el promotor alega que la capacidad económico-financiera del proyecto no surgió de forma sobrevenida ni posterior al vencimiento del hito, sino que existía materialmente con anterioridad y podía haber sido objeto de valoración administrativa dentro del procedimiento de haberse producido los requerimientos y actuaciones administrativas con margen temporal suficiente. Finalmente, el promotor solicita que se valore expresamente que la imposibilidad de culminar la tramitación del proyecto dentro del plazo previsto no derivó de circunstancias imputables al promotor, sino de una concurrencia de factores administrativos y temporales ajenos a su voluntad, todo ello a los efectos oportunos y, en particular, en relación con la valoración de la procedencia de exceptuar la ejecución de la garantía económica depositada y acordar su devolución.
Analizada la documentación recibida, en base a los siguientes:
II. Fundamentos jurídicos
Tomando en consideración lo establecido en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, en el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación de impacto ambiental, en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en el Real Decreto 1183/2020, de 29 de diciembre, de acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica.
La Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico dispone, en el artículo 21 relativo a actividades de producción de energía eléctrica, que «La puesta en funcionamiento, modificación, cierre temporal, transmisión y cierre definitivo de cada instalación de producción de energía eléctrica estará sometida, con carácter previo, al régimen de autorizaciones establecido en el artículo 53 y en su normativa de desarrollo».
El artículo 53 regula la puesta en funcionamiento de nuevas instalaciones de transporte, distribución, producción y líneas directas, sometiéndola a la obtención de las siguientes autorizaciones administrativas: autorización administrativa previa, autorización administrativa de construcción y autorización de explotación.
De conformidad con el artículo 3.13 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, corresponden a la Administración General del Estado, en los términos establecidos en dicha ley, las siguientes competencias:
«Autorizar las siguientes instalaciones eléctricas:
a) Instalaciones peninsulares de producción de energía eléctrica, incluyendo sus infraestructuras de evacuación, de potencia eléctrica instalada superior a 50 MW eléctricos, instalaciones de transporte primario peninsular y acometidas de tensión igual o superior a 380 kV.
b) Instalaciones de producción incluyendo sus infraestructuras de evacuación […] que excedan del ámbito territorial de una comunidad autónoma, así como las líneas directas conectadas a instalaciones de generación de competencia estatal».
Sobre la autorización administrativa previa, se dispone en el artículo 53 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, que se tramitará con el anteproyecto de la instalación como documento técnico y, en su caso, conjuntamente con la evaluación de impacto ambiental, según lo dispuesto en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, y otorgará a la empresa autorizada el derecho a realizar una instalación concreta en determinadas condiciones. La autorización administrativa de instalaciones de generación no podrá ser otorgada si su titular no ha obtenido previamente los permisos de acceso y conexión a las redes de transporte o distribución correspondientes. Asimismo, la solicitud de autorización debe cumplir los requisitos generales administrativos recogidos, con carácter general, en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, así como los requisitos generales técnicos que están recogidos en la normativa sectorial de aplicación.
Por otra parte, el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, regula, con carácter general, en los artículos 121, 122, 123 y 124, cuestiones relativas a la solicitud de autorización administrativa. En particular el artículo 124 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, establece que los proyectos de instalaciones de producción, transporte y distribución de energía eléctrica se someterán a evaluación de impacto ambiental cuando así lo exija la legislación aplicable en esta materia.
El artículo 42 de la Ley 21/2013 de 9 de diciembre, establece que este órgano sustantivo deberá tener debidamente en cuenta, en el procedimiento de autorización del proyecto, la evaluación de impacto ambiental efectuada.
Por su parte, la autorización administrativa de construcción permite al titular realizar la construcción de la instalación cumpliendo los requisitos técnicos exigibles. Para solicitarla, el titular presentará un proyecto de ejecución junto con una declaración responsable que acredite el cumplimiento de la normativa que le sea de aplicación. La tramitación y resolución de autorizaciones previas y de construcción podrán efectuarse de manera consecutiva, coetánea o conjunta.
Lo anterior debe de matizarse de acuerdo con lo recogido en diversas sentencias del Tribunal Supremo, así, como resulta del régimen de autorización previsto en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre y en el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, y se pone de manifiesto, entre otras, en su Sentencia de 1046/2010, de 8 de marzo, «Es evidente, en efecto, que no podría aprobarse el proyecto de ejecución “que se refiere al proyecto concreto de la instalación y permite a su titular la construcción o establecimiento de la misma” (artículo 115.b), antes de que se haya otorgado la autorización administrativa, que versa sobre un anteproyecto de la instalación, y que acredita contar con el efectivo cumplimiento de los trámites medioambientales».
En lo relativo a la solicitud, en su caso, de declaración en concreto, de utilidad pública, el artículo 143.2 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre establece que la solicitud podrá efectuarse de manera simultánea a la solicitud de autorización administrativa y/o de aprobación del proyecto de ejecución; si bien, a este respecto, la jurisprudencia establecida por el Tribunal Supremo, entre otras, en su Sentencia 932/2010, de 25 de febrero y en la Sentencia 1591/2010, de 22 de marzo, determina que «habida cuenta de que la declaración de utilidad pública abre paso sin más trámite al procedimiento expropiatorio de los concretos bienes afectados (en concreto, sin el trámite específico que la Ley de Expropiación Forzosa contempla en el artículo 15), no es posible que pueda aprobarse sin que tales bienes afectados se hallen perfecta y definitivamente determinados, lo que sólo se produce de manera efectiva con la aprobación del proyecto ejecutivo».
La Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico reconoce la libre iniciativa empresarial para el ejercicio de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica. En virtud del artículo 53.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, el promotor debe acreditar su capacidad legal, técnica y económico-financiera para la realización del proyecto. A tal fin, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia emitirá el correspondiente informe teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 127.6 del referido Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre.
El Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, en su artículo 1, apartado 1, dispone que los titulares de los permisos de acceso para instalaciones de generación de energía eléctrica que hubieran obtenido dichos permisos desde la entrada en vigor de este real decreto-ley, deberán obtener la declaración de impacto ambiental favorable en un plazo de treinta y un meses, la autorización administrativa previa en un plazo de treinta y cuatro meses y la autorización administrativa de construcción en un plazo de treinta y siete meses, ampliado a cuarenta y nueve meses por el Real Decreto-ley 8/2023, desde la obtención de los permisos.
Lo anterior debe ponerse en relación con el citado artículo 53 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, conforme al cual la autorización administrativa de instalaciones de generación no podrá ser otorgada si su titular no ha obtenido previamente los permisos de acceso y conexión a las redes de transporte o distribución correspondientes.
A continuación, se añade, en el apartado 2 del artículo 1 del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, que:
«La no acreditación ante el gestor de la red del cumplimiento de dichos hitos administrativos en tiempo y forma supondrá la caducidad automática de los permisos de acceso y, en su caso, de acceso y conexión concedidos y la ejecución inmediata por el órgano competente para la emisión de las autorizaciones administrativas de las garantías económicas presentadas para la tramitación de la solicitud de acceso a las redes de transporte y distribución. No obstante, si por causas no imputables al promotor, no se produjese una declaración de impacto ambiental favorable, no se procederá a la ejecución de dichas garantías.»
El Real Decreto 1183/2020, de 29 de diciembre, de acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica regula, en su artículo 23, las garantías económicas necesarias para la tramitación de los procedimientos de acceso y conexión de instalaciones de generación de electricidad. En concreto, en el apartado 1 de dicho artículo, se dispone que «Para las instalaciones de generación de electricidad, el solicitante, antes de realizar la solicitud de acceso y conexión a la red de transporte, o en su caso a la red de distribución, deberá presentar, ante el órgano competente para otorgar la autorización de la instalación, resguardo acreditativo de haber depositado, con posterioridad a la entrada en vigor de este real decreto, una garantía económica por una cuantía equivalente a 40 €/kW instalado».
Asimismo, el apartado 6 de este mismo artículo 23, establece que: «La caducidad de los permisos de acceso y de conexión conforme a lo establecido en el artículo 26 de este real decreto, supondrá la ejecución inmediata por el órgano competente para la emisión de las autorizaciones administrativas de las garantías económicas presentadas para la tramitación de la solicitud de acceso a la red de transporte o distribución, según aplique en cada caso.
No obstante, el órgano competente para la autorización de la instalación podrá exceptuar la ejecución de la garantía depositada si la caducidad de los permisos de acceso y de conexión viene motivada porque un informe o resolución de una administración pública impidiese dicha construcción, y así fuera solicitado por éste».
A la vista de la documentación aportada, dados los trámites efectuados, y de acuerdo con el artículo 53 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, esta Dirección General de Política Energética y Minas en el ejercicio de las competencias que le atribuye el referido Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, resuelve:
Desestimar la solicitud de Amber Solar Power Veintinueve, SL, de autorización administrativa previa y autorización administrativa de construcción del parque fotovoltaico «ISF A Gudiña Solar», de 60,72 MW de potencia instalada, y de su infraestructura de evacuación, y de declaración, en concreto, de utilidad pública de parte de su infraestructura de evacuación, en la provincia de Orense, acordando el archivo del expediente PFot-611.
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 121 y 122 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en el artículo 62.2.i) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, contra la presente resolución, que no pone fin a la vía administrativa, puede interponerse recurso de alzada ante la persona titular de la Secretaría de Estado de Energía en el plazo de un mes a partir del día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos. Para el cómputo de los plazos por meses habrá de estarse a lo dispuesto en el artículo 30 de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre.
Madrid, 12 de junio de 2026.–El Director General de Política Energética y Minas, Manuel García Hernández.
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Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid
