Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
El Consejo de Ministros, en su reunión de 26 de agosto de 2025, a propuesta del Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, ha aprobado un acuerdo por el que se aprueba el Plan Nacional contra la Financiación de la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva.
Para general conocimiento, se dispone su publicación como anejo a la presente orden.
Madrid, 10 de septiembre de 2025.–El Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, Félix Bolaños García.
La financiación de la proliferación de armas de destrucción masiva se ha convertido en un reto de calado internacional en los últimos años, debido en gran medida a las políticas armamentísticas que al respecto se han llevado a cabo por los principales actores internacionales en la materia.
Por un lado, la Organización de las Naciones Unidas ha aprobado una serie de resoluciones que, tanto desde un prisma más general, como desde un enfoque más específico a nivel de país, pretenden hacer frente a la proliferación de armas de destrucción masiva.
Por otro, desde una perspectiva financiera, el Grupo de Acción Financiera Internacional (en adelante, GAFI) ha reforzado las exigencias ya existentes en materia de financiación de la proliferación; convirtiéndose en el tercer pilar de sus objetivos preventivos, uniéndose a la prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
La necesidad de cumplir eficazmente con las resoluciones de la Organización de las Naciones Unidas, así como la obligación de adaptarse a las nuevas exigencias del GAFI en materia de financiación de la proliferación, dan lugar al contenido de este Plan Nacional de Prevención de la Financiación de la Proliferación, expresión del compromiso de España con la lucha frente a la proliferación de armas de destrucción masiva.
Este Plan se rige por los principios de cooperación y coordinación institucional, sensibilización de la sociedad civil, colaboración público-privada, evaluación permanente y un enfoque basado en el riesgo.
Asimismo, el Plan tiene como líneas estratégicas la implementación de sanciones financieras dirigidas, la elaboración de documentación y asistencia al sector privado, y el refuerzo de las competencias y capacidades del sector público.
Al objeto de mantener un conocimiento constante sobre las tipologías y mecanismos de financiación, así como la forma de combatir este fenómeno, se hace necesaria una evaluación y revisión del presente plan, estableciéndose el plazo temporal en cuatro años, anticipándose su revisión en caso de que las circunstancias así lo aconsejen.
El desarrollo y cumplimiento del Plan serán coordinados y supervisados por parte del Comité Especializado de No Proliferación, como órgano de apoyo al Consejo de Seguridad Nacional.
El texto del Plan Nacional contra la Financiación de la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva fue informado favorablemente por el Consejo de Seguridad Nacional en su reunión de 14 de julio de 2025, por lo que procede someterlo a la aprobación del Consejo de Ministros.
En su virtud, a propuesta del Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, el Consejo de Ministros, en su reunión de 26 de agosto de 2025, acuerda:
Aprobar el Plan Nacional contra la Financiación de la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva, que se adjunta como anexo.
Disponer su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» para su general difusión y conocimiento.
1. Introducción
La financiación de la proliferación de armas de destrucción masiva se ha convertido en un reto de calado internacional en los últimos años, debido en gran medida a las políticas armamentísticas y de armas de destrucción masiva que al respecto se han llevado a cabo por los principales actores internacionales en la materia.
Por un lado, Naciones Unidas, ha aprobado una serie de resoluciones, entre las que destaca la Resolución 1540 (2004), aprobada por el Consejo de Seguridad en su 4956.ª sesión, celebrada el 28 de abril de 2004. Con esta resolución se pretende hacer frente a la proliferación de armas de destrucción masiva a través de la promoción de la aplicación y fortalecimiento de los tratados multilaterales para prevenir la proliferación. Igualmente se realiza un llamamiento para que se adopten normas nacionales para asegurar el cumplimiento de los compromisos adquiridos en los principales tratados multilaterales de no proliferación. Todo ello basado en la colaboración entre la Administración General del Estado y los sector financiero e industrial, así como el mundo de la investigación, desarrollo e innovación.
Por otro, desde una perspectiva financiera, el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) ha reforzado las ya existentes exigencias en materia de financiación de la proliferación, convirtiéndose en el tercer pilar de sus objetivos preventivos, uniéndose a la prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
La necesidad de cumplir eficazmente con las Resoluciones de Naciones Unidas y los compromisos adquiridos por España a nivel multilateral, así como la necesidad de adaptarse a las nuevas exigencias de GAFI en materia de financiación de la proliferación, dan lugar al contenido de este Plan Nacional de Prevención de la Financiación de la Proliferación, expresión del compromiso de España con la lucha frente a la proliferación de armas de destrucción masiva.
Concepto de financiación de la proliferación(1)
(1) FATF. COMBATING PROLIFERATION FINANCING: A STATUS REPORT ON POLICY DEVELOPMENT AND CONSULTATION https://www.fatf-gafi.org/content/dam/fatf-gafi/reports/Status-report-proliferation-financing.pdf
Financiamiento de la Proliferación es todo acto que:
– Provea fondos o utilice servicios financieros, en todo o en parte,
– para la fabricación, adquisición, posesión, desarrollo, exportación, trasiego de material, fraccionamiento, transporte, transferencia tanto de bienes tangibles como intangibles de tecnología, asistencia técnica, depósito o uso de armas nucleares, químicas o biológicas, sus vectores de lanzamiento y otros materiales relacionados. Bajo ese marco se incluye tanto el armamento convencional como los productos de doble uso para propósitos ilegítimos,
– en contravención de las leyes nacionales u obligaciones internacionales, cuando esto último sea aplicable.
Clasificación de sanciones internacionales en materia de no proliferación
El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU o Consejo de Seguridad de la ONU) tiene un enfoque de dos niveles para contrarrestar la financiación de la proliferación a través de resoluciones adoptadas en virtud del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas y que, por tanto, imponen obligaciones a los Estados miembros de la ONU. Asimismo, es importante tener en cuenta el marco normativo europeo en la materia, especialmente a través de la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea.
(i) Enfoque global en virtud de la RCSNU 1540 (2004) y sus resoluciones sucesoras.
Estamos ante disposiciones de base amplia que prohíben la financiación de actividades relacionadas con la proliferación por parte de agentes no estatales y exigen a los países que establezcan, desarrollen, revisen y mantengan controles adecuados sobre el suministro de fondos y servicios, como la financiación, relacionados con la exportación y el transbordo de artículos que puedan contribuir a la proliferación de armas de destrucción masiva.
Las obligaciones derivadas del enfoque global existen por separado y no forman parte de la Recomendación 7 del GAFI y su Nota Interpretativa, ni del Resultado Inmediato 11, pero sí forman parte de la Recomendación 2 del GAFI y son pertinentes en el contexto de otros requisitos del GAFI en materia de lucha contra la financiación del terrorismo y el blanqueo de capitales.
(ii) Enfoque específico por país.
En este caso estamos ante resoluciones específicas por país, en particular contra la República Popular Democrática de Corea (RPDC). El alcance y la naturaleza de las sanciones relacionadas con la RPDC se han ampliado a raíz de las reiteradas violaciones de las resoluciones de la ONU por parte del país.
Para el caso de las medidas adoptadas contra la RPDC, su alcance y la naturaleza de las sanciones y medidas restrictivas relacionadas con la RPDC se han ampliado a raíz de las reiteradas violaciones de las resoluciones del CSNU por parte de dicho Estado.
Por otra parte, en el caso de Irán, la RCSNU 2231 (2015), por la que se refrenda el Plan Integral de Acción Conjunto, puso fin a las disposiciones anteriores de las resoluciones relativas a Irán y a la proliferación de armas de destrucción masiva, incluidas las RCSNU 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008) y 1929 (2010), pero mantuvo las sanciones financieras dirigidas sobre una serie de personas y entidades designadas en virtud de estas resoluciones y también estableció nuevas restricciones específicas, incluida una serie de otras medidas.
Sin embargo, las sanciones financieras de conformidad con la Resolución 2231 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre Irán dejaron de aplicarse después del 18 de octubre de 2023.
Este cambio afecta a las designaciones de la ONU vinculadas a Irán, sin perjuicio de que dichas personas y entidades puedan seguir estando sujetas a sanciones financieras dirigidas bajo las autoridades de sanciones nacionales y regionales.
Las obligaciones en materia de sanciones financieras dirigidas relativas al enfoque por países forman parte de la Recomendación 7 y del Resultado Inmediato 11 del GAFI.
(iii) El papel de la Unión Europea.
El marco legislativo en el que se encuentra España viene definido también por la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea. Es en él en el que se enmarcan las medidas restrictivas que la Unión Europea adopta en el seno del Consejo, a propuesta conjunta del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y de la Comisión.
Todo ello en base al artículo 215 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el cual prevé la interrupción o la reducción, total o parcial, de las relaciones económicas y financieras con uno o varios terceros países. Su alcance incluye medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales. Son, por tanto, una herramienta, basada en la presunción de denegación de operaciones comerciales y financieras, con capacidad suficiente para luchar contra la proliferación.
En cuanto a las medidas restrictivas impuestas por la Unión Europea, estas se han basado en la prohibición tanto de armamento convencional como productos de doble uso. Su objetivo es prohibir la venta, suministro, transferencia o exportación, tanto de forma directa como indirecta, de los productos anteriormente mencionados. Dicha prohibición es complementada con otras actuaciones adicionales, como pueden ser:
– Prestar cualquier asistencia técnica, servicios de intermediación u otros servicios en relación con los productos y la tecnología prohibidos para el suministro, la fabricación, el mantenimiento y la utilización de dichos productos y tecnologías, tanto de forma directa como indirecta.
– Proporcionar financiación o asistencia financiera en relación con los productos y las tecnologías prohibidas, para cualquier operación de venta, suministro, transferencia o exportación de dichos productos y tecnología.
– Prohibición de prestación de asistencia técnica, servicios de intermediación u otros servicios, tanto de forma directa como indirecta.
– Prohibición de venta, cesión bajo licencia o transferencia por cualquier otro título derecho de propiedad intelectual o industrial de los secretos comerciales, así como concesión de derechos de acceso o reutilización de materiales o información protegidos por derechos de propiedad intelectual o industrial o que constituyan secretos comerciales relacionados con los productos y tecnologías prohibidos y con el suministro, la fabricación, el mantenimiento y la utilización de dichos productos y tecnologías, tanto de forma directa como o indirecta.
En definitiva, se prohíbe actividades de tipo financiero, incluida la financiación, en relación con armamento convencional y/o productos de doble uso con un tercer país que se encuentre sometido a las medidas restrictivas de la Unión Europea. Asimismo, podrá actuarse igualmente de forma indirecta, cuando se trate de operaciones de terceros países no sometidos a las medidas restrictivas, pero que lleven a cabo actuaciones tendentes a circunvalar las medidas restrictivas impuestas.
GAFI y la financiación de la proliferación
Las obligaciones de GAFI relativas a la no proliferación se refieren estricta y únicamente a las posibles evasiones e incumplimientos de la implementación de sanciones financieras referidas en la Recomendación 7.
La Recomendación 7 es aplicable a todas las RCSNU actuales que aplican sanciones financieras dirigidas relacionadas con la financiación de la proliferación de armas de destrucción masiva, cualquier futura resolución sucesora y cualquier futuras resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que impongan sanciones financieras dirigidas en el contexto de la financiación de la proliferación, en concreto:
– UNSCR 1718 (DPRK-Corea del Norte).
Por otro lado, respecto de la República Islámica de Irán, como la RCSNU 2231 es la base legal para algunos elementos de las Recomendaciones 7 y 1 del GAFI, el alcance de esos requisitos sobre el financiamiento de la proliferación también ha cambiado en el sentido que sigue.
Después del 18 de octubre de 2023, la Recomendación 7 del GAFI ya no requiere que los países apliquen sanciones financieras dirigidas a personas y entidades designadas bajo la RCSNU 2231, y la Recomendación 1 ya no requiere la evaluación o mitigación de los riesgos de FP relacionados con dichas personas y entidades, sin perjuicio de cualquier futura resolución que el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas emita dentro del capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas.
En particular, las resoluciones vigentes exigen a los países que:
– Congelen sin demora los fondos u otros activos de, y que aseguren que ningún fondo u otro activo se ponga a disposición, directa o indirectamente, de o para el beneficio de, alguna persona o entidad designada por o bajo la autoridad del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas dentro del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas.
– Cuenten con mecanismos para comunicar las designaciones a las instituciones financieras y a las actividades y profesiones no financieras designadas (APNFDs), inmediatamente al tomar dicha acción, y ofrecer una guía clara, particularmente a las instituciones financieras y otras personas o entidades, incluyendo las APNFD.
– Exijan a las instituciones financieras y a las APNFD que reporten a las autoridades competentes los activos congelados o las acciones tomadas en cumplimiento de los requisitos de prohibición de las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad, incluyendo las transacciones intentadas, y asegurar que dicha información sea utilizada eficazmente por las autoridades competentes.
– Adopten medidas apropiadas para monitorear y asegurar el cumplimiento por parte de las instituciones financieras y las APNFD con las leyes pertinentes o medios coercitivos que rigen las obligaciones dentro de la Recomendación 7.
Ninguno de los requisitos dentro de la Recomendación 7 persigue sustituir otras medidas u obligaciones que pudieran estar ya establecidas para manejar fondos u otros activos en el contexto de una investigación o proceso penal, civil o administrativo.
El énfasis de la Recomendación 7 está en las medidas preventivas que son necesarias y únicas en el contexto de la detención del flujo de fondos u otros activos hacia los proliferadores o la proliferación; y el uso de fondos u otros activos por los proliferadores o la proliferación.
Las obligaciones en materia de financiación de la proliferación de GAFI –dentro del contexto de la R.7– se encuentran en:
– Recomendación 1.
– Recomendación 2.
– Recomendación 15.
– Resultado inmediato 11.
Las líneas de acción para el cumplimiento de todas estas recomendaciones, así como de la implementación efectiva de las mismas, se recogerán en el presente plan.
Las medidas restrictivas de la Unión Europea y la financiación de la proliferación
La Unión Europea implementa tanto las Sanciones impuestas por Resoluciones de Naciones Unidas como medidas restrictivas aprobadas por la propia Unión. Es por ello por lo que los estados miembros aplican un marco mucho más amplio que el marcado por las RCSNU. En este sentido, los estados miembros, y por lo tanto España, deben cumplir con las previsiones de congelación de fondos y activos en aplicación de las medidas restrictivas. Deben igualmente contar con mecanismos efectivos de coordinación para la lucha contra el fraude y tratar de evitar cualquier actividad proliferante. Actualmente nos encontramos con un riesgo destacable en la transferencia de tecnología, que, dado su carácter intangible, puede salvar múltiples controles con mucha más facilidad. Ello se combina con mecanismos de financiación que permiten llevar a cabo una deslocalización de la producción fuera de la Unión Europea. Es por ello por lo que torna especialmente importante la aplicación de medidas restrictivas por parte de la Unión Europea. En este sentido, debe destacarse la importancia del intercambio de la información que se produce tanto en el ámbito nacional (entre los órganos de la Administración General del Estado) como a nivel internacional, en el marco de la Unión Europea y en otros foros internacionales.
Por todo ello, con el presente Plan Estratégico Nacional de Prevención de la Financiación de la Proliferación, se pretende reforzar los mecanismos ya existentes sobre congelación de fondos con base en las medidas restrictivas de la Unión Europea, así como de evitar que la financiación promueva la implementación de una industria proliferante, basada en una transferencia de tecnología nacional, tanto de armamento convencional como de productos de doble uso.
2. Principios
– Cooperación y coordinación institucional.
Es necesaria una adecuada coordinación de las capacidades, recursos y competencias involucradas, a nivel nacional, en la lucha contra la financiación de la proliferación.
Para ello, se hace preciso que exista consenso y compromiso entre los diferentes organismos de las Administraciones Públicas a la hora de desarrollar estrategias, políticas públicas y líneas de acción en la lucha contra la financiación de la proliferación.
– Sensibilización de la sociedad civil.
La financiación de la proliferación es una actividad compleja y multisectorial. Es necesario adoptar una conducta proactiva desde la Administración para sensibilizar y educar a la sociedad en general sobre estas cuestiones, tanto en la elaboración de información efectiva, como en el acercamiento a la sociedad.
– Colaboración público-privada.
Es necesaria una adecuada colaboración público-privada capaz de compatibilizar iniciativas y propiciar el intercambio de información. La transmisión de información entra Administración y entidades privadas resulta esencial a la hora de abordar políticas y líneas de acción en la lucha contra la financiación de la proliferación.
– Evaluación permanente.
Para lograr incrementar la eficacia y la eficiencia de las medidas a aplicar, es necesaria una visión orientada al riesgo y el permanente análisis y evaluación de la amenaza de la financiación de la proliferación, permitiendo así la anticipación en el diseño de acciones en la lucha contra la obtención de fondos por parte de los terroristas y sus organizaciones.
– Enfoque basado en el riesgo.
Es necesario gestionar los riesgos derivados de la financiación de la proliferación de forma dinámica y adecuada, de manera que haya un equilibrio entre oportunidades y amenazas. Se instarán las medidas adecuadas adoptando los recursos disponibles a criterios de proporcionalidad, tanto en las medidas exigidas tanto al sector público como al sector privado.
3. Líneas estratégicas
Implementación de sanciones financieras dirigidas
– Elaboración de un mecanismo que permita la implementación de sanciones financieras internacionales en un período inferior a veinticuatro horas desde su aprobación por el CSNU.
– Modificación de la normativa de prevención de blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo para la inclusión de medidas y obligaciones relativas a la prevención de la financiación de la proliferación, incluyendo la evasión de sanciones financieras dirigidas.
– Modificación de la normativa prevención de blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo para garantizar que no se llevan a cabo pagos prohibidos, y que las entidades reportan cualquier operación denegada debido a su vinculación con la implementación de sanciones financieras dirigidas.
– Modificación de la normativa prevención de blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, así como de las normativas de control en la exportación, para exigir que los sujetos obligados verifiquen y revisen periódicamente la existencia de clientes designados.
– Modificación normativa del régimen sancionador por inaplicar, o permitir la evasión, de sanciones financieras dirigidas, dirigida a adaptarlo a todos los escenarios posibles.
– Mejora de la colaboración y cooperación en el ámbito de la Administración General del Estado, fomentando el intercambio de información entre los diferentes órganos con funciones de lucha contra la proliferación.
Elaboración de documentación y asistencia al sector privado
– Elaboración y difusión de un Análisis Sectorial de Riesgos de Financiación de la Proliferación.
– Elaboración y difusión de un Catálogo de Operaciones de Riesgos en Materia de Financiación de la Proliferación.
– Elaboración y difusión de guías y orientaciones de financiación de la proliferación que sirvan de apoyo tanto al sector privado como a otras autoridades públicas.
– Organización y participación en foros y seminarios con el sector privado y otras autoridades públicas en materia de financiación de la proliferación.
– Crear canales de denuncia interna por parte de los sujetos obligados de la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, que establezcan mecanismos con el fin de que sus empleados, directivos o agentes puedan comunicar anónimamente información relevante sobre posibles incumplimientos de las obligaciones en materia de financiación de la proliferación.
– Garantizar la debida difusión de las listas de Sanciones Financieras Internacionales de Naciones Unidas y de la Unión Europea, así como toda la información relevante que permita actuar contra las vías de financiación, localizando, congelando y decomisando en su caso, los activos vinculados a la proliferación.
Refuerzo de las competencias y capacidades del sector público
– Dotación de recursos humanos y presupuestarios a la Secretaría de la Comisión Nacional de Prevención de Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias para la asunción de competencias relativas a la financiación de la proliferación.
– Dotación de recursos humanos y presupuestarios al Sepblac para la asunción de competencias en materia de no proliferación en sus funciones supervisoras y de Unidad de Inteligencia Financiera.
– Dotación de recursos humanos y presupuestarios a las unidades de las FCSE con competencias en la investigación de financiación de la proliferación.
– Inclusión de inspecciones y actuaciones supervisoras en el Plan Anual de Inspección en materia de financiación de la no proliferación, siempre bajo el principio del enfoque basado en el riesgo.
– Formación del personal de las autoridades con competencias en materia de financiación de la proliferación.
– Garantizar que la Autoridad Nacional Competente para la coordinación de la Financiación de la Proliferación cuenta con la presencia de todas las autoridades involucradas por razón de sus competencias.
– Reuniones periódicas de la Autoridad Nacional Competente en materia de financiación de la proliferación para detectar nuevas tipologías y tendencias, así como facilitar el intercambio de información entre sus miembros.
– Agilizar y flexibilizar los procedimientos de acceso e intercambio de información de las bases de datos institucionales, potenciando que las instituciones y organismos públicos con competencias preventivas y de investigación en financiación de la proliferación, de manera que permita un acceso e intercambio de información más rápido y eficaz por parte de las autoridades competentes, dentro de los cauces legales previamente establecidos.
– Fortalecer la participación internacional de España en los diferentes foros, reuniones, iniciativas y proyectos, que guarden relación con el intercambio de información operativa sobre la proliferación y su financiación.
– Elaboración de un sistema de indicadores en materia de no proliferación.
– Creación de las infraestructuras informáticas para dar un soporte seguro, eficaz y útil a la gestión de los fondos congelados así como a las autorizaciones de descongelación.
4. Evaluación y consideraciones finales
El Plan Estratégico Nacional contra la Financiación de la Proliferación tiene como fin último prevenir y/o minimizar las actividades relacionadas con la financiación de la proliferación de armas de destrucción masiva.
En consecuencia, resulta esencial coordinar la acción de todas las administraciones públicas, con la colaboración del sector privado y de una sociedad civil involucrada. Generar concienciación tanto pública como privada es, por tanto, uno de los caminos en los que este Plan pretende seguir avanzando, a través de la elaboración de documentación, catálogos y el acercamiento y difusión a todos los actores involucrados.
El marco legislativo nacional constituye un instrumento clave y necesario en la lucha contra la financiación de la proliferación, por lo que se deben abordar los cambios normativos que resulten necesarios, para dar una respuesta rápida y eficaz a la amenaza terrorista. En este sentido el presente plan apuesta por la actualización legislativa, la revisión de procedimientos y la puesta en marcha de mejoras necesarias.
Por otro lado, para dar una respuesta adaptada de forma concertada, ágil y eficiente, que evite la posibilidad de elusión de los controles establecidos, es necesario garantizar un aumento de los recursos destinados a la lucha contra la financiación de la proliferación, mediante el incremento de personal y la implementación de nuevas tecnologías, a través de la oportuna dotación presupuestaria.
Vigencia, evaluación y actualización:
Para la evaluación de cada una de las líneas estratégicas y su grado de cumplimiento, al objeto de mantener un conocimiento constante sobre las tipologías y mecanismos de financiación, así como la forma de combatir este fenómeno, se hace necesaria una evaluación y revisión periódica del presente Plan Estratégico, estableciéndose el plazo temporal en cuatro años, sin perjuicio de que las circunstancias aconsejen anticipar su revisión.
En este sentido, se hace necesario que su desarrollo y cumplimiento sean coordinados y supervisados por parte del Comité Especializado de No Proliferación, como órgano de apoyo al Consejo de Seguridad Nacional.
Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid
