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El Consejo de Ministros, en su reunión del día 2 de febrero de 2021, a propuesta de la Vicepresidenta Cuarta del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, ha adoptado el Acuerdo por el que se determina la obligación de presentar ofertas de compra y venta a los operadores dominantes en el sector del gas natural.
De acuerdo con lo dispuesto en el apartado cuarto del mismo, se dispone su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» como anexo a la presente resolución.
Madrid, 4 de febrero de 2021.–La Secretaria de Estado de Energía, Sara Aagesen Muñoz.
I
La Ley 8/2015, de 21 de mayo, por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos, creó el mercado organizado de gas natural con el objetivo, por un lado, de obtener una referencia de precios mayorista transparente, aumentar la competencia en el sector al facilitar la entrada de nuevos comercializadores dinamizadores del mercado, integrar el mercado español y portugués y, por último, facilitar el cumplimiento de las nuevas obligaciones de balance diario impuestas a los comercializadores y gestores de red de transporte en el Reglamento (UE) n.º 312/2014 de la Comisión, de 26 de marzo de 2014, por el que se establece un código de red sobre el balance del gas en las redes de transporte.
Posteriormente, el marco general de funcionamiento del mercado organizado fue desarrollado mediante el Real Decreto 984/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el mercado organizado de gas y el acceso de terceros a las instalaciones del sistema de gas natural y la Resolución de 4 de diciembre de 2015, de la Secretaría de Estado de Energía, por la que se aprueban las reglas del mercado, el contrato de adhesión y las resoluciones del mercado organizado de gas.
Por último, mediante Resolución de 6 de junio de 2016, de la Secretaría de Estado de Energía, se aprobó el modelo de acuerdo para ejercer la función de creador de mercado voluntario. El creador de mercado es una figura que existe en la mayoría de los mercados organizados europeos, tanto de gas como financieros. Se trata de un agente que tiene la obligación de mantener un determinado volumen de ofertas de compra y de venta de manera continuada, asegurando que en todo momento haya contraparte a las ofertas de compra y venta del resto de agentes. De esta forma se evita que surjan situaciones en las que el número de oferentes o demandantes en el mercado sea temporalmente insuficiente y se puedan producir variaciones elevadas en las cotizaciones del mercado. Desde 2017, se han ido designando semestralmente, tras los correspondientes procesos de selección, los comercializadores responsables de esta función. En 2020, han sido designados dos comercializadores por semestre.
La Ley 34/1998, de 7 de octubre, de sector de hidrocarburos, contempla en su disposición adicional trigésima cuarta, que el Gobierno y el Ministerio de Industria, Energía y Turismo (referencia actualmente dirigida a la Vicepresidenta Cuarta del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico) adoptarán, en el ámbito de sus respectivas competencias, las disposiciones oportunas tendentes a garantizar la liquidez del mercado de gas. Por otro lado, prevé que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia publicará anualmente un informe en el que se analice y se incluyan recomendaciones en relación al nivel de liquidez, la transparencia y el nivel de competencia del mercado organizado de gas.
Igualmente dispone que, en caso de que no hubiera operadores dispuestos a generar dicha liquidez de forma voluntaria en el mercado, o se considerase que su aportación es insuficiente, el Gobierno podrá obligar a los comercializadores de gas natural que ostenten la calificación de operadores dominantes, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional tercera del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios, a presentar ofertas de compra y venta de gas, por un volumen determinado, en el citado mercado con un diferencial. En este caso, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia propondrá al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, para el producto considerado, una metodología para el cálculo de dicho diferencial, así como para el volumen a ofertar. Dicha metodología será aprobada por resolución de la Secretaría de Estado de Energía.
Conforme con lo dispuesto en dicha disposición, el 10 de noviembre de 2017 el Consejo de Ministros determinó la obligación de presentar ofertas de compra y venta a los operadores dominantes en el sector del gas natural. Dicho Acuerdo, en su apartado segundo.2 estableció que «en el caso de que, con posterioridad a dicha eficacia, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia apruebe una resolución en la que se incluyan nuevos operadores dominantes en el sector del gas natural, el Consejo de Ministros dictará, en el plazo máximo de treinta días desde la publicación de aquélla, nuevo Acuerdo en el que se determinen los nuevos sujetos obligados a sus resultas».
II
La liquidez es un objetivo fundamental de cualquier mercado organizado, en primer lugar, porque garantiza que sean posibles las transacciones entre los agentes, y en segundo lugar y no menos importante, para garantizar la viabilidad económica de la sociedad encargada de su gestión. En este sentido, el Reglamento (UE) n.º 312/2014, de 26 de marzo, refleja la preocupación de la Comisión Europea en relación con la necesidad de disponer de un mercado organizado con liquidez suficiente para que los transportistas puedan adquirir el gas necesario para sus operaciones de balance, estableciendo medidas provisionales a adoptar por estos en caso contrario, como son la contratación de servicios de balance, la constitución de Plataformas de balance o el establecimiento de un margen de tolerancia.
Desde el momento de creación del mercado organizado el Gobierno compartió la preocupación de la Comisión Europea en relación con la liquidez de los mercados organizados de gas, autorizando las figuras del creador de mercado voluntario y obligatorio, y reconociendo una retribución regulada transitoria del operador del mercado hasta que éste alcance un nivel suficiente. Por otra parte, mediante la Orden IET/2736/2015, de 17 de diciembre, por la que se establecen los peajes y cánones asociados al acceso de terceros a las instalaciones gasistas y la retribución de las actividades reguladas para el 2016, se estableció la obligación de adquirir en el mercado organizado el «gas de operación» de las instalaciones que es sufragado por el sistema gasista, así como el «gas talón» de los gasoductos de transporte y el «gas colchón» de los almacenamientos básicos.
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en su «Informe sobre el Funcionamiento del mercado mayorista de gas y recomendaciones para el incremento de la liquidez, la transparencia y el nivel de competencia del mercado organizado (MIBGAS) 2019», publicado el 24 de julio de 2020, ha llevado a cabo un estudio exhaustivo de la liquidez del mercado organizado español utilizando para ello los cuatro parámetros utilizados por la Agencia Europea para la Cooperación de los Reguladores Energéticos (ACER), organismo dependiente de la Comisión Europea, en su modelo «Gas Target Model» (GTM): volumen del libro de ofertas, diferencial de precios entre oferta y demanda, sensibilidad del libro de ofertas y número de transacciones.
En el primer parámetro, el volumen del libro de ofertas, la cifra del mercado español en el año 2019 era un 10% de la cifra recomendada por ACER, mientras que, en caso del diferencial entre los precios de compra, el mercado español se encuentra entre el 1,6% y el 2,6%, muy lejos del objetivo de ACER de 0,2-0,4%. Los valores de los otros dos parámetros son también claramente insuficientes; la sensibilidad de precios en el libro de ofertas en el año 2019 se situaba entre el 2,9 y 2,1%, muy alejada del objetivo del 0,02%, mientras que el promedio diario de transacciones del producto intradiario (250), se encuentra también muy lejos del objetivo de 420 planteado por ACER.
El informe de la Comisión concluye que «Aunque se han producido avances importantes en la negociación de los mercados de productos futuros de gas, la liquidez del mercado español se encuentra muy alejada de la del resto de mercados europeos, estando todavía el mercado en una fase inicial de implantación y con pocos agentes registrados en comparación con el mercado spot» y recomienda que «en los próximos años se podría considerar el traslado de las obligaciones de creador de mercado obligatorios del producto diario a otros productos a más largo plazo (M+2 o Q+1), para facilitar la liquidez en toda la curva de productos de gas, así como la reducción del spread de los creadores de mercado obligatorios.»
El informe recoge también la clasificación de los mercados gasistas europeos realizado por ACER en su informe Market Monitoring Report 2019, publicado en septiembre de 2019, donde se clasifica por primera vez al mercado organizado español de gas como mercado avanzado, aunque aún muy distanciado de otros mercados dentro de este grupo, lo que es fácilmente constatable al comparar los 48,2 TWh negociados en el mercado español (spot) el año 2019 con los 2.205 TWh negociados en el mercado alemán (NCG), los 970 TWh del mercado francés (TRF) o los 1.440 TWh negociados en el mercado italiano (PSV) y muy lejos de los denominados «mercados establecidos de máxima liquidez» como el TTF (Holanda) con 38.620 TWh y NBP (Reino Unido) con 12.480 TWh.
El informe de ACER analiza la liquidez de los mercados diarios y a plazo mediante tres parámetros: frecuencia de transacciones del mercado, diferencial entre ofertas de compra y venta, spread, y concentración de mercado. En el primer parámetro, España, con 200 transacciones/día se encuentra en la octava posición de los 20 mercados considerados, muy lejos de las 1.550 transacciones diarias del mercado TTF o las 650 transacciones del mercado alemán NCG. Respecto al spread, España con un valor de 2,15% se encuentra en la décima posición de trece países estudiados, también muy alejado del diferencial de 0,33% del mercado TTF. Por último, los tres principales agentes del mercado español concentran el 35% de las operaciones, lo que sitúa al mercado español en la quinta posición de los diecinueve mercados considerados, con el TTF en primer lugar con un 15%.
Por otra parte, el informe European Traded Gas Hubs: the supremacy of TTF, publicado en mayo de 2020 por The Oxford Institute for Energy Studies, clasifica los mercados europeos en cuatro categorías: maduros, activos, «pobres» (poor) e inactivos, incluyendo al mercado español, junto con el belga ZEE/ZPT, el francés TRF y el checo VOB, en la tercera categoría y en décima posición en cuanto a volumen negociado de los once mercados estudiados. El estudio centra la liquidez del mercado en el «churn ratio», cociente entre el volumen de gas negociado en relación con el gas entregado físicamente. El informe considera un mercado maduro aquel con tiene un índice superior a 10, mientras que el mercado español, con un índice en 2019 de 0,3, se encuentra en la última posición de los once mercados estudiados, con el mercado TTF en primera posición con un valor de 97,1, seguido muy detrás por el mercado británico NBP con 14,3. El informe incluye además una clasificación de los once mercados estudiados en base a cinco parámetros: número de agentes, número de productos negociados, volúmenes negociados, Tradability Index y Churn rate, otorgando quince puntos al mercado más desarrollados (TTF) y la puntuación más baja, cinco, a los dos menos desarrollados, que coinciden con el español y el checo.
III
Con fecha 10 de diciembre de 2020 la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, aprobó la resolución por la que se establecen y hacen públicas, a los efectos de lo dispuesto en la disposición adicional tercera del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, las relaciones de operadores dominantes en los sectores energéticos, incluyendo al Grupo Repsol dentro de los operadores dominantes del mercado de gas natural. Dicha resolución fue publicada en el Boletín Oficial del Estado el día 22 de diciembre de 2020.
Como se ha ido exponiendo, y siguiendo con las recomendaciones recogidas por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en su «Informe sobre el Funcionamiento del mercado mayorista de gas y recomendaciones para el incremento de la liquidez, la transparencia y el nivel de competencia del mercado organizado (MIBGAS). 2019», cabe concluir que, a pesar de las mejoras logradas en los últimos años mediante los creadores de mercado obligatorios y voluntarios, la liquidez actual del mercado organizado de gas no alcanza el nivel requerido en las métricas del Gas Target Model para un mercado maduro, en especial en lo que respecta a la negociación de las ventas de gas del producto mensual, por lo que siguen siendo necesarias las funciones de los creadores de mercado obligatorios para contribuir al aumento de la liquidez.
Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, a propuesta de la Vicepresidenta Cuarta del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y Reto Demográfico, el Consejo de Ministros en su reunión del día 2 de febrero de 2021, acuerda:
1. Imponer al Grupo Repsol, como operador dominante en el sector del gas natural conforme con lo establecido en la Resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de 10 de diciembre de 2020, por la que se establecen y publican, a los efectos de lo dispuesto en la disposición adicional tercera del Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de junio, las relaciones de operadores dominantes en los sectores energéticos, la obligación de presentar ofertas de compra y venta de gas natural en el mercado organizado de gas (MIBGAS) de conformidad con lo establecido en el presente acuerdo y en la disposición adicional trigésima cuarta de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos.
2. Repsol deberá constituir una Cartera de Negociación destinada exclusivamente a las órdenes de compra y venta destinadas al cumplimiento de la obligación impuesta en el presente acuerdo.
1. La obligación a Repsol de comenzar a actuar como creador de mercado obligatorio será de aplicación a partir del día que surta efectos la resolución de la Secretaria de Estado de Energía por la que se establezcan las condiciones y requisitos para cumplir con las obligaciones impuestas en el presente acuerdo, y se extinguirá una vez transcurridos cuatro años desde dicha fecha. No obstante, si con anterioridad al transcurso de ese plazo la evolución significativa de la liquidez del mercado lo hiciera aconsejable, podrá declararse su extinción anticipada por orden de la Vicepresidenta Cuarta del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, que será publicada en el «Boletín Oficial del Estado».
2. En el caso de que, con posterioridad a dicha eficacia, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia apruebe una resolución en la que se incluyan nuevos operadores dominantes en el sector del gas natural, el Consejo de Ministros dictará, en el plazo máximo de treinta días desde la publicación de aquélla, nuevo Acuerdo en el que se determinen los nuevos sujetos obligados a sus resultas.
3. No obstante lo anterior, en el supuesto de que, de igual modo, un comercializador o grupo empresarial deje de ostentar la condición de operador dominante en el sector del gas natural, la obligación de los respectivos comercializadores se considerará extinguida a partir del día siguiente al de la publicación de la resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia que así se haya dictado al amparo de la disposición adicional tercera del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio.
Mediante resolución de la Secretaria de Estado de Energía se establecerán las condiciones y requisitos para cumplir con las obligaciones impuestas en el presente acuerdo.
Este acuerdo será publicado en el «Boletín Oficial del Estado», mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Energía.
Este acuerdo surtirá efectos a partir del día siguiente al de su publicación en «Boletín Oficial del Estado», sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado segundo.
El presente acuerdo pone fin a la vía administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 114 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Contra el mismo podrá interponerse recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente al de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» del presente acuerdo, de conformidad con el artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 124.1 de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, también podrá interponerse potestativamente recurso de reposición ante el Consejo de Ministros, en el plazo de un mes, a contar desde el día siguiente al de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» del presente acuerdo, significándose que, en caso de presentar recurso de reposición, no se podrá interponer recurso contencioso administrativo hasta que se resuelva expresamente el recurso de reposición o se produzca la desestimación presunta del mismo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 123.2 de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre.
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