Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de marzo de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Órdenes comunicadas de V. E. de fechas 9 de febrero y 4 de marzo de 2021 (con registro de entrada los siguientes días 10 de febrero y 5 de marzo), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto sobre formación y remisión de la información estadístico-contable de los distribuidores de seguros y reaseguros y por el que se modifica el Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, aprobado por el Real Decreto 2486/1998, de 20 de noviembre, y el Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras.

De los antecedentes remitidos resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto

El proyecto sometido a consulta se inicia con un extenso preámbulo, precedido de un índice de la parte dispositiva, cuyo contenido se estructura en nueve apartados, dedicándose los ocho primeros a exponer los principales objetivos que persigue la regulación proyectada.

Apartado I. En primer lugar, se indica que el título I del libro segundo del Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales, llevó a cabo la transposición de la Directiva (UE) 2016/97 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de enero de 2016, sobre la distribución de seguros, que establece la necesidad de que quienes formen parte de la estructura de gobierno de los distribuidores de seguros o reaseguros, así como aquellos empleados que participen directamente en la distribución, tengan un nivel idóneo de conocimientos y competencia respecto a esta actividad.

El texto proyectado desarrolla las previsiones del Real Decreto- ley 3/2020 en materia de formación y de información estadístico-contable. A tal efecto, "establece las exigencias formativas en atención a la labor de distribución que vaya a realizarse, ya se instrumente esta a través de una actividad de información o de una actividad de asesoramiento", determina los requisitos para participar en los cursos de formación, su duración, el reconocimiento de conocimientos previos y la formación continua, y se contempla el caso de los residentes o domiciliados en otros Estados miembros de la Unión Europea, para los que "se equipara el ejercicio efectivo de las actividades de distribución de seguros y reaseguros con la superación de los cursos de formación regulados en este real decreto para las personas residentes o domiciliadas en España".

La nueva regulación implica la derogación del Real Decreto 764/2010, de 11 de junio, por el que se desarrolla la Ley 26/2006, de 17 de julio, de mediación de seguros y reaseguros privados, en materia de información estadístico-contable y del negocio, y de competencia profesional.

Apartado II. También en el sector de la mediación de seguros y reaseguros se regula "el deber de llevanza de los libros-registro contables por parte de los corredores de seguros y de los corredores de reaseguros en relación con su estructura empresarial y el ejercicio de su actividad de mediación en seguros, a fin de facilitar el control administrativo que esta actividad requiere".

Apartado III. Se modifica puntualmente el Reglamento para la aplicación de la Ley 87/1978, de 28 de diciembre, sobre Seguros Agrarios Combinados, aprobado por el Real Decreto 2329/1979, de 14 de septiembre, para dar cumplimiento a una recomendación del Tribunal de Cuentas por virtud de la cual en el consejo de administración de la "Agrupación Española de Entidades aseguradoras de los Seguros Agrarios Combinados, S. A" (Agroseguro, S. A.) han de tener participación de pleno derecho vocales designados a propuesta del Consorcio de Compensación de Seguros.

Apartado IV. Se introducen modificaciones en diferentes aspectos relacionados con las tablas biométricas, elemento esencial de la cuantificación de las provisiones técnicas en los seguros de vida y decesos.

Destaca el preámbulo que en el marco del régimen prudencial europeo que resulta de Solvencia II y de la norma internacional de información financiera de operaciones de seguro (NIIF 17 - IFRS17), que afecta a la cuantificación separada de la mejor estimación de las provisiones técnicas y del margen para riesgos no financieros, "la renovación de las tablas biométricas debe contemplar tanto los aspectos cuantitativos como los de carácter cualitativo, entre los que se encuentran los relativos al buen gobierno, transparencia ante terceros, y conducta de mercado apropiada cuyo desarrollo se recogerá en otras disposiciones normativas de distinto rango". Además, señala que "la experiencia práctica acumulada demuestra la necesidad de que la norma recoja explícitamente los componentes de las tablas biométricas que fundamentan el cálculo de las provisiones técnicas contables". En fin, concluye que "una supervisión eficaz de estos elementos eminentemente técnicos y la necesidad de que el supervisor disponga de mecanismos ágiles para dar respuesta a la evolución del mercado, aconsejan dotar a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones de la capacidad necesaria para desarrollar los aspectos actuariales subyacentes en la elaboración y aplicación de las tablas biométricas".

La adaptación de la normativa sobre tablas biométricas al nuevo marco conceptual se aborda, fundamentalmente, a través de la modificación de los artículos 34 del Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, aprobado por el Real Decreto 2486/1998, de 20 de noviembre, y 133 del Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras.

Por último, se destaca "la conveniencia de disponer de un mecanismo institucional de monitorización del contraste de validez de las tablas biométricas con la evolución en el tiempo de la mortalidad, supervivencia, invalidez y morbilidad real, para lo cual se prevé (disposición adicional segunda del proyecto) la creación de una comisión técnica que, con representantes de la Administración, la profesión actuarial y el ámbito académico, asuma ese cometido".

Apartado V. Se da nueva redacción a los artículos 20.1 y 21.1 y al párrafo primero de la disposición adicional octava del Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre, para adecuar las referencias a los actos inscribibles en los registros administrativos a la nueva redacción del artículo 206 de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, en relación con el régimen de sanciones administrativas en el ámbito de los seguros privados. En concreto, se precisa que ha de indicarse el tipo y clase de la infracción y la identidad del infractor.

Apartado VI. Otros ajustes que se introducen en el citado Real Decreto 1060/2015 tienen como objetivo realizar la transposición parcial de la Directiva (UE) 2017/828 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2017, por la que se modifica la Directiva 2007/36/CE en lo que respecta al fomento de la implicación a largo plazo de los accionistas. La norma europea establece, en particular, que los Estados miembros han de garantizar que los inversores institucionales desarrollen y pongan en conocimiento del público una política de implicación y que revelen públicamente la manera en que los elementos principales de su estrategia de inversión son coherentes con el perfil y la duración de sus pasivos, en particular sus pasivos a largo plazo, y la forma en que contribuyen al rendimiento a medio y largo plazo de sus activos. La incorporación de las anteriores previsiones se ha realizado, en lo concerniente a seguros privados y planes y fondos de pensiones, a través del Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, que ha establecido la obligación, tanto para las entidades aseguradoras autorizadas a operar en el ramo de vida como para las entidades reaseguradoras que cubran obligaciones de seguros de vida, de diseñar y publicar una política de implicación, así como una estrategia de inversión, dejándose al desarrollo reglamentario la concreción de su contenido. Los proyectados artículos 89 bis y 89 ter del Real Decreto 1060/2015 desarrollan los aspectos relacionados con la política de implicación y la estrategia de inversión y acuerdos con los gestores de activos.

Apartado VII. El proyecto también tiene por objeto incorporar a la normativa del sector asegurador determinadas previsiones de la Directiva (UE) 2019/2177 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2019, por la que se modifica la Directiva 2009/138/CE sobre el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II), la Directiva 2014/65/UE relativa a los mercados de instrumentos financieros y la Directiva (UE) 2015/849 relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo.

El preámbulo destaca que se mejora la armonización de la aplicación del Derecho de la Unión Europea en los casos de actividad transfronteriza de seguro, especialmente en una fase temprana, reforzándose el intercambio de información y la cooperación entre la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, como autoridad nacional competente en materia de supervisión de seguros, y la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación. En particular, "se prevén los requisitos de notificación para los casos en que la actividad transfronteriza de seguros sea significativa o cuando se produzca una situación de crisis, así como las condiciones para la creación de plataformas de cooperación entre supervisores".

Apartado VIII. La última finalidad a la que responde el texto proyectado es la adecuación de las previsiones sobre título competencial, contenidas en la disposición final novena del Real Decreto 1060/2015 al Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de junio de 2016, por el que se daba contestación al requerimiento formulado por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña, al amparo del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con la redacción dada a la letra b) de la mencionada disposición.

En el acuerdo se atiende parcialmente dicho requerimiento "en el sentido de considerar que algunos artículos del citado real decreto, en la medida en que regulan, principalmente, procedimientos de intervención pública por razón de control de entidades aseguradoras y reaseguradoras, deben entenderse dictados al amparo de las competencias que el artículo 149.1.11.ª y 13.ª de la Constitución Española atribuye al Estado para establecer, respectivamente, las bases de la ordenación de los seguros y las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y no del 149.1.6.ª que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre legislación mercantil".

Apartado IX. Finaliza el preámbulo exponiendo la estructura de la norma, haciendo referencia a los principales informes recabados y afirmando su adecuación a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, a los que debe sujetarse el ejercicio de la potestad reglamentaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La parte dispositiva del proyecto aparece integrada por veintitrés artículos (agrupados en capítulos y secciones), dos disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales.

El capítulo I ("Disposiciones generales") comprende los artículos 1 (objeto) y 2 (ámbito de aplicación).

El capítulo II ("Conocimientos y aptitudes generales") incluye los siguientes preceptos: * Artículo 3. Obligaciones generales en materia de formación. * Artículo 4. Ámbito objetivo de los conocimientos y aptitudes exigibles a los distribuidores de seguros y de reaseguros y a su personal relevante cuando proporcionen información. * Artículo 5. Ámbito objetivo de los conocimientos y aptitudes exigibles a los distribuidores de seguros y de reaseguros y a su personal relevante cuando proporcionen asesoramiento.

El contenido del capítulo III ("Requisitos de formación y desarrollo profesional permanente de los distribuidores de seguros y reaseguros y su personal relevante") se ordena en dos secciones:

* Sección 1.ª Formación inicial y continua. - Artículo 6. Cualificación de los distribuidores de seguros y de reaseguros y de su personal relevante. - Artículo 7. Conocimientos necesarios. - Artículo 8. Requisitos previos para participar en los cursos de formación. - Artículo 9. Procedimiento de reconocimiento de los conocimientos previos. - Artículo 10. Solicitud de autorización y comunicación ante la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. - Artículo 11. Obligaciones de formación continua.

* Sección 2.ª Requisitos para la organización, evaluación y certificación de los conocimientos y aptitudes. - Artículo 12. Requisitos para la organización de los cursos. - Artículo 13. Forma de acreditar los conocimientos y aptitudes.

El capítulo IV ("Libros-registro de los corredores de seguros y reaseguros") comprende los siguientes preceptos: - Artículo 14. Obligaciones generales. - Artículo 15. Libros-registro contables de los corredores de seguros. - Artículo 16. Libros-registro contables de los corredores de reaseguros.

El capítulo V ("Obligaciones contables y deber de información") se estructura en dos secciones:

* Sección 1.ª Disposiciones generales. - Artículo 17. Obligaciones comunes a los corredores de seguros, los corredores de reaseguros, los agentes de seguros vinculados y los operadores de banca-seguros. - Artículo 18. Remisión de la información a través de medios electrónicos.

* Sección 2.ª Disposiciones particulares. - Artículo 19. Obligaciones contables y deber de información de los corredores de seguros y de los corredores de reaseguros. - Artículo 20. Modelos de información de los corredores de seguros y de los corredores de reaseguros. - Artículo 21. Obligaciones contables y deber de información de los agentes de seguros vinculados y de los operadores de banca-seguros. - Artículo 22. Modelos de información de los agentes de seguros vinculados y de los operadores de banca- seguros. - Artículo 23. Falta de remisión de información

Las dos disposiciones adicionales se refieren, respectivamente, al régimen de adaptación a las obligaciones de formación y requisitos de información estadístico-contable en la distribución de seguros y reaseguros privados. y a la comisión técnica de análisis de las hipótesis en las que se basa la elaboración de tablas biométricas. Las cuatro disposiciones transitorias regulan las siguientes cuestiones:

* Cursos de formación inicial y formación continua impartidos conforme a Ley 26/2006, de 17 de julio, de mediación de seguros y reaseguros privados, y a su normativa de desarrollo.

* Aplicación de los modelos establecidos en el Real Decreto 764/2010, de 11 de junio, por el que se desarrolla la Ley 26/2006, de 17 de julio, de mediación de seguros y reaseguros privados en materia de información estadístico- contable y del negocio, y de competencia profesional.

* Régimen transitorio voluntario para la valoración de las provisiones técnicas contables derivada de la aplicación de las nuevas tablas biométricas publicadas por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.

* Plazo de adaptación para el cumplimiento de las obligaciones introducidas en los artículos 89 bis y 89 ter del Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras por la disposición final cuarta.

La disposición derogatoria única contiene una cláusula general de tal carácter y deja sin efecto expresamente el Real Decreto 764/2010, de 11 de junio, ya mencionado.

Las siete disposiciones finales tienen los siguientes contenidos:

* Títulos competenciales (artículo 149.1.11.ª y 13.ª de la Constitución).

* Modificación del Reglamento para la aplicación de la Ley 87/1978, de 28 de diciembre, sobre Seguros Agrarios Combinados, aprobado por el Real Decreto 2329/1979, de 14 de septiembre. Se añade un nuevo apartado 2 bis al artículo 41 ("Agrupación de entidades aseguradoras") y se añade una letra e) al artículo 45 ("Funciones del Consorcio de Compensación de Seguros").

* Modificación del Real Decreto 2486/1998, de 20 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados. Se da nueva redacción al artículo 34 ("Tablas de mortalidad, de supervivencia, de invalidez y de morbilidad").

* Modificación del Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras. Incluye la modificación de preceptos ya vigentes y la introducción de algunos nuevos: apartado 1 del artículo 20 ("Inscripción de los actos relativos a entidades aseguradoras y reaseguradoras y sus grupos"); apartado 1 del artículo 21 ("Inscripción de los actos relativos a las personas que ejercen la dirección efectiva de entidades aseguradoras y reaseguradoras"); nuevos apartados 6 a 8 del artículo 28 ("Establecimiento de sucursales"); nuevos apartados 6 a 8 del artículo 29 ("Comunicación para operar en libre prestación de servicios"); nuevo apartado 4 del artículo 30 ("Ordenación y supervisión de entidades aseguradoras autorizadas"); nuevo artículo 35 bis ("Plataformas colaborativas"), que se inserta en el nuevo capítulo II bis del título II ("Acceso a la actividad aseguradora y reaseguradora") del Real Decreto 1060/2015; nuevo apartado 6 del artículo 48 ("Cálculo de las provisiones técnicas: principios generales"); apartado 1 del artículo 79 ("Autorización de modelos internos"); nuevo apartado 4 del artículo 81 ("Política de modificación de modelos internos"); nuevo artículo 89 bis ("Política de implicación"); nuevo artículo 89 ter ("Publicidad relativa a la estrategia de inversión y a los acuerdos con los gestores de activos"); nuevo apartado 4 del artículo 118 ("Normas generales sobre bases técnicas"); apartado 3, párrafo tercero, del artículo 124 ("Tablas de mortalidad, de supervivencia, de invalidez y de morbilidad"); apartados 1 y 2 del artículo 184 ("Modelo interno del grupo consolidado y de las entidades aseguradoras y reaseguradoras del grupo"); apartado 3, párrafo cuarto, del artículo 198 ("Autorización para acogerse al régimen de grupos con gestión centralizada de riesgos"); apartado 1, primer párrafo, de la disposición adicional octava ("Registro administrativo de distribuidores de seguros y reaseguros"); nueva disposición adicional decimoctava ("Tratamiento de la actualización de las tablas biométricas publicadas mediante resolución de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones en la valoración de la provisión contable del seguro de decesos"); y disposición final novena ("Título competencial").

* Incorporación del Derecho de la Unión Europea.

* Habilitación para el desarrollo normativo.

* Entrada en vigor.

SEGUNDO. Contenido del expediente

A) Obra en el expediente la versión definitiva del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, a la que se acompaña una completa memoria del análisis de impacto normativo, en la que se examinan la oportunidad de la norma proyectada y su contenido, las habilitaciones normativas en que se fundamenta, así como la tramitación seguida (con un resumen de las principales observaciones formuladas y de las razones que han determinado su incorporación al texto proyectado o su rechazo), dedicándose el último apartado al análisis de impactos (económico y presupuestario, cargas administrativas, género, familia, infancia y adolescencia, igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal). La memoria incorpora, además, una tabla de correspondencias entre los artículos del Real Decreto 1065/2020 que se modifican y los correspondientes de las Directivas (UE) 2017/828 y 2019/2177; y a ella se acompaña la correspondiente ficha del resumen ejecutivo.

Resultan de especial interés algunas de las consideraciones efectuadas en cuanto al impacto económico general y al análisis de las cargas administrativas, junto a las que se realizan desde una perspectiva estrictamente jurídica al hilo del examen del articulado y que serán reproducidas, en su caso, en el momento de ser tomadas en consideración por este Consejo de Estado.

Por lo que se refiere al impacto económico general del texto proyectado, se hace referencia específicamente al ámbito de la profesionalización y formación en relación con la actividad de mediación o distribución de seguros y a la renovación de las tablas biométricas:

- El aspecto más importante a reseñar es el beneficio que para los usuarios de productos de seguros supone la profesionalización y, en última instancia, la exigencia de un elevado nivel de competencia y aptitud entre los mediadores de seguros y reaseguros, así como entre los empleados de entidades de seguros que intervengan en la distribución de seguros, de forma que sus conocimientos profesionales estén en consonancia con el nivel de complejidad de sus actividades.

- Como aspecto negativo, cabe destacar que el aumento de los conocimientos y competencia profesional de los mediadores para cumplir con las nuevas exigencias de información supondrá un aumento de los costes de formación por parte de las empresas. Sin embargo, este coste podrá verse compensado con los beneficios de ofrecer mejores productos a los clientes, adaptados a sus necesidades, lo que repercutirá en la contratación de otros productos de seguros si los clientes ven satisfechas sus necesidades.

- A la renovación de las tablas biométricas se anudan efectos económicos importantes, si bien es preciso tener en cuenta el carácter voluntario con que se establece el régimen transitorio para la valoración de las provisiones técnicas contables derivada de la publicación de las nuevas tablas. En el caso de las tablas para seguros de rentas (PER2000) se ha apreciado que la estimación de la longevidad en ellas contenida resulta insuficiente, generando una infradotación de las provisiones técnicas. Para contrarrestar esa insuficiencia ha de valorarse el riesgo inherente a las proyecciones biométricas a largo plazo, lo que permitirá que las políticas de distribución de dividendos se basen en resultados reales y que las cuentas anuales ofrezcan información apropiada sobre las hipótesis biométricas aplicadas. "En definitiva, se trata de que los accionistas y asegurados futuros no asuman déficits actuales y de que cualquier institución llamada a complementar el sistema público de pensiones ofrezca solidez técnica y financiera". En el caso de las tablas biométricas para seguros vida- riesgo, su renovación es necesaria porque las tablas actuales (PASEM2010) sobrestiman entre un 60 y un 90 por ciento las primas que realmente se justifican con base en la mortalidad actual (es decir, generan primas que casi duplican las que realmente son necesarias). El mantenimiento de la configuración actual de estas tablas implica un elevado riesgo reputacional por trato desleal con el cliente (tanto para el sector como para el supervisor) y una falta de transparencia y rigor técnico en las prácticas generalizadas del sector para la formación de los precios de los citados seguros. Además, el pago de unas elevadas primas sin justificación técnica drena la capacidad de ahorro de las familias.

En cuanto al análisis de las cargas administrativas, cabe destacar los siguientes aspectos:

- La acreditación de los conocimientos que han de tener los sujetos que se dediquen a la distribución de seguros lleva aparejada una cuota fija de 13,39 euros por la inscripción de la persona responsable de la actividad de distribución o por cada persona que, en su caso, forme parte del órgano de dirección responsable de la actividad de distribución de seguros o de reaseguros en las entidades aseguradoras y reaseguradoras, conforme a la disposición final décimo primera del Real Decreto-ley 3/2020. No se trata, por tanto, de una carga que resulte directamente de la regulación proyectada.

- Los ajustes normativos que afectan a las tablas biométricas tampoco suponen variaciones de las cargas administrativas. La única nueva comunicación que se impone a las entidades es informar sobre la adopción voluntaria del régimen previsto en la disposición transitoria tercera del proyecto; y la misma se enmarca dentro del envío habitual, ya regulado, de la documentación estadístico-contable de las entidades aseguradoras.

- La obligación para las entidades aseguradoras autorizadas a operar en el ramo de vida y las entidades reaseguradoras de desarrollar y poner en conocimiento del público su política de implicación por su inversión en acciones de sociedades que tengan su domicilio social en un Estado miembro y estén admitidas a cotización en mercados de la UE y de informar sobre la coherencia de los elementos principales de su estrategia de inversión con el perfil de los pasivos de las entidades y la manera en que contribuyen al rendimiento a medio y largo plazo de sus activos tiene, según la Comisión Europea, el coste estimado de elaborar y publicar en las páginas webs esas informaciones, que es de entre 600 y 1.000 euros anuales por entidad (aunque también se indica que no son obligaciones novedosas en su totalidad -por ejemplo, el artículo 65 de la Ley 20/2015 y el artículo 44 del Real Decreto 1060/2015 exigen que las entidades aseguradoras dispongan de políticas escritas de gestión de riesgos; y también están obligadas a elaborar el informe sobre situación financiera y solvencia, conforme al artículo 80 de la citada ley-.

Por último, se acompañan como anexos los escritos de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, que se detallan en los apartados siguientes, en los que se examinan las distintas observaciones formuladas y se justifica su incorporación al texto proyectado o su rechazo.

B) El proyecto de Real Decreto sometido a consulta ha sido elaborado por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones y es resultado de la incorporación a un único instrumento normativo de varias iniciativas diferentes:

B.1) Por lo que se refiere al inicial proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla la Ley de distribución de seguros y reaseguros privados en materia de formación:

- Con fecha de 20 de abril de 2018, se publicó el trámite de consulta pública previa que se extendió hasta el 4 de mayo de 2018. Se recibieron observaciones de American Express, Asociación de la Mediación Aseguradora de Entidades Financieras (AMAEF), Asociación Empresarial del Seguro (UNESPA), Asociación Española de Banca (AEB), AFI Escuela de Finanzas, Confederación Española de Cajas de Ahorros (CECA) y Asociación Española de Corredurías de Seguros y Reaseguros (ADECOSE).

- El proyecto fue sometido a la consideración de la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones en su sesión de 26 de julio de 2018. No se ha podido localizar en el expediente remitido el acta de dicha sesión (en la carpeta n.º 2 no consta el documento 2.1), pero sí obran las observaciones formuladas por diferentes vocales [Instituto de Actuarios Españoles (IAE), UNESPA, ADECOSE, Consejo General de los Colegios de Mediadores de Seguros, UGT], así como un informe de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones en el que se da respuesta a las observaciones formuladas.

- En el trámite de audiencia pública -que, según indica la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, concluyó el 25 de septiembre de 2018-, formularon observaciones diversas entidades: Instituto Atlántico del Seguro (INADE), D. ...... , Asociación de Instituciones de Inversión Colectiva y Fondos de Pensiones (INVERCO), "E2K Global Business Solutions, S. A.", AMAEF, AEB, Consejo General de los Colegios de Mediadores de Seguros, CECA, Mutualidad de la Abogacía y ADECOSE. En la documentación remitida (carpeta n.º 3) falta el documento 3.9. La Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones elaboró el correspondiente informe para dar respuesta a las observaciones formuladas.

- El proyecto también fue remitido a las comunidades autónomas, habiendo formulado alegaciones la Comunidad Valenciana, Galicia, Illes Balears, Cataluña, Canarias, Andalucía y País Vasco. Se acompaña igualmente el informe de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones sobre las propuestas realizadas.

- El texto proyectado fue sometido a informe de la Abogacía del Estado en la mencionada dirección general, que recayó el 20 de mayo de 2019.

B.2) La modificación del Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, con la finalidad de verificar la transposición parcial de la Directiva (UE) 2017/828 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2017, y de dar cumplimiento al Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de junio de 2016, sobre los títulos competenciales, se abordó en la sesión de la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones celebrada el 10 de julio de 2019.

Obra en el expediente el acta correspondiente, junto a las observaciones formuladas por UNESPA, IAE, CCOO-UGT y Consorcio de Compensación de Seguros.

Si bien no figura en el expediente el proyecto normativo sometido a la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones, puede deducirse, del contenido del acta y de las observaciones formuladas, que incorpora también diversas modificaciones del Real Decreto 2329/1979, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Ley 87/1978, de 28 de diciembre, sobre Seguros Agrarios Combinados, con la finalidad de atender las recomendaciones del Tribunal de Cuentas para garantizar la presencia pública en el seno del órgano de administración de la agrupación de entidades aseguradoras.

Se acompaña el correspondiente informe de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones sobre las observaciones formuladas.

B.3) La modificación de la regulación concerniente a las tablas biométricas también se inició de forma independiente.

Se indica en la memoria que se hizo una primera consulta pública a finales de 2018, dirigida a las principales instituciones del sector y, en particular, a las reaseguradoras activas en reaseguro de vida; y que, entre los meses de marzo y julio de 2019, se mantuvieron, además, varias reuniones técnicas con las patronales UNESPA y CNEPS. La Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones publicó en su portal un extenso documento con los detalles técnicos del análisis efectuado a la vista de las respuestas a dicha consulta, así como las tablas resultantes del análisis.

En el segundo semestre de 2019, se llevó a cabo un estudio de impacto específicamente orientado a cuantificar el efecto financiero de la renovación de las tablas biométricas (con una cobertura aproximada del 95 por ciento del sector asegurador).

Con fecha 16 de septiembre de 2019, el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital sometió la iniciativa a consulta pública previa, señalando el plazo de duración de la consulta hasta el 1 de octubre de 2019. Se recibieron comentarios por parte de la Confederación Española de Mutualidades (CNEPS), UNESPA, Mapfre y CC.OO. (este último escrito no figura en la carpeta 7 del expediente remitido).

B.4) También de forma separada, se inició la tramitación del proyecto de Real Decreto sobre información estadístico-contable de los distribuidores de seguros y de transposición, en lo concerniente al sector asegurador, de la Directiva (UE) 2019/2177 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2019, por la que se modifica la Directiva 2009/138/CE sobre el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II), la Directiva 2014/65/UE relativa a los mercados de instrumentos financieros y la Directiva (UE) 2015/849 relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo.

En la consulta pública previa, que también fue comunicada a las comunidades autónomas, INVERCO y ADECOSE se limitaron a indicar que no formulaban observaciones. Según la memoria, la única comunidad autónoma que realizó algunas observaciones fue Illes Balears (si bien el documento no se ha podido localizar en la carpeta 9 del expediente remitido).

C) Con posterioridad, pero en fecha que no consta, se elaboró el proyecto de Real Decreto sobre formación e información estadístico- contable y del negocio de los distribuidores de seguros y por el que se modifica el Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras. Esta versión del proyecto obra en el expediente.

En este texto se incorporan todas las materias a las que se acaba de hacer referencia: formación y obligaciones de información estadístico- contable de los distribuidores de seguros y reaseguros; tablas biométricas; y modificación del Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre.

C.1) El proyecto fue examinado por la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones en la sesión celebrada el 22 de julio de 2020, habiéndose recibido observaciones por parte de UNESPA, UGT e IAE.

La Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones elaboró un escrito en el que se examinaban las observaciones formuladas.

C.2) El trámite de audiencia e información pública comenzó el 31 de julio de 2020 y finalizó el día 7 de septiembre siguiente. Formularon alegaciones UNESPA (reiterando las ya presentadas ante la Junta Consultiva), ADECOSE, American Express, CECA y Aditio Consultores.

El texto proyectado también fue remitido a las comunidades autónomas, habiéndose recibido observaciones de Asturias, Cataluña, Canarias, Galicia y Comunidad Valenciana. La práctica totalidad de las observaciones formuladas se refieren a la formación de los distribuidores de seguros y reaseguros.

Se acompañan sendos informes de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, en los que se examinan las observaciones formuladas.

C.3) El Consejo de Ministros, en su reunión de 9 de diciembre de 2021, acordó la tramitación urgente del proyecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27.1.a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

C.4) En el ámbito del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, han mostrado su conformidad con el proyecto las secretarías de estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales y de Digitalización e Inteligencia Artificial y la Subsecretaría. Asimismo, consta la conformidad del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ICAC). Obra en el expediente el informe preceptivo de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente (30 de diciembre de 2020), al que se acompaña el correspondiente escrito de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones sobre las observaciones realizadas.

Asimismo, ha informado el texto proyectado la Abogacía del Estado en la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (13 de noviembre de 2020).

C.5) El proyecto se ha remitido a las secretarías generales técnicas de los restantes departamentos ministeriales y han emitido informe los Ministerios de Justicia, de Consumo, de Educación y Formación Profesional, de Agricultura, Pesca y Alimentación, de Universidades y de Política Territorial y Función Pública.

Únicamente han formulado observaciones los ministerios de Educación y Formación Profesional, de Agricultura, Pesca y Alimentación, y de Política Territorial y Función Pública.

También consta el informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local (27 de enero de 2021).

Se acompañan los documentos elaborados por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones para dar respuesta a las observaciones formuladas, la mayoría de las cuales se han incorporado a la versión definitiva del proyecto.

C.6) Consta la aprobación previa del Ministro de Política Territorial y Función Pública (27 de enero de 2021).

C.7) A lo largo de la tramitación, que para algunos contenidos concretos se inició en 2018, se han formulado numerosas observaciones que, dada la urgencia con que se solicita la emisión de este dictamen, no pueden ser objeto de una exposición detallada previa y serán reproducidas en tanto sean tomadas en consideración por este Consejo de Estado.

Ello no obstante, puede afirmarse que la mayor parte de las observaciones formuladas se refieren a aspectos muy concretos de la regulación proyectada (por ejemplo, en el ámbito de la formación, en cuanto al nivel de conocimientos exigible o a la duración de la formación continua) o a cuestiones de carácter técnico (por ejemplo, respecto a la regulación de las tablas biométricas, sobre la conveniencia de su adecuación al sector decesos), sin plantearse objeciones de legalidad o de inadecuado desarrollo del Derecho europeo. Todas ellas han sido objeto de examen por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones y se ha justificado su incorporación al proyecto o su rechazo.

C.8) Remitido el expediente al Consejo de Estado, solicitó audiencia UNESPA, habiendo presentado alegaciones el 18 de febrero de 2021.

Se formulan las siguientes observaciones:

* Se considera que existe un error material en la disposición final cuarta del texto proyectado, al haberse omitido la inclusión en el Real Decreto 1060/2015 de una disposición adicional relativa a la valoración contable del seguro de decesos.

* Se propone modificar el artículo 7 para establecer un nivel específico de formación (nivel 4) para los colaboradores externos que no realizan funciones de asesoramiento (75 horas lectivas) y no el mismo previsto en el nivel 3 para los colaboradores asesores (150 horas lectivas).

* En consonancia con la observación anterior, se cuestiona la previsión contenida en la disposición adicional primera por virtud de la cual se exige la superación del curso previsto para el nivel 3 (150 horas lectivas) a las personas que acrediten haber superado los cursos de formación del grupo C con anterioridad a la entrada en vigor del real decreto.

C.9) Por Orden de V. E. de fecha 4 de marzo de 2021 (con registro de entrada el día siguiente), se remitió una nueva versión del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, tras haberse subsanado un error material en su redacción.

En concreto, se ha incorporado, dentro de las modificaciones que afectan al Real Decreto 1060/2015, una nueva disposición adicional decimoctava, relativa al "tratamiento de la actualización de las tablas biométricas publicadas mediante resolución de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones en la valoración de la provisión contable del seguro de decesos", la cual se omitió por error, y es resultado de las propuestas efectuadas en trámite de audiencia por las entidades representativas del sector asegurador.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I. Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto sobre formación y remisión de la información estadístico-contable de los distribuidores de seguros y reaseguros y por el que se modifica el Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, aprobado por el Real Decreto 2486/1998, de 20 de noviembre, y el Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto por el artículo 22, apartados 2 y 3, de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

El dictamen se solicita con carácter urgente, al amparo de lo dispuesto por el artículo 19.1 de la mencionada ley orgánica.

Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de diciembre de 2020, se autorizó la tramitación administrativa urgente, entre otros, del proyecto de Real Decreto sometido a consulta. La urgencia se fundamenta en la falta de transposición completa de la Directiva (UE) 2017/828 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2017, por la que se modifica la Directiva 2007/36/CE en lo que respecta al fomento de la implicación a largo plazo de los accionistas, en el plazo previsto para ello (10 de junio de 2019), habiéndose recibido carta de emplazamiento de la Comisión Europea el 22 de julio de 2019, y Dictamen motivado el 2 de julio de 2020.

La declaración de urgencia efectuada encuentra plena justificación, por la razón expuesta -la existencia de un procedimiento sancionador europeo- en tanto que referida a aquellas disposiciones del texto proyectado que tienen como finalidad completar, para el sector asegurador, la transposición de la Directiva 2017/828. Debe hacerse notar, sin embargo, que son solo dos nuevos preceptos -los artículos 89 bis y 89 ter del Real Decreto 1060/2015 (apartados once y doce de la disposición final cuarta del proyecto)- los que llevan a efecto dicha transposición.

El Consejo de Estado ha de insistir en que, por las autoridades consultantes, ha de hacerse un uso meditado y moderado de las declaraciones de urgencia, pues una tramitación excesivamente apresurada puede afectar negativamente a las normas resultantes. Esta reflexión es trasladable, en particular, a la urgencia con que ha sido solicitada la emisión del presente dictamen en lo que atañe a aquellos contenidos del texto proyectado respecto de los cuales no se ha justificado de modo objetivo la concurrencia de circunstancias que aconsejen su emisión en tan breve plazo. Como se ha subrayado en numerosas ocasiones, "es característica de la Administración consultiva clásica la de operar con sosiego y reflexión, en un proceso no siempre rápido de maduración, que puede quedar frustrado si se trasladan al Consejo de Estado, en demasía, las exigencias y apremios propios de la Administración activa".

II. Tramitación del expediente

Respecto de la tramitación del proyecto, y en el marco de lo dispuesto por el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pueden considerarse atendidas las imprescindibles exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado.

Efectivamente, constan en el expediente -y así se recoge en los antecedentes- la versión definitiva del proyecto de Real Decreto sometido a consulta y la memoria del análisis de impacto normativo que lo acompaña, la cual se adecua a las exigencias establecidas en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, así como los informes de los diversos órganos administrativos que han participado en su tramitación, incluido el de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente. Asimismo, se ha garantizado la intervención de las entidades representativas de los sectores afectados, a través de los trámites de consulta previa y de audiencia e información pública. Y resulta de gran utilidad la elaboración, por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, de los correspondientes escritos en los que se examinan las diversas observaciones formuladas y se justifica su incorporación al texto proyectado o su rechazo.

No obra en el expediente, sin embargo, el preceptivo informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, previsto en el apartado 9 del artículo 26 de la Ley del Gobierno (en relación con el Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa), recordándose en este punto que el dictamen del Consejo de Estado tiene carácter final, conforme a lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

En todo caso, la objeción fundamental que cabe formular a la tramitación descrita deriva de la decisión de incluir en un solo instrumento normativo proyectos que se refieren a materias diferentes, con el único denominador común de la actividad a la que se refieren, que se iniciaron de forma independiente y que han tenido una tramitación propia hasta la refundición de todos sus contenidos.

En una situación como la descrita, debe observarse el máximo rigor en la ordenación de los contenidos del expediente, a fin de garantizar que todos ellos han sido objeto de los preceptivos trámites procedimentales establecidos en el artículo 26 de la Ley 50/1997 antes mencionada. En este caso, puede concluirse que tal ordenación se ha verificado dentro de límites aceptables y que, tras un detenido examen de los documentos remitidos, se ha podido constatar que, al menos formalmente, todos los contenidos de la norma proyectada se han sometido a la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones y al trámite de audiencia pública. El recurso al adverbio "formalmente" obedece a que no obran en el expediente los sucesivos proyectos normativos objeto de informe, si bien su contenido se ha podido perfilar, al menos parcialmente, al hilo de las actas de las sesiones de la Junta Consultiva y de los escritos de alegaciones presentados en cada caso.

No cabe, pues, sino subrayar en este punto la importancia de una cuidada tramitación, que garantice el cumplimiento de todos los requisitos procedimentales necesarios, que permita que los informes preceptivos cumplan su finalidad y que, ante declaraciones de urgencia, facilite un más ágil conocimiento del expediente.

III. Habilitación y rango de la norma

Además de la habilitación normativa general, contenida en el apartado 1 de la disposición final decimocuarta del Real Decreto-ley 3/2020, para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para su desarrollo y aplicación, es preciso tener en cuenta, por razón de los diferentes contenidos de la norma proyectada, diversas habilitaciones específicas al desarrollo reglamentario (no es precisar detallar, a los efectos del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, las habilitaciones al titular del departamento ministerial competente, ni a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones).

El artículo 165 ("Requisitos y organización de los cursos de formación") del Real Decreto-ley 3/2020 atribuye a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones la competencia para establecer las líneas generales y los principios básicos que habrán de cumplir los cursos de formación (apartado 1), remitiéndose al desarrollo reglamentario la concreción de los requisitos necesarios para poder organizar los cursos de formación, incluida, en su caso, y para los cursos de formación que se determinen, la necesidad de autorización previa de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.

Además, en diversos preceptos del título I del libro segundo del Real Decreto-ley 3/2020 se hace referencia al requisito de poseer unos conocimientos y aptitudes apropiados mediante la superación de cursos de formación "de acuerdo con lo previsto en el título I y en su normativa de desarrollo", y se hace una llamada a la potestad normativa de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones [colaboradores externos de los mediadores de seguros -artículo 137.6; empleados de entidades aseguradoras que participan en la distribución de seguros -artículo 139.2 y 3; inscripción y registro interno de agentes de seguros exclusivos -artículo 147.3.b); inscripción y requisitos de los agentes de seguros vinculados - artículo 149.3.c); requisitos de los operadores de banca-seguros -artículos 151 y 152.1.b), d) y e); requisitos de los corredores de seguros -artículo 157.1.d) y e)].

En cuanto a la información estadístico-contable, hay que tener en cuenta las habilitaciones normativas contenidas en el artículo 187 del Real Decreto-ley 3/2020 ("Obligaciones contables y deber de información estadístico-contable") en cuanto a la determinación de los libros-registro contables que han de llevar los corredores (apartado 1) y de la información estadístico-contable (contenido y periodicidad) que habrán de remitir los agentes de seguros vinculados, los operadores de banca-seguros, los corredores de seguros y los corredores de reaseguros (apartado 2).

Por último, en lo que atañe a las modificaciones operadas en el Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, aprobado por el Real Decreto 2486/1998, de 20 de noviembre, y en el Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, hay que tener en cuenta las habilitaciones normativas contenidas en el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre, y en la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, que ya sirvieron de fundamento a los preceptos que ahora se modifican.

En consecuencia, existe habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada y su rango -real decreto- es el adecuado en la medida en que, además, viene a dejar sin efecto o a modificar varias normas de igual rango normativo.

IV. Planteamiento del dictamen y consideración general sobre el contenido del proyecto

El examen del proyecto de Real Decreto sometido a consulta se abordará tomando como criterio de ordenación los dos grandes contenidos que lo integran: por un lado, el régimen jurídico de los distribuidores de seguros y reaseguros; por otro lado, la modificación del Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras.

Este criterio de ordenación evidencia, asimismo, la pertinencia de desglosar el contenido del texto del proyecto en varias disposiciones (lo que también se apunta en el informe de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente). Razones de técnica normativa, pero sobre todo la más eficaz implementación del principio de seguridad jurídica, aconsejan que la modificación de cada norma tenga su propia sede y que se evite, en la medida de lo posible, la reforma de varias disposiciones en un único texto normativo; y es que la técnica contraria contribuye a aumentar la dispersión normativa y, desde luego, no facilita la localización y aplicación de unas normas que tienen como destinatarios principales no solo a autoridades, funcionarios y profesionales del Derecho, sino también, en este caso, a las entidades aseguradoras y reaseguradoras, y a los propios asegurados. En el mismo sentido, este Consejo de Estado ha sido "particularmente exigente con la necesidad de situar cada norma jurídica o modificación de la misma en la sedes materiae que, presupuesta la conformación del ordenamiento en su conjunto a partir de criterios lógicos y sistemáticos, sea su ubicación normal" (dictamen número 215/2010, de 18 de marzo).

En el caso examinado, se incorporan en una misma norma disposiciones que, teniendo como único denominador común la actividad de seguros, se refieren a diferentes aspectos de la misma (que van desde la distribución hasta la confección de las tablas biométricas, pasando por ajustes puntuales derivados de la transposición de directivas europeas) y se articulan de formas distintas (en el caso de la distribución, como una nueva regulación que implica la derogación del real decreto vigente; en los demás, como modificaciones de artículos concretos de diversas disposiciones reglamentarias, lo que da lugar a desajustes como, por ejemplo, que haya disposiciones adicionales o transitorias del real decreto que se refieren exclusivamente a alguna de las materias que se incluye en sus disposiciones finales.

En consecuencia, se considera que procede desglosar el contenido del proyecto, como mínimo, en dos normas diferentes:

- Régimen jurídico de la formación y de la remisión de información estadístico-contable de los distribuidores de seguros y reaseguros (artículos 1 a 23, disposición adicional primera, disposiciones transitorias primera y segunda, disposición derogatoria -en tanto que referida al Real Decreto 764/2010-, y disposiciones finales primera, sexta y séptima).

- Modificación del Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (disposición adicional segunda, disposiciones transitorias tercera y cuarta, disposición derogatoria y disposiciones finales cuarta a séptima). El único denominador común sería en este caso la norma que se modifica, pues los cambios previstos responden a muy distintas finalidades. Se incluiría también la modificación del artículo 34 del Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, aprobado por el Real Decreto 2486/1998, de 20 de noviembre, en tanto que referida a las tablas biométricas (disposición final tercera).

En cuanto a la modificación del Reglamento para la aplicación de la Ley 87/1978, de 28 de diciembre, sobre Seguros Agrarios Combinados, aprobado por el Real Decreto 2329/1979, de 14 de septiembre (disposición final segunda), que no suscita observación alguna a este Consejo de Estado, lo correcto desde el punto de vista de la técnica normativa es que figure en una disposición reglamentaria independiente (y así se reflejará en las conclusiones de este dictamen), habida cuenta de que no se corresponde con ninguno de los ámbitos que se acaban de apuntar y trae causa de una recomendación específica realizada por el Tribunal de Cuentas (Informe de fiscalización de las actividades Liquidadora y Agraria del Consorcio de Compensación de Seguros, ejercicio 2014, aprobado en el Pleno de 31 de marzo de 2016) en cuanto a la pertinencia de adecuar el citado reglamento al Estatuto Legal del Consorcio, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2004, de 29 de octubre, con el fin de asegurar "la necesaria continuidad del Consorcio en el cuadro de coaseguro que permita seguir con la participación en el Consejo de Administración de Agroseguro de todas aquellas entidades públicas que intervienen en el Seguro Agrario Combinado".

Es cierto, sin embargo, que se trata de dos ajustes muy precisos y de pequeña extensión, por lo que, si se considera oportuno, desde el punto de vista de la economía procedimental, incorporarlos a alguno de los dos proyectos indicados, sería necesario, en todo caso, incluir en el título correspondiente una referencia a la modificación del Real Decreto 2329/1979.

V. Títulos competenciales

La disposición final primera del proyecto de Real Decreto sometido a consulta señala que sus disposiciones tienen la consideración de ordenación básica de la banca y los seguros y de bases de la planificación general de la actividad económica, con arreglo al artículo 149.1.11.ª y 13.ª de la Constitución, con las siguientes excepciones:

a) Los artículos 18 y 20, la disposición adicional primera, la disposición transitoria primera y los apartados uno, dos y dieciocho de la disposición final cuarta, que no tienen carácter básico. b) Los apartados ocho, nueve, diez, once, doce y catorce de la disposición final cuarta, que se dictan al amparo del artículo 149.1.6.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación mercantil.

En materia de seguros, y con fundamento en el artículo 149.1.11.ª de la Constitución, la jurisprudencia constitucional viene considerando que habrán de tener carácter básico aquellas disposiciones cuya finalidad sea garantizar en todo el territorio nacional la solvencia de las entidades aseguradoras y proteger al máximo los intereses de los asegurados y los beneficiarios; y que, por consiguiente, la competencia básica del Estado en esta materia debe comprender la realización de actuaciones de control por órganos pertenecientes a la Administración General del Estado (entre otras, SSTC 86/1989, de 11 de mayo, y 206/1997, de 27 de noviembre). La sentencia últimamente citada señala en particular en su fundamento de derecho quinto que "las facultades de supervisión, inspección y vigilancia en una materia como ésta no pueden separarse de la competencia sustantiva a la que sirven", pues no se trata de garantizar aisladamente la estabilidad y solvencia de las entidades sobre las que se proyectan, sino, precisamente, de garantizar la estabilidad y solvencia de todo el mercado asegurador.

En particular, el Tribunal Constitucional ha señalado que la mediación de seguros y reaseguros privados (hoy integrada en el concepto más amplio de distribución) forma parte del título competencial del artículo 149.1.11.ª de la Constitución, y recuerda que "la voluntad del legislador y, a la par, el objeto de la Ley recurrida [siendo la entonces vigente Ley 9/1992, de 30 de abril, de Mediación en Seguros Privados] son pues, claros (...). Integrar la regulación de la actividad de mediación en seguros privados en una concepción global del mercado de seguros que contemple de manera conjunta y racional -si bien en Leyes independientes- distintos aspectos de la actividad aseguradora como son: las condiciones de competencia en el mercado, los precios, la protección del tomador del seguro y de los asegurados, etc.; y no sólo la labor profesional y los lícitos intereses corporativos de los mediadores. No en balde, y es un lenguaje muy significativo, la propia terminología tradicional seguida por la legislación derogada se refería a esa labor de mediación como "producción" de seguros privados".

Junto al anterior título competencial, el Tribunal Constitucional también ha considerado de aplicación el más general contenido en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución, por razón de la incuestionable trascendencia económica de la actividad aseguradora y para el ejercicio de la función estatal de alto control económico financiero sobre las entidades aseguradoras.

Partiendo de las anteriores consideraciones y desde una perspectiva general, con fundamento en la disposición final séptima del Real Decreto- ley 3/2020, puede concluirse que la regulación proyectada se muestra respetuosa con el esquema constitucional de distribución de competencias, sin perjuicio de las concretas observaciones que puedan formularse al hilo de los diferentes contenidos de la norma proyectada.

VI. El régimen jurídico de los distribuidores de seguros y reaseguros: formación y remisión de información estadístico-contable

El nuevo marco legal de la distribución de seguros y reaseguros se encuentra establecido en el título I del libro segundo del Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, que lleva a cabo la transposición de la Directiva (UE) 2016/97 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de enero de 2016, sobre la distribución de seguros.

El plazo para la transposición de la mencionada directiva había finalizado el 1 de julio de 2018, por lo que, en palabras de la parte expositiva del Real Decreto-ley 3/2020, existía un "significativo retraso" en su incorporación al ordenamiento interno. De ahí que se optase por recurrir al instrumento normativo previsto en el artículo 86 de la Constitución, "por cuanto existe un riesgo de multa con base en lo establecido en el artículo 260.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, al tiempo que la falta de transposición de las directivas citadas afecta a la adecuada protección de los derechos de los tomadores, asegurados, beneficiarios y partícipes de planes de pensiones". Previamente, el correspondiente anteproyecto de Ley por el que se transponía la Directiva (UE) 2016/97 había sido dictaminado por el Pleno de este Consejo de Estado (dictamen número 195/2018, de 26 de abril).

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta desarrolla, siguiendo la pauta del todavía vigente Real Decreto 764/2010, de 11 de junio, por el que se desarrolla la Ley 26/2006, de 17 de julio, de mediación de seguros y reaseguros privados en materia de información estadístico-contable y del negocio, y de competencia profesional, dos concretos aspectos del régimen jurídico de la actividad de distribución de seguros y reaseguros: por un lado, los requerimientos de formación, que se proyectan sobre cualquier persona física o jurídica que participe directamente en la distribución (capítulos II y III, disposición adicional primera y disposición transitoria primera del proyecto); por otro lado, las obligaciones relativas al suministro de la información estadístico-contable, que tienen un ámbito de aplicación más restringido, referido a corredores, agentes vinculados y operadores de banca- seguros (capítulos IV y V, disposición adicional primera y disposición transitoria segunda).

Ha de hacerse notar que la regulación proyectada en materia de obligaciones contables y de remisión de información estadístico-contable trae causa, esencialmente, del nuevo concepto de distribuidor de seguros y reaseguros que introduce el Real Decreto-ley 3/2020, que comprende no solo a los mediadores de seguros y reaseguros, sino también a las entidades aseguradoras que realizan la actividad de distribución. Para incorporar los ajustes correspondientes y frente a la posibilidad de modificar puntualmente el Real Decreto 764/2010, se ha optado, acertadamente, por articular una regulación de nueva planta.

Sin embargo, el esquema y contenido de las mencionadas obligaciones formales no se separa en lo esencial de las ya establecidas por el Real Decreto 764/2010: de una parte, se regulan las obligaciones de llevanza y conservación de los libros-registro (capítulo III), que afectan a corredores de seguros y reaseguros; de otra parte, se establecen determinadas obligaciones contables y de remisión de información (capítulo IV), aplicables a corredores, agentes de seguros vinculados y operadores de banca-seguros.

De ahí que la regulación proyectada no suscite observación alguna, considerando que aborda de modo adecuado el desarrollo del artículo 187 del Real Decreto-ley 3/2020.

Las consideraciones que a continuación se realizan se centran, por tanto, en la formación de los distribuidores de seguros.

A. Marco normativo

La Directiva (UE) 2016/97 refuerza las obligaciones de información en la distribución de productos de inversión basados en seguros e introduce determinados requerimientos de formación exigibles a los distribuidores de seguros. En particular, establece que los distribuidores de seguros y de reaseguros y los empleados de las empresas de seguros y reaseguros que realicen actividades de mediación de seguros o reaseguros habrán de poseer unos conocimientos y aptitudes apropiados para desempeñar sus cometidos y funciones adecuadamente (artículo 10.1 y anexo I) y cumplir los requisitos en materia de formación y desarrollo profesional permanente, al objeto de mantener un grado de eficacia adecuado que corresponda a la función que realizan y al mercado en cuestión (artículo 10.2, primer párrafo), estableciéndose en los párrafos sucesivos del último apartado citado algunos criterios que los Estados miembros habrán de tener en cuenta a la hora de abordar dicha regulación (entre otros y de forma resumida: establecimiento de mecanismos de control y evaluación de tales conocimientos y competencias sobre la base de, por lo menos, 15 horas de formación o desarrollo profesional al año, teniendo en cuenta el carácter de los productos vendidos; posibilidad de exigir, para demostrar haber completado con éxito los requisitos de formación y desarrollo, la obtención de un certificado; adaptación de las condiciones exigidas en materia de conocimiento y de aptitud a la actividad concreta de distribución de seguros y de reaseguros y al tipo de producto distribuido; posibilidad de establecer excepciones a los requerimientos de formación).

La transposición de estas previsiones se realiza, como ya se ha dicho, en el título I del libro segundo del Real Decreto-ley 3/2020; y se hace en relación con las diferentes categorías de distribuidores. Así, deberán poseer unos conocimientos y aptitudes apropiados, mediante la superación de cursos de formación, los colaboradores externos de los mediadores de seguros (artículo 137.6), los empleados de entidades aseguradoras que participan en la distribución de seguros (artículo 139.2 y 3), los agentes de seguros exclusivos (artículo 147.3.b)), los agentes de seguros vinculados (artículo 149.3.c)), los operadores de banca-seguros (artículos 151 y 152.1.b), d) y e)) y los corredores de seguros (artículo 157.1.d) y e)).

Cada una de las anteriores previsiones se acompaña de una llamada a la potestad normativa de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones para establecer las líneas generales y los principios básicos que, en cuanto a su contenido, organización y ejecución, habrán de cumplir los programas de formación inicial y continua. Y en ocasiones se prevé expresamente que los cursos puedan ser impartidos por las entidades aseguradoras y por los corredores (artículos 139.3 in fine y 157.1.e) in fine).

Además, en determinados casos (empleados de entidades aseguradoras, agentes de seguros exclusivos, operadores de banca-seguros de entidades de crédito o establecimientos financieros, corredores de seguros) se establece la obligación de facilitar los medios necesarios para garantizar una formación continua, a través de la presentación del correspondiente programa.

Por su parte, el artículo 165, además de contener diversas habilitaciones normativas, a las que ya se ha hecho referencia en el apartado correspondiente de este dictamen, concreta algunos aspectos de la futura regulación reglamentaria:

- Los cursos deberán ser programados en función de la cualificación profesional y de los conocimientos previos acreditados por los asistentes, de conformidad con lo previsto en el anexo II del real decreto-ley, que establece los requisitos mínimos en materia de competencia y conocimientos profesionales a los efectos del artículo 10, apartado 2, de la Directiva (UE) 2016/97. Los cursos se configurarán atendiendo a lo dispuesto en este anexo.

- Los cursos deberán considerar la clase de distribuidor, los productos distribuidos, la función desempeñada y la actividad realizada, y se desarrollarán sobre la base de, al menos, 15 horas de formación al año.

- Podrá requerirse la autorización previa de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.

- La autorización concedida a los centros de formación por cualquier autoridad competente tendrá carácter nacional.

El régimen legal se cierra con dos disposiciones transitorias, la tercera y la cuarta, que establecen el régimen de adaptación de las entidades de seguros y reaseguros y de los mediadores.

Así descrito el marco normativo, tanto europeo como nacional, de la formación de los distribuidores de seguros y reaseguros, en el expediente se parte de la premisa de que el real decreto proyectado no es propiamente una norma de transposición, sino un desarrollo reglamentario de las antedichas previsiones del Real Decreto-ley 3/2020, que son las que efectivamente llevan a cabo la incorporación de la Directiva (UE) 2016/97. Así resulta del preámbulo del proyecto y de la memoria, que no incluye tal directiva en la tabla de transposición elaborada.

En efecto, es un hecho que la práctica totalidad de las previsiones de la norma europea, formuladas en términos bastante amplios y genéricos, pueden entenderse incorporadas al ordenamiento interno a través del citado real decreto-ley, que en este punto sigue muy de cerca la pauta marcada por la directiva y opta por fijar únicamente las líneas maestras del régimen de formación, defiriendo a la norma reglamentaria y a las ulteriores resoluciones de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones la regulación de aspectos esenciales del régimen de formación. Desde esta perspectiva, puede considerarse que la regulación proyectada es, ante todo, un desarrollo normativo de las disposiciones legales internas.

En todo caso, se estima oportuno que se incorpore a la memoria una referencia a esta cuestión, exponiendo las razones que conducen a considerar que el real decreto proyectado no transpone propiamente la Directiva (UE) 2016/97 en lo relativo a los requerimientos de formación.

B. La regulación proyectada

Hecha la anterior precisión y antes de formular las observaciones que se estimen pertinentes, parece oportuno destacar que la regulación proyectada permitirá garantizar un mejor y más homogéneo nivel de protección para los usuarios de productos de seguros, en la medida en que los requerimientos de formación se aplican a cualquier persona que participe directamente en la distribución de seguros y reaseguros privados.

No es esta la primera ocasión en que el Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de subrayar la gran importancia que, primero en el marco de la Ley 26/2006 y ahora en el marco del Real Decreto-ley 3/2020, ha adquirido la formación de los mediadores de seguros, como una de las piezas clave para asegurar el correcto funcionamiento del mercado asegurador y garantizar una adecuada tutela de los intereses de los clientes. Habiéndose suprimido el título de mediador de seguros y sustituido este por las exigencias de formación, cobraron estas entonces la máxima importancia (así se subrayó en los dictámenes números 822/2005, de 23 de junio, y 628/2010, de 2 de junio) y esa relevancia se mantiene hoy en día en tanto que la garantía de una adecuada formación sigue siendo pieza esencial para asegurar, en última instancia, la más eficaz protección de los asegurados.

A la regulación de tales requerimientos de formación se destinan los capítulos II y III y la disposición transitoria primera del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, pudiendo destacarse los siguientes contenidos:

- Se establece un marco normativo en materia de formación que garantice que todos los distribuidores de seguros y de reaseguros, el personal responsable del órgano de dirección, así como los empleados, colaboradores externos, y el personal de las redes de distribución de los operadores de banca-seguros que participen directamente en la distribución, dispongan de los conocimientos mínimos necesarios para el correcto desempeño de su actividad (artículos 3 a 5).

- A tal efecto se prevén tres categorías o niveles diferentes de formación en función de la responsabilidad asumida y de la actividad desempeñada en la labor de distribución (artículo 7). La mayor exigencia de formación se corresponde con el nivel 1, requiriendo sus organizadores autorización previa de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (artículo 10).

- Se establece un sistema de formación continua como instrumento esencial que permite mantener actualizados los conocimientos y así favorecer un servicio de calidad al cliente (artículo 11).

- Se modulan los requerimientos de información sobre la base del principio de proporcionalidad y también estableciendo unas reglas específicas que permiten tomar en consideración los conocimientos y la formación previamente adquiridos (artículo 9).

- Se establecen normas para la organización de los cursos de formación, no solo por los propios distribuidores, sino también por universidades y por personas o entidades externas certificadoras de información, introduciendo los elementos necesarios para garantizar que cumplen su finalidad (artículo 12).

- Se regula la forma de acreditar los conocimientos y aptitudes (artículo 13).

Debe hacerse notar en este punto que aunque el Real Decreto- ley 3/2020 recoge numerosas habilitaciones específicas a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones para completar la regulación de esta materia, se ha optado por mantener el esquema normativo vigente y articular tal regulación en dos niveles reglamentarios (el propio real decreto -al que apenas contiene remisiones expresas el Real Decreto-ley 3/2020- y las eventuales resoluciones que adopte la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones), lo que permite conciliar la exigencia de que sea la norma reglamentaria de máximo rango jerárquico la que fije las líneas esenciales del régimen de formación con la necesaria flexibilidad que ha de dotarse a la puesta en práctica de los cursos.

El Consejo de Estado valora positivamente la preservación de esta opción pues, como ya advirtió en ocasiones precedentes (entre otros, dictámenes números 367/2009, de 2 de abril, y 2465/2010, de 27 de enero de 2011), la determinación de los elementos esenciales de tal regulación ha de contenerse en un instrumento normativo adecuado, que permita desarrollar aquellas cuestiones respecto de las cuales la ley deja un considerable margen de decisión al desarrollo reglamentario o en relación con las cuales pueden suscitarse dudas acerca de cuál es su correcta interpretación o el alcance preciso que la norma legal pretende atribuirles, de modo que el ámbito de la potestad normativa de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, debidamente acotado en las normas de rango superior, quede circunscrito esencialmente a completar esa regulación previa o a posibilitar una mayor flexibilidad en la modificación de aspectos técnicos puntuales.

Por lo demás, ha de hacerse notar que se ha incorporado al título del proyecto y a sus disposiciones el término "formación", que establece el Real Decreto-ley 3/2020, pero que ya se propuso por este Consejo como opción preferible en el dictamen n.º 628/2010, frente al empleado por el que luego sería el Real Decreto 764/2010, de 11 de junio (que hace referencia a la "competencia profesional"), poniendo el acento en la importancia que, para un correcto ejercicio de la actividad de distribución de seguros y reaseguros y como mecanismo de protección de los asegurados, tomadores y otros usuarios, reviste la garantía de una completa y adecuada formación.

La regulación proyectada no suscita objeción de legalidad alguna y desarrolla de modo adecuado las previsiones contenidas en el título I del libro segundo del Real Decreto-ley 3/2020 en lo relativo a la formación de los distribuidores de seguros, sin perjuicio de lo cual se formulan las siguientes observaciones.

C. Títulos competenciales

La disposición final primera del proyecto, a la que ya se ha hecho referencia desde una perspectiva general, se ampara en los mismos títulos competenciales que se recogen en el apartado 2 de la disposición final séptima del Real Decreto-ley 3/2020 (artículo 149.1.11.ª y 13.ª de la Constitución). Según el párrafo primero de dicho apartado, el libro segundo se dicta al amparo del artículo 149.1.6.ª, 11.ª y 13.ª de la Constitución, excepto los preceptos que enumera a continuación, que a los efectos que ahora interesan son los siguientes: el segundo párrafo del artículo 133.3; los artículos 149.4 y 5; 152.2 y 3; 157.2 y 3; 162.3 y 5; y 165.2 del título I, y la disposición transitoria cuarta. Se trata de preceptos que se refieren esencialmente a aspectos puramente organizativos y en los que se alude de forma directa a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones como órgano estatal.

Al igual que ha sucedido anteriormente con ocasión de otros desarrollos reglamentarios sobre la materia, varias comunidades autónomas han objetado la regulación proyectada, en tanto consideran que no preserva de modo adecuado las competencias autonómicas de desarrollo normativo y ejecución, y por razón del papel fundamental que en tal regulación básica se atribuye a las resoluciones de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.

No puede olvidarse, sin embargo, que es el mencionado real decreto-ley el que predetermina tales cuestiones, pues es en su articulado donde se define (concretamente, en su artículo 132) la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas que hayan asumido competencias en la ordenación de seguros y donde se opta por establecer numerosas y amplias habilitaciones a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.

Ante todo, debe tener en cuenta el concreto ámbito de la actividad sobre el que se proyectan las competencias autonómicas, referido a "los agentes de seguros vinculados, operadores de banca-seguros vinculados, los corredores de seguros, corredores de reaseguros y colegios de mediadores de seguros, cuyo domicilio y ámbito de operaciones se limiten al territorio de la Comunidad Autónoma" (primer párrafo del apartado 2 del artículo 132). Supuesto lo anterior y por lo que respecta a competencias normativas, corresponde a las comunidades autónomas "el desarrollo legislativo de las bases de ordenación y supervisión de la actividad de distribución de los seguros y reaseguros privados, contenidas en el título I y en las disposiciones reglamentarias básicas que las complementen. Además, tendrán competencia exclusiva en la regulación de su organización y funcionamiento" (letra a) del apartado 2). Y en cuanto a las competencias de ejecución, "les corresponden las de ordenación y supervisión de los agentes de seguros vinculados, operadores de banca seguros vinculados, corredores de seguros, y corredores de reaseguros que se otorgan a la Administración General del Estado en el título I, entendiéndose hechas al órgano autonómico competente las referencias que en ella se contienen al Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital y a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, excepto las reguladas en la sección 5.ª del capítulo III y en el capítulo IV" (letra b) del citado apartado).

En el caso los agentes de seguros exclusivos y los operadores de banca-seguros exclusivos, corresponde a las comunidades autónomas ejercer las competencias sobre ellos, siempre que la entidad aseguradora para la que prestan sus servicios esté sometida al control y supervisión de la referida comunidad autónoma, conforme a lo previsto en el artículo 19 de la Ley 20/2015, de 14 de julio (apartado 3).

Así definida en el Real Decreto-ley 3/2020 la articulación de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, no cabe formular objeción de legalidad alguna al contenido de la disposición proyectada:

* El carácter básico de todas las previsiones relativas a formación que resulta de la proyectada disposición final primera se adecua al juego de títulos competenciales que resulta de análoga disposición (en este caso, la séptima) del mencionado real decreto-ley y se ampara en la distribución de competencias normativas y ejecutivas que establece su artículo 132, que se refiere expresamente a "las bases de ordenación y supervisión de la actividad de distribución de los seguros y reaseguros privados, contenidas en el título I y en las disposiciones reglamentarias básicas que las complementen".

* Las competencias de distinta naturaleza que en el proyecto se atribuyen a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones traen causa igualmente de la norma legal que desarrollan; y el carácter básico de la regulación en ellas contenida dependerá de su engarce con previsiones de análoga naturaleza del Real Decreto-ley 3/2020 o de este proyecto. Según ha afirmado reiteradamente el Tribunal Constitucional, la efectividad de la vertiente formal de lo básico "se traduce en una preferencia por la Ley como el instrumento normativo idóneo para su establecimiento pues sólo a su través se alcanzará, con las garantías inherentes al procedimiento legislativo, una determinación cierta y estable de los ámbitos respectivos de ordenación de las materias en las que concurran y se articulen las competencias básicas estatales y las autonómicas de desarrollo legislativo" (SSTC 213/1994, de 14 de julio, 197/1996, de 28 de noviembre, y 24/2002, de 31 de enero, entre otras). Pero ello no es óbice para que en su momento pueda atribuirse carácter básico a las normas reglamentarias de desarrollo (incluidas, en lo que a la regulación examinada se refiere, las resoluciones de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones) en la medida en que constituyan la concreción última y necesaria del régimen legal y reglamentario básico y sean "complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases" (por todas, STC 194/2004, de 4 de noviembre). De ahí que el Tribunal Constitucional haya aceptado que "sea el propio legislador quien remita al ejercicio de la potestad reglamentaria el complemento de lo básico, puesto que esa mera remisión en abstracto a las normas reglamentarias para regular materias básicas no tiene por qué suponer necesariamente que esas normas vulnerarían las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas, ni puede, por lo que hemos dicho, reputarse sin más inconstitucional" (SSTC 77/1985, de 27 de junio, y 173/2005, de 23 de junio). El Consejo de Estado también ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la adecuación al orden constitucional de competencias de diversos proyectos reglamentarios en materia de distribución de seguros y reaseguros, no habiéndose cuestionado la posibilidad de atribuir carácter básico a los preceptos que sean complemento indispensable de la norma legal o reglamentaria que tenga dicho carácter. Es más, en el ya citado dictamen n.º 2465/2010, se admitió expresamente el carácter básico del proyecto de resolución de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones por la que se establecían los requisitos y principios básicos de los programas de formación, en la medida en que llevaba a efecto la concreción última de las reglas de carácter básico sobre tales programas contenidas en la Ley 26/2006 y en su reglamento de desarrollo.

* En todo caso y aunque no sea estrictamente necesaria, podría introducirse una previsión similar a la contenida en el apartado 2.b), último párrafo, de la disposición final séptima del Real Decreto-ley 3/2020, según la cual "en los supuestos en los que las Comunidades Autónomas ejerzan las competencias en materia de distribución de seguros y reaseguros privados a que se refiere el artículo 132.2 del título I, las referencias que se hacen a los órganos de la Administración General del Estado se entenderán hechas al órgano competente de la Comunidad Autónoma".

* Por lo demás, se recuerda la importancia de reforzar los mecanismos de coordinación y colaboración entre la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones y los órganos equivalentes de las comunidades autónomas con competencias en materia de seguros.

D. Ámbito de aplicación del real decreto (artículo 2)

Según establece el apartado 1 del proyectado artículo 2, el real decreto "se aplicará a todos los distribuidores de seguros y de reaseguros, ya sean personas físicas o jurídicas, y al personal relevante de los mismos, definidos en el título I del libro segundo del Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, en lo concerniente a las obligaciones de formación".

Son los apartados 4 y 5 los que perfilan qué debe entenderse por personal relevante:

"4. A efectos de este real decreto, se entenderá por personal relevante todo empleado, colaborador externo, así como a (sic) cualquier otra persona que participe directamente en la distribución de seguros y reaseguros privados por cuenta de los distribuidores de seguros o de reaseguros, proporcionando información o prestando asesoramiento a clientes o potenciales clientes.

5. Serán consideradas asimismo como personal relevante las siguientes personas:

a) La persona responsable de la actividad de distribución o, en su caso, las personas que formen parte del órgano de dirección responsable de la actividad de distribución de las entidades aseguradoras y reaseguradoras. b) La persona responsable de la actividad de distribución o, en su caso, las personas que formen parte del órgano de dirección responsable de la actividad de distribución de los mediadores de seguros y corredores de reaseguros, personas jurídicas. c) La persona responsable de la actividad de colaboración con la distribución de seguros o, en su caso, las personas que formen parte del órgano de dirección responsable de la actividad de colaboración con la distribución de seguros del colaborador externo de los mediadores de seguros, persona jurídica".

La cuestión fundamental que suscita la regulación proyectada se refiere al concepto de "personal relevante" que, a pesar del tenor literal del apartado 1, no está definido como tal en el título I del libro segundo del Real Decreto-ley 3/2020.

Este concepto parece engarzar con la previsión contenida en el penúltimo párrafo del artículo 10.2 de la Directiva (UE) 2016/97, según el cual "los Estados miembros no estarán obligados a exigir los requerimientos de formación a todas las personas físicas que trabajen en una empresa de seguros o reaseguros o un intermediario de seguros o reaseguros y que ejerzan una actividad de distribución de seguros o reaseguros, pero los Estados miembros velarán por que una proporción relevante de personas, en el seno de la dirección de dichas empresas, responsables de la distribución de los productos de seguros y de reaseguros, así como cualquier otra persona que participe directamente en la distribución de seguros o de reaseguros, acrediten los conocimientos y aptitudes necesarios para el ejercicio de su trabajo".

Efectivamente, la denominación empleada se inspira en la terminología del artículo 10.2 de la Directiva, que alude a "una proporción relevante de personas", debiendo hacerse notar, a los efectos que correspondan, que en este punto concreto la versión española resulta confusa y se aparta del tenor de otras versiones, que hacen referencia, por ejemplo, a que "the relevant persons" (versión inglesa) o "les personnes concernées" (versión francesa) habrán de contar con los conocimientos y aptitudes necesarios.

En todo caso, lo que interesa destacar, a los efectos de la norma proyectada, es que el proyectado artículo 2 no realiza propiamente la transposición de dicho apartado, pues la determinación de todas las personas que están sujetas a los requerimientos de información ha de entenderse efectuada a lo largo de diversos preceptos del título I del libro segundo del Real Decreto-ley 3/2020 (esencialmente secciones 1.ª a 3.ª del capítulo III), en los que, junto a los distribuidores de seguros y reaseguros propiamente dichos, se alude a otras categorías de personas incluidas igualmente en el ámbito de aplicación de la disposición. Tras la genérica delimitación positiva del ámbito subjetivo de aplicación del real decreto-ley que realiza el artículo 130.1, es en otros preceptos donde se alude a empleados, colaboradores externos, personas responsables de la actividad de distribución o que formen parte del órgano de dirección responsable de dicha actividad o personas que participen directamente en la distribución por cuenta de los distribuidores de seguros y reaseguros.

Supuesto lo anterior, se considera acertada la opción del proyecto de incorporar un término ("personal relevante") que permita englobar esas otras categorías y haga innecesaria su continua reproducción. En todo caso, parece oportuno revisar la redacción del apartado 1 del precepto comentado, ya que el concepto de "personal relevante" no está definido expresamente en el título I del libro segundo del Real Decreto-ley 3/2020.

E. Nivel de formación inicial y continua (sección 1.ª del capítulo III)

Las observaciones que se formulan a la regulación proyectada de las exigencias en materia de formación inicial y continua de los distribuidores de seguros (artículos 6 a 11) se mueven entre dos extremos, que van desde la petición de que se supriman o flexibilicen determinados requerimientos de información hasta la consideración de que ha de incrementarse el rigor en la admisión de excepciones a las exigencias generales.

El Consejo de Estado considera que el modelo perfilado es un modelo equilibrado, tanto en lo que respecta a la adquisición de los conocimientos necesarios (artículo 7) como en lo que atañe a la formación continua (artículo 11).

De especial interés resulta la configuración de los requisitos formativos que establece el proyectado artículo 7. Para el nivel 1 (responsables de distribución, corredores, operadores de banca-seguros) la exigencia de formación es la más elevada (y de ahí que se fije un número mínimo de horas lectivas, sin posibilidad de reducción); en los niveles 2 y 3 se establece una carga de horas lectivas menor y se contempla la posibilidad, con fundamento en el principio de proporcionalidad, de asignar un número de horas lectivas inferior al previsto con carácter general, mediante decisión motivada del distribuidor de seguros o reaseguros y teniendo en cuenta la naturaleza y complejidad del servicio a prestar y de los productos sobre los que se asesora. Además, para los tres niveles, el artículo 9 del proyecto establece diversas reglas que permiten modular la duración y contenido de los cursos de formación por razón de los conocimientos previos.

Cabe formular, no obstante, las siguientes observaciones, teniendo presente, en todo caso, que el desarrollo reglamentario habrá de completarse con las ulteriores resoluciones de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones a las que el Real Decreto-ley 3/2020 defiere el establecimiento de las líneas generales y los principios básicos que, en cuanto a su contenido, organización y ejecución, habrán de cumplir los programas de formación:

i) Se ha planteado en el expediente (y también es una de las observaciones que ha realizado UNESPA en el trámite de audiencia ante el Consejo de Estado) la posibilidad de establecer una cuarta categoría en los cursos de formación referida exclusivamente a los colaboradores externos que no realicen funciones de asesoramiento (punto 5.º) del apartado 1.c) del proyectado artículo 7).

En tales casos el proyecto establece un número de 150 horas lectivas, lo que supone duplicar el número de horas previstas por el artículo 12.2.c) del Real Decreto 764/2010, de 11 de junio. UNESPA considera que dicho incremento no está justificado y que supone "un agravante para las actuales redes de distribución conformadas por colaboradores externos que lo único que hacen es allegar contratos al mediador".

La propia memoria parece hacerse eco de un criterio similar pues, en relación con la propuesta de incorporar un nuevo nivel 4 de conocimientos, donde se exigiría un curso de formación con un número de 75 horas lectivas a los colaboradores externos siempre que no realizasen labor de asesoramiento, indica que "esta observación no se acepta puesto que se trataría de una formación excesiva para aquellos que son meros allegadores de contratos de seguros".

El Consejo de Estado no objeta la previsión comentada por varias razones: 1) la primera es que el número de horas lectivas puede modularse con fundamento en el principio de proporcionalidad (sobre el que se volverá más adelante) o en atención a la acreditación de conocimientos previos; 2) la segunda es que, como ha señalado la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones en respuesta a las observaciones formuladas en el sentido antes indicado de reducir el número de horas lectivas exigidas, no puede acudirse, para fundamentar tales propuestas, a la justificación de que la formación es excesiva para aquellos que son meros allegadores de contratos de seguros pues, por el juego de los artículos 129 y 137 del Real Decreto-ley 3/2020, aquellos colaboradores externos que únicamente realicen la función de captación de clientes no realizan actividad de distribución y, por tanto, quedan excluidos del ámbito objetivo de aplicación del Real Decreto-ley, incluidas las exigencias de formación; y 3) no puede olvidarse que el objetivo último de las exigencias de formación es garantizar la más eficaz y completa protección de los clientes y usuarios del sector asegurador y que, por tanto, es desde esa perspectiva desde la que ha de ponderarse la pertinencia de exigir unos mayores requerimientos de formación, también para los colaboradores externos, incluso en el supuesto de que no presten servicios de asesoramiento.

ii) Como se acaba de ver, el último párrafo de la regulación destinada a los niveles 2 y 3 acoge el principio de proporcionalidad, con fundamento en el cual se podrá establecer motivadamente por el distribuidor la asignación de un número de horas de formación inferior, teniendo en cuenta la naturaleza y complejidad del servicio a prestar y de los productos sobre los que, respectivamente, se asesora o informa

Con esta previsión se dota de cierta flexibilidad a los requerimientos de formación exigidos para que se puedan tomar en consideraciones las circunstancias específicas de cada caso concreto, pero en modo alguno puede entenderse como un mecanismo que sirva para eludir tales exigencias.

Desde esta perspectiva y si bien es cierto que la concreción práctica de este principio depende en última instancia de lo que establezcan las correspondientes resoluciones de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones al fijar los módulos de los diferentes programas de formación, sería conveniente que en el proyecto sometido a consulta se perfilasen unos límites infranqueables en cuanto a las exigencias de formación. En línea con la respuesta de la mencionada dirección general a alguna de las observaciones formuladas, podría introducirse alguna precisión en el sentido de limitar las materias a las que puede afectar la reducción de horas lectivas (por ejemplo, que tal reducción no puede afectar a las materias contenidas en los módulos de carácter general y que se ha de referir a los ramos en los que no se pretenda operar).

VII. Modificación del Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras

La modificación de diversos preceptos del Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (ROSSEAR), responde a muy diversos objetivos:

- Adecuar determinados preceptos (artículos 20.1 y 21.1 y párrafo primero de la disposición adicional octava - apartados uno, dos y dieciocho de la disposición final cuarta del proyecto) del citado real decreto a la nueva redacción del artículo 206 de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, en relación con el régimen de sanciones administrativas en el ámbito de los seguros privados.

- Completar la transposición de la Directiva (UE) 2017/828 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2017, en lo que respecta al fomento de la implicación a largo plazo de los accionistas [nuevos artículos 89 bis y 89 ter del ROSSEAR - apartados once y doce de la disposición final cuarta del proyecto; y disposición transitoria cuarta (plazos de adaptación para el cumplimiento de las obligaciones introducidas en los citados preceptos) del proyecto].

- Incorporar, en lo que atañe al sector asegurador, determinadas previsiones de la Directiva (UE) 2019/2177 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2019, por la que se modifica la Directiva 2009/138/CE sobre el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II), la Directiva 2014/65/UE relativa a los mercados de instrumentos financieros y la Directiva (UE) 2015/849 relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo. Con esta finalidad se modifican los artículos 28, 29, 30, 79, 81, 184 y 198 (apartados tres a cinco, nueve, diez, dieciséis y diecisiete de la disposición final cuarta del proyecto), Además, se añade un nuevo capítulo II bis en el título II del ROSSEAR, que comprende un nuevo artículo 39 bis (apartados seis y siete de la mencionada disposición final).

- Revisar el régimen jurídico de las tablas biométricas para adecuarlo al régimen prudencial europeo que resulta de Solvencia II y de la norma internacional de información financiera de operaciones de seguro (NIIF 17 - IFRS17). A tal efecto se modifican los artículos 48, 118, 124 y 133 del ROSSEAR (apartados ocho, trece, catorce y quince de la disposición final cuarta del proyecto) y se introduce una nueva disposición adicional octava (apartado diecinueve), siendo necesario también adecuar al contenido del nuevo artículo 133 la redacción del artículo 34 del Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados (ROSSP) (disposición final tercera). Estas previsiones se completan con la creación de una Comisión técnica de análisis de las hipótesis en las que se basa la elaboración de las tablas biométricas (disposición adicional segunda del proyecto de Real Decreto) y con la articulación de un régimen transitorio voluntario para la valoración de las provisiones técnicas contables derivadas de la aplicación de las nuevas tablas biométricas (disposición transitoria tercera del proyecto de Real Decreto).

- Adecuar la previsión relativa a los títulos competenciales a lo dispuesto en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de junio de 2016, por el que se da contestación al requerimiento formulado por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña, al amparo del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. A tal efecto se da nueva redacción a la disposición final novena del ROSSEAR (apartado diecinueve de la disposición final cuarta del proyecto).

De la regulación proyectada, revisten especial interés las cuestiones relativas a los títulos competenciales, a la transposición de directivas europeas y a la revisión de las tablas biométricas, a la que se refieren la mayor parte de las observaciones formuladas en relación con la modificación del ROSSEAR.

A) Títulos competenciales

Por el apartado 20 de la disposición final cuarta del proyecto se da nueva redacción al apartado b) de la disposición final novena del ROSSEAR para precisar que el artículo 44 (requisitos generales del sistema de gobierno), así como determinados preceptos contenidos en el capítulo V del título III, que regula las operaciones societarias, no han de entenderse dictados al amparo del artículo 149.1.6.ª de la Constitución (competencia exclusiva del Estado sobre legislación mercantil), sino al amparo de las reglas competenciales 11.ª y 13.ª de dicho precepto.

Esta modificación trae causa del requerimiento (artículo 44.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa) efectuado por la Generalidad de Cataluña el 2 de febrero de 2016, en el que manifestaba su disconformidad con la incardinación de los aludidos preceptos en el título competencial del artículo 149.1.6.ª de la Constitución, y señalaba que solo podían fundamentarse en la competencia atribuida constitucionalmente al Estado para establecer las bases de la ordenación de los seguros y las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica, en la medida en que los preceptos de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, que desarrollaban tenían ese carácter básico.

Se concluía que la previsión comentada constituía una extralimitación reglamentaria y que, en consecuencia, era nula al no respetar los títulos competenciales establecidos en la Ley 20/2015. Además, se indicaba que imposibilitaba la aplicación de algunas normas catalanas (en particular, la Ley 10/2003, de 13 de junio, sobre mutualidades de previsión social, y la Ley 4/2008, de 24 de abril, del libro tercero del Código Civil de Cataluña)

Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de junio de 2016 se estimó parcialmente el requerimiento efectuado, en el sentido de considerar que, efectivamente, algunos preceptos incluidos en el mencionado apartado b), en la medida en que regulan procedimientos de intervención pública por razón de control de entidades aseguradoras y reaseguradoras, deben entenderse dictados al amparo de los títulos competenciales previstos en el artículo 149.1.11.ª y 13.ª de la Constitución (y no del previsto en la regla 6.ª de dicho precepto).

Interpuesto por la Generalidad de Cataluña recurso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por Sentencia de 30 de noviembre de 2017 se declaró no haber lugar a dicho recurso contencioso- administrativo, confirmándose el Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de junio de 2016. En particular, se afirma lo siguiente:

"En conclusión, existe doctrina constitucional que explica el significado del término "legislación mercantil" utilizado por el artículo 149.1.6º de la Constitución; y existe también doctrina constitucional que señala que, no obstante la competencia de las Comunidades Autónomas sobre mutualidades de previsión social, la misma, incluso si es exclusiva, no obsta a la aplicación y sometimiento a las normas mercantiles aprobadas por el Estado en ejercicio de la reseñada competencia constitucional. Desde esta perspectiva, las normas impugnadas respetan la competencia de la Generalidad de Cataluña puesto que se ciñen a esos aspectos mercantiles y, por tanto, no vulneran los artículos 126 y 129 del Estatuto de Autonomía.

G) En definitiva, una vez sentado que las normas controvertidas tienen correcto encaje en el artículo 149.1.6.º de la Constitución tantas veces mencionado, de esta conclusión deriva, a su vez, que no se ha producido ninguna invasión o vulneración de las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma recurrente en los artículos 126 -"Crédito, banca, seguros y mutualidades no integrados en el sistema de seguridad social"- y 129 -"Derecho civil"- de su Estatuto de Autonomía. Como se ha indicado, la propia parte recurrente no deja de reconocer que el artículo 149.1.6.º no resulta ajeno a la determinación del régimen jurídico de las mutualidades de previsión social, por lo que si, como es el caso, la regulación estatal se desenvuelve en ese terreno competencial, dicha regulación se insertará pacíficamente en el bloque regulatorio de esas mutualidades conforme al juego habitual de las competencias concurrentes, estatal y autonómica, sobre una misma realidad material.

Si la especialidad de las mutualidades de previsión social no las sustrae de la determinación de las bases de la actividad aseguradora por desarrollar la actividad de aseguramiento, no obstante la competencia exclusiva reconocida en los Estatutos de Autonomía de algunas Comunidades Autónomas (en el recurso resuelto por la citada STC 86/1989 , País Vasco y Cataluña), con mayor razón, quedarán sujetas al cumplimiento de las normas mercantiles fijadas por el Estado en ejercicio de la competencia exclusiva del artículo 149.1.6.º de la Constitución".

Por todo lo anterior, no cabe sino concluir que la modificación proyectada para el apartado b) de la disposición final novena del ROSSEAR se adecua a los términos del acuerdo del Consejo de Ministros antes citado, y debe entenderse avalada por las consideraciones efectuadas en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2017, que se acaba de transcribir parcialmente.

Parece oportuno, por ello, incluir en el apartado VIII del preámbulo del proyecto una referencia expresa al aludido pronunciamiento del Tribunal Supremo, en la medida en que ampara la opción de que determinados preceptos del capítulo V del título III del ROSSEAR continúen teniendo engarce en el artículo 149.1.6.ª de la Constitución.

B) Incorporación de normas europeas

Como ya se ha indicado, el proyecto de Real Decreto lleva a cabo la transposición parcial, en tanto que referida exclusivamente al sector asegurador, de dos directivas: por un lado, la Directiva (UE) 2017/828 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2017, por la que se modifica la Directiva 2007/36/CE en lo que respecta al fomento de la implicación a largo plazo de los accionistas; y, por otro lado, la Directiva (UE) 2019/2177 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2019, por la que se modifica la Directiva 2009/138/CE sobre el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II), la Directiva 2014/65/UE relativa a los mercados de instrumentos financieros y la Directiva (UE) 2015/849 relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, completando la transposición de ambas en lo concerniente al sector asegurador.

i) La Directiva (UE) 2017/828 potencia el papel destacado que han de desempeñar inversores institucionales y gestores de activos en el gobierno corporativo de las sociedades cotizadas y, más a largo plazo, en la definición de su estrategia y rendimiento a largo plazo, mediante el desarrollo de una política de implicación y la determinación de los elementos esenciales de dicha estrategia, a los que habrá de darse publicidad.

El primer nivel de la labor de transposición de dicha directiva está integrado por la modificación del texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, y de otras normas financieras (auditoría de cuentas, instituciones de inversión colectiva, mercado de valores, entidades de capital-riesgo), en lo que respecta al fomento de la implicación a largo plazo de los accionistas en las sociedades cotizadas. Esta reforma todavía se está tramitando en sede parlamentaria y su anteproyecto fue objeto del dictamen número 224/2020, de 11 de junio.

Por lo que se refiere, en particular, a las entidades aseguradoras y reaseguradoras, la adecuación del ordenamiento interno a la Directiva (UE) 2017/828 se ha llevado a cabo por el artículo 213 del Real Decreto- ley 3/2020, que introduce dos nuevos preceptos, el 79 bis y el 79 ter, en la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, por los que se introduce la obligación, tanto para las entidades aseguradoras autorizadas a operar en el ramo de vida como para las entidades reaseguradoras que cubran obligaciones de seguros de vida, de diseñar y publicar una política de implicación, así como una estrategia de inversión.

Los proyectados artículos 89 bis y 89 ter del Real Decreto 1060/2015 desarrollan los aspectos relacionados con la política de implicación y la estrategia de inversión y acuerdos con los gestores de activos (apartados once y doce de la disposición final cuarta del proyecto), estableciéndose un régimen transitorio para el cumplimiento de las obligaciones en ellos previstas (disposición transitoria cuarta).

Estos preceptos completan de modo adecuado, tanto desde la perspectiva del rango de la disposición interna seleccionada para tal cometido como por razón de sus respectivos contenidos, la transposición de los artículos 3 octies y ("Política de implicación") y 3 nonies ("Estrategia de inversión de los inversores institucionales y acuerdos con los gestores de activos") de la Directiva (UE) 2017/828 en cuanto a su proyección sobre las entidades aseguradoras y reaseguradoras.

Debe hacerse notar que la delimitación del ámbito subjetivo de estas previsiones, referidas exclusivamente a las entidades aseguradoras autorizadas a operar en el ramo de vida y las entidades reaseguradoras que cubran obligaciones de seguros de vida, viene predeterminada por el tenor de los nuevos artículos 79 bis y 79 ter de la Ley 20/2015 y, en última instancia, por la propia directiva que refiere la aplicación de los artículos 3 octies y 3 nonies (capítulo I ter), entre otros sujetos, a los inversores institucionales, entre los que incluye "una empresa que lleve a cabo actividades de seguros de vida en el sentido del artículo 2, apartado 3, letras a), b) y c), de la Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo ( 7 ) y de reaseguro tal como se define en el artículo 13, punto 7, de dicha Directiva, siempre que esas actividades cubran obligaciones de seguro de vida y no esté excluida con arreglo a dicha Directiva" [artículo 1.6.a) en relación con el artículo 2.e).i)].

Por lo demás, conviene recordar que la transposición de la citada directiva en el nivel reglamentario se completa, en lo que al sector asegurador se refiere, con la modificación operada por el Real Decreto 738/2020, de 4 de agosto, en la regulación de los planes y fondos de pensiones (dictamen número 330/2020, de 15 de julio).

ii) En lo que concierne a la actividad de seguro y reaseguro, la Directiva (UE) 2019/2177 tiene como principal finalidad, ante el aumento de las actividades transfronterizas de seguro, mejorar la aplicación convergente de las normas europeas reforzando el intercambio de información y la cooperación entre las autoridades de supervisión y la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación. A tal efecto, su artículo 2 introduce diversas modificaciones en la Directiva 2009/138/CE sobre el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II).

La incorporación al ordenamiento interno de estas previsiones se aborda en este proyecto de Real Decreto mediante la modificación de diversos preceptos del ROSSEAR, debiendo tenerse en cuenta que la modificación puntual del artículo 77 quinquies, apartado 4, de la Directiva 2009/138/CE ya fue incorporada al ordenamiento interno por el Real Decreto 738/2020 (que dio nueva redacción al artículo 57.4 del ROSSEAR), sin haber suscitado observación alguna en el antes citado dictamen 330/2020.

El texto que ahora se informa finaliza la transposición de la Directiva (UE) 2019/2177 en lo que respecta al ámbito de la actividad aseguradora y reaseguradora, la cual se considera adecuada, por razón del rango de la norma seleccionada y en atención a su contenido:

* El nuevo apartado 3 bis del artículo 112 de la Directiva 2009/138/CE se incorpora en los proyectados artículos 79.1 y 81.4 del ROSSEAR, que establecen que la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones habrá de informar a la autoridad europea sobre cualquier solicitud de uso o de modificación de los modelos internos para el cálculo del capital de solvencia.

* El régimen de notificaciones a la autoridad europea de supervisión que se establece en el nuevo artículo 152 bis de la Directiva 2009/138/CE se incorpora al ordenamiento interno a través de la modificación de los artículos 28, 29 y 30 del ROSSEAR. En el marco de las previsiones sobre establecimiento de sucursales y sobre libre prestación de servicios, se establecen tales obligaciones de información en cuanto a las autorizaciones que vayan a concederse y también cuando se aprecie un deterioro de las condiciones financieras u otros riesgos emergentes de las entidades españolas que realicen dichas actividades. Asimismo, se prevé la posibilidad de que informe sobre aquellos supuestos que puedan ocasionar un menoscabo en la protección del consumidor.

* La creación de plataformas colaborativas se prevé en el nuevo artículo 152 ter de la Directiva 2009/138/CE; y a su transposición se dedica el nuevo artículo 35 bis del ROSSEAR. El objetivo de estas plataformas es reforzar el intercambio de información e impulsar la colaboración entre las autoridades de supervisión.

* La redacción proyectada para el artículo 184 del ROSSEAR lleva a cabo la transposición del artículo 231 de la Directiva 2009/138/CE en la redacción dada por la Directiva (UE) 2019/2177. En concreto, y referida ahora a los grupos, se introducen obligaciones de información a la autoridad de supervisión europea en cuanto a las solicitudes de autorización de modelos internos de grupo, se prevé la posibilidad de que dicha autoridad proporcione asistencia técnica y se completa el procedimiento para la adopción de una posición conjunta sobre la concesión de la autorización solicitada, indicando en qué supuestos corresponde al supervisor nacional la decisión final.

* Por último, se adecua el procedimiento relativo a la concesión de autorización para acogerse al régimen de grupos con gestión centralizada de riesgos, regulado en el artículo 198 del ROSSEAR, a la modificación del artículo 237.3 de la Directiva 2009/138/CE, para indicar en qué supuestos corresponde al supervisor nacional la decisión final.

iii) El primer párrafo de la disposición final quinta del proyecto de Real Decreto sometido a consulta indica que mediante el mismo se verifica la transposición parcial de las Directivas (UE) 2017/828 y 2019/2177, precisando que la incorporación realizada se circunscribe a las entidades aseguradoras para operar en el ramo de vida y a las entidades reaseguradoras que cubran obligaciones de seguros de vida, en el primer caso, y al sector asegurador, en el segundo.

Se considera plenamente acertada la redacción propuesta, que acota de modo preciso el alcance de la transposición efectuada.

Mayores dudas suscita, sin embargo, la corrección del segundo párrafo, con arreglo al cual "estas incorporaciones parciales del derecho de la Unión Europea no finalizan la transposición de las mencionadas directivas".

Esta precisión resulta más propia del preámbulo de la norma proyectada que de su articulado. No hay duda de que es oportuno poner de manifiesto que la transposición de las directivas mencionadas afecta a diferentes ámbitos y que no estará completada en el momento en que previsiblemente será aprobado el real decreto; pero carece de sentido que este comentario se incorpore a la parte dispositiva, máxime cuando la circunstancia de que esté agotada la transposición de tales directivas depende, en última instancia, de factores externos, como es lo que acontezca en relación con otras disposiciones normativas actualmente en tramitación.

No cabe sino concluir, que lo que debe reflejar una disposición final como la proyectada es el alcance de la transposición que efectúa el proyecto con la mayor precisión posible; y que a tal efecto es suficiente y acertado el contenido del párrafo primero de la proyectada disposición final quinta.

C) Tablas biométricas

Uno de los aspectos más relevantes de la regulación proyectada es la revisión de las tablas biométricas, que se aborda esencialmente a través de la modificación del artículo 133 del ROSSEAR y del artículo 34 del ROSSP. Como destaca la memoria, se trata de "ofrecer a la industria aseguradora un marco normativo estable y de referencia para los próximos años, con la finalidad última de proteger los intereses de los tomadores y asegurados, de modo que la revisión de las tablas promueva la solidez de las provisiones técnicas del sector asegurador y garantice la transparencia en la formación de los precios, proporcionando un trato equitativo y justo a los clientes".

En su condición de autoridad de supervisión y a través de sucesivas resoluciones, la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones se ha encargado de verificar que, en el marco de la regulación establecida en los citados reglamentos, las tablas biométricas empleadas cumplían su finalidad primordial de proteger los intereses de los tomadores, asegurados y beneficiarios, y estaban basadas en estadísticas biométricas fiables y homogéneas. A tal fin, en ocasiones se ha mantenido con carácter transitorio la aplicación de determinadas tablas, en otras se ha optado por elaborar nuevas tablas, dando lugar a un complejo panorama, siempre con el objetivo final de garantizar un correcto cálculo de las provisiones técnicas contables de las entidades aseguradoras y reaseguradoras.

El último hito normativo de esta evolución es la Resolución de 17 de diciembre de 2020, de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, relativa a las tablas de mortalidad y supervivencia a utilizar por las entidades aseguradoras y reaseguradoras, y por la que se aprueba la guía técnica relativa a los criterios de supervisión en relación con las tablas biométricas, y sobre determinadas recomendaciones para fomentar la elaboración de estadísticas biométricas sectoriales.

Los cambios que se introducen en el régimen jurídico de las tablas biométricas traen causa de la necesidad de introducir en el marco normativo reglamentario los ajustes precisos para garantizar esa mejor adecuación del contenido de las tablas al comportamiento real de los colectivos afectados. Así, se precisa que el año central del periodo de observación considerado no puede ser anterior en más de diez años a la fecha de cálculo de la provisión (en la actualidad son veinte años), se incluyen los recargos necesarios para reflejar la compensación por la incertidumbre derivada de riesgos biométricos y se establecen mecanismos de control periódicos. De otra parte, se introduce unas reglas específicas para la actualización de las tablas biométricas publicadas, mediante resolución de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, en la valoración de la provisión contable del seguro de decesos.

Se hace notar que para la plena efectividad de estas previsiones, es imprescindible la aprobación de las ulteriores resoluciones de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, tanto para indicar las tablas admitidas como hipótesis biométricas y las que han dejado de serlo, como para establecer los aspectos cuantitativos y cualitativos necesarios para la adecuación de las hipótesis biométricas en el cálculo de las provisiones técnicas contables.

En este punto, se destaca que el proyecto establece un régimen transitorio voluntario para la aplicación gradual de los cambios en las hipótesis biométricas derivados de las primeras tablas de supervivencia que se aprueben, el cual finalizará al cierre del ejercicio 2024.

Si bien la regulación proyectada no suscita observación alguna desde el punto de vista de su adecuación al marco normativo que desarrolla, se ha estimado oportuno realizar estas breves consideraciones sobre su contenido para subrayar la importancia de que las entidades aseguradoras y reaseguradoras cuenten con unas tablas biométricas fiables, adaptadas a la experiencia y ajustadas a los tratamientos estadístico-actuariales pertinentes. Su corrección se defiere, en cuanto a sus aspectos técnicos, a la garantía que supone la destacada intervención en el expediente de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, de la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones y de las principales entidades representativas del sector asegurador. VIII. Otras observaciones

Por último, se formulan, sin ánimo exhaustivo, las siguientes observaciones de carácter lingüístico y de corrección gramatical:

* Por lo que se refiere con carácter general al régimen jurídico de los distribuidores de seguros y reaseguros, tanto el Real Decreto-ley 3/2020 como el texto proyectado emplean con frecuencia una formulación por virtud de la cual se atribuye a un sustantivo (en este caso compuesto) una función adjetiva o de calificación de otro sustantivo al que acompaña: por ejemplo, "mediadores de seguros, persona jurídica" (apartado 5.c) del artículo 2), "corredores de seguros y reaseguros, personas físicas" (apartado 1.a).2.º del artículo 7), "colaboradores externos, personas jurídicas" (apartado 1.c).5.º del artículo 7), "corredores de seguros y de reaseguros, personas físicas o jurídicas" (apartado c) del artículo 16). Estas expresiones no parecen propias de una norma jurídica ni responden a un lenguaje de nivel culto, que es el que contempla el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa. De ahí que se sugiera su reformulación, por ejemplo, añadiendo "que sean" o "que revistan la forma de".

* En el apartado 4 del artículo 2 debe suprimirse la preposición "a" en el siguiente inciso: "... así como a cualquier otra persona".

* En los artículos 4 y 5 se hace referencia a la necesidad de contar con la formación y aptitudes necesarias para "conocer a un nivel general la normativa del mercado de seguros y reaseguros" (letras e) y f) respectivas). La expresión "conocer a un nivel general" parece excesivamente indeterminada y debería sustituirse por otra algo más precisa.

* La referencia a los "desarrollos normativos" que deben tenerse en cuenta en lo que concierne a los mecanismos de revisión de los cursos de formación, establecida en la letra g) del apartado 2 del artículo 12, parece innecesaria, pues es obvio que, en todo caso, ha de tomarse en consideración el marco normativo vigente. Pero si se mantiene, debería precisarse a qué tipo de desarrollo normativo se refiere.

* En el artículo 16 debe suprimirse la identificación del apartado con el número 1, pues es el único existente.

* No es acertado desde el punto de vista de una correcta técnica normativa, introducir capítulos o preceptos calificados como bis, ter, etc.; y un apartado bis en un precepto, como hace el apartado 1 de la disposición final segunda del proyecto, al introducir un nuevo apartado 2 bis en el artículo 41 del reglamento para la aplicación de la Ley 87/1978, de 29 de diciembre, sobre Seguros Agrarios Combinados. Se sugiere que el actual apartado 2 se incorpore como segundo párrafo del apartado 1 y que la previsión comentada se introduzca como apartado 2.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

1.º) Que procede desglosar el contenido de la norma proyectada según lo indicado en el apartado IV de este dictamen.

2.º) Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el apartado VI del presente dictamen, pueden someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto sobre formación y remisión de la información estadístico-contable de los distribuidores de seguros y reaseguros.

3.º) Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el apartado VII del presente dictamen, puede aprobarse el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1060/2015, de 20 de noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, y se da nueva redacción al artículo 34 del Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, aprobado por Real Decreto 2486/1998, de 20 de noviembre.

4.º) Que puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto de modificación del Reglamento para la aplicación de la Ley 87/1978, de 28 de diciembre, sobre Seguros Agrarios Combinados, aprobado por el Real Decreto 2329/1979, de 14 de septiembre".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de marzo de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA TERCERA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL.