Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 20 de julio de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de 15 de junio de 2021, ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se establece la creación, reconocimiento y autorización de universidades y centros universitarios, y acreditación institucional de centros universitarios.

De antecedentes resulta:

Primero. El Proyecto de Real Decreto

El Proyecto de Real Decreto por el que se establece la creación, reconocimiento y autorización de universidades y centros universitarios, y acreditación institucional de centros universitarios, fechado el 14 de junio de 2021 (el Proyecto), consta de preámbulo, diecisiete artículos, seis disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales, completándose con cuatro anexos.

El preámbulo comienza indicando que, desde la aprobación de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria (LORU) hasta la actualidad, en la segunda mitad del año 2020, las instituciones universitarias en nuestro país han configurado progresivamente un potente y dinámico sistema universitario, con niveles de calidad docente e investigadora, y cada vez más también en términos de transferencia de conocimiento e innovación, contrastables a los de los países de nuestro entorno europeo. La incorporación plena a partir de 2007 al Espacio Europeo de Educación Superior reforzó este proceso transformador, convergiendo las estructuras docentes con las predominantes en Europa, todo lo cual aceleró de forma idéntica las interconexiones académicas e investigadoras del personal docente e investigador con otros centros de educación superior extranjeros. Estos procesos abrían, asimismo, nuevos retos para el sistema universitario español, entre los cuáles, cabe reseñar la atracción de talento internacional.

La legislación que en materia de política universitaria se ha sucedido desde entonces, a través de la promulgación de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU), modificada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, ha construido el armazón legal y competencial que ha conducido este vasto proceso de modernización del tejido universitario en España.

A continuación, el preámbulo destaca algunas de las principales transformaciones experimentadas por la universidad, como el cambio en la estructura y organización de la docencia al adoptarse los principios del Espacio Europeo de Educación Superior; una mayor interrelación con los actores sociales, institucionales y económicos; un desarrollo considerable de la actividad de investigación que ha sido impulsada por grupos e institutos de investigación cuyo número y calidad es cada vez mayor; y una creciente presencia de la institución universitaria en la sociedad.

A ellas añade el preámbulo dos hechos importantes: primero, el aumento notable del número de estudiantes (entre 1983 y el 2020 se han duplicado, datos que corroboran el esfuerzo de toda la sociedad para ampliar el acceso de la ciudadanía a los estudios universitarios) y, segundo, un incremento muy considerable del número de universidades y de centros y departamentos de educación superior. En efecto, prosigue el preámbulo, en 1983 estaban activas en España un total de 33 universidades públicas y 4 privadas, mientras que, en 2020, existían 50 universidades públicas y 37 privadas y de la Iglesia Católica. Estas instituciones de educación superior sumaban 770 facultades y escuelas en 1983, que en 2020 ascendieron a 1.061.

Esta complejidad del sistema universitario español, continúa el preámbulo, ha llevado a diversos gobiernos a regular la creación de universidades, en desarrollo de la legislación de carácter orgánico vigente en cada momento en materia universitaria, habiéndose aprobado en su momento el Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de universidades y centros universitarios, que fue sustituido por la norma vigente en la actualidad, a saber, el Real Decreto 420/2015, de 29 de mayo, de creación, reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y centros universitarios, que se proyecta derogar.

Indica el preámbulo que ahora se requiere de una nueva regulación que permita a las Administraciones públicas disponer de instrumentos normativos para gestionar, ordenar y planificar con mayor capacidad las iniciativas en aumento de creación de universidades o de centros universitarios, así como para que la gestión de las estructuras universitarias se extienda a las nuevas modalidades de universidad que están emergiendo relacionadas con la docencia virtual o no presencial, y que, por su propia naturaleza, comportan que su estudiantado pueda residir en cualquier lugar de España o del extranjero.

El principio clave de la nueva normativa consiste en que las Administraciones públicas velen por la calidad del proyecto y de las actividades académicas de todas sus universidades, sean públicas o privadas, ya impartan la enseñanza en modalidad presencial, virtual o híbrida. Para ello es necesario que la normativa facilite esa actuación de fomento y aseguramiento de la calidad institucionalmente considerada como adecuada para todo el sistema universitario español, procediéndose al establecimiento de una serie de requisitos basados en las funciones fundamentales de las universidades (la formación de futuros profesionales, la investigación, la transferencia de conocimiento, la formación de ciudadanas y de ciudadanos, el fomento de la innovación, la contribución al desarrollo social, cultural, económico y territorial, y la generación de pensamiento crítico), que constituirán un marco con el que las comunidades autónomas podrán planificar y ordenar el desarrollo presente y futuro de las estructuras de educación superior en el territorio en el cual desarrollan sus competencias.

Dichos requisitos de calidad garantizarán unos niveles adecuados especialmente en docencia y en investigación, funciones esenciales a partir de las cuales convergen el resto de las que acometen las instituciones universitarias. El establecimiento de estos requisitos en la presente norma se efectúa bajo los parámetros del aseguramiento de la calidad, de la racionalización y simplificación de procedimientos, de la eficacia y viabilidad de estos, de ponderación en su propuesta, y de la transparencia en todos los procesos de creación, reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y de centros universitarios.

Al anterior principio, continúa el preámbulo, ha de añadirse el de la corresponsabilidad en la gestión y garantía de la calidad, en el cual participan las administraciones, las agencias de aseguramiento de la calidad y las universidades. Esta corresponsabilidad se asienta, primordialmente, en el proceso de acreditación institucional, basado en el reconocimiento de la capacidad para garantizar la calidad académica de los sistemas internos que a tal efecto disponen universidades y centros. Este reconocimiento lo certifican las agencias de aseguramiento de la calidad y posibilita que las universidades (la institución como tal, y cada uno de los centros que las conforman), que habrán de contar con un sistema certificado de aseguramiento de la calidad, puedan desarrollar sus propias políticas, programas y procedimientos para garantizar la calidad académica que debe caracterizar a todo el sistema. Todos los cuales deben guiarse por las orientaciones que establecen en este sentido las agencias de aseguramiento de la calidad y que siguen las directrices europeas sobre la materia.

El preámbulo describe la estructura del real decreto y señala que se ajusta a los principios de buena regulación que se establecen en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y respeta el pleno ejercicio de sus competencias por parte de las comunidades autónomas. Añade que se dicta en aplicación del mandato contenido en el apartado 3 del artículo 4 y el artículo 86 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, y en uso de la habilitación de desarrollo reglamentario a favor del Gobierno efectuada por la disposición final tercera de dicha ley orgánica. También menciona que ha sido informado por el Consejo de Universidades, por el Consejo de Estudiantes Universitarios del Estado, por la Conferencia General de Política Universitaria, y han sido, además, consultadas las agencias de aseguramiento de la calidad. Y concluye, indicando que se dicta al amparo de las competencias del Estado contempladas en las reglas 1.ª y 30.ª del artículo 149.1 de la Constitución.

El Proyecto cuenta, como ya se ha indicado, con diecisiete artículos, presentando la siguiente estructura:

Capítulo I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto

Artículo 2. Denominaciones: universidad y centros universitarios

Capítulo II. Universidades que imparten enseñanzas conducentes a títulos oficiales del sistema universitario español

Artículo 3. Creación y reconocimiento de universidades

Artículo 4. Condiciones y requisitos para la creación y reconocimiento de una universidad o un centro universitario en el sistema universitario español

Artículo 5. Condiciones y requisitos para la creación y reconocimiento de una universidad en el ámbito de la actividad docente

Artículo 6. Condiciones y requisitos para la creación y reconocimiento de una universidad en la actividad investigadora y de transferencia de conocimiento

Artículo 7. Condiciones y requisitos para la creación y reconocimiento de una universidad con relación al personal docente e investigador

Artículo 8. Condiciones y requisitos para la creación y reconocimiento de una universidad con relación a las instalaciones y equipamientos

Artículo 9. Garantía de actividad y de sostenibilidad de la universidad

Artículo 10. Estatutos y Normas de organización y funcionamiento de las universidades

Artículo 11. Autorización de inicio de actividades de una universidad

Artículo 12. Supervisión y control

Artículo 13. Condiciones y requisitos básicos para la adscripción y funcionamiento de los centros docentes adscritos a universidades

Capítulo III. Acreditación institucional de los centros universitarios

Artículo 14. Procedimiento para la acreditación institucional de los centros de las universidades públicas y privadas

Capítulo IV. Centros que impartan enseñanzas conducentes a la obtención de títulos extranjeros universitarios y de educación superior de ámbito similar al universitario

Artículo 15. Autorización de centros que impartan enseñanzas con arreglo a sistemas educativos extranjeros

Artículo 16. Requisitos para la autorización

Artículo 17. Efectos de la obtención de la autorización administrativa

Disposición adicional primera. Universidades con especificidades académicas

Disposición adicional segunda. Universidad Nacional de Educación a Distancia

Disposición adicional tercera. Universidades de la Iglesia Católica

Disposición adicional cuarta. Centros Universitarios de la Defensa

Disposición adicional quinta. Centro Universitario de la Guardia Civil

Disposición adicional sexta. Tratados o convenios internacionales

Disposición transitoria primera. Adaptación de las universidades y centros universitarios a los requisitos previstos en este real decreto

Disposición transitoria segunda. Requisitos de personal durante la implantación progresiva de las enseñanzas

Disposición transitoria tercera. De centros adscritos a más de una universidad Disposición derogatoria única. Derogación normativa

Disposición final primera. Carácter básico y títulos competenciales

Disposición final segunda. Habilitación normativa

Disposición final tercera. Entrada en vigor

Anexo I. Memoria justificativa para el expediente de creación de universidades públicas y de reconocimiento de universidades privadas y su posterior autorización

Anexo II. Módulos mínimos de los espacios docentes e investigadores

Anexo III. Exigencias especiales para las enseñanzas en el ámbito de las Ciencias de la Salud

Anexo IV. Requisitos mínimos de carácter tecnológico, informático y audiovisual

Segundo. Contenido del expediente

Obran en el expediente, además de la Orden de remisión de V. E. y un índice de documentos, las sucesivas versiones del Proyecto y de la memoria del análisis de impacto normativo.

El Proyecto fue objeto de la consulta pública (artículo 26.2 de la Ley del Gobierno) del 16 de octubre al 3 de noviembre de 2020.

El Proyecto fue sometido al trámite de información pública entre el 21 de enero y el 11 de febrero de 2021.

En el procedimiento de elaboración y tramitación del Proyecto se han emitido los siguientes informes:

- Consejo de Universidades, en virtud del artículo 28.b) de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, y el artículo 1.1.b) del Real Decreto 1677/2009, de 13 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento del Consejo de Universidades. (12/02/2021)

- Conferencia General de Política Universitaria, en virtud del artículo 27.bis de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre. (12/02/2021)

- Consejo de Estudiantes Universitarios del Estado en virtud del artículo 51 del Real Decreto 1791/2010, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto del Estudiante Universitario. (12/02/2021)

- Informe Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, en virtud del artículo 26.5, párrafo sexto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. (25/01/2021)

- Informe del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, en virtud del artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. (26/01/2021)

- Informe del Ministerio de Justicia, en virtud del artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. (18/02/2021)

- Informe del Ministerio de Defensa, en virtud del artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. (02/02/2021)

- Informe del Ministerio de Hacienda, en virtud del artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. (25/02/2021)

- Informe del Ministerio de Educación y Formación Profesional, en virtud del artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. (05/02/2021)

- Informe del Ministerio de Trabajo y Economía Social Asuntos Económicos y Transformación Digital, en virtud del artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. (14/01/2021)

- Informe del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, en virtud del artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. (22/02/2021)

- Informe del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, en virtud del artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. (16/02/2021)

- Informe del Ministerio de Sanidad, en virtud del artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. (05/02/2021)

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Universidades, en virtud del artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. (05/03/2021)

- Informe de aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública en virtud del artículo 26.5, párrafo quinto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. (09/04/2021)

- Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, en virtud del artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. (20/04/2021).

- Informe del Ministerio del Interior, de acuerdo con lo previsto en el artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. (04/05/2021) y segunda propuesta de redacción para la disposición adicional quinta (18/05/2021)

- Informe del Ministerio de Ciencia e Innovación, conforme a lo previsto en el artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. (05/05/2021)

- Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (09/06/2021, aunque por error el documento lleva fecha 9 de mayo de 2021)

Además de los informes anteriores, cabe reseñar, por lo que se refiere a la participación de las comunidades autónomas que algunas de ellas han formulado observaciones en el trámite de información pública, habiendo tenido conocimiento del proyecto a través de la Conferencia General de Política Universitaria. A lo anterior se suma que, en su sesión de 5 de febrero de 2021, la Comisión Delegada de la Conferencia General de Política Universitaria informó favorablemente el proyecto teniendo en cuenta las aportaciones realizadas por los miembros de la Comisión Delegada que se recogen en el acta de la sesión.

Por otra parte, con fecha 17 de marzo de 2021, el Ministro de Universidades informó del Proyecto a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.

Tercero. Memoria del análisis de impacto normativo

La memoria del análisis de impacto normativo (la memoria o la MAIN, indistintamente) analiza la oportunidad de la propuesta, justificando la tramitación y aprobación de la norma proyectada por el deber de las Administración públicas de asegurar la calidad global del proyecto y de las actividades económicas de todas sus universidades, con independencia de su titularidad y de su modalidad docente.

La memoria destaca que se ha producido un aumento notable de estudiantes desde 1983 a 2020 (de 850.000 mil a 1.600.000 estudiantes), así como universidades y de centros y departamentos de educación superior, existiendo en 1983, 37 universidades (33 públicas y 4 privadas), en tanto que en 2020 existían 87 (50 públicas y 37 privadas), si bien sigue apreciándose el protagonismo de la universidad pública en términos de captación de estudiantado, al concentrarse en ella el 80,5 % del estudiantado de grado, máster y doctorado.

La creciente complejidad del sistema universitario español requiere de una nueva regulación que permita a las Administraciones públicas competentes disponer de instrumentos normativos adecuados para gestionar, ordenar y planificar con mayor capacidad las iniciativas, en aumento, de creación de universidades o de centros universitarios, incluyendo a las que desarrollan su actividad en exclusiva de forma no presencial o virtual.

El real decreto proyectado regula los requisitos mínimos -docentes, de investigación, de equipamientos e instalaciones, de personal docente e investigador- que habrán de cumplirse por toda institución universitaria, con independencia de su naturaleza, ubicación o modalidad docente, así como el procedimiento de acreditación institucional de centros universitarios, habiendo concitado un amplio consenso a lo largo de su tramitación. Según la memoria, el 95 % de las universidades actuales cumplen los requisitos académicos que fija el real decreto.

Según la memoria, los requisitos que se incluyen en la norma no están reñidos con la especialización ni la singularización de las universidades españolas, que no puede venir de impartir docencia en una única etapa de la educación superior.

También se definen las garantías de viabilidad y sostenibilidad de la universidad como paso previo a su creación o reconocimiento.

Por lo que se refiere a los fines u objetivos de la norma, se identifican los siguientes:

- Capacitar a las Administraciones públicas con instrumentos normativos para gestionar, ordenar y planificar las iniciativas, en aumento, de creación de universidades o de centros universitarios.

- Extender la gestión de las estructuras universitarias a las nuevas modalidades de universidad.

- Encauzar el futuro desarrollo de las estructuras universitarias y servir de orientación a las universidades existentes.

- Garantizar que el servicio público de educación superior se desempeñe con calidad en la sociedad contemporánea.

De acuerdo con esos fines, las innovaciones que introduce la norma proyectada consistirían en:

- Actualizar la regulación de los procedimientos de creación y de reconocimiento de universidades y centros universitarios, con el fin de garantizar la calidad global de la educación universitaria: 1) garantizando, en relación con la docencia, un tamaño mínimo de la institución universitaria y reforzando el carácter generalista de las universidades, sin limitar en ningún caso la especialización; y 2) consolidando el compromiso con la investigación de forma que la universidad contemporánea incorpore inseparablemente la docencia y la investigación, garantizando la dotación suficiente de profesorado.

- Consolidar el papel en el aseguramiento de la calidad académica de la acreditación institucional de los centros universitarios.

- Ordenar y reforzar los mecanismos de control de la calidad en la implantación de universidades o centros de educación superior que impartan enseñanzas universitarias y de educación superior de ámbito similar al sistema universitario español con arreglo a sistemas educativos extranjeros.

Por lo que se refiere a las alternativas, al pretenderse innovar el marco normativo, se optó por aprobar una norma nueva en sustitución del vigente Real Decreto 420/2015. Las soluciones por las que se ha optado frente a otras posibles alternativas y que vertebran el contenido de la norma se resumen así en la memoria:

- En primer lugar, las universidades no pueden ser academias de estudios. La universidad desempeña una serie de funciones complejas esenciales para la sociedad contemporánea, como son: formar a futuros profesionales, producir y transferir conocimiento científico, tecnológico y cultural que contribuya al progreso económico, generar pensamiento crítico que hace avanzar la sociedad, y convertirse a través del acceso a los estudios universitarios en un instrumento de promoción social de los ciudadanos. De aquí, que las instituciones universitarias deban contar con una dimensión mínima (en cuanto a volumen de profesorado y estudiantado, que, a su vez, está en relación con su oferta académica). De igual forma, todas las universidades, deben tener un carácter generalista, con una oferta de estudios diversa y que ofrezca los tres ciclos (Grado, Máster y Doctorado).

- En segundo lugar, las universidades pueden y deben trabajar también en el terreno de la formación permanente de los trabajadores y de las trabajadoras con titulación universitaria, y del conjunto de la sociedad que pretenda actualizar competencias o aumentar sus conocimientos sobre diferentes temáticas. Pero en el real decreto se marca un límite razonable, consistente en que los estudiantes de formación permanente no pueden representar más del doble de los estudiantes de grado, límite que se entiende necesario para que la universidad no pierda su sentido ni su naturaleza.

- En tercer lugar, tanto el vigente Real Decreto 420/2015, de 29 de mayo, como el proyecto de real decreto que se propone sustituirlo, exigen a cualquier proyecto universitario público o privado, en tanto que un servicio de educación para la sociedad, un compromiso de viabilidad, que implique una planificación de cómo garantizar que los estudiantes pueden finalizar los estudios en dicha institución si por la motivación que fuese tuviera que dejar su actividad. Esta garantía es vital para el sistema universitario, y aceptada desde hace años como un requisito razonable al tratarse de la prestación de un servicio como el educativo tan fundamental para la sociedad. Las condiciones y los requisitos propuestos en el proyecto en tramitación son ponderados, pues los cumplen la abrumadora mayoría de universidades ya existentes, y se da un tiempo prudencial para cumplirlos a los nuevos proyectos universitarios (5 años). coinciden plenamente con los mínimos que cualquier universidad de reconocido prestigio internacional cuenta. Se considera que se adecúan a ese mínimo esencial que toda institución de educación superior, en este momento y en el ámbito de los países desarrollados, debe disponer para ser considerada una universidad. En concreto, frente a otras alternativas posibles, estas condiciones y requisitos, indicadores de la calidad que se busca, son:

- Un mínimo de diez grados, seis másteres y dos doctorados oficiales.

- Que los estudiantes de grado representen la mitad del total -aunque con una excepción en relación con el fomento de la internacionalización-.

- Los estudiantes de formación permanente no pueden representar más del doble de los estudiantes de grado.

- Evidencia de políticas de internacionalización y movilidad de estudiantes y profesorado.

- 60 % de doctores en el cuerpo docente.

- Evidencia de actividad de investigación a un nivel mínimo, así como de un 5 % del presupuesto para investigación.

Prosigue la memoria destacando que el Proyecto se adecúa a los principios de buena regulación e indicando que se ha solicitado su inclusión en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para 2021; a continuación, describe su estructura y contenido para proceder con posterioridad a analizar con detalle las innovaciones más relevantes que se introducen en el Proyecto con respecto al vigente Real Decreto 420/2015.

En cuanto al análisis jurídico, se examinan el fundamento jurídico y el rango normativo del Proyecto y su congruencia con el resto del ordenamiento, incluida la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y la Ley 17/2009, de 23 de diciembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Tras indicar que se derogará casi en su integridad el Real Decreto 420/2015 y analizar el régimen de entrada en vigor del Proyecto, se describe la tramitación de la norma.

También se trata la adecuación de la norma al orden de distribución de competencias, entendiendo que, con carácter general, la norma se encuadra en la competencia del Estado establecida en el artículo 149.1.30.ª de la Constitución.

La memoria concluye con el análisis de impactos, entendiendo que no se prevé ningún impacto económico general, de modo directo e inmediato, y que el impacto presupuestario es nulo.

En materia de cargas administrativas, se prevé un aumento en lo relativo a la creación o reconocimiento de universidades, autorización de inicio de actividades y adscripción de centros docentes a las universidades, que se cuantifica en 2.824,4 con arreglo a la Guía Metodológica para la elaboración de la MAIN.

Se entiende que la norma carece de impacto en materia de género, infancia y adolescencia y familia.

Se estima que el Proyecto garantiza la igualdad, en los términos del artículo 2.1.g) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, y se indica que se espera que el Proyecto tenga un impacto social y cultural positivo por su relevancia para la mejora del sistema universitario y la calidad de la enseñanza en general.

Concluye la memoria indicando que la norma no se someterá a evaluación ex post.

Y se complementa con un anexo en el que se responde a algunas de las cuestiones que se han planteado durante la tramitación, expresando los motivos por los que se aceptan o rechazan (supuesta inadecuación de algunos requisitos para contribuir a la calidad del sistema; falta de coincidencia entre la definición de la finalidad esencial de la universidad recogida en el artículo 1 con las funciones que constan en el artículo 1 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades; innecesaridad de que en el artículo 2.1 del Proyecto se exija expresamente que las universidades ofrezcan títulos oficiales de grado; inadecuación de las previsiones sobre los centros y estructuras de las Universidades en el artículo 2 del Proyecto; supuesta limitación de iniciativas privadas que incrementarían la oferta educativa superior a los ciudadanos españoles; régimen de iniciación del procedimiento previsto en el artículo 4.2; necesidad de aclarar el periodo abarcado por la evaluación positiva de la actividad investigadora; limitación proyectada de adscripción de centros a más de una universidad -disposición transitoria tercera-; regulación del procedimiento de acreditación institucional; expresión "títulos de educación superior de ámbito similar al universitario" -disposición transitoria primera-; régimen de los títulos que habiliten al ejercicio de una profesión sanitaria en España; justificación de la excepcionalidad prevista para la Universidad Internacional Menéndez Pelayo y la Universidad Internacional de Andalucía, en cuanto a la observancia de los requisitos de los artículos 5, apartados 1 y 4, 6 y 7 del Proyecto; régimen de adaptación de las universidades y centros universitarios a los requisitos proyectados - disposición transitoria primera-; evaluación del impacto presupuestario de la norma; y consulta específica a la Iglesia Católica a través de la Conferencia Episcopal).

Cuarto.

Remitido el expediente al Consejo de Estado, se solicitó audiencia por las siguientes Universidades privadas: Antonio de Nebrija, Camilo José Cela, Europea de Madrid, Europea del Atlántico, Francisco de Vitoria y San Jorge, algunas de las cuales presentaron junto con su solicitud, escritos de alegaciones sobre el Proyecto.

Dichas audiencias fueron denegadas con fecha 19 de abril de 2021, procediéndose a la devolución del expediente el 23 de abril de 2021 para que se incorporase el informe del Ministerio de Ciencia e Innovación, así como el de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia.

Quinto.

Con fecha 15 de junio de 2021, tiene entrada de nuevo el expediente en el Consejo de Estado, incorporando los siguientes documentos:

- Informe de la Oficina de Calidad y Coordinación Normativa, de 20 de abril de 2021, emitido de conformidad con lo previsto en el artículo 26.9 de la Ley del Gobierno.

- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Ciencia e Innovación, fechado el 5 de mayo de 2021.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de 4 de mayo de 2021, que propone la introducción en el Proyecto de una disposición adicional que recoja las especialidades del Centro Universitario de la Guardia Civil.

- Informe de la Dirección General de la Guardia Civil, de 18 de mayo de 2021, en que se proponen correcciones a la redacción de la disposición adicional relativa al Centro Universitario de la Guardia Civil, anteriormente propuesta.

- Informe del Pleno de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, de 9 de mayo de 2021.

Una vez ingresado en el Consejo de Estado el expediente completado con los anteriores informes, tuvo entrada el 18 de junio de 2021 un oficio remitido por el Ministerio de Universidades en el que se informaba de la comunicación del Secretario del Consejo de la CNMC, de 16 de junio de 2021, en la que se advertía del error en la datación del informe emitido (9 de junio de 2021).

Sexto.

Con posterioridad, se formularon dos solicitudes de audiencia ante el Consejo de Estado procedentes de la Universidad de San Jorge, la Universidad Antonio de Nebrija y la Universidad Europea de Madrid. Concedida audiencia a las dos primeras y denegada a la tercera, por haberla solicitado una vez que el dictamen había sido elaborado por la Sección ponente, la Universidad de San Jorge no presentó alegaciones, pero sí lo ha hecho la Universidad Antonio de Nebrija.

CONSIDERACIONES

I. Objeto y competencia

La consulta versa sobre un Proyecto de Real Decreto por el que se establece la creación, reconocimiento y autorización de universidades y centros universitarios, y acreditación institucional de centros universitarios

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen de conformidad con lo previsto en el artículo 22.3 de su l Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril. La emisión del dictamen no ha sido formalmente solicitada con el carácter de urgente, al amparo de lo previsto en el artículo 18 de la Ley Orgánica 3/1980, si bien en la Orden de remisión se deja constancia de lo siguiente:

"El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España incorpora compromisos de reformas en el ámbito universitario adquiridos ante la Comisión Europea. En este sentido, España ha incluido este proyecto normativo en el conjunto de reformas plasmadas en la componente 21 de dicho Plan, titulada "Modernización y digitalización del sistema educativo", obligándose a su aprobación en el primer semestre de 2021. Dado este compromiso, se ruega que el dictamen que se solicita sea emitido a la mayor brevedad posible". En la memoria del análisis de impacto normativo se indica, sin embargo:

"El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España incorpora compromisos de reformas en el ámbito universitario adquiridos ante la Comisión Europea y, en este sentido, España ha incluido este proyecto normativo en el conjunto de reformas plasmadas en la componente 21 de dicho Plan, titulada "Modernización y digitalización del sistema educativo", resultando obligada su aprobación antes de la finalización del tercer trimestre de 2021. El incumplimiento de ese compromiso puede conllevar sanciones por parte de la Unión Europea".

El dictamen, en definitiva, se emite atendiendo a dichas circunstancias temporales.

II. Tramitación del expediente

Se han observado, en general, en la tramitación del expediente las previsiones de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Así, además de las sucesivas versiones del Proyecto y su memoria, se han celebrado los trámites de consulta e información pública y se han emitido e incorporado al expediente los informes exigidos por el artículo 26 de la citada ley.

Se ha recabado el parecer favorable, además, del Consejo General de Política Universitaria, del Consejo de Estudiantes Universitarios del Estado y del Consejo de Universidades. No consta, sin embargo, en el expediente la participación de la Conferencia de Rectores de las Universidades Españolas (CRUE-Universidades Españolas), asociación sin ánimo de lucro, de la que forman parte la totalidad de las universidades públicas españolas (50) y veintiséis universidades privadas. Dado su carácter de asociación representativa de los intereses sobre los que incide el proyecto remitido para dictamen, habría sido deseable su participación en la tramitación, aun cuando gran parte de sus asociadas han podido efectuar aportaciones, ya en trámite de información pública, ya a través del Consejo de Universidades o, incluso, en audiencia ante el Consejo de Estado. Asimismo, y aun cuando exista una representación en la Conferencia General de Política Universitaria, hubiera sido deseable que el proyecto se sometiese a un trámite específico de audiencia a todas y cada una de las Comunidades Autónomas, dada la competencia que ostentan en materia de creación y reconocimiento de universidades.

También se ha recabado el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia y ha emitido el informe previsto en el artículo 26.9 de la citada ley, de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa.

Por lo que se refiere a la memoria del análisis de impacto normativo, se trata de un texto en el que se efectúa una justificación extensa de las novedades que incorpora el Proyecto por referencia al Real Decreto 420/2015, de 29 de mayo, de creación, reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y centros universitarios.

Incorpora, además, un anexo en el que se contiene una nota sobre las cuestiones que se han planteado y las alegaciones y observaciones más sustanciales que se han formulado en relación con el proyecto, explicitando las razones por las que se han aceptado o rechazado -en su mayor parte-.

Por lo que se refiere a la evaluación de los impactos, cabe efectuar algunas observaciones:

- Se considera por la memoria que el Proyecto no tendrá impacto económico general de modo directo e inmediato. Pero no contiene, más allá del análisis de las cargas administrativas que el Proyecto comporta, una evaluación del impacto de este género que tendrá para las universidades la adaptación a los nuevos requisitos que se introducen, incluidas aquellas que hayan sido creadas, pero que aún no cuenten con la autorización autonómica correspondiente para el inicio de sus actividades.

- Para la memoria, la norma no tiene efectos significativos inmediatos sobre la competencia en el mercado, al no producir efectos ni en los precios, ni en los derechos de los consumidores.

En su informe, la CNMC pone en cuestión la vinculación con la calidad del servicio del requisito del artículo 5.1 en el ámbito de la actividad docente -exigencia mínima de títulos de grado, master y doctorado y de representación de tres de las cinco ramas del conocimiento-, así como determinados aspectos del requisito de sostenibilidad de las universidades públicas, por entender que afecta al principio de neutralidad competitiva y puede redundar negativamente en la calidad de dichas universidades, entendiendo también la CNMC que el régimen de acreditación institucional -artículo 14.3- puede generar ventajas para las universidades con mayor antigüedad.

Algunas de estas cuestiones serán examinadas con posterioridad, al analizar el contenido concreto del Proyecto.

- Entiende igualmente la MAIN que la norma proyectada tiene un impacto presupuestario nulo; pero se echa en falta, por ejemplo, que no se haya incluido alguna reflexión acerca del eventual alcance que puede tener para las arcas públicas el compromiso de mantenimiento de la actividad de las universidades públicas y de su sostenibilidad económica, que contiene el artículo 9.1 del Proyecto.

- Por lo que se refiere al impacto de género, se considera que es nulo, por cuanto se regulan en el Proyecto los aspectos básicos de la creación y reconocimiento de universidades y centros universitarios.

Aun siendo ello cierto, ha de repararse en que el artículo 10 incluye entre los contenidos mínimos de los Estatutos y las Normas de Organización y Funcionamiento de las universidades, públicas y privadas respectivamente, además de las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, la "Normativa de igualdad", especificando que "se deberá disponer de un plan de igualdad de mujeres y hombres, un protocolo contra el acoso sexual y el acoso por razón de sexo en el trabajo, y un registro salarial". Esa mención al "plan de igualdad" podría haber sido considerada para incluir en la memoria un análisis del estado actual de distribución de cargos representativos en las universidades españolas, a fin de evaluar si la inclusión de un plan de esas características está llamada a operar sobre una situación de desigualdad entre sexos en este ámbito.

Finalmente, en relación con este análisis de la memoria cabe indicar que se excluye la evaluación ex post. Una vez más, el Consejo de Estado llama la atención sobre esta exclusión, entendiendo que ha de ser revisada. Y ello por cuanto, si se atiende al contenido del artículo 3.1 del Real Decreto 286/2017 de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, se aprecia que, por su contenido, el Proyecto puede presentar "c) Incidencia relevante sobre los derechos y libertades constitucionales", así como "e) Impacto sobre la economía en su conjunto o sobre sectores destacados de la misma", lo que justificaría el sometimiento a dicha evaluación.

Esta, además, sería más que recomendable para poder valorar si la norma proyectada alcanza los objetivos perseguidos, en particular, el de la mejora de la calidad del sistema universitario español en su conjunto.

A este respecto, ha de recordarse que, según el artículo 2.5 del Real Decreto 286/2017, "de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, las personas titulares de los Departamentos ministeriales podrán elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, propuestas normativas que no figuren en el Plan Anual, justificándolo adecuadamente en la memoria del análisis de impacto normativo. Asimismo, la Memoria indicará si la norma debe someterse a evaluación "ex post", así como los términos y plazos previstos para llevarla a cabo".

A juicio del Consejo de Estado, en el caso del Proyecto está justificado que por la autoridad consultante se atienda a la previsión transcrita.

III. Base y rango normativos

Como ya se observara por el Consejo de Estado en el dictamen n.º 89/2015, emitido en relación con un proyecto normativo que luego fue aprobado como Real Decreto 420/2015, de 29 de mayo, de creación, reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y centros universitarios, el Gobierno puede aprobar el proyecto de Real Decreto al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.1.ª y 30.ª de la Constitución que atribuyen al Estado, respectivamente, la competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales y sobre la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales.

En relación con la competencia del Estado en esta materia, el Tribunal Constitucional (entre otras, la Sentencia 77/1985), ha señalado que "las competencias estatales en materia educativa derivan sobre todo de lo dispuesto en los apartados 1 y 30 del art. 149.1 de la CE. ...".

Y, en relación con la competencia del Estado en materia de universidades la jurisprudencia constitucional (i.e., Sentencias del Tribunal Constitucional 26/1987 o 235/1991) ha previsto que "no es preciso señalar ahora con detenimiento (...) los preceptos constitucionales determinantes de la competencia del Estado en materia universitaria, porque el enfoque en materia de competencia estatal ha de ser, con carácter general, el inverso: no hay más límites a tal competencia que las que la Constitución y, en su desarrollo, los Estatutos de Autonomía atribuyen a las comunidades autónomas, a las que hay que añadir, por lo que a las universidades se refiere, las competencias inherentes a su autonomía reconocida en el artículo 27.10" (Fundamento Jurídico 5 de la STC 26/1987).

También la Sentencia del Tribunal Constitucional 131/1996, de 11 de julio (sobre conflicto positivo de competencia núm. 1.715/1991, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con el artículo 1 y la disposición adicional primera del Real Decreto 557/1991, sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios, precedente del vigente Real Decreto 420/2015, en cuanto calificaban como normas básicas determinados preceptos del citado real decreto), declaró que "el Estado, desde la competencia reconocida por el art. 149.1.30.ª, puede sin duda establecer condiciones básicas relativas al profesorado, a la viabilidad económico-financiera y a la calidad de las instalaciones universitarias, puesto que, como hemos reiterado en otras sentencias, desde este título puede regular, por lo que aquí interesa, las bases que garanticen el derecho de todos a la educación mediante la programación general de la enseñanza (artículo 27.5), la libertad de creación de centros docentes dentro del respeto a los derechos constitucionales (artículo 27.6) y la homologación del sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes (artículo 27.8)". Posteriormente se examinará con más detenimiento el contenido de esta STC 131/1996.

En este mismo sentido, el dictamen del Consejo de Estado n.º 55.769, de 7 de marzo de 1991, que examinó el Proyecto del posterior Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios (que deroga el Real Decreto proyectado), ya entendió con relación a este punto de la competencia del Estado que "las referencias son las propias de los artículos 149.1.1.ª (regulación de las condiciones básicas) y 30.ª (sobre todo, normas básicas para el desarrollo del artículo 27) de la Constitución".

En suma, diseña la Constitución un sistema de distribución competencial, de modo que correspondiendo al Estado las competencias en la materia, según lo establecido en el artículo 149.1, en sus reglas primera y trigésima, corresponde a las comunidades autónomas, a las del primer grado (para las de segundo grado, la cuestión es diferente) las asumidas en sus Estatutos, una competencia normativa delimitada negativamente por las materias reservadas al Estado o, en su caso, otras determinaciones contenidas en la legislación preconstitucional que razonablemente puedan considerarse como básicas. Y, en materia de enseñanza universitaria, se introduce otro elemento, cual es la proclamación en el artículo 27.10 de la Constitución de la autonomía de las Universidades "en los términos que la ley establezca", que supone, en todo caso, un mínimo garantizado a las universidades de autonormación y autogobierno. La autonomía universitaria, de modo principal, radica en consagrar y garantizar la libertad académica, comprensiva de las libertades de cátedra, de investigación y de estudio, como recogía el artículo 2.º.1 de la derogada Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria -en la actualidad el artículo 2, apartados 2 y 3, de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades-.

Pero implica también un principio organizativo en el que se sintetiza una fórmula singular de articulación de las relaciones entre el poder político y administrativo y las instituciones universitarias que se traduce en el reconocimiento en beneficio de estas últimas de un amplio margen de libertad para la configuración de su organización y el desenvolvimiento de su actividad. Para las universidades privadas se impondrá una articulación en el marco constitucional definido por el artículo 27.6 y 10 de la Constitución Española.

Por lo que se refiere al rango de real decreto es el adecuado teniendo en cuenta que, por un lado, el título I de la Ley 6/2001, de 21 de diciembre, regula la naturaleza, creación, reconocimiento y régimen jurídico de las Universidades públicas y privadas (por ejemplo, el artículo 4.3 de la citada Ley 6/2001 señala que "... el Gobierno, previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria, determinará, con carácter general, los requisitos básicos para la creación y reconocimiento de Universidades").

Además, la nueva regulación proyectada viene a sustituir a la vigente en la actualidad, contenida en el Real Decreto 420/2015 que, a su vez, derogó al Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios. Por todo ello, se considera que el rango de la norma proyectada -real decreto- es el adecuado. IV. Sobre las universidades: régimen de creación y de reconocimiento

4.1. De la autonomía universitaria:

Como es sabido, el artículo 27.10 de la Constitución establece que "Se reconoce la autonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca".

Ya en la STC 26/1987, de 27 de febrero, al dilucidar si era la calificación de garantía institucional o la de derecho fundamental la que correspondía a la autonomía universitaria reconocida en la Constitución, se afirmó que "se configura en la Constitución como un derecho fundamental" (FJ 4).

Esta conceptuación implica, y así lo recuerda la STC 87/2014, de 29 de mayo, que, conforme al artículo 53.1 de la Constitución, su contenido esencial se erige en barrera infranqueable para el legislador. Así, afirmaba la STC 26/1987 "que, reconocida la autonomía de las Universidades "en los términos que la Ley establezca" (art. 27.10 CE), lo importante es que mediante esa amplia remisión el legislador no rebase o desconozca la autonomía universitaria mediante limitaciones o sometimientos que la conviertan en una proclamación teórica, sino que respete "el contenido esencial" que como derecho fundamental preserva el art. 53.1 CE" [FJ 4 a)]. Y más adelante, pero dentro del mismo fundamento jurídico, dijo que "el art. 27.10 CE reconoce la autonomía universitaria "en los términos que la ley establezca". La ley regulará, por tanto, la autonomía universitaria en la forma que el legislador estime más conveniente, dentro del marco de la Constitución y del respeto a su contenido esencial en particular".

Por su parte, la STC 183/2011, de 21 de noviembre, afirmaba que "la autonomía universitaria se reconoce "en los términos que la ley establezca", lo que significa que es un derecho de estricta configuración legal, que encuentra su razón de ser en la protección de la libertad académica, en su manifestación de libertad de enseñanza, estudio e investigación, frente a todo tipo de injerencias externas, de manera que, en todo caso, la libertad de ciencia quede garantizada, tanto en su vertiente o dimensión individual -constituida por la libertad de cátedra- como institucional, entendida esta, además, como la correspondiente a cada Universidad en particular, conforme este Tribunal -a quien corresponde la potestad revisora de la configuración legal de la autonomía universitaria- viene señalando en estos mismos o parecidos términos en reiterada doctrina (SSTC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 4; 55/1989, de 14 de marzo, FJ 2; 106/1990, de 6 de junio, FJ 6; 187/1991, de 3 de octubre, FJ 3; 156/1994, de 23 de mayo, FJ 2; 75/1997, de 21 de abril, FJ 2; y 47/2005, de 3 de marzo, FJ 5, por todas). Dicho de otro modo, "la autonomía universitaria -cubierta por la garantía institucional establecida en el art. 27.10 CE, de carácter instrumental respecto de derechos fundamentales de terceros (los titulares de las diversas vertientes de la libertad académica)- garantiza, pues, el ejercicio libre de injerencias externas de las funciones que se encomiendan a la Universidad. Y esta concepción instrumental es importante para determinar el contenido de la autonomía universitaria. Al menos de forma negativa puede afirmarse que las medidas que de ninguna manera puedan afectar a los derechos fundamentales que se protegen por la autonomía universitaria, tampoco pueden afectar a esta" (STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 6)".

Esa determinación legal de la autonomía universitaria se contiene ahora en el artículo 2.2 de la LOU de 2001, que determina los contenidos que aquella comprende.

A este respecto, la STC 44/2016, de 14 de marzo, ha entendido que las facultades y competencias contempladas en el artículo 2.2 de la LOU "integran, en términos positivos, el contenido esencial de la autonomía universitaria, habiéndose asumido su valor como parámetro de constitucionalidad en las SSTC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 5; 183/2011, de 21 de noviembre, FJ 6; 87/2014, de 29 de mayo, FJ 7; y 176/2015, de 22 de julio, FJ 5, como antes se hiciera para el precepto equivalente de la Ley Orgánica de reforma universitaria en las SSTC 106/1990, de 6 de junio, FJ 8; 187/1991, de 3 de octubre, FJ 3; y 155/1997, de 29 de septiembre, FJ 2". A lo que añade que la lectura de la LOU le lleva a conformar la autonomía universitaria como "expresión de su autogobierno, de auto- regulación, de autonomía financiera y de capacidad para desarrollar una línea docente e investigadora propia" (FJ 4º).

4.2. De la creación y el reconocimiento de universidades:

Como es lógico, la autonomía universitaria se predica de instituciones existentes, siendo evidente la conexión entre ella y el derecho reconocido en el artículo 27.6 de la Constitución, a cuyo tenor:

"Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales".

En la STC 176/2015, de 22 de julio, se recordaba que "el derecho fundamental del art. 27.6 CE, que no distingue en función del nivel educativo y por tanto ampara también (...) la creación de universidades tanto públicas como privadas [SSTC 223/2012, de 29 de noviembre, FFJJ 6 y 8; 131/2013, de 5 de junio, FJ 10; 141/2013, de 11 de julio, FJ 5; 159/2013, de 26 de septiembre, FJ 5, y 160/2013, de 26 de septiembre, FJ 5], no es un derecho absoluto sino que el legislador puede actuar regulando las condiciones de su ejercicio, siempre y cuando respete su contenido esencial. El propio art. 27 CE contiene dos de esas limitaciones, las de los apartados 7 (...) y 9 ["Los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca"] (...), pero ambas no agotan, cabe insistir, las posibilidades de modulación en el funcionamiento del centro docente, público o privado. Sin olvidar, además, que la libertad de creación referida ha de enmarcarse siempre, por mor del propio enunciado constitucional, "dentro del respeto a los principios constitucionales" (artículo 27.6 CE)".

La cuestión se regula en el artículo 4 de la LOU en los siguientes términos:

"Artículo 4. Creación y reconocimiento.

1. La creación de Universidades públicas y el reconocimiento de las Universidades privadas se llevará a cabo:

a) Por Ley de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse.

b) Por Ley de las Cortes Generales, a propuesta del Gobierno, de acuerdo con el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse.

2. Para la creación de Universidades públicas será preceptivo el informe previo de la Conferencia General de Política Universitaria, en el marco de la programación general de la enseñanza universitaria.

3. Para garantizar la calidad de la docencia e investigación y, en general, del conjunto del sistema universitario, el Gobierno, previo informe de la Conferencia General de Política Universitaria, determinará, con carácter general, los requisitos básicos para la creación y reconocimiento de Universidades. Los mencionados requisitos contemplarán los medios y recursos adecuados para el cumplimiento por las Universidades de las funciones a que se refiere el apartado 2 del artículo 1.

Las Universidades podrán impartir enseñanzas conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional en modalidad presencial y no presencial; en este último caso, de manera exclusiva o parcial. En el supuesto de la enseñanza no presencial, y en el marco de lo establecido en el párrafo anterior, se adecuarán las previsiones de la presente Ley a las especificidades de esta modalidad de enseñanza.

4. El comienzo de las actividades de las Universidades será autorizado por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos señalados en el apartado anterior y de lo previsto en la Ley de creación.

Las Universidades deberán mantener en funcionamiento sus centros y enseñanzas durante el plazo mínimo que resulte de la aplicación de las normas generales que se dicten en desarrollo de los artículos 34 y 35.

5. Para el reconocimiento de las Universidades privadas, que tendrá carácter constitutivo, será preceptivo el informe de la Conferencia General de Política Universitaria en el marco de la programación general de la enseñanza universitaria. Lo dispuesto en los apartados 3 y 4 anteriores será de aplicación análogamente a las Universidades privadas".

A este precepto han de añadirse reglas del artículo 5 de la LOU, conforme al cual:

"Artículo 5. Creación de Universidades privadas y centros universitarios privados.

1. En virtud de lo establecido en el apartado 6 del artículo 27 de la Constitución, las personas físicas o jurídicas podrán crear Universidades privadas o centros universitarios privados, dentro del respeto a los principios constitucionales y con sometimiento a lo dispuesto en esta Ley y en las normas que, en su desarrollo, dicten el Estado y las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias.

(...)

2. La realización de actos y negocios jurídicos que modifiquen la personalidad jurídica o la estructura de la Universidad privada, o que impliquen la transmisión o cesión, intervivos, total o parcial, a título oneroso o gratuito, de la titularidad directa o indirecta que las personas físicas o jurídicas ostenten sobre las Universidades privadas o centros universitarios privados adscritos a Universidades públicas, deberá ser previamente comunicada a la Comunidad Autónoma. Esta, en el plazo que determine con carácter general, podrá denegar su conformidad.

La denegación deberá fundarse en el incumplimiento de lo previsto en los apartados anteriores de este artículo o en la insuficiencia de garantías para el cumplimiento de los compromisos adquiridos al solicitarse el reconocimiento de la Universidad, o en el convenio de adscripción del centro privado a una universidad pública.

En los supuestos de cambio de titularidad, el nuevo titular quedará subrogado en todos los derechos y obligaciones del titular anterior.

La infracción de lo previsto en los párrafos anteriores supondrá una modificación de las condiciones esenciales del reconocimiento o de la aprobación de la adscripción y podrá ser causa de su revocación.

Los mismos efectos producirá la transmisión, disposición o gravamen de los títulos representativos del capital social de las entidades privadas promotoras de las Universidades privadas o centros universitarios adscritos a Universidades públicas, así como la emisión de obligaciones o títulos similares por las mismas, realizadas sin la autorización a que se refieren los párrafos anteriores, con los requisitos allí establecidos.

3. Los centros universitarios privados deberán estar integrados en una Universidad privada, como centros propios de la misma, o adscritos a una pública o privada".

Como puede observarse, la LOU diferencia entre creación de universidades públicas y reconocimiento de universidades privadas, distinción que el Tribunal Constitucional explica de la siguiente manera:

"Mientras que la creación de las universidades públicas requiere un acto insustituible de voluntad de los poderes públicos, para el cual el legislador orgánico ha establecido una reserva de ley, la creación de las universidades privadas corresponde, al amparo de lo establecido en el artículo 27.6 CE, a las personas físicas o jurídicas (art. 5.1 LOU), por lo que la ley singular de reconocimiento carece de este componente fundacional. La ley de reconocimiento no tiene, pues, naturaleza constitutiva, en cuyo caso no podría prescindirse de ella, sino que propiamente tiene la naturaleza de una autorización, y esta naturaleza no se ve alterada por la intervención del legislador. En efecto, es el Gobierno estatal quien establece los requisitos básicos necesarios para la creación y reconocimiento de las universidades públicas y privadas (artículo 3.2 LOU) que, en la actualidad, están regulados en el Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de universidades y centros universitarios, siendo, en todo caso, necesaria para universidades públicas y privadas la preceptiva autorización que, para el comienzo de sus actividades, otorgan las Comunidades Autónomas una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos normativamente establecidos (artículo 4.4 LOU).

En definitiva, como señalamos en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 108, corresponde al Estado la regulación del marco jurídico general en que deben adoptarse las decisiones autonómicas de creación y reconocimiento de universidades. Por ello, la exigencia o no de una ley singular de reconocimiento de estas características, con carácter previo a la autorización administrativa que, en todo caso, corresponde a las Comunidades Autónomas, es una opción de política legislativa".

A lo que cabe añadir que la asunción por las comunidades autónomas de la competencia en materia de universidades, con el posterior traspaso de servicios y funciones, no priva al Estado de la competencia para la creación de universidades.

Según la STC 223/2012, "no puede olvidarse que no todo el territorio nacional está integrado encomunidades Autónomas, la garantía del ejercicio de las competencias estatales en materia de programación de la enseñanza, y de fomento y coordinación general de la investigación científica (artículo 149.1.15 CE) puede, en un caso dado, aconsejar la creación de universidades de especiales características o de ámbito supracomunitario, como lo son, hasta la fecha, la Universidad Nacional de Educación a Distancia y la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, a las que se refiere la disposición adicional primera de la Ley Orgánica de universidades, junto con el resto de universidades que, en su caso, se creen o reconozcan por el Estado. Todo ello sin perjuicio de que, en cada caso, el Estado deba justificar la directa relación, o adecuación de la medida adoptada, a las concretas necesidades de la programación de la enseñanza y fomento de investigación a las que ésta sirve, lo cual, habida cuenta del rango legal de la ley de creación, podrá ser controlado por este Tribunal.

En definitiva, una cosa es que la creación por ley estatal de una determinada universidad tenga que responder a las concretas necesidades de la programación general educativa o de coordinación de la investigación que, por ser de interés supracomunitario, no podrían ser satisfechas por cada una de las Comunidades Autónomas, y otra bien distinta rechazar a priori que, por haber asumido las Comunidades Autónomas competencias en materia de universidades, la creación de universidades públicas no pueda ser una herramienta necesaria en casos concretos, que garantice el correcto ejercicio por el Estado de las competencias que la Constitución le atribuye, sin menoscabar las competencias de las Comunidades Autónomas".

En definitiva, la creación de universidades públicas puede corresponder al Estado o a las comunidades autónomas, si bien, por expresa previsión de la LOU, "el comienzo de las actividades de las Universidades será autorizado por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos señalados en el apartado anterior y de lo previsto en la Ley de creación" (artículo 4.4).

Por su parte, el reconocimiento de las universidades privadas se articula del modo indicado, en virtud de la conjunción de las previsiones de los apartados 6 y 10 del artículo 27 de la Constitución.

La creación y el reconocimiento, en cualquier caso, han de operar no solo sobre lo establecido en la LOU, sino que, además, habrán de tener en cuenta lo establecido por el Gobierno en virtud del citado artículo 4.3 de la LOU, a saber, "los requisitos básicos para la creación y reconocimiento de Universidades", requisitos que "contemplarán los medios y recursos adecuados para el cumplimiento por las Universidades de las funciones a que se refiere el apartado 2 del artículo 1". Esos requisitos son los que contiene el vigente Real Decreto 420/2015, al que pretende sustituir el Proyecto.

En esa determinación, como es obvio, la norma reglamentaria ha de observar ciertos límites.

4.3. De la relación entre ley orgánica y norma reglamentaria:

El ya citado artículo 4.3 de la LOU, en su primer párrafo, dispone:

"3. Para garantizar la calidad de la docencia e investigación y, en general, del conjunto del sistema universitario, el Gobierno, previo informe de la Conferencia General de Política Universitaria, determinará, con carácter general, los requisitos básicos para la creación y reconocimiento de Universidades. Los mencionados requisitos contemplarán los medios y recursos adecuados para el cumplimiento por las Universidades de las funciones a que se refiere el apartado 2 del artículo 1".

La constitucionalidad de esta remisión a la norma reglamentaria por parte de una ley orgánica, en este caso, la LOU, ha sido admitida por el Tribunal Constitucional, entre otras, en la Sentencia 131/2013, de 5 de junio:

"La colaboración entre la ley orgánica y el reglamento no ha quedado descartada por este Tribunal siempre que la remisión que se haga por parte de la ley a favor de la norma de desarrollo no desvirtúe la finalidad que tiene reservar determinadas materias en tan cualificado tipo de leyes:

De un lado, la introducción en nuestro ordenamiento constitucional de la categoría de Ley Orgánica, a la cual se reserva la regulación de determinadas materias, no altera las relaciones tradicionalmente establecidas entre la Ley y el Reglamento. En palabras de la STC 77/1985, "las peculiaridades de la Ley Orgánica -en especial la delimitación positiva de su ámbito de normación- en modo alguno justifican el que, respecto a este tipo de fuente, se hayan de considerar alteradas las relaciones entre Ley y Reglamento ejecutivo", siendo, por ello, constitucionalmente legítimo que el legislador orgánico remita al Reglamento para completar el desarrollo normativo de las materias reservadas al mismo, lo cual en muchos casos será obligado y necesario, ya que "no hay Ley en la que se pueda dar entrada a todos los problemas imaginables, muchos de los cuales podrán tener solución particular y derivada en normas reglamentarias"(...)

De otro lado, lo expuesto no supone que la remisión a la regulación reglamentaria de materia reservada a Ley Orgánica sea, en todo caso, constitucionalmente legítima, abstracción hecha de los términos en que se realice, puesto que, muy al contrario, es preciso que la delegación se formule en condiciones que no contraríen materialmente la finalidad de la reserva, de la cual se derivan, según la STC 83/1984, "ciertas exigencias en cuanto al alcance de las remisiones o habilitaciones legales a la potestad reglamentaria, que pueden resumirse en el criterio de que las mismas sean tales que restrinjan efectivamente el ejercicio de esa potestad a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley"." (STC 101/1991, de 13 de mayo, FJ 3 y más recientemente STC 17/2013, de 31 de enero, FJ 4)".

Partiendo de esta doctrina general, el Tribunal Constitucional declara la constitucionalidad del artículo 4.3 de la LOU porque no contiene una incondicionada remisión a su desarrollo reglamentario. Antes bien, dicho precepto "delimita materialmente, sin que esto sea cuestión menor, el contenido de los requisitos, al prescribir que los requisitos contemplen "los medios y recursos adecuados para el cumplimiento por las Universidades de las funciones a que se refiere el apartado 2 del artículo 1" y, por lo tanto, la ley obliga a que el reglamento ponga en relación los requisitos para la creación y reconocimiento de las universidades con las funciones legalmente contempladas que les son encomendadas. Pero es que además la Ley configura el procedimiento de creación de las universidades públicas y de reconocimiento de las privadas, en cuanto exige ley de las Cortes Generales o de la Asamblea legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma (apartado primero del art. 4 LOU) e informe preceptivo del consejo de coordinación universitaria, además, en el caso de las públicas (apartado segundo del mismo precepto), sin obviar que el art. 5 LOU configura los sujetos a quienes se atribuye la creación de universidades privadas. Así pues, y en contra de lo manifestado por los recurrentes, las cuestiones nucleares relativas a la creación y reconocimiento de las universidades sí aparecen determinadas por el legislador delimitando suficientemente la intervención reglamentaria".

4.4. Del carácter bifásico del inicio de actividades universitarias (procedimiento de creación y procedimiento de autorización):

Como ya ha podido deducirse de lo hasta aquí expuesto, la actividad de la universidad, institución que "realiza el servicio público de la educación superior mediante la investigación, la docencia y el estudio" (artículo 1.1 de la LOU), requiere, precisamente por su configuración como servicio público -con todos los matices de configuración y delimitación que en cada caso requiere el empleo de dicha expresión-, de la intervención de los poderes públicos, sin que exista un incondicionado derecho a la creación de universidades, ya sean públicas, ya sean privadas.

En el caso de las universidades públicas, personas jurídico-públicas dotadas de un específico régimen jurídico, que se completa con la legislación general administrativa (vid. artículos 2 de las Leyes 39 y 40/2015, de 1 de octubre), es precisa, primero, la ley de creación, aprobada por la Asamblea legislativa de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial haya de establecerse o por las Cortes Generales, en los términos y en los supuestos, entre otros posibles, en que ha sido admitido por la citada STC 223/2012.

En el caso de las universidades privadas, la creación se funda en el artículo 27.6 de la Constitución, en los términos en que ha sido declarado por el Tribunal Constitucional; así, en la STC 131/2013 (FJ 10), recordando lo ya resuelto en la STC 223/2012, de 29 de noviembre, declaraba que "a diferencia de lo que sucede con la ley de creación de universidades públicas, con un marcado componente fundacional, la ley de reconocimiento de las universidades privadas carece de carácter constitutivo y tiene la naturaleza de una autorización, y esta naturaleza no se ve alterada por la intervención del legislador (FJ 10), la exención de ley de reconocimiento para las universidades creadas por la Iglesia católica desvirtúa en buena medida el procedimiento administrativo de autorización de comienzo de las actividades del ente universitario. Procedimiento administrativo que no sólo se sustancia a través de la verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en la propia Ley Orgánica y normas de desarrollo en la materia (singularmente el Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de universidades y centros universitarios), sino de aquellos contenidos en la propia ley de reconocimiento (art. 4, apartados 4 y 5, LOU)".

Como puede observarse, tras la ley de creación, autonómica o estatal, o tras la ley de reconocimiento, es precisa la concreta autorización administrativa de comienzo de las actividades del ente universitario o, como prevé el artículo 4.4 de la LOU, en su primer párrafo, "El comienzo de las actividades de las Universidades será autorizado por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos señalados en el apartado anterior y de lo previsto en la Ley de creación".

Se configura, de este modo, por el legislador orgánico, un procedimiento bifásico en el que a la norma legal de creación o de reconocimiento ha de seguir la tramitación del concreto procedimiento administrativo de autorización del inicio de la actividad de la institución universitaria correspondiente, que solo podrá producirse si se cumplen los requisitos establecidos en la respectiva norma legal. Sin esta autorización puede producirse la caducidad del reconocimiento de las universidades privadas; y en caso de inobservancia de los requisitos que motivaron el reconocimiento o la autorización, puede producirse su revocación. Ambas cuestiones se regulan en la disposición adicional novena de la LOU, a la que posteriormente se hará referencia. Sobre el régimen de reconocimiento de universidades privadas y los requisitos exigibles se pronunció el Consejo de Estado en los dictámenes números 226 y 227/2018, de 31 de mayo, , y lo hizo de modo desfavorable a la aprobación de sendas leyes de reconocimiento de universidades privadas, al no resultar del expediente "las hechuras o solidez suficiente de un proyecto universitario de la exigible solvencia, en los términos en que se pronuncia la propia Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades".

En definitiva, el sistema universitario es un sector de actividad que se califica como el "servicio público de educación superior", que cuenta con un elevado componente de intervención pública que, en cualquier caso, ha de respetar el contenido esencial de la autonomía universitaria que determina el artículo 2.2 de la LOU.

V. Observaciones al Proyecto

5.1. Planteamiento general del Proyecto:

El Proyecto presenta, en gran parte de su articulado y en sus anexos, un contenido similar al del vigente Real Decreto 420/2015.

Algunas de sus novedades, fundadas en esencia en el objetivo de garantizar una mayor calidad del sistema universitario español en su conjunto, han merecido una desigual respuesta por parte de los diferentes agentes del ámbito universitario. Así, frente a las opiniones favorables expresadas por la Conferencia General de Política Universitaria, el Consejo de Estudiantes Universitario del Estado o el Consejo de Universidades, algunas universidades privadas han manifestado su oposición a algunas de esas novedades, como han tenido ocasión de poner de manifiesto a lo largo de la tramitación del procedimiento o, incluso, ante el Consejo de Estado.

El Consejo de Estado considera que los objetivos del proyecto, en particular el principal de consecución de un mayor nivel de calidad del sistema universitario español en su conjunto, y de cada universidad en concreto, ha de ser favorablemente valorado, habida cuenta de la capital importancia del servicio público de educación superior que la institución universitaria encarna.

Dicho esto, en el presente dictamen se analizará el modo en que se proyecta garantizar y reforzar esa calidad, examen que debe ir precedido de una referencia a la situación del sistema universitario español sobre el que incidirán, en caso de aprobarse, las previsiones de la norma proyectada.

El preámbulo del Proyecto expone una serie de datos sobre el crecimiento del sector universitario -ya expuestos en los antecedentes del presente dictamen- que pueden completarse con los que se expusieron en el dictamen n.º 89/2015:

"...el mapa de universidades, centros y títulos ha aumentado de forma exponencial en las últimas décadas. En concreto, atendiendo a los últimos datos básicos del sistema universitario español publicados por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte correspondiente al curso 2013- 2014, el sistema universitario español lo conforman un total de 82 universidades, distribuidas en 236 campus las presenciales y 112 sedes las no presenciales y especiales. De las 82 universidades, 50 son de titularidad pública y 32 privada. El número de universidades privadas está proliferando en los últimos años y, en concreto, desde el año 2001 se han creado 14 universidades privadas -cuatro de ellas, no presenciales-, esto es, prácticamente una universidad por año. Entre otros datos, también se indica en el informe consultado que en España hay 1,75 universidades por cada millón de habitantes; si se tiene en cuenta solo la población en edad universitaria teórica (entre 18 y 24 años) el número de universidades por millón de población se sitúa en 24,6. En suma, en España hay una universidad para cada 569.852 habitantes y si se tiene en cuenta solo la población entre 18 y 24 años, hay 40.584 habitantes jóvenes por cada universidad; si finalmente se considera solo la población universitaria total, de ciclo, grado y máster, de media, hay 19.000 estudiantes por universidad".

Y también resultan de interés otros datos que ofrece la memoria:

"Este desarrollo del sistema universitario español se ha articulado tanto por una expansión del número de universidades de titularidad pública, como otras de titularidad privada. En este sentido, España contaba en 1983 con 33 universidades públicas y 4 privadas, en tanto que, en el año 2020, existen 50 universidades públicas y 37 privadas. Si bien la mayoría de las incorporaciones de universidades públicas se produjeron en el decenio de los noventa del siglo XX, las nuevas universidades privadas han eclosionado especialmente en los últimos años, ya en el siglo XXI -al mismo tiempo que se reducían significativamente los centros adscritos de titularidad privada-. La consecuencia de estos ritmos es que el número de los estudiantes matriculados en títulos oficiales impartidos en instituciones universitarias públicas ha crecido un 65 % entre 1983 y el 2020, y que el número de los que estudian en centros privados se ha multiplicado por once. No obstante, en este último curso el predominio de la universidad pública en términos de captación de estudiantado sigue siendo un rasgo distintivo del sistema universitario español, al concentrar el 80,5 % del estudiantado de Grado, Máster y Doctorado -comparativamente esta proporción es inferior al 89,5% registrado por las universidades públicas en Alemania, al 86,5 % alcanzado en Italia y al 99,9 % de Dinamarca, mientras que es algo superior al 76 % de Francia-.

Al mismo tiempo, se ha producido un incremento de universidades y de centros cuya docencia se imparte fundamentalmente en una modalidad no presencial o virtual. Así, hemos pasado de 2 a 7 universidades con toda su docencia bajo la modalidad virtual, y el número de estudiantes de estas ha pasado de 48.000 a 318.000 entre 1985 y 2020 -a los que habría que sumar miles de estudiantes que reciben docencia virtual en diversas asignaturas, pero en universidades presenciales, de difícil contabilización-. Esta eclosión se ha desarrollado especialmente en la última década, que ha permitido a estas universidades virtuales a contar con el 19,5% del estudiantado universitario en el año 2020".

Y también en el anexo de la memoria:

"...en los últimos años la Comunidad de Madrid ha aprobado la creación de 11 universidades privadas, algunas de las cuales aún están en proceso de implantación. De igual modo, y bajo mandato del actual Gobierno, los proyectos de creación de universidades (por ejemplo, el de la Universidad Internacional de la Empresa del Grupo Planeta en Tres Cantos, o el de la Universidad Intercontinental de la Empresa en Galicia), que cumplen los requisitos que se entiende aseguran esa calidad mínima, han merecido el informe favorable de la Conferencia General de Política Universitaria (en la cual están representadas todas las Comunidad Autónomas), y cuando dispongan de las preceptivas leyes autonómicas y sus autorizaciones podrán comenzar sus actividades académicas".

Por consiguiente, si en 2015 la relación entre universidades públicas y privadas en activo era de 50/32, en 2020 era de 50/37, pudiendo equilibrarse aún más la proporción si las trece universidades que menciona el anexo de la memoria llegan a contar en su momento con la preceptiva autorización autonómica.

Más allá de la concreta configuración que esa conformación podría llegar a dar al "servicio público de la educación superior" en España, el Proyecto efectúa una apuesta decidida por el aumento de la calidad del sistema, con el establecimiento de reglas adicionales y novedosas sobre la estructura que ya presentaran las normas precedentes, tanto el primigenio Real Decreto de 1991 como el vigente Real Decreto 420/2015.

Como explicita la memoria, y se desprende del preámbulo del Proyecto, esta iniciativa normativa persigue el refuerzo del carácter generalista del conjunto de las universidades españolas (páginas 11, 16, 45, 47, 48 y 52), afirmando que "las instituciones universitarias deben contar con una dimensión mínima (en cuanto a volumen de profesorado y estudiantado, que, a su vez, está en relación con su oferta académica)" y que "todas las universidades deben tener un carácter generalista, con una oferta de estudios diversa y que ofrezca los tres ciclos (Grado, Máster y Doctorado)" (página 17).

Esta caracterización de las universidades españolas ha sido criticada durante la tramitación, por entender que supone una vulneración de la autonomía universitaria en su vertiente de la determinación de la oferta educativa de modo que se pueda optar por la especialización, si así se decide por una concreta universidad.

La cuestión de si las universidades españolas, en su conjunto o individualmente consideradas, han de ser generalistas en el sentido es que este término se entiende por el Proyecto, no resulta ni del artículo 27 de la Constitución, ni tampoco, con claridad, de la LOU.

Cabría por ello preguntarse si partiendo de la existencia de un "servicio público de educación superior" pueden establecerse por la norma reglamentaria que se dicte en desarrollo del artículo 4.3 de la LOU una serie de requisitos para la creación y el reconocimiento de universidades que implique la instauración de un sistema universitario en el que todas las universidades españolas sean generalistas.

Sin necesidad de entrar a examinar si la apelación legal a un "servicio público" implica que su vocación de generalidad tenga una proyección subjetiva -en el sentido de acceso general por la población a los estudios universitarios y al producto de la actividad universitaria, docente, de investigación o de transferencia del conocimiento- u objetiva -carácter generalista de los estudios impartidos, con comprensión de los tres ciclos de grado, master y doctorado, en todas y cada una de las universidades españolas, con respeto al criterio de la coherencia formativa entre titulaciones y planes de estudios-, cabe acudir a la jurisprudencia constitucional para recordar que la STC 131/1996 admite ab initio que el Estado pueda establecer condiciones básicas sobre la base del artículo 149.1.30.ª de la Constitución. Es más, en lo relativo al número mínimo de enseñanzas que también contemplaba el Real Decreto de 1991, el Tribunal Constitucional sentenció que "el Estado puede prever no sólo el número mínimo de enseñanzas que deben impartir las Universidades, sino también el nivel mínimo que deben tener estas titulaciones, puesto que de este modo se garantiza un mínimo común denominador en nivel de la enseñanza de todas las Universidades".

Pero a continuación añadió que esa exigencia "no puede extenderse a la previsión de que al menos una de las enseñanzas debe ser de ciencias experimentales o estudios técnicos. El carácter técnico, experimental, social o humanístico de las enseñanzas universitarias no condiciona la calidad docente o investigadora de la Universidad, ni <<el nivel de desarrollo académico y organizativo suficiente (...) para poder asumir, en su caso, la responsabilidad de convertirse en Universidad>> -en palabras del preámbulo del Real Decreto aquí enjuiciado-. La calidad y la viabilidad de las Universidades la garantiza el Estado mediante, entre otros mecanismos, la homologación de estudios, títulos y denominaciones, el establecimiento de requisitos que debe cumplir el profesorado o determinadas exigencias materiales y organizativas. Pero, establecidas estas condiciones básicas, la decisión sobre el tipo concreto de enseñanzas o titulaciones que deben impartirse está en función de las específicas necesidades sociales y demás circunstancias particulares que concurren en cada momento y lugar y, por ello, en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas con competencia plena en la materia, les corresponde a ellas valorarlas en cada caso" (FJ 4).

De la lectura de esta sentencia podría deducirse un límite a la normativa básica estatal -fundado en las competencias autonómicas en la materia- que, al no haberse producido cambios en la LOU a este respecto, han de ser respetados por la norma proyectada, como ya advirtiera el dictamen n.º 89/2015.

Lo que no perfila con claridad dicha jurisprudencia es si la fijación por el Estado del número mínimo de enseñanzas que deben impartir las Universidades -ya lo hacía el Real Decreto de 1991 y lo hace el vigente de 2015- y también del nivel mínimo que deben tener esas titulaciones, debe implicar la determinación de ese número y nivel mínimos en los tres ciclos en que se estructuran las enseñanzas oficiales conforme al artículo 37 de la LOU ("Las enseñanzas universitarias se estructurarán en tres ciclos: Grado, Máster y Doctorado. La superación de tales enseñanzas dará derecho, en los términos que establezca el Gobierno, previo informe del Consejo de Universidades, a la obtención de los títulos oficiales correspondientes"). Es decir, si el Estado puede determinar que todas las universidades impartan, en la proporción que se decida establecer, enseñanzas en esos tres ciclos o si puede haber libertad académica para la selección de las titulaciones de los ciclos a elección de cada universidad.

El Proyecto, con claridad, se decide por la primera de las opciones en su artículo 5.1 con fundamento en la citada STC 131/1996; pero ha de repararse en que, por su rango normativo, y por las especialidades de su régimen, no quedan incluidas en el ámbito de esa previsión del proyecto, conforme a su disposición adicional primera, ni la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (disposiciones adicionales primera y tercera de la LOU), ni la Universidad Internacional de Andalucía, creada por Ley 14/1994, de 12 de abril (actualmente regulada por el texto refundido de esa ley aprobado por el Decreto Legislativo 2/2013, de 8 de enero).

Estas exclusiones implican que no solo el Estado, sino que también las comunidades autónomas con competencia en la materia, han procedido a la creación de universidades públicas que imparten enseñanzas especializadas y de posgrado -master y doctorado-. Atendiendo a esta realidad y a la jurisprudencia constitucional citada, y dejando al margen la cuestión de la eventual afectación de una norma legal autonómica preexistente por la modificación de la normativa básica estatal, suscita dudas el artículo 5.1 del Proyecto por su posible incidencia en las competencias autonómicas relativas a la creación o el reconocimiento de universidades.

En este sentido, la citada STC 131/1996 (FJ 3), reiterada por las SSTC 47/2005, de 3 de marzo, y 87/2014, de 29 de mayo, entendió que "el Estado, desde la competencia reconocida por el art. 149.1.30, puede sin duda establecer condiciones básicas relativas al profesorado, a la viabilidad económico-financiera y a la calidad de las instalaciones universitarias, puesto que, como hemos reiterado en otras sentencias, desde este título puede regular, por lo que aquí interesa, las bases que garanticen el derecho de todos a la educación mediante la programación general de la enseñanza (art. 27.5), la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales (artículo. 27.6) y la homologación del sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes (art. 27.8) (por todas, STC 26/1987). Aunque, ciertamente, debe establecer esas bases de forma suficientemente amplia y flexible como para permitir que las Comunidades Autónomas con competencias normativas en la materia puedan adoptar sus propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas, teniendo en cuenta además que en este ámbito debe preservarse el ámbito de autonomía de las Universidades reconocido por la propia Constitución (art. 27.10 CE.)".

De conformidad con esta jurisprudencia, y aun cuando el sintagma "propias alternativas políticas" no sea lo claro que sería deseable, puede entenderse que se trata de "alternativas políticas" en el ámbito de la enseñanza universitaria (como resulta, entre otros muchos ejemplos, de la Ley canaria 5/1989, de 4 de mayo, de reorganización universitaria de Canarias), de manera que la determinación por el Estado de los requisitos básicos para la creación y reconocimiento de universidades, conforme a lo establecido en el artículo 4.3 de la LOU, debe dejar el margen suficiente tanto a las competencias autonómicas en materia de educación universitaria, como al ejercicio de la autonomía universitaria (artículo 1.2 LOU), a fin de que puedan desplegarse de forma efectiva, sin que pueda, por medio de esa fijación de requisitos básicos, llegar a concretar una definición de la universidad que ni respete las competencias autonómicas ni el ámbito propio de la autonomía universitaria, como derecho fundamental reconocido en el artículo 27 de la Constitución.

Precisamente esa consecuencia es la que resulta de la norma proyectada, al conjugarse la definición de universidad que contiene su artículo 2 con los requisitos en el ámbito docente que contiene su artículo 5.1, en su segundo inciso. Entiende el Consejo de Estado que la concreción de lo que haya de ser la universidad en nuestro ordenamiento, como concepto nuclear de esta rama del derecho, corresponde llevarla a cabo al legislador orgánico, ya sea en la vigente Ley Orgánica de Universidades, ya sea en el futuro Anteproyecto de Ley Orgánica del Sistema Universitario - cuya consulta pública previa acaba de celebrarse entre los días 18 de junio y 8 de julio de 2021-, sin que corresponda al Estado por norma reglamentaria abordar una cuestión de tanta relevancia para la conformación del servicio público de enseñanza universitaria como es la definición de la universidad como institución que de forma obligada ha de impartir enseñanzas en los tres ciclos y en al menos tres de las cinco ramas del conocimiento.

Esta observación, que se proyecta en particular sobre los artículos 2.1, segundo inciso, y 5.1, segundo inciso, en los términos que seguidamente se exponen se formula con carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

5.2. Objeto del proyecto y régimen de denominaciones (artículos 1 y 2):

El Proyecto replica en gran parte el régimen que ya contiene el Real Decreto 420/2015, si bien introduce algunas cuestiones que han sido debatidas en el expediente.

En el artículo 1.1 proyectado se prevé:

"1. El objeto de este real decreto es establecer los requisitos básicos para la creación de universidades públicas y el reconocimiento de universidades privadas, así como para la creación y reconocimiento de centros universitarios, cuya finalidad esencial sea la impartición de la docencia de títulos oficiales universitarios y la generación y la transferencia del conocimiento científico, tecnológico y humanístico a través de las actividades de investigación. Asimismo, el real decreto regula el procedimiento para la autorización del inicio de las actividades académicas".

Entiende el Consejo de Estado que no es preciso que el Proyecto delimite cuál es la función esencial de las universidades y los centros universitarios. La selección de los elementos que constituyen esa finalidad esencial, según el Proyecto, no incluye otras materias que podrían deducirse de las funciones del artículo 1.2 de la LOU o de los contenidos esenciales de la autonomía universitaria del artículo 2.2 de la LOU. Se sugiere por ello emplear una fórmula similar a la de la norma vigente.

En cuanto al régimen de denominaciones, el artículo 2.1 dispone:

"Artículo 2. Denominaciones: universidad y centros universitarios.

1. Podrán denominarse "universidades" únicamente aquellas instituciones que hayan sido creadas o reconocidas como tales al amparo de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, y que cumplan con lo establecido en este real decreto. En este sentido, una "universidad" es una institución que oferta títulos oficiales de grado, máster y doctorado, y que desarrolla actividades docentes, de investigación, de transferencia de conocimiento e innovación en varios ámbitos de conocimiento".

No se objeta el primer inciso, pero sí el segundo por las razones ampliamente expuestas en la consideración precedente (5.1 del presente dictamen), pues el proyecto no es el instrumento normativo adecuado para proceder a la definición de la universidad en nuestro ordenamiento, tarea que corresponde al legislador orgánico, y sin pueda incurrirse en una deslegalización del concepto central de universidad, en el que se sustentan el derecho fundamental a la autonomía universitaria y la distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas en esta materia, las cuales, cabe recordar, no han participado en su integridad en la tramitación del expediente. Por ello, ha de suprimirse el segundo inciso de este artículo 2.1.

Finalmente, el apartado 3 establece que "la denominación de "universidad" y de "centros universitarios" queda exclusivamente referida a lo estipulado en los apartados 1 y 2 del presente artículo. En ningún caso, podrán utilizarse estas u otras denominaciones que por su significado puedan inducir a confusión por parte de cualesquiera personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que no cumpla con lo dispuesto en este real decreto".

Esta regla, que presente una redacción un tanto confusa, es una reproducción de la contenida en el apartado 1 de la disposición adicional decimonovena de la LOU, a cuyo tenor:

"1. Sólo podrá utilizarse la denominación de universidad, o las propias de los centros, enseñanzas, títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional y órganos unipersonales de gobierno a que se refiere esta Ley, cuando hayan sido autorizadas o reconocidas de acuerdo con lo dispuesto en la misma. No podrán utilizarse aquellas otras denominaciones que, por su significado, puedan inducir a confusión con aquéllas".

Quizá el Proyecto podría, bien reproducir el artículo 2.3 vigente del Real Decreto 420/2015, bien remitirse a lo establecido en esa disposición de la LOU.

En suma, se entiende que el proyecto debe, bien reproducir lo que establece la LOU o remitir a lo en ella establecido, como hace el vigente Real Decreto 420/2015.

5.3. Creación y reconocimiento de universidades: las universidades de ámbito estatal (artículo 3):

El artículo 3 del Proyecto se dedica a la "creación y reconocimiento de universidades", en los siguientes términos:

"1. La creación de las universidades públicas y el reconocimiento de las universidades privadas, que en este último caso tendrá carácter constitutivo, de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, se llevará a cabo:

a) Por Ley de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma en cuyo territorio vaya a ubicarse, previo informe preceptivo de la Conferencia General de Política Universitaria. La propuesta de dicho informe será elaborada por el Ministerio de Universidades.

b) Por Ley de las Cortes Generales a propuesta del Gobierno, de acuerdo con el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma donde la universidad vaya a establecerse, pero cuyo ámbito de actuación sea todo el territorio nacional, así como cuando se trate de universidades que se ubiquen en territorios de diversas características, o cuando se trate de universidades de especiales características, y previo informe preceptivo de la Conferencia General de Política Universitaria. La propuesta de dicho informe será elaborada por el Ministerio de Universidades.

2. El informe de la Conferencia General de Política Universitaria, que se pronunciará en términos favorables o desfavorables a la creación de una universidad pública o el reconocimiento de una universidad privada, deberá tener en cuenta las condiciones y los requisitos establecidos en el presente real decreto y, asimismo, la normativa que establezcan las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias".

La fórmula empleada en este precepto es conforme con lo establecido en el ya citado artículo 4 de la LOU, así como con la jurisprudencia constitucional mencionada, que avala la existencia de universidades creadas por ley de las Cortes Generales. Pero se procede al empleo de conceptos jurídicos indeterminados en el proyectado artículo 3.1.b) que, aunque se inspiran en la mencionada jurisprudencia constitucional (en particular en la STC 223/2012, citada en la consideración número 4.2 del presente dictamen), no son ni necesarios, ni precisos; no son necesarios por cuanto la posibilidad de creación de universidades por ley de las Cortes Generales se efectuará, en su momento, por el legislador estatal, sin que su decisión pueda ser condicionada por la norma reglamentaria que, en su caso, se apruebe; y no son precisos por cuanto todas las universidades tienen un potencial ámbito de actuación nacional e, incluso, internacional y no es clara la referencia a los "territorios de diversas características" que emplea el precepto. Por todo ello, se entiende que en este punto el proyecto debe limitarse a reproducir lo establecido en el artículo 4.1.b) de la LOU.

A lo anterior han de añadirse algunas observaciones específicas:

- La LOU no solo contempla esta cuestión en su artículo 4, sino también en su disposición adicional primera, con arreglo a la cual:

"Disposición adicional primera. De las Universidades creadas o reconocidas por Ley de las Cortes Generales.

Las Cortes Generales y el Gobierno ejercerán las competencias que la presente Ley atribuye, respectivamente, a la Asamblea Legislativa y al Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas, en cuanto se refiere a las Universidades creadas o reconocidas por Ley de las Cortes Generales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4, y en atención a sus especiales características y ámbito de sus actividades, a la Universidad Nacional de Educación a Distancia y la Universidad Internacional Menéndez Pelayo".

Por consiguiente, en el caso de creación de universidades públicas por el Estado, este ejerce las funciones propias de las comunidades autónomas que regula la LOU.

- El tratamiento ampliado de esta cuestión en el Proyecto se ha incorporado tras la devolución del expediente por este Consejo de Estado, en los términos relatados en los antecedentes del presente dictamen.

Quiere con ello decirse que la inclusión de otras menciones a las universidades estatales en el proyecto -artículos 11.1 y 13.7, con su incidencia en el régimen de autorización de inicio de actividad y de régimen de adscripción de centros docentes a universidades, respectivamente-, se ha producido sin haber sido sometida en puridad a la tramitación del expediente, en sus fases de información pública y de consulta a los sectores afectados -singularmente a través de la Conferencia General de Política Universitaria y el Consejo de Universidades-. Entiende el Consejo de Estado que las novedades incluidas en la versión definitiva del Proyecto se ajustan al régimen derivado de la citada disposición adicional primera de la LOU, aunque hubiera sido deseable que su inserción en el texto hubiera sido anterior a fin de que pudieran haber sido conocidas por quienes han participado en la tramitación del expediente. En todo caso, esas menciones no suponen una alteración del régimen de las universidades estatales ni de las competencias autonómicas, por lo que no se aprecia objeción a su inclusión.

- Sí debe objetarse, en cambio, la ausencia de previsiones relativas a la intervención estatal o al ejercicio de competencias por las autoridades estatales sobre las universidades creadas por Ley de las Cortes Generales en otros preceptos.

Así, no hay mención alguna en el artículo 9.1 ("Garantía de actividad y de sostenibilidad de la universidad"), debiendo incluirse una referencia a que, en el caso de universidades de ámbito estatal, deberá aportarse por estas un acuerdo del Consejo de Ministros por el que este se compromete al mantenimiento de sus actividades y a su sostenibilidad económica.

Del mismo modo, debería incluirse en el artículo 12 ("Supervisión y control") la regulación del ejercicio por el Estado de dichas competencias, incluidas las potestades de revocación allí reguladas.

5.4. Condiciones y requisitos para la creación y reconocimiento de una universidad en el ámbito de la actividad docente (artículo 5):

En relación con este precepto, a fin de evitar innecesarias reiteraciones, ha de estarse a lo declarado por la ya transcrita STC 131/1996, en el sentido de que el Estado puede establecer el número mínimo de enseñanzas que deben impartir las universidades y también nivel mínimo que deben tener estas titulaciones, puesto que de este modo se garantiza un mínimo común denominador en nivel de la enseñanza de todas las universidades.

Pero, como ya se ha adelantado, el Tribunal Constitucional ha entendido que "la calidad y la viabilidad de las Universidades la garantiza el Estado mediante, entre otros mecanismos, la homologación de estudios, títulos y denominaciones, el establecimiento de requisitos que debe cumplir el profesorado o determinadas exigencias materiales y organizativas", sin que "la previsión de que al menos una de las enseñanzas debe ser de ciencias experimentales o estudios técnicos" pueda ser considerada una exigencia básica -se enjuiciaba el Real Decreto de 1991, ya citado-, por entender que "el carácter técnico, experimental, social o humanístico de las enseñanzas universitarias no condiciona la calidad docente o investigadora de la Universidad" (STC 131/1996, FJ 4).

Ciertamente, este razonamiento del Tribunal Constitucional puede ser entendido como una reflexión dirigida a señalar que la mera exigencia de la impartición de al menos una enseñanza de ciencias experimentales o técnicas por una universidad no implica per se el aumento de la calidad del proyecto educativo, si no va acompañada de los demás elementos que destaca el Alto Tribunal (homologación de estudios, títulos y establecimiento de requisitos docentes, de personal docente, materiales y organizativos, entre otros). De modo que, si se acompañase esa exigencia - impartición de enseñanzas en más de una rama del conocimiento- del establecimiento de esos requisitos adicionales que identifica el Tribunal Constitucional, podrían entenderse garantizadas la calidad de la docencia y la investigación y, en general, del conjunto del sistema universitario, por emplear los términos del artículo 4.3 de la LOU.

Pero ello debe hacerse de modo que se respeten las competencias autonómicas en la materia porque, como señala la STC 131/1996, "establecidas estas condiciones básicas, la decisión sobre el tipo concreto de enseñanzas o titulaciones que deben impartirse está en función de las específicas necesidades sociales y demás circunstancias particulares que concurren en cada momento y lugar y, por ello, en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas con competencia plena en la materia, les corresponde a ellas valorarlas en cada caso"; y como refrendó la STC 47/2005, el Estado ha de establecer las bases del sistema de forma suficientemente amplia y flexible como para permitir que las Comunidades Autónomas con competencias normativas en la materia puedan adoptar sus propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas, teniendo en cuenta además que en este ámbito debe preservarse el ámbito de autonomía de las Universidades reconocido por la propia Constitución (art. 27.10 C.E.).

De conformidad con lo expuesto, puede entenderse que el artículo 5.1 del proyecto, al exigir la representación mínima en el conjunto de la oferta académica de tres de las cinco grandes ramas del conocimiento, aborda una determinación de las condiciones mínimas que ha de reunir la actividad docente de las universidades que, partiendo de la lógica aspiración a la armonización al alza de los diferentes operadores del sector universitario, las eleva de un modo que podría considerarse que impone un determinado modelo de universidad sin dejar margen suficiente a las Comunidades Autónomas para "adoptar sus propias alternativas" en la materia.

Se entiende, por todo lo expuesto, que ha de suprimirse el segundo inciso del artículo 5.1 del proyecto ("De igual forma, contemplando el conjunto de esta oferta deberán estar representadas como mínimo tres de las grandes ramas del conocimiento (Artes y Humanidades, Ciencias, Ciencias de la Salud" hasta "diversos ámbitos del conocimiento)".

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Junto a ello han de indicarse dos aspectos adicionales:

- El primero de ellos se refiere a la frase inicial de este artículo 5.1, en el que se dispone que "las universidades deberán disponer de una oferta mínima conformada por títulos universitarios oficiales de grado, de máster y de doctorado activos". Esta adjetivación -"activos"- ha de ponerse en conexión con el régimen contenido en el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, pudiendo entenderse que los títulos "activos" son los incluidos en planes de estudios verificados en los términos de la LOU y de este Real Decreto. Como es obvio, solo pueden contar con planes de estudios verificados y posteriormente renovados universidades ya autorizadas; por ello, la mención a títulos "activos" que contiene este artículo 5.1 del Proyecto no puede ser entendido como "títulos verificados". En la medida en que la creación o el reconocimiento de universidades ha de ir acompañado de la memoria que regula de forma detallada el Proyecto, que ha de incluir un plan de desarrollo de la programación universitaria "que incluya tanto las titulaciones que se ofertarán al inicio de la actividad académica oficial, como aquellas otras que conformarán una planificación a los cinco años de la actividad docente" (artículo 5.3), se sugiere sustituir esa expresión por otra que exprese de mejor manera la idea que subyace a la progresiva implantación de la oferta educativa, como "en fase de impartición efectiva" o similar.

- El segundo de ellos está relacionado con el apartado 6, conforme al cual "Las universidades, en el ejercicio de sus competencias y desarrollo de sus funciones formativas a lo largo de la vida, podrán impulsar, de igual modo, enseñanzas propias, en especial programas docentes de formación permanente".

En versiones anteriores del Proyecto solo se hacía mención a la "formación permanente", expresión que se matizó con posterioridad para incluir la mención a las enseñanzas propias de las universidades, expresión que puede entenderse referida a los "títulos propios" de las universidades, pero que en el proyecto parece concebirse como una categoría más amplia que engloba a los "títulos propios". A juicio del Consejo de Estado, debería atenderse a esta terminología, que es la recogida en la LOU (artículos 2.2 y 31, entre otros).

5.5. Autonomía presupuestaria de las universidades privadas (artículo 6):

En este artículo se regulan las "condiciones y requisitos para la creación y reconocimiento de una universidad en la actividad investigadora y de transferencia de conocimiento".

En su apartado 4, primer inciso, se prevé que "las universidades deberán dedicar al menos un 5 por ciento de su presupuesto a un programa o programas propios de incentivación de la investigación, en cuanto esta actividad constituye una de las finalidades esenciales de estas".

Se ha criticado esta regla por las universidades privadas que han alegado en el expediente, por entender que constituye una limitación de la autonomía universitaria, en su vertiente de "gestión de sus presupuestos y administración de sus bienes" (letra h) del artículo 2.2.

Puede entenderse, sin embargo, que no existe tal afectación, en la medida en que la norma proyectada introduce un condicionante en la gestión, pero no afecta a esta en su modo de ejercicio, dirigiéndose esta previsión a garantizar la suficiencia de la actividad investigadora de las universidades, como elemento inherente al servicio público de la educación superior.

5.6. Condiciones y requisitos para la creación y reconocimiento de una universidad con relación al personal docente e investigador (artículo 7):

El artículo 48.5 de la LOU establece: "El personal docente e investigador con contrato laboral temporal no podrá superar el 40 por ciento de la plantilla docente".

Debe incluirse la expresión "docente e investigador" en el apartado 3 del proyectado artículo 7, pues establece lo siguiente:

"3. El personal con contrato laboral temporal no podrá exceder del 40 por ciento de la plantilla docente de las universidades y centros universitarios".

Una observación similar ha de hacerse al apartado 9 de este precepto, pues difiere en su redacción del artículo 72.9 de la LOU.

5.7. Condiciones y requisitos para la creación y reconocimiento de una universidad con relación a las instalaciones y equipamientos (artículo 8):

Este precepto, en su apartado 2.b), ha acogido una sugerencia de la CNMC acerca de la capacidad de las instalaciones universitarias para permitir su utilización simultánea por parte del 10 % del alumnado, eliminando dicho porcentaje; sin embargo, se advierte que sigue mencionado dicho porcentaje en el anexo IV, debiendo coordinarse ambos extremos.

Por otra parte, el apartado 2.d) parece innecesario dado el contenido del apartado 2.c) y del indicado anexo IV por lo que se sugiere valorar su supresión.

5.8. Garantía de actividad y de sostenibilidad de la universidad (artículo 9):

Además de lo ya indicado en cuanto a las universidades de ámbito estatal, en relación con el artículo 9.1 debe recordarse que conforme al artículo 79 de la LOU:

"Artículo 79. Autonomía económica y financiera.

1. Las universidades públicas tendrán autonomía económica y financiera en los términos establecidos en la presente Ley. A tal efecto, se garantizará que las universidades dispongan de los recursos necesarios para un funcionamiento básico de calidad".

Se ha planteado en el expediente la disparidad entre este mandato legal y la redacción del artículo 9.1, a cuyo tenor:

"1. Las universidades públicas deberán aportar un acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma donde se ubique, por el que este se comprometa al mantenimiento de sus actividades y a su sostenibilidad económica".

El Consejo de Estado no advierte contradicción ni extralimitación alguna en la norma proyectada, habida cuenta de que el proyecto establece, por su propia naturaleza, los requisitos básicos de calidad y funcionamiento de las universidades, sin perjuicio de los que puedan establecer las Comunidades Autónomas o las propias universidades. Por ello, el compromiso de los respectivos poderes públicos -Estado o Comunidades Autónomas, según el caso- a que se refiere el proyectado artículo 9.1 deberá atender a las magnitudes que aseguren el funcionamiento básico de calidad de las universidades, cuyos extremos principales definen la LOU y el proyecto sometido a consulta, en el bien entendido de que ese compromiso público no deberá exceder de lo que la LOU impone y de que las universidades públicas, en un marco de equilibrio y sostenibilidad financiera (artículo 80.2.b) LOU), cuentan con sus propias fuentes de financiación.

5.9. Autorización de inicio de actividades de una universidad (artículo 11):

En el apartado 1 de este precepto, en vez de establecer que la "autorización se concretará", debe decirse "se concederá". No se considera correcto indicar que "siempre se informará de esta autorización" concedida por las comunidades autónomas al Ministerio de Universidades y a la Conferencia General de Política Universitaria, como contiene el inciso final, bastando con decir que se informará de las autorizaciones concedidas al ministerio y a la mencionada conferencia general.

Por su parte, el apartado 2 dispone:

"2. El procedimiento de autorización se iniciará a solicitud de la persona física o jurídica que promueve la universidad. La solicitud, junto con la documentación estipulada, se dirigirá al órgano competente de la Comunidad Autónoma de conformidad con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, en su caso, con la normativa de desarrollo de la Comunidad Autónoma. El plazo máximo para solicitar dicha autorización será de dos años a contar desde la entrada en vigor de la Ley de creación o de reconocimiento de la universidad".

Como es obvio, la Ley 39/2015 no regula esta cuestión, sino la forma y el contenido de las solicitudes, por lo que podría mejorarse la redacción si se indicase que "la solicitud, que deberá ajustarse a lo previsto en la Ley 39/2015, junto con la documentación estipulada...".

Junto a ello, se precisa en el apartado final -cuya redacción ha de revisarse- el plazo máximo para solicitar la autorización en dos años a contar desde la entrada en vigor de la ley de creación o reconocimiento. Sin embargo, la disposición adicional novena de la LOU establece:

"Disposición adicional novena. De los cambios sobrevenidos en las Universidades privadas y centros de educación superior adscritos a Universidades públicas.

1. El reconocimiento de las Universidades privadas caducará en el caso de que, transcurrido el plazo fijado por la Ley de reconocimiento, no se hubiera solicitado la autorización para el inicio de las actividades académicas o esta fuera denegada por falta de cumplimiento de los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico".

Por tanto, el plazo para solicitar la autorización será el marcado en la ley de creación o reconocimiento y solo si esta no lo prevé podrá el Estado, en ejercicio de sus competencias básicas, establecer un plazo general como el proyectado -véase por ejemplo el artículo 3 de la Ley de la Comunidad de Madrid 5/2019, de 20 de marzo, de reconocimiento de la universidad privada "Universidad Internacional Villanueva", que prevé un plazo de cuatro años desde su entrada en vigor para que se produzca la caducidad del reconocimiento por no haberse solicitado la autorización de inicio de actividades académicas-.

Debe revisarse el comentado artículo 11.2, inciso final, en el sentido indicado.

5.10. Supervisión y control (artículo 12):

Además de lo ya indicado en cuanto a la necesidad de que se introduzca la participación del Estado donde proceda a fin de que ejerza las facultades que este precepto contempla, en relación con las universidades de ámbito estatal, cabe analizar lo establecido en sus apartados 3 y 4, a cuyo tenor:

"3. Si con posterioridad al inicio de sus actividades se apreciase que una universidad incumple los citados requisitos y los compromisos adquiridos al solicitar su creación o reconocimiento, el órgano competente de la Comunidad Autónoma requerirá a la misma la regularización de la situación. Para ello, la universidad deberá presentar un plan de medidas correctoras en el plazo máximo de tres meses desde el día siguiente a aquel en el que se haya realizado el requerimiento, y dispondrá de un plazo de dos años como máximo para desarrollar dicho plan y, consecuentemente, subsanar los requisitos.

4. Transcurridos los plazos del apartado anterior sin que la universidad hubiese adoptado las medidas o cumplido los requisitos, el órgano competente de la Comunidad Autónoma iniciará de oficio el procedimiento de revocación de la autorización de inicio de su actividad, previa audiencia de las personas interesadas. El alcance de la revocación se determinará por la resolución revocatoria y podrá afectar a toda la universidad o limitar sus efectos a alguno de sus centros (propios o adscritos) en el que se hubieren constatado el incumplimiento".

Se aprecia cómo se ha reducido el plazo de seis meses del vigente artículo 13 a tres meses; se sugiere que se dé la siguiente redacción al inicio del apartado 4 para coordinar su redacción:

"4. Transcurridos los plazos del apartado anterior sin que la universidad hubiese presentado el plan de medidas requerido o cumplido los requisitos...".

Por lo que se refiere a su apartado 5, dispone:

"5. Será motivo de revocación de la autorización de inicio de actividades académicas, que estas no hayan dado comienzo a los dos años de haberla obtenido, debiendo iniciar de oficio el órgano competente de la Comunidad Autónoma el procedimiento de revocación, en el que dará audiencia a las personas interesadas. Si este fuere el caso, la persona física o jurídica que proponía su creación o conocimiento no podrá volver a solicitar una autorización hasta transcurridos dos años de la revocación". Se advierte, por tanto, la previsión de un segundo plazo de dos años fijado en el proyecto, en este caso, para el caso de que, obtenida la autorización de inicio de actividades, no den comienzo efectivo en ese plazo, a contar desde la obtención misma de la autorización. A diferencia del plazo anterior -que debe revisarse por las razones expuestas en el apartado 5.9 de estas consideraciones-, no se objeta el establecimiento de este plazo en el proyectado artículo; sí se sugiere una mejora técnica, por cuanto se entiende que la expresión "Si este fuera el caso..." quiere significar "Si se acordase la revocación, cuando esta sea firme, la persona..." o, si se prefiere, concluir indicando "dos años desde la firmeza de la revocación".

5.11. Condiciones y requisitos básicos para la adscripción y funcionamiento de los centros docentes adscritos a universidades (artículo 13 y disposición transitoria tercera):

Establece en sus dos primeros apartados el artículo 13 del Proyecto:

"1. La adscripción de centro a una universidad tendrá la finalidad de impartir docencia conducente a la obtención de títulos oficiales de grado y/o máster y/o doctorado, así como, en su caso, de desarrollar actividades de investigación y de transferencia de conocimiento.

2. Los centros podrán tener una naturaleza pública o privada cuando se adscriban a una universidad pública, y naturaleza privada cuando se adscriban a una universidad privada. A estos efectos, un centro adscrito sólo puede serlo de una única universidad -si bien los títulos oficiales que imparte pueden ser conjuntos o dobles titulaciones con centros de esta u otras universidades-".

Por su parte, la proyectada disposición transitoria tercera establece:

"Disposición transitoria tercera. De centros adscritos a más de una universidad. En el caso de que hubiere un centro adscrito a más de una universidad en el momento de la entrada en vigor de este real decreto, este tendrá un plazo máximo de un año para definitivamente adscribirse a una única universidad, lo que exigirá, en su caso, la modificación del convenio de adscripción entre ambas partes. La nueva adscripción, una vez aprobada por los diferentes órganos de gobierno de las instituciones universitarias implicadas, y autorizada por el órgano competente de la respectiva Comunidad Autónoma, será comunicada al Ministerio de Universidades para su inclusión en el RUCT.

De forma excepcional, debidamente justificada y únicamente por motivos académicos relacionados con la naturaleza de los títulos que se imparten, un centro que ya esté adscrito a dos universidades en el momento de entrada en vigor de este real decreto podrá seguir adscribiéndose a las dos universidades si cuenta con la aprobación explícita del Departamento responsable de universidades de la respectiva Comunidad Autónoma".

Se ha objetado durante la tramitación del expediente la redacción del precepto y de la disposición transcritas porque se entiende que se introduce por medio de ellos una limitación de la autonomía universitaria con la previsión de que la adscripción de un centro se pueda producir una única universidad, salvo que concurran las circunstancias excepcionales que relaciona el párrafo segundo de la disposición transitoria tercera.

A este respecto, ha de recordarse que, conforme a la citada STC 223/2012 (FJ 6), "la creación de centros universitarios privados y el establecimiento de su régimen jurídico no es manifestación de la autonomía universitaria consagrada en el art. 27.10 CE, sino del art. 27.6 de la Norma Fundamental", estando sometida la creación de estos centros a lo dispuesto en la LOU, en las normas dictadas por el Estado y por las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias, por el convenio de adscripción y por su propias normas de organización y funcionamiento (artículo 11.3 de la LOU).

Como indica dicha sentencia, "siendo la autonomía universitaria un derecho de configuración legal (STC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 4), el legislador no ha incluido en la potestad autonormadora que integra la autonomía universitaria la aprobación del régimen jurídico de los centros universitarios -que por emanar del art. 27.6 CE corresponde al legislador estatal y autonómico- en cuanto conformación de los mismos, sino que le atribuye la decisión de su adscripción, que sí forma parte ineludible de la autonomía universitaria", siendo el convenio de adscripción el instrumento por el que se canalizan "las condiciones bajo las cuales se sustancia la adscripción del centro a una universidad y, por tanto, es resultado de la libertad negociadora de las partes que lo suscriben y, en consecuencia, de la autonomía universitaria. El convenio es, en definitiva, el instrumento normativo que contiene, en esencia, el régimen de cada centro docente adscrito, manteniendo la universidad plena capacidad de decisión en aquellos aspectos que libremente hayan decidido las partes que lo suscribieron, y sin perjuicio de las remisiones que los citados convenios puedan hacer a las normas estatutarias universitarias".

Por tanto, la limitación de adscripción que se proyecta puede considerarse coherente con la jurisprudencia constitucional mencionada, si bien podría entenderse que lo que se configura como excepcional en la disposición transitoria pudiera ser también formulado como la cláusula que, valorada en cada caso, pudiera permitir, atendiendo a las circunstancias, medios y personal de cada centro, una mayor flexibilidad en la aplicación de esta regla. Quiere con ello decirse que la limitación a la adscripción única, salvo circunstancias excepcionales, podría llegar a resultar en el futuro impeditiva de la adscripción de centros que reúnen esas mismas condiciones que contiene la disposición transitoria proyectada, por el hecho de no encontrarse en esa situación a la entrada en vigor de la norma (ya que se emplea la expresión "un centro que ya esté adscrito a dos universidades en el momento de entrada en vigor de este real decreto").

Se sugiere reconsiderar la redacción del párrafo segundo de la disposición transitoria tercera, de modo que prevea, si lo considera conveniente la autoridad consultante, un sistema de adscripción múltiple, siempre que concurran las circunstancias excepcionales que en esa disposición se mencionan.

Debe tenerse en cuenta, además, que la limitación de la adscripción de centros en el sentido proyectado no resulta de modo directo de la LOU, lo que podría generar disparidades entre centros, como resulta, por ejemplo, de las previsiones de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, en cuyo primer apartado se prevé la posibilidad de que los centros universitarios de la defensa se adscriban "a una o varias universidades públicas", conforme a lo previsto en la LOU.

Podría también entenderse que esta remisión que contiene la Ley 39/2007 a la LOU se efectúa a esta norma legal y a sus normas de desarrollo dictadas por el Estado en ejercicio de sus competencias, de modo que los centros universitarios de la Defensa también estarían afectados por la limitación de adscripción proyectada, salvo que se pudieran acoger a lo establecido en la disposición transitoria tercera. Dada esta incertidumbre, que el precepto comentado y la disposición transitoria tercera no aclaran, se sugiere revisar el contenido de esta última, en el sentido indicado.

5.12. Universidades Concordatarias de la Iglesia Católica (disposición adicional tercera):

En la versión del proyecto sometida a dictamen se ha incorporado, como novedad que no aparecía en versiones anteriores y sobre la que no hay explicación en la memoria, el adjetivo "Concordatarias".

A este respecto, es más adecuado estar a la redacción de la disposición adicional cuarta de la LOU y de la disposición adicional cuarta del vigente Real Decreto 420/2015, que emplean la denominación "universidades de la Iglesia Católica".

5.13. Centros universitarios de la Defensa (disposición adicional acuarta):

En relación con esta disposición debería incluirse en el primer apartado que la adscripción de estos centros ha de ser a una universidad pública, tal y como establece el artículo 51 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, en los términos indicados. Por lo demás, se sugiere emplear "defensa" en minúscula como efectivamente recoge el propio artículo 51 mencionado, en vez de en mayúscula, como recoge la disposición adicional quinta de la LOU.

5.14. Adaptación de las universidades y centros universitarios a los requisitos previstos en este real decreto (disposición transitoria primera):

Esta disposición transitoria establece lo siguiente:

"Disposición transitoria primera. Adaptación de las universidades y centros universitarios a los requisitos previstos en este real decreto.

1. Las universidades, y sus centros universitarios, que se creen o reconozcan una vez que este real decreto haya entrado en vigor, tendrán un plazo máximo de cinco años para cumplir con los requisitos docentes, de investigación y de transferencia, de personal docente e investigador y de personal de administración y servicios, y de instalaciones y equipamientos establecidos en el presente real decreto, además de todos aquellos establecidos por la legislación vigente en materia universitaria estatal o de las Comunidades Autónomas, en tanto que desarrollen su programación docente y la planificación plurianual de las actividades de investigación y de transferencia comprometida en la memoria o documentación que ha servido de base para la obtención del informe favorable de la Conferencia General de Política Universitaria y la autorización de inicio de actividad del órgano competente de la Comunidad Autónoma.

2. Las universidades y centros universitarios existentes en el momento de entrada en vigor de este real decreto dispondrán de hasta cinco años para que puedan adaptarse a las nuevas exigencias establecidas.

3. Las universidades o centros que impartan enseñanzas universitarias o títulos de educación superior de ámbito similar al universitario con arreglo a sistemas educativos extranjeros deberán adaptarse a las previsiones de este real decreto en el plazo máximo de tres años a partir de su entrada en vigor. Estas universidades, centros o instituciones deberán tener inscritos los títulos universitarios o equivalentes en un registro específico del RUCT, incorporando la información que se establece en el artículo 15.3 de este real decreto en el plazo máximo de un año desde el momento de la entrada en vigor de este real decreto".

El régimen transitorio proyectado en esta disposición suscita al Consejo de Estado algunas dudas que se exponen a continuación.

Ante todo, ha de recordarse que el procedimiento de inicio de actividades académicas por parte de las Universidades es un procedimiento en que se suceden, primero, la creación o el reconocimiento de la universidad por norma con rango de ley y, con posterioridad, la autorización de inicio de actividades académicas; si esta no se solicita en el plazo determinado por dicha ley de creación o reconocimiento, determinará la caducidad del reconocimiento en el caso de las universidades privadas -en el caso de las universidades públicas la intervención del legislativo correspondiente parece ineludible-.

Atendiendo a estas notas caracterizadoras del sistema de creación y de inicio de actividades universitarias, la disposición transitoria debería ser revisada:

- Comienza su apartado 1 previendo que las universidades y centros universitarios "que se creen o reconozcan una vez que este real decreto haya entrado en vigor tendrán un plazo máximo de cinco años para cumplir con los requisitos" que en él se determinan. Precisamente, toda universidad o centro que se cree o reconozca tras la entrada en vigor de la norma proyectada se creará o reconocerá atendiendo a las previsiones de la nueva norma reglamentaria, por lo que para su creación o reconocimiento los órganos legislativos correspondientes deberán tener en cuenta lo en ella establecido. Es decir, para universidades o centros que no existen en el momento de dicha entrada en vigor, la creación o el reconocimiento deberán otorgarse por el poder legislativo correspondiente atendiendo al derecho vigente en la materia y solo si los cumplen podrá, en su momento, otorgarse la correspondiente autorización de inicio actividades académicas.

- Es distinta la situación de las universidades y centros ya creados o reconocidos, pero aún no autorizados, pues lo han sido, respectivamente, atendiendo a las normas vigentes en el momento de su creación o reconocimiento, por lo que su autorización de inicio de actividades deberá concederse si dichas universidades y centros observan los requerimientos fijados en la ley de creación o reconocimiento, atendiendo al ordenamiento vigente cuando dichas leyes fueron aprobadas. Por ello, habría de preverse un plazo de cinco años en esta disposición transitoria primera para que, una vez que se les conceda a estas universidades y centros la autorización de inicio de actividades académicas, cuenten con un plazo de cinco años para adaptarse a los nuevos requisitos que impone el real decreto proyectado.

- Finalmente, las universidades y centros que, en el momento de la entrada en vigor del Proyecto cuenten con su respectiva autorización, tendrán un plazo de cinco años desde la entrada en vigor de aquel para adaptarse al nuevo régimen que contiene.

La disposición transitoria ha de formularse con arreglo a estas indicaciones, a fin de acomodarse a la diferente situación en que se encuentran las universidades, en función de si están autorizadas, solo creadas o reconocidas, pero no autorizadas, o aún no han sido siquiera creadas o reconocidas.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánica del Consejo de Estado.

En cualquier caso, no puede olvidarse a este respecto que el vigente Real Decreto 420/2015, de 29 de mayo, que entró en vigor el 18 de junio de 2015, concedió un plazo de cuatro años -disposición adicional primera- para la adaptación a sus previsiones, por lo que las universidades y centros culminaron dicha adaptación a las novedades introducidas por el Real Decreto 420/2015 en el año 2019. Ahora, solo dos años después de concluir dicha adaptación, se produce una nueva modificación normativa que les obligará, en caso de ser aprobada, a asumir nuevos requisitos reforzados para la mejora de la calidad del sistema universitario.

Aun cuando esta sucesión de dos disposiciones en la materia pueda llegar a ser, de materializarse, cercana en el tiempo, no ha de olvidarse que la configuración del sistema universitario español corresponde a los poderes públicos y que la consagración de la autonomía universitaria como derecho fundamental no significa que no esté sometida a determinadas limitaciones (STC 26/1987, de 27 de febrero), al insertarse en un sector regulado, en el que confluyen las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas. Corresponde a los poderes públicos competentes apreciar en cada momento cuáles son las exigencias que demanda en cada momento el servicio público de la educación superior que prestan las universidades al servicio de la sociedad; y ello puede implicar cambios normativos sucesivos, sin que ello suponga per se afectación alguna de la autonomía universitaria -sin perjuicio de que, como en el presente caso, pudieran existir disposiciones del proyecto que hayan de ser revisadas para evitar dicha afectación, en los términos que han sido indicados en el presente dictamen-.

5.15 . Correcciones del texto:

En el sexto párrafo del preámbulo se indica que las Administraciones públicas "deben velar por la calidad del proyecto de las actividades académicas de todas sus universidades", cuando debiera decirse de las universidades de su competencia.

En el artículo 2.3, la frase final debe redactarse diciendo "que no cumplan con lo dispuesto en este real decreto".

En el artículo 6.2 falta el punto y seguido entre sus dos frases.

En el artículo 7.1 debe emplearse el verbo "entenderá", en singular.

En el artículo 7.8 debe eliminarse un "arquitecto" en la expresión "arquitecto o arquitecto o arquitecta".

En el artículo 10.5.b), se sugiere sustituir la expresión "según si son" por "según se trate de".

En el artículo 15.1 ha de añadirse "que" en la frase "en la se ubique...". En el artículo 16.1 debe emplearse "apartados" y no aparatados".

En el artículo 16.2 el verbo "haya" ha de consignarse en plural.

En el artículo 17.1 ha de suprimirse la expresión "de este mismo artículo" en la frase "puedan de este mismo artículo inducir a confusión...".

En el artículo 17.5 ha de corregirse la frase inicial suprimiendo "centro en el" de modo que quede redactado del siguiente modo: "La universidad o centro a través del que imparta...".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales efectuadas a los artículos 2.1, segundo inciso, y 5.1, segundo inciso, y a la disposición transitoria primera, y consideradas las restantes formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V.E. elevar, para su aprobación, al Consejo de Ministros, el proyecto de Real Decreto de creación, reconocimiento y autorización de centros universitarios y acreditación institucional de centros universitarios".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 20 de julio de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE UNIVERSIDADES.