Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de marzo de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E., con registro de entrada el día 24 de febrero de 2021, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto de reorganización de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de una parte expositiva, ocho artículos, cuatro disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

El preámbulo refiere la relevancia que para el sistema español tuvo la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, cuyo objeto primordial fue la promoción de la investigación, el desarrollo experimental y la innovación. El artículo 47 de la referida norma regula los organismos públicos de investigación para la ejecución directa de actividades de investigación científica y técnica, de actividades de prestación de servicios tecnológicos y actividades complementarias.

Añade que la Ley atribuyó la condición de organismos públicos de investigación, en el ámbito de la Administración General del Estado, a la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas, M. P. (CSIC), el Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial (INTA), el Instituto de Salud Carlos III (ISCIII), el Instituto Geológico y Minero de España, M. P. (IGME), el Instituto Español de Oceanografía, M. P. (IEO), el Centro de Investigaciones Energéticas Medioambientales y Tecnológicas (CIEMAT), el Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria, M. P. (INIA), y el Instituto de Astrofísica de Canarias (IAC). Sin embargo, el tiempo transcurrido y la necesidad de buscar sinergias en el ámbito de la gestión pública de la investigación, el desarrollo y la innovación hacen recomendable abordar una reorganización de los mismos, al amparo de la disposición adicional octava de la Ley 14/2011, con objeto de adecuarlos a los objetivos de la ley, con arreglo a los principios de eficacia, eficiencia, calidad, coordinación, rendición de cuentas y cooperación con el resto de los agentes del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación. Esta reorganización alcanza al Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria (INIA), el Instituto Español de Oceanografía (IEO) y el Instituto Geológico y Minero de España (IGME), en tanto que los tres tienen un objeto similar, si bien circunscrito a materia agraria y alimentaria, la mar y sus recursos, y las ciencias y tecnologías de la Tierra respectivamente.

Con objeto de potenciar la labor investigadora y de servicios técnicos efectuada por estos organismos públicos, se procede a su integración en el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, de larga trayectoria, para dotarles de la estructura y medios necesarios para continuar desarrollando sus funciones y competencias; articulando la integración mediante la creación de tres Centros Nacionales en el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, que asuman las funciones hasta ahora ejercidas por los distintos organismos públicos de investigación. Esta integración como Centros Nacionales permitirá mantener la denominación actual de los organismos públicos de investigación objeto de reorganización, así como un estatus organizativo específico que les dote de autonomía gestora.

Refiere por lo demás que la norma proyectada se adecúa a los principios de buena regulación, cada uno de los cuales identifica y expone, y señala que el real decreto se dicta en ejercicio de las competencias exclusivas del Estado en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española) y sobre el fomento y la coordinación general de la investigación científica y técnica (artículo 149.1.15.ª de la Constitución Española).

La parte dispositiva del proyecto de Real Decreto se inicia con la delimitación de su objeto, que, de acuerdo con lo señalado en la disposición adicional octava de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, es la reorganización de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado con el fin de coordinar las políticas de investigación científica y técnica (artículo 1).

De conformidad con el artículo 2, los organismos públicos que enumera se integrarán en la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas, M. P. (en adelante CSIC), razón por la que se suprimen; procediendo a crear tres Centros Nacionales con la misma denominación de los extinguidos.

El artículo 3 dispone la asunción de fines, funciones y competencias de los organismos públicos de investigación objeto de reorganización por parte de la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas.

Los artículos 4 y 5 versan sobre la integración de estructuras y de medios personales de los organismos públicos de investigación objeto de reorganización.

En el artículo 6 se disciplina el régimen patrimonial, mientras que el artículo 7 ordena la integración de medios económicos y presupuestarios de los organismos públicos de investigación integrados, así como sus fuentes de financiación, en el CSIC, que dispondrá de ellos en las condiciones que se establecen en su Estatuto.

De conformidad con el artículo 8, la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas, M. P. se subrogará en los derechos y obligaciones dimanantes de los contratos del sector público y restantes instrumentos jurídicos vigentes en los organismos públicos de investigación, así como en los derechos y obligaciones dimanantes de los convenios, subvenciones, ayudas y restantes instrumentos jurídicos en vigor, que se hubieran concedido o suscrito por los organismos públicos de investigación.

Las disposiciones adicionales versan sobre las referencias normativas que se realicen a los organismos públicos de investigación (primera), la cláusula de no incremento de gasto (segunda), la supresión de órganos (tercera), y la garantía de la coordinación interdepartamental del ejercicio de funciones del Centro Nacional INIA (cuarta).

Las disposiciones transitorias versan sobre el régimen aplicable a las direcciones y los órganos subsistentes de los organismos públicos que se suprimen (primera), la garantía de continuidad en la ejecución de la política de I+D+i (segunda) y el régimen de gestión de los organismos públicos de investigación objeto de integración (tercera).

La disposición derogatoria única proyecta su efecto sobre las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en el real decreto y, específicamente, sobre los Reales Decretos 1950/2000, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto del Instituto Español de Oceanografía; 1951/2000, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto del Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria (INIA), y 1953/2000, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto del Instituto Geológico y Minero de España.

Las disposiciones finales abordan la modificación del Real Decreto 1730/2007, de 21 de diciembre, por el que se crea la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas y se aprueba su Estatuto (primera), del Real Decreto 404/2020, de 25 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Ciencia e Innovación (segunda), facultan para dictar las disposiciones de desarrollo que sean precisas a la persona titular del Ministerio de Ciencia e Innovación (tercera), concretan el fundamento competencial para el dictado de la norma en lo dispuesto lo dispuesto por las reglas 18.ª y 15.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española (cuarta), y ordenan la entrada en vigor del real decreto en el plazo de un mes contado a partir del día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, salvo la disposición final segunda, que entrará en vigor el día siguiente al de la citada publicación (quinta).

SEGUNDO.- Contenido del expediente

Al proyecto definitivo de Real Decreto, se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración. En él constan:

I.- Las sucesivas versiones del proyecto con sus respectivas memorias, de fechas 17 de agosto de 2020, 16 de septiembre de 2020, 13 de octubre de 2020, de 16 de diciembre de 2020, 26 de enero de 2021 y 16 de febrero de 2021.

II.- Acta de la reunión conjunta de la Mesa Delegada y de la Subcomisión Paritaria en el Ministerio de Ciencia e Innovación, celebrada el 23 de julio 2020. Los representantes de UGT, CSIF y CCOO manifiestan su disconformidad con la manera de negociar e informar a la parte social.

III.- Carta de los sindicatos, de 27 de julio de 2020, solicitando la creación de un grupo de trabajo dependiente de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado (artículo 36.3 del TREBEP).

IV.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 8 de octubre de 2020, formulando observaciones, la mayoría de las cuales fueron incorporadas al borrador de proyecto de Real Decreto (versión 13 de octubre de 2020).

V.- Comunicación de la Subdirección General de Personal e Inspección de Servicios del Ministerio de Ciencia e Innovación, de 15 de octubre de 2020, transmitiendo el interés manifestado por los representantes sindicales en la creación de un grupo de trabajo dependiente de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado, para abordar la negociación de las cuestiones relacionadas con la integración, y contestación de la Subdirección General de Relaciones Laborales del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 10 de noviembre de 2020, señalando que la integración no tiene que suponer un cambio en las condiciones de trabajo del personal, por lo que no sería objeto de negociación en la citada Mesa. Reconoce que, no obstante, podrían darse modificaciones de la situación actual del personal afectado que requieran su análisis por la Mesa delegada de ese departamento.

VI.- Nuevas observaciones del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 2 de diciembre de 2020.

VII.- Nota resumen de la reunión informativa mantenida con sindicatos sobre el proceso de integración del INIA, IGME e IEO en CSIC, celebrada el 3 de diciembre de 2020. Tras informar a los representantes sindicales de que la integración de varios organismos públicos de investigación en el CSIC no es objeto de negociación en la Mesa General, pues no se modifican condiciones generales, aquellos manifestaron su disconformidad al respecto, así como insatisfacción por las respuestas obtenidas por parte de la Administración a las consultas formuladas.

VIII.- Contestación a las observaciones del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 14 de diciembre de 2020, proponiendo redacciones alternativas para aclarar los preceptos controvertidos.

IX.- Informe del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación al proyecto de Real Decreto de reorganización de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado, de 29 de diciembre de 2020. Señala en su extensa nota que el ministerio ha tenido, y tiene, una importante participación en los organismos públicos de investigación que se extinguen, en concreto en el IEO y en el INIA, de manera que considera que la adaptación orgánica debería asegurar análoga participación del MAPA a la actual en el seguimiento científico al servicio de las políticas del departamento. Añade que la modificación del estatuto jurídico del INIA y del IEO por integración en el CSIC no debería suponer una quiebra del statu quo existente, siendo preciso, a su juicio, asegurar una participación y representación del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en los nuevos órganos de gobierno que asuman las funciones de los referidos organismos análoga a la existente en la actualidad. Por otro lado, considera que deben quedar salvaguardados la suficiencia de recursos económicos, el destino patrimonial y la dotación de medios humanos y técnicos necesarios para asegurar el mantenimiento de las actuaciones que estos organismos públicos vienen desempeñando en la actualidad. Así mismo, solicita la reversión al ministerio de determinadas funciones y competencias -y medios materiales y humanos adscritos al ejercicio de dichas competencias- de los organismos que se extinguen y que van más allá de las funciones de investigación stricto sensu.

X.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, de 25 de enero de 2021, en el que se formulan varias observaciones, muchas de ellas incorporadas al texto definitivo del proyecto sometido a dictamen.

XI.- Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de 12 de febrero de 2021, formulando numerosas observaciones tanto al proyecto de Real Decreto como a la memoria que lo acompaña, la gran mayoría de las cuales han sido incorporadas a uno y otro texto.

XII.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Ciencia e Innovación, de 16 de febrero de 2021, sin observaciones.

XIII.- La memoria del análisis de impacto normativo, fechada el 15 de febrero de 2021, se realiza de forma abreviada por no derivarse del proyecto impactos apreciables. Tras exponer la oportunidad de la iniciativa, describir el contenido de la norma, y su adecuación a los principios de buena regulación, expone la tramitación habida, en el marco de la cual hace referencia a las reuniones celebradas con las secciones sindicales. Señala, además, que la propuesta normativa está incluida en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para 2020, aprobado mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de septiembre de 2020.

En lo concerniente al análisis de los impactos, considera que la norma proyectada no incide en materia de competencia, por tener naturaleza orgánica, y derivar de la potestad de autoorganización de la Administración.

En cuanto al impacto presupuestario, afirma que la aprobación del real decreto no supondrá incremento alguno del gasto público, estableciéndose, en la disposición adicional segunda, que las medidas previstas en la norma no podrán suponer incremento de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal, y que el funcionamiento del organismo público absorbente tendrá que realizarse con los medios materiales y personales de que se dispone actualmente por los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado que se integran y el propio organismo público en que lo hacen. Añade que la modificación contenida en la disposición final segunda no produce ningún crecimiento orgánico total en la estructura departamental y que la reorganización de los Organismos Públicos de Investigación dará lugar a un sustancial ahorro.

Considera que el real decreto proyectado no generará carga administrativa alguna para ciudadanos o empresas, no impacta en materia de igualdad por razón de género, no afecta a la infancia ni la adolescencia, y tiene un impacto nulo en materia de protección de la familia. Por último, y de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 25.2 y 28.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y en el artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, considera que la norma no reúne los requisitos que determinan la necesidad de su sometimiento a un análisis de los resultados de su aplicación.

La memoria se acompaña de un Plan de reorganización anexo, en el que se analiza la estructura, personal y presupuesto de los distintos organismos implicados en el proceso de reorganización, y se expone la solución adoptada para la integración de la actividad científica e institucional, la de los medios personales, la integración de los medios económicos y presupuestarios, patrimoniales y de contratación, y se finaliza con un apartado acreditativo del ahorro derivado de la integración, que se cuantifica en 12,09 millones de euros.

XIV.- El expediente se completa con la siguiente documentación anexa al Plan de reorganización, en la que se contemplan las diversas disposiciones sectoriales que inciden en la actividad de los organismos suprimidos, cuestiones relativas a sus sedes, así como información relativa a las actividades en curso:

1.- Anexo relativo a obligaciones de servicio público. 2.- Anexo sobre las sedes de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado. 3.- Anexo sobre proyectos de IEO vigentes. 4.- Anexo sobre proyectos de IGME vigentes. 5.- Anexo sobre proyectos de INIA vigentes. 6.- Anexo sobre la pertenencia y participación de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado en entidades y órganos nacionales. 7.- Anexo relativo a enmiendas presupuestarias. 8.- Anexo sobre remanentes de Tesorería de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado años 2012-2019.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y competencia

La consulta tiene por objeto el proyecto de Real Decreto de reorganización de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado.

El dictamen se emite en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, en cuya virtud la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá informar los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

El dictamen se ha solicitado con carácter urgente con arreglo a lo prevenido en el artículo 19 de la citada ley orgánica.

II.- Tramitación del expediente

Por lo que se refiere a la tramitación del proyecto, y en el marco de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pueden considerarse atendidas las exigencias básicas de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado, con la salvedad que se formula más adelante en relación con los organismos consultados.

Constan en el expediente, y así se recoge en los antecedentes, además de las sucesivas versiones habidas a lo largo del procedimiento, la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, exigida por el artículo 26.3 de la Ley 50/1997 y elaborada de forma abreviada al amparo de la previsión contenida en el artículo 3.1 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, por considerar que la materia objeto del real decreto y su contenido, del que no se derivan impactos apreciables, así lo aconsejan. La memoria se acompaña de un Plan de reorganización anexo, que se completa con varios documentos relativos a distintos extremos vinculados con la reestructuración que la norma proyectada opera en materia de organismos públicos de investigación.

No se ha sometido el proyecto a trámite de consulta pública, ya que, de conformidad con lo establecido en los artículos 133.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, se trata de una norma que afecta a la organización y estructura actual de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado. Tampoco se ha cumplimentado el trámite de audiencia a las organizaciones y entidades representativas de los intereses afectados, de acuerdo con lo exigido en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, ya que no afecta a los derechos e intereses legítimos de las personas y se trata, como se ha señalado, de una norma de organización administrativa.

Sí constan en el expediente, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los ministerios proponentes: Ciencia e Innovación; Hacienda; y Política Territorial y Función Pública, así como el informe del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, recabado en consideración a la participación que el mismo ostenta en dos de los tres organismos públicos de investigación que se extinguen (el IEO y el INIA).

Debe llamarse la atención sobre lo que se considera una omision significativa, como es el hecho de que no hayan informado, durante la tramitación del procedimiento, los Ministerios de Universidades, Educación y Formación Profesional y de Industria, Comercio y Turismo. El de Universidades, por ser estas uno de los principales polos de actividad investigadora en nuestro país, y el de Industria, Comercio y Turismo a la vista de las funciones encomendadas al CSIC en la redacción prevista para el artículo 5 de su Estatuto.

Se ha incorporado también el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, preceptivo de conformidad con el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, así como las actas resultantes de las reuniones informativas habidas con los representantes de los trabajadores. Se infiere de antecedentes que el proyecto de Real Decreto ha sido sometido a la consideración de las distintas secciones sindicales interesadas, a través del grupo de trabajo informal constituido al efecto, así como de la Mesa Delegada y la Subcomisión paritaria en el Ministerio de Ciencia e Innovación, si bien sin lograr la satisfacción de los representantes de los trabajadores, que solicitaron la constitución del grupo de trabajo dependiente de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado (artículo 36.3 TREBEP).

De conformidad con el artículo 36 del texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (TREBEP), serán objeto de negociación en esa Mesa las materias relacionadas en el artículo 37 del Estatuto que resulten susceptibles de regulación estatal con carácter de norma básica. El artículo 37 del TREBEP, por su parte, enumera, en su apartado 1, una serie de materias que deben ser objeto de negociación colectiva y excluye de tal obligación, en el apartado 2, "las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización" (apartado a) del artículo 37.2. Sin embargo, añade que "cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización tengan repercusión sobre condiciones de trabajo de los funcionarios públicos contempladas en el apartado anterior, procederá la negociación de dichas condiciones con las Organizaciones Sindicales a que se refiere este Estatuto".

Se infiere del expediente que la norma sometida a consulta tiene carácter organizativo y que, por tanto, se encuadra en el supuesto de hecho previsto en el artículo 37.2 TREBEP antes mencionado, por lo que no es preceptiva la negociación colectiva. Además, se ha insistido -por parte de los ministerios proponentes- a lo largo del procedimiento, sobre la estabilidad de las condiciones generales de trabajo del personal al servicio de los organismos públicos afectados (antecedente segundo, apartados V y VII), compromiso que, por otro lado, deberá tenerse presente en la aplicación de aquellas previsiones del texto proyectado que puedan tener incidencia en las condiciones de trabajo del personal afectado por la reorganización.

III.- Habilitación legal y rango de la normaEl proyecto de Real Decreto sometido a consulta se dicta con la finalidad de avanzar en la coordinación de las políticas de investigación científica y técnica, buscando crear mayores sinergias en la gestión pública de I+D+i; reforzar la coordinación y la colaboración entre los agentes públicos y potenciar su fortalecimiento institucional mediante la integración en el CSIC de los organismos públicos de investigación que se suprimen, dado que varios de los cometidos que tienen atribuidos son concurrentes con los de aquel.

Dos son las cuestiones que merecen análisis al respecto, la relativa a la habilitación legal para el dictado de la norma, por un lado, y el rango de la disposición proyectada, por otro.

La iniciativa se sustenta, según refiere su preámbulo, en la habilitación concedida al Gobierno por la disposición adicional octava de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, cuyo apartado 1 faculta para que, mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros, a iniciativa de los ministerios de adscripción y a propuesta conjunta de los Ministros de Economía y Hacienda y de la Presidencia, se "proceda a reorganizar los actuales Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado para adecuarlos a los objetivos de la presente ley, con arreglo a los principios de eficacia, eficiencia, calidad, coordinación, rendición de cuentas y cooperación con el resto de los agentes del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación". La disposición adicional citada continúa diciendo que la reorganización supondrá la extinción de aquellos Organismos Públicos de Investigación en que una parte sustancial de sus fines y objetivos coincida con los de otros Organismos Públicos de Investigación, que se subrogarán en los contratos de trabajo del personal de aquellos, y a los que se adscribirán sus bienes y derechos.

Existe, por tanto, habilitación legal suficiente para el dictado de la norma, empero el tiempo transcurrido desde la promulgación de la Ley 14/2011, pues no se aprecia en su dicción limitación temporal alguna para el ejercicio de tal facultad de reorganización. Ello no obstante, la existencia del referido soporte jurídico desde hace casi una década contrasta con el carácter urgente con el que se ha solicitado el dictamen, por otra parte, después de emplear más de seis meses en la tramitación del proyecto.

En lo concerniente a la cuestión del rango, puede concluirse que es el correcto, no solo porque así se deriva de la genérica habilitación que el artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno, como titular de la potestad reglamentaria para desarrollar los preceptos legales mediante la aprobación de los correspondientes reglamentos ejecutivos, siempre dentro del respeto a los principios de jerarquía normativa y reserva de ley, sino también porque así se infiere de lo dispuesto en la disposición adicional octava de la Ley 14/2011, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y ese es el rango de las normas cuya modificación se aborda a través del proyecto sometido a consulta.

En efecto, la habilitación normativa antes citada hace referencia, de manera expresa, a que el ejercicio de la facultad en ella prevista se articule mediante "real decreto acordado en Consejo de Ministros". Por su parte, la Ley 40/2015, tras clasificar los organismos públicos integrantes del Sector Público Estatal en organismos autónomos, entidades públicas empresariales y agencias estatales [artículo 84.1.a)], permite, en su artículo 87, su transformación, adoptando la naturaleza jurídica de otra entidad, mediante real decreto, aunque suponga modificación de la ley de creación, salvo en el caso de la transformación en agencias estatales, que deberá efectuarse por ley. Por su parte, el artículo 94 de la misma norma disciplina la fusión de organismos públicos estatales, exigiendo también una norma reglamentaria (apartado 2 del artículo 94).

Existe, en definitiva, habilitación normativa para el dictado de la norma sometida a consulta, y su rango es el adecuado.

IV.- Alcance y valoración del proyecto de Real Decreto

La Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, supuso un avance notable de las políticas públicas en materia de investigación e innovación y desarrollo científico y tecnológico, esenciales para la competitividad y el desarrollo económico sostenible.

Para la articulación de estos objetivos, y para la ejecución directa de actividades de investigación científica y técnica, de actividades de prestación de servicios tecnológicos, y de aquellas otras de carácter complementario, necesarias para el adecuado progreso científico y tecnológico de la sociedad, la referida ley contempló la figura de los organismos públicos de investigación, cuyo artículo 47.2 enumera, y entre los que se encuentran tanto el Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria (INIA) como el Instituto Español de Oceanografía (IEO) y el Instituto Geológico y Minero de España (IGME).

El tiempo transcurrido, la evolución de las circunstancias, la necesidad de impulsar la actividad de estos tres organismos públicos y la voluntad de generar sinergias, ahorrando costes y optimizando recursos, ha llevado a la Administración a poner en ejercicio sus facultades de autoorganización y abordar la incardinación de los organismos referidos en el CSIC, buscando aprovechar las características de este -régimen jurídico más flexible y carácter interdisciplinar-:

El Centro Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) es un organismo público de investigación con el carácter de Agencia Estatal, creado por el Real Decreto 1730/2007, de 21 de diciembre, al amparo de la autorización prevista en la disposición adicional tercera de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos. Según su Estatuto, aprobado por el citado real decreto, tiene como misión el fomento, la coordinación, el desarrollo y la difusión de la investigación científica y tecnológica, de carácter multidisciplinar, con el fin de contribuir al avance del conocimiento y al desarrollo económico, social y cultural, así como a la formación de personal y al asesoramiento a entidades públicas y privadas en estas materias.

Como es sabido, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, suprimió la categoría de las agencias estatales, que sin embargo ha recuperado a través de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2021, cuya disposición final trigésima cuarta modifica la Ley 40/2015, entre otros extremos, para incluir una regulación específica de las agencias estatales.

La iniciativa se propone lograr un ahorro de costes -que, según la memoria, se traduce en un impacto presupuestario negativo, con un ahorro de gasto público derivado de la supresión de las estructuras organizativas-, además permite articular de una manera más eficaz la política estatal en materia de ciencia e innovación, pues, como es sabido, las agencias estatales son entidades especialmente útiles para el desarrollo de políticas públicas por cuanto están dotadas de una autonomía de gestión superior a la de los restantes organismos públicos.

Además el CSIC, por su carácter multidisciplinar y multisectorial, cubre todos los campos del conocimiento, abarcando con su actividad desde la investigación hasta el desarrollo tecnológico, a través de una red de 120 Institutos de investigación, de los cuales 53 son mixtos de titularidad compartida con otras entidades, distribuidos por todas las comunidades autónomas y uno en la ciudad de Roma; además de 9 Centros de servicio que son unidades de apoyo y soporte a la investigación creadas para atender a dos o más institutos.

La norma que ahora se informa completa esta red con tres Centros Nacionales de nueva creación, que vienen a subrogarse en la actividad y funciones de los tres organismos públicos que se suprimen, pretendiendo así estrechar la colaboración entre las diversas entidades, avanzar en la coordinación de las políticas de investigación científica y técnica en la Administración General del Estado, sirviendo de una manera más eficaz a los principios de eficiencia, calidad, coordinación, rendición de cuentas y cooperación con el resto de los agentes del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación.

V.- Consideraciones sobre el proyecto de Real Decreto

El Consejo de Estado considera oportuna la iniciativa de reorganizar el elenco de organismos públicos de investigación actualmente existentes para mejorar la coordinación de las políticas de investigación científica y técnica y potenciar su labor, en colaboración con otros agentes públicos especializados en la materia, en el marco del "ritmo acelerado del progreso científico y tecnológico" que ya señaló este Consejo de Estado en el dictamen 762/2014, de 16 de octubre.

El proyecto se incardina en un proceso más amplio de actualización de la estructura orgánica de la Administración General del Estado con el fin de facilitar la consecución de muchos de los compromisos asumidos a nivel nacional e internacional, ejemplo de los cuales son los objetivos de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas aprobados en el marco de la Agenda 2030, el "Green Deal" impulsado desde la Unión Europea con ánimo de estimular la transformación energética y promover la descarbonización de la economía, y el Marco Estratégico de Energía y Clima, aprobado por el Gobierno Español, dos de cuyos pilares son el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030, y la Estrategia de Transición Justa.

El texto proyectado procede a la creación de tres Centros Nacionales correspondientes con los tres institutos que se suprimen, y que coexistirán en el seno del CSIC con el Centro Nacional de Biotecnolgía, único existente en la actualidad. El proyecto amplia la condición de medio propio del CSIC -ya previsto en el artículo 5.2 de su Estatuto, desde la modificación del mismo en el año 2010- a aquellos poderes adjudicadores dependientes de la Administracion General del Estado, en los términos previstos a tal fin por la Ley de Contratos del Sector Público. Por otro lado, como consecuencia de la incardinación de los tres institutos -y de sus funciones- en el CSIC, se modifica la regulación relativa a la fijación de la compensación tarifaria destinada a retribuir la ejecución contractual, que antes correspondía en exclusiva al Ministerio de Ciencia y Tecnología y ahora se extiende a la persona titular del Ministerio de adscripción para las actividades objeto de encargo.

La estructura de la norma sometida a consulta presenta cierta complejidad, en la medida en la que no solo aborda la reestructuración orgánica señalada, sino que procede, además, a modificar el Real Decreto de creación del CSIC (que es una norma dotada de doble contenido: la creación de la Agencia por un lado y la aprobación de su Estatuto por otro) y el Real Decreto por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Ciencia e Innovación. Todo lo anterior da lugar a un producto normativo singular y complejo en relación con el cual se hace conveniente formular algunas observaciones con diverso alcance:

1.- En primer lugar, debe hacerse una referencia a la previsión que, de la evaluación ex post, contiene la memoria, al señalar que la norma no se considera susceptible de evaluación por sus resultados. Como ya ha puesto de relieve el Consejo de Estado en varios de sus dictámenes (entre otros, en los dictámenes número 52/2019, de 14 de febrero, 665/2020, de 17 de diciembre y 798/2020, de 11 de febrero de 2021), lo establecido en el artículo 28.2 de la Ley del Gobierno, y en el artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, no ha de ser entendido en el sentido de que determinadas normas hayan de ser objeto de evaluación ex post de forma necesaria; pero sí da unos criterios claros, que implican que, en determinados supuestos, esta evaluación resulta particularmente relevante. Este pudiera ser el caso de la norma sometida a consulta, a cuyo través se articula una relevante reforma orgánica que se propone impulsar la investigación y el desarrollo científico y tecnológico y que generará unas sinergias que pueden ser susceptibles de evaluación.

Por ello se propone reconsiderar la redacción del apartado señalado de la memoria e indicar en esta los criterios en función de los cuales se podrá realizar, ex post, una evaluación del grado de cumplimiento de los objetivos perseguidos con la reorganización de los organismos públicos de investigación, la sistemática que se va a utilizar en la evaluación ex post y la entidad u órgano que se considera idóneo para llevarla a cabo.

2.- Consecuencia de la diversidad de asuntos que la norma proyectada aborda, el título "reorganización de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado", no es suficientemente expresivo del verdadero alcance que la modificación opera. Aun cuando el referido título recoge de manera literal el supuesto de hecho habilitante para el dictado de la norma, este sugiere una reordenación global de los distintos organismos públicos de investigación existentes que, sin embargo, es parcial, en tanto que suprime tres para incorporarlos a otro organismo en una suerte de fusión por absorción.

Por otro lado, la norma proyectada aborda, en su disposición final primera, una modificación del Real Decreto 1730/2007, de 21 de diciembre, por el que se crea la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas y se aprueba su Estatuto; y en su disposición final segunda, una modificación del Real Decreto 404/2020, de 25 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Ciencia e Innovación. Ni el preámbulo ni el título del proyecto de Real Decreto, hacen referencia a tales modificaciones, que, sin embargo, deben quedar mencionadas de algún modo en aquellos.

3.- La disposición adicional cuarta versa sobre la garantía de la coordinación interdepartamental del ejercicio de funciones del Centro Nacional INIA. Esta previsión podría tener mejor acomodo en el articulado de la norma proyectada, pues su contenido complementa el régimen jurídico de uno de los nuevos Centros Nacionales y su finalidad es de ordenación de la actividad a desarrollar por el mismo.

4.- La disposición transitoria tercera podría mejorarse en dos sentidos. Por un lado, sería conveniente adelantar la ubicación del contenido del apartado 6, que expresa que las secretarías generales de los organismos públicos extinguidos subsistirán, bajo la dependencia de la Secretaría General del CSIC, hasta que se apruebe un presupuesto único para el CSIC que incorpore los créditos de los organismos públicos extinguidos. Una ubicación anterior de esta previsión, dentro de la estructura interna de la disposición transitoria tercera, permitiría una mejor inteligencia de la misma y, en especial, del apartado 3, que, en todo caso, debería revisarse en lo concerniente a la expresión "decaerán todas las delegaciones de competencia existentes a favor de los órganos suprimidos por este real decreto", y, en su caso, ponerlo en conexión con el apartado anteriormente referido.

5.- La disposición final primera del proyecto de Real Decreto sometido a consulta aborda una modificación del Real Decreto 1730/2007, de 21 de diciembre, por el que se crea la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas y se aprueba su Estatuto.

Esta modificación opera sobre los dos contenidos diversos del Real Decreto 1730/2007 antes mencionados: el Real Decreto de creación de la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas (que se modifica por el apartado uo de la disposición final primera del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, y se analiza en el apartado A de esta observación) y el Estatuto de la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas (que se modifica a través de los apartados dos y siguientes de la disposición final primera del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, y se analiza en el apartado B de esta observación).

A.- El apartado uno de la disposición final primera añade una disposición adicional sexta al Real Decreto 1730/2007, relativa a la creación de tres Centros Nacionales en el CSIC: el Instituto de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria (INIA), el Instituto Español de Oceanografía (IEO) y el Instituto Geológico y Minero de España (IGME). Esta regulación merece cuatro comentarios:

i.- El artículo 4.2 del proyecto de Real Decreto sometido a consulta establece que la creación de los Centros Nacionales garantizará su actividad investigadora "... procediéndose a la creación de órganos de gobierno colegiados en cada uno de ellos de acuerdo con el Estatuto" del CSIC. Sin embargo, esta regulación se va a introducir, por el apartado uno de la disposición final primera del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, en el Real Decreto de creación del CSIC y no en su Estatuto. Sería preciso salvar esta contradicción.

ii.- Por otro lado, también en relación con el artículo 4.2 citado, debe advertirse que este dispone que en cada uno de los Centros Nacionales se procederá a la creación de órganos de gobierno colegiados "manteniendo una composición análoga a la de los antiguos órganos colegiados". De la lectura de los Estatutos de los Institutos objeto de supresión se infiere que en los tres, los órganos de gobierno se dividen en órganos colegiados y órganos unipersonales, siendo órganos colegiados el Consejo Rector y el Comité de Dirección (artículo 3 del Estatuto del Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria (INIA), aprobado por el Real Decreto 1951/2000, de 1 de diciembre, artículo 3 del Estatuto del Instituto Español de Oceanografía, aprobado por el Real Decreto 1950/2000, de 1 de diciembre, y artículo 3 del Estatuto del Instituto Geológico y Minero de España, aprobado por el Real Decreto 1953/2000, de 1 de diciembre). Sería recomendable que la regulación proyectada aclarara si la expresión "composición análoga a la de los antiguos órganos colegiados" exige la persistencia de dos órganos colegiados en cada uno de Centros Nacionales o si el plural referido se agota con la existencia de un órgano colegiado en cada Centro.

iii.- En íntima conexión con esto último, debe añadirse que resulta atípico que la norma proyectada identifique nominalmente uno de los órganos directivos de los Centros Nacionales, remitiendo a la decisión posterior del Consejo Rector del CSIC la configuración de los restantes. Así ocurre en el apartado uno de la disposición final primera, por la que se añade una disposición adicional sexta al Real Decreto 1730/2007, en el apartado 1, párrafo cuarto, cuando establece que "existirán tres órganos directivos, uno de ellos la Dirección del Centro Nacional INIA"; y en el apartado 2. párrafo cuarto, que prevé la creación de "dos órganos directivos, uno de ellos la Dirección del Centro Nacional IEO".

iv.- Por último, se sugiere considerar la posibilidad de incorporar todo o parte del contenido del apartado uno de la disposición final primera del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, al articulado del Estatuto del CSIC, en lugar de como disposición adicional sexta del Real Decreto 1730/2007. A tal fin, podría añadirse uno o varios nuevos preceptos "bis" -por ejemplo, un artículo 26 bis del Estatuto, como sugiere el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad- para remitir al mismo la regulación relativa a las funciones y organización de los Centros Nacionales. En la consecución de tal tarea podría intentar reducirse, en la medida de lo posible, la extensión del precepto, que ganaría en claridad.

B.- Los apartados dos y siguientes de la disposición final primera modifican el Estatuto del CSIC, aprobado por el Real Decreto 1730/2007

En relación con los restantes apartados de la disposición final primera del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, se formulan las siguientes consideraciones:

i.- El apartado dos de la disposición final primera modifica el artículo 5 del Estatuto, relativo a las funciones el CSIC. El apartado 1.j) de este artículo 5 establece una redacción que podría mejorarse en dos sentidos:

- por un lado, la expresión "ejercicio de las siguientes atribuciones" podría sustituirse por la de "ejercicio de las siguientes funciones", en correspondencia con la rúbrica del precepto.

- la enumeración de funciones a realizar que se establece a continuación en los números 1.º a 5.º del apartado j) señalado, se ha redactado identificando los verbos en gerundio, siendo más adecuado al estilo del texto su enumeración en infinitivo, fórmula gramaticalmente más correcta.

ii.- El apartado cuatro de la disposición final primera modifica el artículo 20 del Estatuto del CSIC para añadir dos nuevos apartados. El apartado 3 establece que "el número de puestos directivos de los Centros Nacionales será de seis en total, pudiendo ser redistribuidos conforme determine el Consejo Rector", previsión que parece entrar en contradicción con lo dispuesto en los apartados 1 a 3 del apartado uno de la misma disposición final primera, que establece que en los Centros Nacionales existirán tres órganos directivos en el INIA, dos órganos directivos en el IEO y un órgano directivo en el IGME.

iii.- Por último, podría aprovecharse la modificación que la norma proyectada opera en el Estatuto de la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas para actualizar las referencias normativas contenidas en el mismo, ejemplo de lo cual puede citarse el artículo 3 del Estatuto del CSIC, aprobado por el Real Decreto 1730/2007, que dispone que el CSIC se rige por la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales, por las disposiciones del Estatuto y, supletoriamente, por las previsiones normativas que le sean aplicables de acuerdo con el artículo 2, apartado 2, de la citada ley. El apartado 2 añade que al CSIC le será de aplicación lo dispuesto en la Ley 13/1986, de 14 de abril, de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica, en lo que no se oponga a la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos. Sin embargo, la Ley 28/2006 fue derogada por la disposición derogatoria única, letra e), de la Ley 40/2015, como antes se expuso; y la Ley 13/1983 perdió su vigencia por imperativo de la disposición derogatoria 1.a) de la Ley 14/2011, actualmente vigente, de manera que deben ser estas dos normas, las Leyes 40/2015 y la 14/2011 las previstas específicamente en el Estatuto del CSIC que el texto proyectado modifica.

Otras referencias que podrían actualizarse son las previstas en el artículo 9 (que cita la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado, derogada por la actualmente vigente Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado), las referencias a la Ley 28/2006 y a la Ley 13/1986, contenidas en los artículos 11 -apartado 2, letras f), g) y n)-, 27, 32.5 y 36 entre otros, así como a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

5.- La disposición final segunda opera una modificación del Real Decreto 404/2020, de 25 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Ciencia e Innovación.

La regulación prevista podría completarse incorporando un apartado nuevo relativo a la modificación del artículo 2.4 del Real Decreto 404/2020 para suprimir la previsión que contiene acerca de la adscripción al ministerio a través de la Secretaría General de Investigación, de los organismos autónomos que la norma proyectada suprime: el Instituto de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria (INIA), previsto en el apartado 4.c) del artículo 2, el Instituto Español de Oceanografía (IEO), previsto en el apartado 2.e) del mismo precepto, y el Instituto Geológico y Minero de España (IGME), en el apartado 4.f) del artículo 2 del real decreto referido.

6.- Para concluir, sería recomendable someter el texto proyectado a una revisión de conjunto para la corrección de erratas y homogeneización del uso de minúsculas y mayúsculas. Seguidamente se muestran algunas de las correcciones necesarias:

- En el párrafo segundo del preámbulo se dice que la Ley (14/2011) "estructuró (...) los organismos públicos de investigación como aquellos creados...", expresión que podría sustituirse por la de "configuró" o "contempló". - El párrafo tercero de preámbulo inicia con la expresión "la ley atribuyó la condición de tales organismos", redacción que podría sustituirse por "la Ley atribuyó tal condición (...) a". - En el párrafo cuarto del preámbulo, "disposición adicional octava" debe ir en minúscula, y la referencia a la Ley con mayúscula. - En el artículo 1 se dice que la norma proyectada "tiene por objeto (...) reorganizar los organismos públicos (...), con objeto de coordinar...". Se sugiere sustituir una de ambas referencias por un sinónimo. - En el artículo 5.3, debe revisarse el uso de las comas. - En el artículo 7, relativo a la integración de medios económicos y presupuestarios de los organismos públicos de investigación objeto de reorganización, se sugiere suprimir la expresión "íntegramente" del primer párrafo, para evitar su cercanía con el término "integrados" a continuación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones que se formulan en el cuerpo del presente dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto de reorganización de los Organismos Públicos de Investigación de la Administración General del Estado".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de marzo de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA.