Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de febrero de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 23 de diciembre de 2020, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regulan los servicios de auxilio en las vías públicas.

De antecedentes resulta:

Primero.- El preámbulo del proyecto de Real Decreto sometido a consulta recuerda que la rápida y adecuada actuación de los servicios de auxilio en vías públicas sobre los vehículos que no pueden continuar circulando supone una importante actividad de seguridad vial al asegurar la fluidez del tráfico y una movilidad segura y sostenible.

No existe en la regulación actual de tráfico y seguridad vial un desarrollo de tales servicios de auxilio, por lo que el Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible creó en el año 2000 un grupo de trabajo denominado "Grúas de auxilio en carretera" y a partir de entonces se ha ido desarrollando normativa, como la modificación del anexo II del Reglamento General de Vehículos para incluir los requisitos que deben cumplir los vehículos destinados a las labores de rescate y transporte de vehículos averiados o accidentados; además, en 2014 se aprobó un Protocolo elaborado por el citado grupo de trabajo y la Ley 6/2014, de 7 de abril, modificó el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial en su artículo 51, añadiendo un apartado 3 para prever el desarrollo reglamentario de los servicios de auxilio en carretera. Por su parte, la Unión Europea dictó diversas normas entre las que destaca el Reglamento Delegado (UE) n.º 886/2013 de la Comisión, de 15 de mayo de 2013, el cual se centra en la información que se puede facilitar sobre el tráfico para el usuario, estableciendo como acción prioritaria la recopilación de datos de carácter gratuito, entre los que destaca el suministro de información sobre obstáculos en la vía.

Actualmente, en el Registro de Vehículos constan más de 3.000 titulares con 11.000 vehículos destinados a las operaciones de auxilio, siendo elevados los datos sobre siniestralidad.

El presente real decreto tiene por objeto establecer las condiciones en las que deben realizar sus funciones los servicios de auxilio en vías públicas que acudan al lugar de un accidente o avería según la previsión legal del indicado artículo 51.3 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor establecida en el artículo 149.1.21.ª de la Constitución.

La futura norma -copropuesta por el Ministro del Interior; la Ministra de Defensa; el Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y la Ministra de Industria Comercio y Turismo- contiene doce artículos (divididos en cinco capítulos), dos disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y siete disposiciones finales, con el siguiente detalle:

Capítulo I. Disposiciones generales

Artículo 1: Objeto. Artículo 2: Definiciones. Artículo 3: Ámbito de aplicación.

Capítulo II. Condiciones generales de las operaciones

Artículo 4: Operación de auxilio. Artículo 5: Vehículos de auxilio. Artículo 6: Condiciones de circulación. Artículo 7: Técnicos de auxilio en vías públicas. Artículo 8: Actuaciones de auxilio.

Capítulo III. Retirada y depósito de vehículos

Artículo 9: Condiciones de la retirada.

Capítulo IV. Régimen sancionador

Artículo 10: Régimen sancionador.

Capítulo V. Registro estatal de auxilio en vías públicas

Artículo 11: Creación. Artículo 12: Objeto y finalidad.

Siguen a tales preceptos dos disposiciones adicionales (relativas a la habilitación para la modificación de los anexos del Reglamento General de Vehículos y el tratamiento de datos de carácter personal), dos disposiciones transitorias (sobre el uso de la señales V-16 "Preseñalización de peligro" y V-24 "Grúa de servicio de auxilio en vías públicas"), una disposición derogatoria (la cual, conforme a su naturaleza, ordena la derogación de cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en este real decreto) y siete disposiciones finales, referidas sucesivamente a la modificación en varios preceptos del Reglamento General de Circulación; la modificación del Reglamento General de Vehículos; el protocolo y formato de conexión con el punto de acceso nacional de tráfico y movilidad; la habilitación competencial; el desarrollo normativo; la incorporación de derecho de la Unión Europea y la entrada en vigor, que tendrá lugar el 1 de julio de 2021, excepto lo establecido en el apartado Tres de la disposición final segunda, por la que se completa la incorporación al derecho interno de la Directiva (UE) 2015/719 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, que modifica la Directiva 96/53/CE del Consejo por la que se establecen, para determinados vehículos de carretera que circulan en la Comunidad, las dimensiones máximas autorizadas en el tráfico nacional e internacional y los pesos máximos autorizados en el tráfico internacional, que entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo: Se completa el expediente con los siguientes documentos:

A) Consulta pública previa a través del portal web del Ministerio del Interior, desde el 14 de diciembre al 28 de diciembre de 2017.

Se recibieron aportaciones de AGREGAGRUAS (Agrupación de Profesionales de Grúas de Auxilio) y UNESPA (Unión Española de Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras).

B) Primer borrador del proyecto de real decreto.

C) Se da cuenta en el expediente de que se verificó la audiencia e información pública del proyecto mediante la publicación en la página web del Ministerio del Interior desde el 26 de febrero al 7 de marzo de 2019.

Remitieron alegaciones AGREGA-GRUAS, AESLEME (Asociación para el Estudio de la Lesión Medular Espinal), ANDADE (Asociación Nacional de Amputados de España), GANVAM (Asociación Nacional de Vendedores de Vehículos a Motor, Reparación y Recambios), CONEPA (Federación Española de Empresarios Profesionales de Automoción), PGSV (Plataforma Gallega por la Seguridad Vial) y CCOO (Comisiones Obreras).

Consta un informe de la Dirección General de Tráfico valorando las observaciones anteriores y justificando su inclusión o no en los siguientes borradores de la futura norma.

D) Solicitud de informe -de 22 de febrero de 2019- a los miembros del Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible. Consta una certificación del Secretario de dicho órgano, de 11 de marzo de 2019, en la que se da cuenta de que manifestaron expresamente "la conformidad con el contenido del texto o la no formulación de observaciones" los vocales que representan a los organismos o entidades siguientes: comunidades autónomas de Valencia, Galicia y Murcia; Instituto Nacional de la Juventud (INJUVE) así como los ministerios de Fomento (Dirección General de Transporte Terrestre), de Hacienda, para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y de Justicia.

Presentaron alegaciones los ministerios de Industria, Comercio y Turismo, Política Territorial y Función Pública e Interior - Secretaría General Técnica; la Asociación Nacional de Empresas de Auxilio en Carretera (ANEAC-FENEAC); Asociación Técnica de Carreteras (ATC); Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil; Comunidad Autónoma de Cataluña- Servicio de Tráfico; Confederación Española de Talleres de Reparación y Afines (CETRAA); D. ...... -Director del Observatorio Nacional de Seguridad Vial-; Comité Nacional del Transporte por Carretera -Departamentos de Viajeros y Mercancías-; Real Automóvil Club de España (RACE); Real Automóvil Club de Cataluña (RACC) y la Unión Española de Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras - UNESPA.

E) Segunda versión del proyecto, de 10 de abril de 2019, al hilo de las aportaciones que se detallan en los apartados anteriores y acompañado de una memoria del análisis de Impacto Normativo.

F) Oficio de 24 de abril de 2019 del Secretario General Técnico del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, dando cuenta, a la vista del contenido del proyecto normativo, de la innecesariedad del proceder al trámite de aprobación previa, por no incidir el proyecto en las materias recogidas en el artículo 26.5, párrafo quinto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

G) Informes favorables de las Secretarías Generales Técnicas de los ministerios de Educación y Formación Profesional (25 de abril de 2019); Sanidad, Consumo y Bienestar Social (9 de mayo de 2019) y Fomento (2 de agosto de 2019).

Constan observaciones de los ministerios de Economía y Empresa (16 de mayo de 2019); Defensa (17 de mayo de 2019); Hacienda (7 de junio de 2019); Industria, Comercio y Turismo (22 de mayo de 2019) e Interior (26 de julio de 2019).

H) Informe de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, de 13 de diciembre de 2019, sobre el dispositivo de señalización V-16 respecto a su utilización de manera independiente de los triángulos de señalización de peligro. Entre otras consideraciones, señala que "se puede resumir que este dispositivo luminoso presenta aspectos que mejoran de forma significativa la visibilidad de un obstáculo o vehículo inmovilizado en la vía, y se podría utilizar, en la mayoría de supuestos, de forma exclusiva como sustituto de los triángulos de preseñalización de peligro obligatorios actualmente".

I) Tres informes de la Agencia de Protección de Datos, de 20 de septiembre de 2019, 25 de junio de 2020 y 9 de diciembre de 2020 (sobre las sucesivas versiones facilitadas en cada momento, siendo favorable en su conjunto el último de ellos).

J) Tercera versión del proyecto y la memoria del análisis de impacto normativo, de 27 de mayo de 2020. Se menciona en este punto que la modificación de la tabla 2 del anexo IX del Reglamento General de Vehículos tiene que ver con un requerimiento recibido de la Dirección General de Movilidad y Transporte de la Comisión Europea, bajo apercibimiento de incoación de un procedimiento de infracción contra España (habiendo terminado el plazo de transposición de la Directiva (UE) 2015/719 el 7 de mayo de 2017).

K) Informe de la Unidad de Normativa de la Dirección General de Tráfico valorando las observaciones emitidas por la Secretaría General Técnica de Interior y de los demás ministerios en sus informes, detallando aquellas que acepta o no, siendo incorporadas las modificaciones a la siguiente versión del proyecto.

L) Cuarto borrador del texto y memoria, de fecha 27 de mayo de 2020, incorporando las últimas modificaciones recibidas tras los informes emitidos.

M) Informe de 7 de julio de 2020 sobre el proyecto de real decreto, elaborado por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, conteniendo diversas observaciones, la mayor parte de las cuales fueron incorporadas al siguiente borrador.

N) Quinto borrador del texto y memoria, de fecha 4 de noviembre de 2020, incorporando las últimas modificaciones recibidas tras los informes emitidos.

Ñ) Informes favorables, a los efectos del artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, emitidos por los ministerios de Defensa (10 de diciembre de 2020); Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (24 de noviembre de 2020) e Industria, Comercio y Turismo (26 de noviembre de 2020, con algunas observaciones).

O) Sexto borrador del texto y memoria, de fecha 18 de diciembre de 2020, ajustando nuevamente la redacción a los últimos informes.

P) Séptimo borrador del texto y la memoria, de 22 de diciembre de 2020, con la versión final que se remite para dictamen.

La memoria justifica la oportunidad de la propuesta (situación, objetivos y alternativas), su contenido y análisis jurídico, la adecuación al orden de competencias y el impacto económico y presupuestario (sin efectos sobre la economía general ni la competencia, incorporando nuevas cargas administrativas que se cuantifican en 16.378.969,30 euros y suponen un gasto presupuestario por el importe indicado), estimándose igualmente nulos los impactos en materia de género, así como sobre la familia, la infancia y la adolescencia.

Añade la memoria las siguientes consideraciones:

"La política de transportes y de seguridad vial de la Unión Europea, en concreto en el Libro Blanco de Transportes y en el Programa de Acción Europeo de Seguridad Vial, fijan la meta de conseguir reducir el número de víctimas mortales en las carreteras de la Unión Europea para 2020. Todo ello bajo la perspectiva de la "Visión Cero" es decir, en la Unión Europea antes del 2050, se deberá conseguir la meta de "cero muertes" en el transporte por carretera.

Para ello, la Dirección General de Tráfico, organismo competente en materia de gestión, ordenación y vigilancia del tráfico deberá impulsar diversas medidas en materia de seguridad vial. En el caso que nos ocupa, deberá incidir específicamente en las actuaciones de auxilio en la vía, garantizando en todo momento la seguridad de la circulación".

Q) La Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior emitió informe en varias ocasiones, manifestando finalmente su conformidad con el proyecto.

Y, en tal estado de tramitación, dispuso V. E. la remisión del expediente al Consejo de Estado (acompañado de un índice numerado de documentos) en el que tuvo entrada el 28 de diciembre de 2020.

Una vez en el Consejo de Estado, solicitó audiencia (y le fue concedida) UNESPA, quien tomó vista del expediente y formuló observaciones en fecha 4 de febrero de 2021. Con carácter general, alega que valora "muy positivamente" la forma en que establece las condiciones en las que deben realizar sus funciones los servicios de auxilio en vías públicas que acuden al lugar de un accidente o una avería según establece el artículo 51.3 de la Ley sobre Tráfico, sin perjuicio de lo cual estima oportuno recordar que la asistencia en viaje se configura como garantía complementaria del seguro del automóvil, siendo necesaria la solicitud previa de dicho servicio por parte del asegurado, a cuyo efecto las aseguradoras cuentan con empresas de asistencia, quienes contratan los servicios con los operadores de auxilio, que (caso de remolque o rescate del vehículo) realizan una prestación de carácter asistencial, que se puede llevar a cabo con medios propios o ajenos, pero que no comporta la cobertura de los gastos incurridos. Entiende por ello UNESPA que debería haber una referencia en el proyecto de real decreto al artículo 105 de la Ley de Tráfico, donde se recoge este principio de forma subsidiaria. Añade que convendría valorar si, en virtud del principio de jerarquía normativa, podría diferenciarse mejor al operador de auxilio en vías públicas y al tercero (que representa a la aseguradora y esta representa al asegurado) que en ocasiones aparecen en plano de igualdad.

Como observaciones al articulado, se realizan diversas sugerencias de redacción a los artículos 2, letra i); 2.4; 3.8 y 9.

Completado el expediente en la forma indicada, y a la vista de los referidos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I/ El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter doblemente preceptivo. De una parte, conforme al artículo 22.Dos de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril dado que la norma completa la transposición de la Directiva (UE) 2015/719 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, que modifica la Directiva 96/53/CE del Consejo por la que se establecen, para determinados vehículos de carretera que circulan en la Comunidad, las dimensiones máximas autorizadas en el tráfico nacional e internacional y los pesos máximos autorizados en el tráfico internacional, en lo que se refiere a la materia relativa a las masas máximas autorizadas de los vehículos articulados de 5 o más ejes que llevan, en operaciones de transporte intermodal, uno o varios contenedores o cajas móviles de hasta una longitud de 45 pies.

De otro lado, emite su dictamen el Consejo de conformidad con el artículo 22.Tres de su Ley Orgánica, al tratarse del desarrollo reglamentario del artículo 51.3 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobada por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, como de la modificación de dos reales decretos (1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación y el ya indicado 2822/1998, de 23 de diciembre, Reglamento General de Vehículos) para ajustar sus contenidos a la nueva ordenación.

II/ El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ha ajustado en su tramitación a las previsiones del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Se ha cumplido con la exigencia del artículo 8.5 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobada por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, al tratarse de una disposición general que afecta al tráfico, la seguridad vial y la movilidad sostenible, habiendo sido objeto de solicitud de informe del Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible. Se trata del órgano de consulta y participación para el impulso y mejora del tráfico, la seguridad vial y la movilidad sostenible y para promover la concertación de las distintas Administraciones públicas y entidades que desarrollan actividades en esos ámbitos.

Atendida la obligación de consulta, no se ha producido la emisión de un dictamen formal por el citado Consejo (en la forma descrita en antecedentes por la Vicesecretaría General Técnica), habiendo preferido este órgano remitir las alegaciones recibidas de sus integrantes, las cuales han sido conocidas y tenidas en cuenta en la redacción final del texto.

Constan en el expediente las sucesivas versiones -hasta el número de siete- del proyecto, habiéndose tenido en consideración parte de las observaciones de los intervinientes, quienes no han formulado objeción legal a la modificación proyectada, más allá de expresar en ciertos supuestos sus personales posiciones ante una medida como la presente, así como la memoria del análisis de impacto normativo, con el detalle del alcance regulador de su contenido y la información sobre la repercusión económica de la medida, conteniendo también el preceptivo informe de impacto de género, así como el de impacto en materia de familia, infancia y adolescencia.

También se ha observado la exigencia del artículo 133 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -coincidente con el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno- de que, con carácter previo a la elaboración del texto, se realizase una consulta pública a través del portal web del departamento competente, recabando así la opinión de los sujetos y organizaciones afectados por los problemas que se pretenden solucionar y sobre su necesidad, oportunidad, objetivos de la nueva norma y posibles soluciones alternativas (regulatorias y no regulatorias). Del resultado del trámite se da cuenta en los antecedentes.

Igualmente, se verificó el trámite de audiencia e información pública con la publicación del proyecto en el portal web del Ministerio del Interior, de conformidad con lo establecido en los artículos 133.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Han intervenido los departamentos ministeriales coproponentes (Interior; Defensa; Transportes, Movilidad y Agenda Urbana e Industria Comercio y Turismo) así como -también favorablemente- sus respectivas Secretarías Generales Técnicas, todo ello de conformidad con el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. De igual modo, se ha cumplido con la petición de informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, contenida en el artículo 26.9 de la reiterada Ley 50/1997, emitiendo finalmente el documento de 20 de julio de 2020 que más arriba se indica. Finalmente, la Agencia Española de Protección de Datos ha emitido un informe preceptivo, de conformidad con el artículo 5 b) del Estatuto de la Agencia, aprobado mediante el Real Decreto 428/1993, de 26 de marzo. Constan en realidad tres informes (en las fechas que más arriba se detallan) sobre las sucesivas versiones actualizadas del proyecto, que han ido incorporando las recomendaciones de dicho ente hasta que se ha confirmado el pleno ajuste del texto a sus sugerencias en la versión final, logrando así que los tratamientos de datos de carácter personal de las personas físicas concernidos por la futura norma se realicen de conformidad con las previsiones del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento General de protección de datos).

Resulta así en cuanto que los efectos prácticos de la norma que se examina se concretan en la comunicación por medios telemáticos de la posición de los vehículos de auxilio (mientras se realicen operaciones de auxilio) a la Dirección General de Tráfico, que tratará la información con datos de carácter personal derivada de estas actuaciones. Estas operaciones -además de la identificación potencial del usuario de la vía pública, conductor del vehículo, que se deduce del Registro de Vehículos de la Jefatura Central de Tráfico- implicarán, necesariamente, el tratamiento de los datos comunicados, a lo que se une la creación del Registro estatal de auxilio en vías públicas, previsto en el capítulo V del proyecto.

III/ El proyecto de Real Decreto se dicta al amparo de la habilitación prevista en la disposición final segunda del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobada mediante el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, insertándose además sus modificaciones en los dos reales decretos que viene a modificar, cuya competencia deriva del artículo 149.1.21.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de circulación de vehículos a motor y seguridad vial. Su rango reglamentario es adecuado a la pretendida modificación de los contenidos de las normas afectadas. Enlaza la regulación del proyecto, que como queda dicho descansa en el artículo 51.3 de Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, con la previsión de la disposición adicional duodécima de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación del Transporte Terrestre, donde se contiene la previsión expresa de que el transporte por carretera de vehículos accidentados o averiados que se lleve a cabo en el marco de una operación de auxilio en carretera se regirá por lo dispuesto en la referida Ley 16/1987, "sin perjuicio de lo que, en su caso, se establezca en la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial acerca de las condiciones de realización de tales operaciones o de las características que deban cumplir las empresas que las desarrollen o los vehículos y demás medios que se hayan de utilizar".

IV/ Respecto al fondo del proyecto objeto de consulta, este es doble. Se trata, en primer lugar, de dictar un real decreto para regular las condiciones en que realizan sus funciones los servicios de auxilio en las vías públicas que acudan al lugar de un accidente o avería, junto a las características de las empresas que los desarrollen o los vehículos y demás medios que se hayan de utilizar. En segundo lugar, en lo que concierne a la Directiva (UE) 2015/719 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, se trata de facilitar dichas operaciones de transporte intermodal entre Estados miembros de la Unión Europea y terceros países, teniendo en cuenta la utilización creciente de contenedores o cajas móviles de hasta 45 pies.

En la forma indicada, la primera finalidad de la nueva norma es la de mejorar las condiciones de seguridad durante el auxilio de vehículos en vías públicas, regulando los requisitos mínimos de dicha actividad, así como las condiciones bajo las que se realiza. Tales labores de auxilio albergan en sí mismas un riesgo potencial tanto para los técnicos que se dedican profesionalmente al auxilio en las vías públicas como para el resto de los usuarios, debiendo verificarse la acción de modo rápido para retirar un vehículo averiado o accidentado, eliminando de esta forma el riesgo para el resto de los usuarios y evitando que se convierta en un obstáculo en la vía. Destaca, además, en este sentido que se trata de una norma reglamentaria nueva que se incorpora al ordenamiento, sin existir otro precedente al respecto (más allá del anclaje legal en que se funda, contenido, como queda dicho, en el artículo 51.3 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).

A los efectos anteriores, resulta indispensable resaltar la visibilidad del vehículo que se encuentra parado en la vía por causa de accidente o avería y ofrecer mayor protección a sus ocupantes mientras esperan la llegada de los servicios de auxilio en carretera. Según se desprende del expediente, el accidente por alcance de vehículos que se encuentran parados en estas circunstancias es muy común, con el resultado - en muchas ocasiones- de ocupantes fallecidos y heridos graves. Para atender a estas necesidades, la nueva norma ordena la utilización generalizada de señalización en todos los vehículos de auxilio mediante distintivos retrorreflectantes, previendo, igualmente, la atención al contorno de la plataforma y la utilización de la señal acústica y luminosa. Simultáneamente, y para la seguridad del resto de los usuarios, se introduce un nuevo dispositivo luminoso señalizador de posición y aviso, que puede ser ubicado en el exterior del propio vehículo sin salir a la vía. Atendiendo a esta nueva ordenación, se da cumplimiento y desarrollo al artículo 51.3 del Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que preveía expresamente esta necesidad de complemento reglamentario.

Junto a la innovación normativa que representa el cuerpo del nuevo real decreto, igualmente deben destacarse las novedades paralelas que introduce en el Reglamento General de Circulación y en el Reglamento General de Vehículos. En el de Circulación se modifican los artículos 46.1.f) (moderación de la velocidad y condiciones de la detención del vehículo que presta auxilio); 85.4 (distancia lateral mínima con estos vehículos de auxilio); 113 (se introducen los vehículos destinados al servicio de auxilio en la enumeración de los vehículos que utilizan la señal V-2); 97.3 y 130: eliminando en ambos la obligación de colocar el dispositivo de preseñalización de peligro (el conocido como triángulo de emergencia) que viene a ser sustituido por un dispositivo luminoso de color amarillo auto, de alimentación autónoma y alta visibilidad, que se colocará en el exterior del vehículo, sin necesidad de tener que salir del mismo (nuevo elemento del que consta su validación positiva por la Guardia Civil en informe separado -de 13 de diciembre de 2019- sobre este particular) . Por su parte el Reglamento General de Vehículos registra diversas modificaciones, en línea con las anteriores, en los artículos 9 (que suprime los apartados 3 y 4) y los anexos II (letra D, sobre clasificación de vehículo de auxilio en vías públicas); anexo IX (con la modificación que luego se referirá más en detalle por gozar de una fundamentación jurídica diferente en cuanto a su necesidad) y los anexos XI (en lo relativo a las señales V-2, V-16 y V-24, creando la nueva señal V-27) y XII.

Como señalara el Consejo de Estado con ocasión del dictamen número 226/2012, de 29 de marzo, sobre el proyecto del que luego sería Real Decreto 662/2012, de 13 de abril, por el que se establece el marco para la implantación de los sistemas inteligentes de transporte (SIT) en el sector del transporte por carretera y para las interfaces con otros modos de transporte (al que se refiere expresamente el preámbulo de la futura norma remitida en consulta):

"Mediante el establecimiento y utilización de sistemas de información compatibles en el ámbito del transporte terrestre, se persigue, como objetivos y ámbitos prioritarios -artículo 2 de la Directiva 2010/40/UE, de 7 de julio de 2010-, la utilización óptima de los datos sobre la red viaria, el tráfico y los desplazamientos; la continuidad de los servicios para la gestión del tráfico; las aplicaciones de sistemas telemáticos para la seguridad y protección del transporte por carretera y, en fin, la conexión del vehículo a la infraestructura del transporte".

Como también recuerda el preámbulo, dentro de la denominada "Lista de incidentes o circunstancias relacionados con la seguridad vial" (del artículo 3 del Reglamento Delegado (UE) n.º 886/2013 de la Comisión, de 15 de mayo de 2013), en su apartado b), recoge los obstáculos en la carretera.

La segunda finalidad de la nueva norma tiene que ver con el hecho de que, aunque ya mediante la Orden PRA/499/2017, de 1 de junio, por la que se modifica el anexo IX del Reglamento General de Vehículos, aprobado por el Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, se incorporó a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva (UE) 2015/719 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, que modifica la Directiva 96/53/CE del Consejo por la que se establecen, para determinados vehículos de carretera que circulan en la comunidad, las dimensiones máximas autorizadas en el tráfico nacional e internacional y los pesos máximos autorizados en el tráfico internacional, lo cierto es que, con posterioridad a la publicación de la citada orden se detectó que la transposición no se había verificado de manera completa, toda vez que, por error, no se incluyó en la tabla 2 sobre "Masas máximas autorizadas", del anexo IX "Masas y dimensiones" lo dispuesto en la Directiva sobre los vehículos articulados de 5 o más ejes que llevan, en operaciones de transporte intermodal, uno o varios contenedores o cajas móviles, de hasta una longitud máxima total de 45 pies.

Resulta a este respecto (según precisa la memoria del análisis de impacto normativo del proyecto) que la orden utiliza la expresión "transporte combinado", en lugar de "transporte intermodal", que es la expresión que recoge la directiva. Por otra parte, la orden hace referencia a "un contenedor o caja móvil cerrados, igual o superior a 20 pies", mientras que la directiva se refiere a "uno o varios contenedores o cajas móviles, de hasta una longitud máxima total de 45 pies". Las masas máximas autorizadas para estos vehículos articulados que establece la directiva, coinciden con las de la citada orden: 44 toneladas cuando se trata de vehículo de motor con 3 ejes con semirremolque de 2 o 3 ejes, y 42 toneladas en el caso de vehículo de motor con 2 ejes con semirremolque de 3 ejes.

Con la modificación de la tabla 2 del anexo IX del Reglamento General de Vehículos -a través de la disposición final segunda de este real decreto- se trata de completar la transposición de la citada Directiva (UE) 2015/719, para incluir a los dos tipos de vehículos articulados de 5 o más ejes que llevan, en operaciones de transporte intermodal, uno o varios contenedores o cajas móviles, de hasta una longitud máxima total de 45 pies. Por lo demás, se mantienen las masas máximas autorizadas de la Orden PRA/499/2017, ya que coinciden con las previstas en la directiva.

En este caso, el objetivo es seguir promoviendo las operaciones de transporte intermodal entre los Estados de la Unión Europea, teniendo en cuenta la utilización creciente de contenedores o cajas móviles de una longitud máxima total de 45 pies en este tipo de transporte, a la vez que se garantiza la protección de la infraestructura de la carretera, ya que se mantiene la masa máxima autorizada de 44 y 42 toneladas, según su configuración, de los vehículos articulados de 5 o más ejes que llevan ese tipo de contenedores o cajas móviles.

No resulta ocioso destacar la relevancia de la materia en el orden jurídico internacional a la vista de que el mejoramiento de la seguridad vial en el mundo constituye una decidida estrategia asumida por Naciones Unidas, como expresamente recoge la Resolución aprobada por su Asamblea General el 31 de agosto de 2020, viniendo a enlazarla directamente con las metas de la Agenda para el Desarrollo Sostenible relacionadas con la seguridad vial, en el seno de la cual se incardinan dentro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS 3 "Garantizar una vida saludable y promover el bienestar para todos para todas las edades"; meta 3.6 "Para el año 2020 reducir a la mitad las muertes y lesiones globales por accidentes de tráfico").

Con carácter general, el proyecto remitido en consulta ofrece, a juicio del Consejo de Estado, una fundamentación bastante que motiva la conveniencia y oportunidad de una actuación como la descrita.

Sin perjuicio del juicio favorable, desde el punto de vista de la técnica normativa, llama la atención el hecho de que una disposición que presenta una docena de artículos (al margen de las demás disposiciones adicionales, finales y transitorias, que tienen otra finalidad predeterminada) se divide internamente nada menos que cinco capítulos, lo que pudiera entenderse desproporcionado, en la medida en que no solo se estiman excesivos, sino que incluso habría que plantearse si, dada la especificidad de la materia que se regula y el preciso objeto regulatorio que aborda, siquiera haría falta dividir en capítulos la nueva regulación.

Además, interesa señalar en este punto previo al examen del articulado que, con relación a las alegaciones en trámite de audiencia de UNESPA, que suscitan la conveniencia de añadir una referencia al artículo 105 de la Ley de Tráfico ("Retirada y depósito del vehículo"), entiende el Consejo de Estado la innecesariedad de tal recordatorio expreso, bastando - como está ahora- la invocación del artículo 51.3 de dicha norma legal. Resulta lo anterior del extremo de que la medida proyectada se inserta con naturalidad en el título II de la Ley de Tráfico ("Normas de comportamiento en la circulación"), capítulo II ("Otras normas de circulación") habida cuenta de que lo se pretende es la ordenación del servicio de auxilio en vías públicas, resultando forzado pretender llevarlo al título V ("Régimen sancionador"), capítulo VI ("Medidas provisionales y otras medidas"), sin perjuicio de que todo ello integra un grupo normativo completo susceptible de ser interpretado de modo conjunto.

En relación con el articulado cabe indicar lo que sigue:

En el Preámbulo, en el artículo 2.c) (así como en sus letras e), f) y h), en el artículo 3.1 y en el artículo 7 (que se intitula precisamente así) aparece repetidamente la denominación "Técnicos de auxilio en vías públicas".

Cierto es que en el artículo 2.c) se enuncian brevemente las exigencias de prestación de dicha actividad, desarrollando el concepto de "operario encargado de las tareas de asistencia, recogida y retirada de vehículos inmovilizados en las vías".

Sin embargo, el empleo de tal denominación de "técnico" no solo no es correcto, sino que resulta -sin duda- indebido e inapropiado, habida cuenta de que en ningún caso debe poder entenderse tal nombre como el intento de describir una profesión que exigiera un título específico, extremo que hubiera requerido una configuración normativa legal por completo ajena a esta regulación sectorial reglamentaria. Resultando que en ningún caso un "operario" puede ser asimilado a un "técnico" y aquí de lo que se trata es de describir las tareas que ha de desempeñar el gruista responsable de la verificación de las operaciones de auxilio en las vías públicas, conviene evitar equívocos y confusiones en la terminología y atenerse a una correcta y ajustada mención denominativa que eluda consecuencias indeseables.

En consecuencia, debería sustituirse la denominación de "técnico" por la de "operario" (actividad que se reflejaba en el indicado artículo 2.c), sustituyéndola así en todos los referidos preceptos de la futura norma donde se hace la mención.

En el artículo 10 ("Régimen sancionador") se contiene lo que, en realidad, no es sino una simple remisión a las sanciones previstas - según sea de aplicación-, bien al texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (artículos 74 y siguientes), bien a la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (artículos 139 y siguientes). Sin embargo, el precepto debe ser objeto de una completa reformulación por su abierta contradicción con el principio de legalidad (recogido en el artículo 9.3 y desarrollado en el 25, ambos de la Constitución) sobre el que se asienta todo el sistema administrativo sancionador, en la medida en que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

En efecto, en directa correlación con este obligado respeto a la seguridad jurídica (también recogida en el artículo 9.3 de la Constitución) y la legalidad vigente (artículo 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre), el principio de tipicidad -otros de los fundamentos del procedimiento administrativo sancionador, a su vez en el artículo 27 de la Ley 40/2015- exige que solo pueden constituir infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico que una ley califique como tales, clasificándose en leves, graves y muy graves.

En cuanto a las sanciones, por la comisión de infracciones administrativas únicamente podrán imponerse las previstas en una ley. Las normas reglamentarias, en su necesaria colaboración con la ley, podrán introducir especificaciones o graduaciones de las infracciones o sanciones establecidas legalmente pero, en ningún caso, podrán alterar la naturaleza o límites de las infracciones o sanciones que la ley contemple.

Llevado lo anterior al caso presente, en el precepto apenas se dice que será de aplicación el régimen de sanciones "que proceda aplicar" y solo "cuando el operador o usuarios de las vías no respeten los requisitos contemplados en este real decreto". Obsérvese que esa falta de atención a las normas se predica solo del "operador o usuarios de las vías", pareciendo limitar a estos sujetos (perfectamente definidos en el artículo 2 del proyecto) la posibilidad de incurrir en sanciones.

No puede ser ese el fundamento jurídico del régimen sancionador de la futura norma, que presenta, de este modo, importantes debilidades que constituyen graves carencias de legalidad susceptibles de ser objeto de impugnaciones y recursos.

El obligado respeto a los principios de legalidad y tipicidad, junto a los demás que inspiran el procedimiento administrativo sancionador, exige que todas las posibles infracciones que pueden cometerse en relación a este real decreto se concreten con exactitud, del mismo modo que las sanciones que se le asignen (leves, graves o muy graves). En la forma indicada, este artículo deberá contener ese detalle de infracciones y sanciones de modo claro y ordenado, sin emplear remisiones ni reenvíos genéricos a otras disposiciones legales o reglamentarias.

Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

La disposición adicional primera del proyecto contiene una habilitación para la modificación de los anexos del Reglamento General de Vehículos, viniendo a establecer que -en cuanto a los anexos II, IX, XI y XII- se modificarán mediante "una norma con rango de orden", añadiendo "conforme a la habilitación recogida en su disposición final tercera".

Sin embargo, dicha disposición final tercera del Reglamento General de Vehículos dice así:

"Disposición final tercera. Habilitación para la modificación de los anexos del Reglamento General de Vehículos.

Se faculta a los Ministros del Interior y de Industria y Energía para modificar por Orden los anexos al presente Reglamento. La modificación del anexo 9 requerirá, además, la conformidad del Ministro de Fomento. No obstante, la actualización, modificación o derogación de las normas relacionadas en el anexo I habrá de hacerse o promoverse por los organismos competentes y a través de los procedimientos que correspondan, de acuerdo con la naturaleza y el rango de cada una de ellas".

No se comprende muy bien qué sentido tiene reiterar que la modificación de los anexos indicados habrá de hacerse mediante una norma con rango de orden, cuando ya se establece dicha exigencia por la regulación actual, bastando con haberlo dejado todo tal cual está.

Interesa dejar claro, en todo caso, que la redacción podría dar a entender, erróneamente, que se establece una reserva normativa, cuando lo que contiene la disposición final tercera del Reglamento General de Vehículos es una habilitación.

Por su parte, la disposición adicional segunda recuerda que los tratamientos de datos de carácter personal de las personas físicas se realizarán con estricta sujeción a lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y en el resto de la normativa sobre protección de datos personales. Sin perjuicio de que ello sea cierto, debería añadirse que también se ajustarán a la Ley Orga´nica 3/2018, de 5 de diciembre, de Proteccio´n de Datos Personales y garanti´a de los derechos digitales), sin perjuicio de la aplicación del resto de la normativa sobre protección de datos personales.

En definitiva, podría sustituirse su actual contenido por otro que tuviera la siguiente redacción: "Los tratamientos de datos de carácter personal de las personas físicas, se realizarán con estricta sujeción a lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, y en el resto de la normativa sobre protección de datos personales".

Respecto a la disposición transitoria primera, cuyo contenido principal es mantener hasta el 1 de enero de 2026 el uso de la preseñalización de peligro V-16, lo cierto es que parece un período de tiempo muy extenso (casi cinco años) cuando, si lo que realmente se pretende es reducir de forma significativa los accidentes vinculados a este tipo de prestaciones de servicios en carretera, parece que lo más procedente debería ser acortar dicho plazo.

No puede desconocerse que este ha sido el sentido de muchas de las alegaciones registradas en el período de audiencia, debiendo acometerse un esfuerzo singular para dar aplicabilidad real a las nuevas exigencias que se derivan de esta norma. Pese a haberse objetado a este respecto por parte del órgano encargado de la tramitación del procedimiento -en orden a mantener la referida fecha de 2026- que es preciso conceder tiempo para la comercialización y provisión masiva de estos dispositivos, lo cierto es que una modificación del género de la aquí prevista puede difuminarse y quedar sin aplicabilidad real definitiva si se prolonga por casi un lustro el sistema actual hasta la completa entrada en vigor de la nueva exigencia.

Sentado lo anterior, nada tiene que oponer el Consejo de Estado a la regulación que se propone, la cual se inserta con naturalidad en la regulación normativa sectorial sobre la que se actúa.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, tenida en cuenta la observación esencial al artículo 10 y consideradas las demás, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se regulan los servicios de auxilio en las vías públicas".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de febrero de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR