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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 30 de enero de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 23 de enero de 2020, cuya entrada se registró ese mismo día, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter de urgencia, el expediente relativo a un proyecto de Orden por la que se establecen para el año 2020 las bases de cotización a la Seguridad Social de los trabajadores del Régimen Especial del Mar incluidos en los grupos segundo y tercero.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto de Orden y de su memoria

A.- El proyecto de Orden sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo, una disposición transitoria, dos disposiciones finales y tres anexos.

En el preámbulo se alude a los fundamentos normativos de la Orden proyectada y, en particular, al artículo 130, apartado siete.2, de la prorrogada Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, así como al artículo 54 del Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre, que prevén que la cotización para todas las contingencias y situaciones protegidas en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar incluidos en los grupos segundo y tercero, a que se refiere el artículo 10 de la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pesquero, se efectuará sobre las remuneraciones que se determinen mediante Orden del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, a propuesta del Instituto Social de la Marina, oídas las organizaciones representativas del sector. Tal determinación se efectuará por provincias, modalidades de pesca y categorías profesionales, sobre la base de los valores medios de remuneración percibida en el año precedente.

El artículo único ("Determinación de las bases de cotización") señala que las bases únicas de cotización de los trabajadores incluidos en los grupos segundo y tercero del Régimen Especial del Mar quedan establecidas para el año 2020 en las cuantías que se reflejan en los anexos, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 11 de la Ley 47/2015, de 21 de octubre, en relación con los coeficientes correctores.

La disposición transitoria única ("Ingreso de diferencias de cotización") establece que las diferencias de cotización que se hubieran podido producir por la aplicación de las bases de cotización previstas en la Orden, respecto de las cotizaciones que se hubieran efectuado a partir del 1 de enero de 2020, podrán ser ingresadas "sin recargo" hasta el último día del segundo mes siguiente al de la publicación de la presente Orden en el Boletín Oficial del Estado.

La disposición final primera ("Título competencial") declara que la Orden se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.17ª de la Constitución española.

La disposición final segunda ("Entrada en vigor") prevé que la Orden entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, con efectos desde el 1 de enero de 2020.

En los anexos I, II y III se establecen las bases de cotización por provincias, modalidades de pesca y categorías profesionales correspondientes, respectivamente, a los grupos segundo A, segundo B y tercero.

B.- El proyecto de Orden se acompaña de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo, en la que, tras exponer la base jurídica y el rango de la norma y describir su contenido y tramitación, se analizan la oportunidad del proyecto, el listado de las normas derogadas y los impactos que se derivarán de su aprobación:

(i) Impacto económico. Desde un punto de vista económico, se indica que las bases de cotización para el año 2020 se clasifican en las mismas zonas, provincias, modalidades de pesca y categorías profesionales previstas para el año precedente, pero con los siguientes incrementos respecto del ejercicio anterior:

- Grupo Segundo A, desde el 0,43% en las provincias de Gipuzkoa, modalidad de pesca "otras artes", y Bizkaia, modalidad de pesca "artes fijas", para las categorías profesionales 9 a 11, hasta el 1,61% en las provincias de Cádiz, Málaga, Granada, Melilla y Ceuta, para las categorías profesionales 1 a 7, y en la provincia de Huelva, modalidad de pesca "arrastre, cerco y palangre, para las categorías profesionales 9 a 11. - Grupo Segundo B, desde el 0,34% en las provincias de Gipuzkoa, modalidad de pesca "cerco, palangre, anzuelo y artes fijas", y Bizkaia, para las categorías profesionales 9 a 11, hasta el 2,62% en la provincia de Huelva, modalidad de pesca "otras modalidades", para las categorías profesionales 1 a 7. - Grupo Tercero, desde el 0,43% en la provincia de Bizkaia, para las categorías profesionales 8 a 11, hasta el 1,60% en las provincias de Cádiz, Huelva, Málaga, Granada, Sevilla, Melilla, Ceuta, Las Palmas y Tenerife, para las categorías profesionales 3 y 4.

Señala que para este año se continúa con la estructura del cuadro de bases a efectos de su simplificación. Para ello se crearon tres zonas en cada uno de los grupos: zona norte, zona este y zona sur, incluyéndose en cada una de ellas las provincias con la misma modalidad de pesca y la misma base.

Para el año 2020, el incremento de las bases oscila entre el 0,34% y 2,62%, siendo inferior al del año anterior. El aumento de las bases que contempla esta Orden supondrá una mayor cotización estimada en torno al 0,90% en concepto de variación de bases de cotización.

(ii) Impacto sobre las Pymes. El proyecto de Orden no generará cargas administrativas innecesarias o accesorias diferentes a las que actualmente vienen asumiendo dichas pequeñas y medianas empresas.

(iii) Impacto por razón de género. Desde una perspectiva de género, la memoria afirma que el proyecto de orden no tiene un impacto específico en este ámbito.

(iv) Impacto en la familia. En cumplimiento de lo dispuesto en la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, añadida por la disposición final cuarta, tres, de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, se añade una valoración de impacto de la norma en la familia, que la memoria considera nulo.

(v) Impacto en la infancia y la adolescencia. Asimismo, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, añadido por el artículo primero, veintiuno, de la citada Ley 26/2015, se incluye una valoración del impacto de la norma en la infancia y la adolescencia, considerado igualmente nulo por la memoria.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

El proyecto de Orden ha sido elaborado por el Instituto Social de la Marina y la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social. Se han recibido informes de la Secretaría de Estado de Empleo, de la Subsecretaría y de la Secretaría General de Inmigración y Emigración del entonces Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, que no realizan observaciones.

En el informe de la Tesorería General de la Seguridad Social se sugiere eliminar, en la disposición final primera de la Orden, la alusión a la posibilidad de ejecución de los servicios de la Seguridad Social por parte de las comunidades autónomas, pues se trata de una norma que se dicta, precisamente, en ejercicio de la competencia exclusiva atribuida al Estado en materia de régimen económico de la Seguridad Social por la Constitución -tal como se indica en el preámbulo- y que no va a ser objeto de dicha ejecución. Esta observación ha sido aceptada.

Por último, se recibió un informe de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social que, tras indicar que las bases de cotización de los trabajadores del mar, de los grupos segundo y tercero, han experimentado aumentos superiores a los que han tenido lugar tanto por los salarios como por las bases medias de cotización del Régimen General, hace una valoración favorable del proyecto.

Asimismo, se ha consultado a las organizaciones representativas del sector, según consta en el certificado expedido por el Director del Instituto Social de la Marina.

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, tras examinar el desarrollo del procedimiento y analizar el objeto, finalidad, amparo normativo y contenido del proyecto de Orden, no formula observaciones.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y carácter de la consulta

Se somete a dictamen el proyecto de Orden por la que se establecen para el año 2020 las bases de cotización a la Seguridad Social de los trabajadores del Régimen Especial del Mar incluidos en los grupos segundo y tercero a que se refiere el artículo 10 de la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pequero, así como el artículo 54 del Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre.

Por tanto, el presente dictamen se emite con carácter preceptivo, en cumplimiento del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, en el que se prevé que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones". La consulta se ha efectuado con carácter urgente, con arreglo a lo establecido en el artículo 19 de la mencionada ley orgánica.

II.- Procedimiento de elaboración

El proyecto de Orden se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento de elaboración de reglamentos establecido en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Con el texto proyectado se adjunta una memoria abreviada de su análisis de impacto normativo (artículo 26.3 de la Ley del Gobierno y artículo 3 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo).

En relación con el impacto económico de la norma sometida a consulta, ha de indicarse que deben revisarse los porcentajes mínimos y máximos de subidas de las páginas 8 y 15 que han sido transcritos en el antecedente primero, B, (i), ya que algunos de ellos no se corresponden exactamente con la tabla que obra en las páginas 12 a 14 de la memoria. A modo de ejemplo, el límite inferior de subida que se indica para el Grupo Segundo A, no es el 0,43%, sino el 0,34%.

Respecto al trámite de consulta pública, al que se refiere el artículo 26.2 de la Ley del Gobierno, se señala en la memoria que se ha prescindido del mismo, al tratarse de una norma presupuestaria que no tiene impacto significativo. Dado que se trata de una norma presupuestaria, tampoco se ha realizado el trámite de audiencia e información pública regulado en el artículo 26.6 de la Ley del Gobierno.

Consta en la memoria que han sido oídas las organizaciones sindicales y empresariales representativas de los intereses económicos y sociales afectados por la norma proyectada, así como las cofradías de pescadores y las organizaciones de productores pesqueros (artículo 26.6., de la Ley del Gobierno). De ello existe reflejo directo en el expediente pues, aparte del certificado del Director del Instituto Social de la Marina, haciendo constar que "se ha consultado a las organizaciones representativas del sector", se unen una serie de certificados de los directores provinciales del Instituto Social de la Marina relativos a la consulta a las organizaciones representativas del sector en las zonas sur, este y norte, que se acompañan de las propuestas formuladas de modificación de las cuantías establecidas en el anexo.

Por otra parte, dentro del departamento ministerial proponente, han intervenido la Tesorería General de la Seguridad Social, la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social y la Secretaría de Estado de Empleo, de la Subsecretaría y de la Secretaría General de Inmigración y Emigración, y consta también el informe preceptivo de la Secretaría General Técnica (artículo 26.5 de la Ley del Gobierno).

III.- Habilitación legal y rango normativo

El texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, se remite, en cuanto a las bases y tipos de cotización, a lo que establezca cada año la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado. En efecto, se vienen incluyendo en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado las bases y tipos de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional, tanto por lo que atañe al Régimen General como a los Especiales -en este caso, Régimen Especial de Trabajadores del Mar-, encomendando al hoy Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones el desarrollo específico de esas bases y tipos para cada período anual.

El proyecto de Orden sometido a consulta se dicta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 130, apartado siete.2, de la prorrogada Ley 6/2018, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, que dice así:

2. La cotización para todas las contingencias y situaciones protegidas en este Régimen Especial de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia incluidos en los grupos segundo y tercero a que se refiere el artículo 10 de la Ley 47/2015, de 21 de octubre, se efectuará sobre las remuneraciones que se determinen anualmente mediante orden del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, a propuesta del Instituto Social de la Marina, oídas las organizaciones representativas del sector. Tal determinación se efectuará por provincias, modalidades de pesca y categorías profesionales, sobre la base de los valores medios de remuneración percibida en el año precedente.

Las bases que se determinen serán únicas, sin que puedan ser inferiores ni superiores a las que se establezcan para las distintas categorías profesionales, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1 del apartado Dos.

El rango de orden ministerial es, por lo tanto, el adecuado.

IV.- Contenido del proyecto de Orden

El proyecto de Orden sometido a consulta establece, en función de los valores medios de las remuneraciones percibidas por los trabajadores del mar en el año 2019, las bases únicas para la cotización por contingencias comunes y profesionales según provincias, modalidades de pesca y categorías profesionales para el ejercicio 2020.

La norma proyectada se ocupa de una materia que ha sido objeto de disposiciones similares en ejercicios presupuestarios precedentes, dictaminadas en cada momento por este Consejo de Estado. En concreto, su inmediato precedente es la Orden TMS/40/2019, de 21 de enero, por la que se establecen para el año 2019, las bases de cotización a la Seguridad Social de los trabajadores del Régimen Especial del Mar incluidos en los grupos segundo y tercero (dictamen n.º 1.080/2018).

La Orden proyectada reitera en gran parte, desde un punto de vista sistemático y sustantivo, el contenido de la citada Orden TMS/40/2019, con la introducción de algunos cambios en las bases de cotización a los que hace referencia -en los términos ya expuestos- la memoria abreviada del análisis de impacto normativo.

Con carácter general, es preciso observar, en línea con lo señalado en dictámenes precedentes en materia de cotizaciones a la Seguridad Social (y muy en especial en los dictámenes números 7/2016, 92/2017 y 34 y 1.080/2018), que el sistema de vigencia anual de las bases de cotización trae consigo una dispersión normativa y una falta de calidad regulatoria que contrastan con el carácter estructural y permanente de la mayor parte de sus reglas que, año tras año, se reproducen sin cambios en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, por lo que sería más oportuno que tales reglas se incluyeran -con vocación de permanencia- en el Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social. Por otra parte, el establecimiento de unos criterios comunes para todos los regímenes de la Seguridad Social simplificaría la ordenación normativa de esta materia, evitando el exceso de detalle y las reiteraciones detectadas en el presente proyecto de Orden, cuya amplitud y extensión dificultan la adecuada identificación de las novedades que introduce respecto al ejercicio anterior.

Sin perjuicio de ello, el proyecto de Orden sometido a consulta cumple con las exigencias materiales mínimas establecidas en el artículo 130, apartado siete.2, de la Ley 6/2018, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, prorrogada para este año, como son, por una parte, que la determinación de las bases de cotización se efectúe "por provincias, modalidades de pesca y categorías profesionales, sobre la base de los valores medios de remuneración percibida en el año precedente", y, por otra, que "las bases que se determinen serán únicas, sin que puedan ser inferiores ni superiores a las que se establezcan para las distintas categorías profesionales, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1 del apartado Dos" del referido artículo 130. Constan en el expediente los certificados de las direcciones provinciales del Instituto Social de la Marina sobre los valores medios de retribución durante el año actual proporcionados por las organizaciones más representativas del sector, que se han tenido en cuenta para determinar los salarios que han de soportar las bases de cotización para todas las contingencias y situaciones protegidas en el Régimen Especial de Seguridad Social de los Trabajadores del Mar para 2020 de los grupos segundo y tercero.

Atendidas tales exigencias, el Consejo de Estado no formula objeciones al texto proyectado sometido a consulta.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede V. E. aprobar el proyecto de Orden por la que se establecen para el año 2020 las bases de cotización a la Seguridad Social de los trabajadores del Régimen Especial del Mar incluidos en los grupos segundo y tercero".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 30 de enero de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.