Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de julio de 2020, con asistencia de los señores que al margen se expresan, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden de V. E. de 8 de junio de 2020, registrada de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la gestión de neumáticos fuera de uso.

De antecedentes resulta:

Primero.- Real Decreto sometido a consulta

El proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la gestión de neumáticos fuera de uso, consta de un preámbulo, un artículo con doce apartados, una disposición adicional, una transitoria, una derogatoria y una final.

El apartado I del preámbulo, tras exponer los antecedentes normativos y, entre ellos, la reciente aprobación de la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, razona que el objeto del proyecto no consiste en transponer la citada directiva, sino en "corregir algunas debilidades detectadas en el procedimiento de gestión de neumáticos fuera de uso y continuar mejorando los resultados de la política de gestión de residuos". Sin embargo, se añade, "la presente modificación del Real Decreto 1619/2005, de 30 de mayo, no constituye una norma de incorporación parcial de dicha Directiva 2018/851/UE, ni incluye previsiones que desvirtúen las finalidades y objetivos de ésta, ni tiene el carácter de reglamentación técnica". El apartado II del preámbulo da cuenta del contenido de la norma, y el III justifica su adecuación a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El artículo único introduce diversas modificaciones en el Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la gestión de neumáticos fuera de uso; en particular:

- El apartado uno modifica el artículo 1, incluyendo en el ámbito de aplicación de la norma los neumáticos cuyo diámetro exterior sea superior a los mil cuatrocientos milímetros. Además, incorpora un nuevo párrafo tercero, relativo a la aplicación del real decreto a los neumáticos que llegan a los centros autorizados para el tratamiento de los vehículos al final de su vida útil (en adelante, CAT), conforme a lo previsto en el Real Decreto 20/2017; a dichos neumáticos no les será de aplicación lo previsto en el Real Decreto 1619/2005, siempre que dicho centro pueda garantizar y justificar su correcto tratamiento.

- El apartado dos afecta al artículo 2. En particular, modifica la definición de "productor de neumáticos", incluyendo a los operadores que ponen por primera vez en el mercado nacional neumáticos recauchutados o de segunda mano. Además, incluye una nueva definición de "neumático de segunda mano" y de "neumático recauchutado".

- El apartado tres modifica el apartado 1 del artículo 4, sobre las obligaciones que corresponden al productor de neumáticos, definiendo de manera más precisa la obligación del productor de gestionar, cuantas veces resulte necesario, aquellos neumáticos que haya puesto en el mercado nacional de reposición. Además, se definen las obligaciones de los centros autorizados para el tratamiento de vehículos al final de su vida útil.

- El apartado cuatro modifica el apartado 2 del artículo 7, relativo al almacenamiento y eliminación de neumáticos fuera de uso, actualizando la cita a la Ley (que ahora se realiza a la Ley 22/2011). Se modifica su segundo inciso, conforme al cual "se prohíbe el depósito en vertedero de neumáticos fuera de uso, con exclusión de los neumáticos utilizados como elementos de protección en los propios vertederos".

El apartado cinco incluye un nuevo apartado 3 en el artículo 10, que regula la obligación de los productores de suministrar los datos relativos a los neumáticos que anualmente ponen en el mercado nacional de reposición.

El apartado seis añade un nuevo artículo 11, en el que se prevé la elaboración, cada año, de un informe por parte de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, en el que se recopilarán los datos contenidos en las memorias anuales e informes que le sean remitidos por las comunidades autónomas, y se incorporará cualquier otra información pública que pueda resultar de interés para un mejor conocimiento del estado de situación de este flujo de residuos.

El apartado siete añade un nuevo artículo 12, en el que se promueven medidas de información y sensibilización a los consumidores y generadores sobre la importancia de los sistemas de gestión de los neumáticos fuera de uso. Además, se prevé que las Administraciones públicas y las asociaciones interesadas trabajen para la formalización de un Código Voluntario de Buenas Prácticas para la Gestión de los Neumáticos Fuera de Uso, que promueva unas relaciones equilibradas y leales entre todos los operadores implicados en este flujo de residuos y que contribuya a la utilización de las mejores prácticas en el desarrollo de estas relaciones.

- El apartado ocho añade un nuevo artículo 13, en el que se regula el procedimiento de recogida de neumáticos fuera de uso en puntos limpios, que serán designados por las autoridades ambientales autonómicas junto con las entidades locales, y que almacenarán temporalmente los neumáticos hasta su entrega a un gestor autorizado o al productor de los neumáticos. Su párrafo segundo prevé que, para la organización de esta recogida, bien la autoridad ambiental autonómica, para el conjunto de los puntos limpios existentes en su ámbito territorial y bajo el formato de convenio marco, bien la entidad local responsable del punto limpio, previo conocimiento, en este caso, de la autoridad ambiental autonómica, establecerán, antes de un año desde la entrada en vigor del real decreto, convenios con las entidades gestoras de los sistemas integrados de gestión autorizados o con otros gestores autorizados, en el que se recojan los criterios de admisión, los sistemas para el control del fraude en la gestión y las cuestiones relativas a la financiación del procedimiento de recogida, lo que incluye el almacenamiento en espera de recogida.

- El apartado nueve añade un nuevo artículo 14 en el que, en desarrollo de lo previsto en el Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo, sobre reducción del consumo de bolsas de plástico y por el que se crea el Registro de Productores, se crea la sección de productores de neumáticos, dentro del citado Registro de Productores de Productos.

- El apartado diez añade un nuevo artículo 15, en el que se establecen las condiciones para la inscripción de los productores en la sección correspondiente del Registro.

- El apartado once añade un nuevo artículo 16, en el que se recoge el régimen sancionador establecido en el antiguo artículo 11 del Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, actualizando la referencia a la vigente Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.

- El apartado doce crea un nuevo anexo II en el Real Decreto 1619/2005, con el fin de concretar los términos relativos a la inscripción e información anual a suministrar al Registro de Productores de Productos en materia de neumáticos fuera de uso.

Dentro de la parte final de la norma, la disposición adicional única adecúa las referencias a los departamentos ministeriales en el Real Decreto vigente.

En la disposición transitoria única se establece que la inscripción de los productores en el Registro de Productores de Productos, y el suministro de la información sobre neumáticos puestos en el mercado nacional de reposición en el año 2020, deberán realizarse en el plazo máximo de tres meses a contar desde el 2 de enero de 2021.

La disposición derogatoria única tiene carácter genérico.

La disposición final única determina que la entrada en vigor de la norma se producirá el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. No obstante, dice su apartado 2, "el cumplimiento de las obligaciones establecidas para los productores de neumáticos cuyo diámetro exterior sea superior a mil cuatrocientos milímetros será exigible a partir del 2 de enero de 2021".

Segundo.- Memoria del análisis deiImpacto normativo

Explica la memoria que desde la entrada en vigor del Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, se han constituido dos sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor, denominados "SIGNUS Ecovalor, S. L (SIGNUS)" y "Tratamiento de Neumáticos Usados, S. L. (TNU)". Dichos sistemas contaban en 2018 con 537 empresas adheridas con la consideración de productores de neumáticos. Los principales valores que definen la situación actual de la gestión de los neumáticos fuera de uso, según datos de 2018, son los siguientes:

- El número total de neumáticos nuevos puestos en el mercado por los productores fue de 15,4 millones de unidades.

- El peso de los neumáticos nuevos en el mercado de reposición fue de 241.821 t. - La cantidad de neumáticos fuera de uso recogida y gestionada por los sistemas colectivos ascendió a 271.9334 t (sic).

- Los talleres y otros puntos de generación de neumáticos usados en los que se realizaron recogidas fueron algo superiores a los 31.000.

- Tras la clasificación de los neumáticos recogidos, se prepararon para la recuperación un total de 36.766 t.

- La cantidad de neumáticos que fueron objeto de valorización material (en forma de caucho, acero y fibra textil) fue de 131.316 t.

- Los neumáticos objeto de valoración energética ascendieron a 107.453 t.

Mediante el proyecto de Real Decreto se pretende conseguir, de manera más eficaz, los siguientes objetivos: prevenir la generación de neumáticos fuera de uso; fomentar la preparación para la reutilización, el reciclado y otras formas de valorización, opciones de gestión de residuos preferidas antes que la eliminación conforme al principio de jerarquía; hacer más transparente el funcionamiento del mercado de los neumáticos de reposición; y mejorar el funcionamiento de los sistemas integrados de gestión de los neumáticos fuera de uso.

La memoria explica seguidamente el objeto de la norma consultada. Señala que recientemente se ha aprobado la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, que está pendiente de su transposición a nuestro ordenamiento jurídico interno. Sin embargo, el objeto de la norma ahora consultada no consiste en transponer dicha norma, sino en revisar el Real Decreto vigente, para determinar los requisitos mínimos que deben cumplirse cuando se establecen regímenes de responsabilidad ampliada del productor. Además, dados los catorce años de vigencia del Real Decreto 1619/2005, se llevan a cabo modificaciones en aspectos identificados por los responsables de su aplicación y las autoridades encargadas de su vigilancia y control, con el fin de mejorar los resultados de este flujo de residuos. En concreto, dice la memoria, la norma lleva a cabo lo siguiente:

• Incluye en el flujo de gestión del residuo, especialmente en lo que respecta a la responsabilidad ampliada del productor, a los neumáticos de diámetro exterior superior a los mil cuatrocientos milímetros.

• Extiende las obligaciones propias de los productores de neumáticos a los centros autorizados para el tratamiento de vehículos al final de su vida útil que ponen, por primera vez en el mercado nacional, neumáticos de segundo uso y neumáticos recauchutados.

• Regula la relación entre los puntos limpios, establecidos por las entidades locales, y los gestores autorizados para la retirada de los neumáticos fuera de uso.

• Crea la sección de productores de neumáticos en el Registro de Productores de Productos, como desarrollo de lo previsto en el artículo 7.2 del Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo, sobre reducción de bolsas de plástico y por el que se crea el Registro de Productores.

• Mejora el nivel de información que se pone a disposición de las instituciones y los operadores, en relación con el resultado obtenido en el tratamiento de los neumáticos al final de su vida útil.

• Promueve medidas de información y sensibilización a los consumidores y a los generadores de neumáticos fuera de uso sobre la importancia de una correcta gestión de dichos neumáticos.

En cuanto a las alternativas consideradas, se dice, fueron dos: primero, posponer la actualización del Real Decreto 1619/2005 hasta la transposición de la Directiva (UE) 2018/851 o llevar a cabo una modificación parcial del Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, en aquellos aspectos sobre los que existe acuerdo entre operadores y autoridades de control, en cuanto a su urgencia, posponiendo la completa actualización hasta la transposición de la indicada Directiva (UE) 2018/851.

Se optó por esta última posibilidad dado que estaban identificados los puntos de mejora, sobre los cuales existe unanimidad y urgencia para su puesta en práctica, y habida cuenta, además, de que la creación del Registro de Productores de Productos, mediante el Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo, ofrecía ya la posibilidad de crear una sección de productores de neumáticos. Por todo ello, se estima que era mejor aprobar ya la norma, y no dilatar en el tiempo la adopción de las medidas.

En lo que se refiere a la tramitación de la norma, dice la memoria que se habían llevado a cabo reuniones técnicas previas a la elaboración del texto con las comunidades autónomas y entidades locales y asociaciones sectoriales, a efectos de detectar problemas y/o sugerencias en relación con la modificación del Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre. En dichas reuniones, se pusieron de manifiesto diversos problemas en el sector, entre otros, en relación con los sistemas integrados de gestión. Por ello, se acordó realizar "una reforma exprés" del Real Decreto vigente.

En cuanto a los impactos de la norma, se señala lo siguiente:

- Tiene efectos positivos sobre la economía en general. El principal impacto está relacionado con la ampliación del ámbito de aplicación del real decreto, al incorporar a los neumáticos con un diámetro superior a los 1.400 mm. De acuerdo con los datos disponibles, se estima que los actuales sistemas integrados de gestión deberán gestionar al año unos 61.000 neumáticos nuevos, lo que supondrá incrementar en algo menos del 5%, su volumen actual de actividad. Por otra parte, el impacto para los consumidores deriva de la ecotasa que deberán aplicar los sistemas integrados para atender a los costes de gestión de los neumáticos, que tendrá un valor medio de unos 45 euros/neumático, con una amplia variación según los tamaños del neumático, que puede ir desde unos

euros para los menores, hasta más 350 euros para los muy grandes. En cuanto al impacto económico en las empresas, será mínimo ya que, si bien este proyecto de Real Decreto incluye una obligación adicional de envío de información al Ministerio sobre los neumáticos que ponen anualmente en el mercado nacional de reposición, la información se debe remitir una sola vez al año, en formato electrónico, y es la misma que actualmente ya remiten al sistema integrado de gestión al que se encuentran adheridos.

- La norma se considera ajustada a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

- También tendrá efectos positivos sobre la competencia, ya que el proyecto de Real Decreto mejora la transparencia sobre el funcionamiento del flujo de gestión del residuo correspondiente a los neumáticos fuera de uso.

- La norma incorpora nuevas cargas derivadas de la obligación de los productores de aportación anual de información en materia de neumáticos que corresponden a los productores (número y peso de los neumáticos de reposición puestos anualmente en el mercado nacional); dichas cargas se cuantifican, en total, en un importe de 127.440 euros/año, siendo la cantidad estimada por productor de neumático de 216 euros.

- En cuanto al impacto presupuestario, la norma no supone un incremento de dotaciones ni de retribuciones de personal.

- No se estima que el Real Decreto proyectado tenga otros impactos sociales (de género, en la familia, en la infancia y en la adolescencia, y en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad).

Se estima que la norma no ha de ser objeto de evaluación ex post.

Tercero.- Expediente remitido

a. Consulta previa

Se ha celebrado consulta pública previa sobre la modificación del Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la gestión de neumáticos fuera de uso, mediante la publicación del correspondiente anuncio en la web del entonces Ministerio para la Transición Ecológica del 2 al 30 de abril de 2019, ambos inclusive.

Entre las asociaciones que presentaron observaciones y propuestas se incluyen las siguientes: Macisa Ruedas Industriales, S. L.; Gestión de Residuos Huesca, S. A. U.; Gremi de Recuperació de Catalunya; Agrupación de Fabricantes de Cemento de España. OFICEMEN; Tratamiento Neumáticos Usados, S. L., TNU; Associació d"Empreses de Tractament de Vehicles Fora d"Us de Catalunya, AETRAC; Asociación Andaluza de Desguaces; Asociación Española para el Tratamiento Medioambiental de los Vehículos Fuera de Uso, SIGRAUTO; Asociación Nacional de Comerciantes de Equipos, Recambios, Neumáticos y Accesorios para Automoción, ANCERA; Organización Profesional de Especialistas del Neumático, OPEN; Consorcio Nacional de Industriales del Caucho; Asociación Nacional de Distribuidores e Importadores de Neumáticos, ADINE; Asociación Española de Neumáticos Reciclados, AER; Sistema Colectivo de Gestión de Neumáticos Fuera de Uso, SIGNUS ECOVALOR, S. L.; Confederación Española de Talleres de Reparación de Automóviles y Afines, CETRAA; Federación Española de Empresarios Profesionales de Automoción, CONEPA; y Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje, FER. También presentaron escritos el Gobierno Vasco; la Xunta de Galicia; la Agència de Residus de Catalunya; la Comunidad de Madrid y el Gobierno de Canarias. Asimismo, se recibieron propuestas de la Secretaría General de Sanidad y Consumo del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, y del Ayuntamiento de Fuenlabrada.

Las observaciones se resumen y se valoran en los anexos I y II de la memoria.

b. Informe de la Comisión Ministerial de Administración Digital del Departamento, de 20 de noviembre de 2

El informe no contiene observaciones al proyecto de Real Decreto.

c. Consulta a las comunidades autónomas y entidades locales

Se ha consultado a las comunidades autónomas y entidades locales a través de la Comisión de Coordinación en Materia de Residuos, entre el 20 de noviembre de 2019 y el 21 de diciembre siguiente. También consta un oficio de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, en virtud del cual se solicita la petición del informe de la Comisión Nacional de Administración Local.

Se recibieron escritos del Ayuntamiento de Vitoria, la Comunidad de Cantabria, la Comunidad de Extremadura y la Comunidad de Galicia. También se recibió con tal ocasión un informe de la Dirección General de Sanidad Pública, Calidad e Innovación del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social.

Las observaciones presentadas se sintetizan y valoran en el anexo III de la memoria.

d. Trámite de participación pública

Se ha llevado a cabo el trámite de participación pública mediante la publicación del correspondiente anuncio en la web del entonces Ministerio para la Transición Ecológica del 21 de noviembre al 21 de diciembre de 2019, ambos inclusive.

Durante el plazo establecido para la información pública, se recibieron diversos escritos con más de 150 alegaciones; en particular, presentaron alegaciones las siguientes entidades: Agrupación de Fabricantes de Cemento de España, OFICEMEN; Tratamiento Neumáticos Usados, S. L, TNU; Associació d"Empreses de Tractament de Vehicles Fora d"Us de Catalunya, AETRAC; Asociación Andaluza de Desguaces, AAD; Asociación Española para el Tratamiento Medioambiental de los Vehículos Fuera de Uso, SIGRAUTO; Asociación Nacional de Distribuidores e Importadores de Neumáticos, ADINE; Asociación Española de Neumáticos Reciclados, AER; Sistema Colectivo de Gestión de Neumáticos Fuera de Uso, SIGNUS ECOVALOR, S. L.; Confederación Española de Talleres de Reparación de Automóviles y Afines, CETRAA; Federación Española de Empresarios Profesionales de Automoción, CONEPA; Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje, FER; Asociación Nacional de Importadores de Automóviles, Camiones, Autobuses y Motocicletas, ANIACAM; Asociación de Empresas Gestoras de Residuos y Recursos Especiales, ASEGRE; MAC Insular, S. L.; VIPAL EUROPE, S. L.; Recauchutado y Distribución de Neumáticos Galicia, S. A, REDIGAL; Asociación Española de Fabricantes de Automóviles y de Camiones, ANFAC; Asociación Gallega de Tratamiento de Vehículos, TRAVEGA; DESGUACES GERARDO, S. L. U.; AUTOMÓVILES LEGAZPI; Asociación de Desguaces de la Comunidad Valenciana, ADECOVA; Asociación Nacional de Empresas de Reciclaje de Vehículo Industrial, ANERVI; y BANDISER, S. L.

Las observaciones se resumen y se valoran en el anexo III de la memoria.

e. Informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local, de 10 de diciembre de 2

El informe razona que el Estado tiene competencia para dictar la norma, si bien se estima que el único título que debiera ser invocado es el contemplado en el artículo 149.1.23.ª; si se considerase, como parecía desprenderse de la memoria que fue sometida a dicho informe, que debía invocarse también el título recogido en el artículo 149.1.13.ª, debiera justificarse así.

f. Aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, de 17 de diciembre de 2

La resolución fue dictada, por delegación, por el Secretario de Estado de Función Pública.

g. Informes de los departamentos

Se ha sometido el proyecto a informe de los distintos departamentos, habiéndose presentado informes de las Secretarías Generales Técnicas de los siguientes Ministerios: Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, Ministerio de Política Territorial y Función Pública, y Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital.

Las observaciones formuladas por estos departamentos han sido valoradas en el correspondiente apartado de la memoria.

h. Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de 16 de enero de 2

Si bien el informe razona que el proyecto introduce algunas previsiones que se valoran positivamente, recoge a continuación algunas observaciones.

En particular, en la referencia que se hace a la norma UNE en el artículo 12.2, se señala que la aprobación de normas UNE puede generar problemas de competencia, por lo que se proponía concretar las obligaciones precisas en el texto normativo o, en caso de mantener la referencia a la normativa UNE, citar la posibilidad de emplear estándares normativos equivalentes.

En segundo lugar, en lo que se refiere a la inscripción en el Registro de Productores de Productos (en adelante, RPP), se dice que dicha inscripción tenía, en la práctica, carácter habilitante para el ejercicio de la actividad, habida cuenta de que el artículo 15 establece la obligación de incluir la información sobre el número de registro en las facturas y cualquier otra documentación. Se señala, al respecto, que, de conformidad con el artículo 17.1 de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, las inscripciones en registros con carácter habilitante tendrán a todos los efectos el carácter de autorización, y que, de acuerdo con la misma ley, el sometimiento de una actividad a autorización requiere que lo prevea una ley o una norma de la UE o tratado internacional. Además, se dice, la información exigida para la inscripción en el Registro coincide en buena medida con la información que ya obra en poder de la Administración, en concreto, en el Registro de producción y gestión de residuos, porque debe suministrarse para acceder a la actividad en virtud de la Ley 22/2011. Por ello, se proponía eliminar la obligación de exhibir el número de registro en las facturas y cualquier otra documentación que acompañe a las transacciones comerciales de neumáticos de reposición o, en su defecto, justificar esta exigencia desde la óptica de los principios de necesidad y proporcionalidad. Por otra parte, de acuerdo con los principios de proporcionalidad y simplificación de cargas, se recomienda que la inscripción en el RPP se realice de forma automática por la Administración en los casos en que ya disponga de la información requerida.

Por último, en lo que hace a los convenios entre entidades locales gestoras de puntos limpios y entidades gestoras colectivas de responsabilidad ampliada previstas en el artículo 13 del proyecto, se indica que, dado que la Ley de Residuos permite, pero no impone acudir a esta figura, debiera preverse la posibilidad de utilizar figuras contractuales que posibiliten una competencia efectiva, de acuerdo con los principios de igualdad, concurrencia y transparencia.

En relación con estas observaciones, se señala en la memoria lo siguiente:

- en lo que hace a la referencia a la norma UNE, no se había podido acudir a una norma diferente, dado que no existe en nuestro país;

- en cuanto a la exhibición de la información sobre el número de inscripción en el RPP en las facturas, se estima que constituye un elemento de especial importancia para el control del fraude que, en determinados casos, se registra respecto de la responsabilidad ampliada del productor en la gestión de los residuos; por ello, no puede prescindirse de dicha referencia;

- por último, en relación con la última observación, se señala que se había atendido la indicación de la CNMC sobre la introducción de una competencia efectiva en la formalización de convenios entre entidades locales y gestores colectivos de responsabilidad ampliada, haciendo referencia a la posibilidad de llegar a acuerdos "con otros gestores autorizados".

i. Informe del Consejo Asesor del Medio Ambiente

El proyecto se incluyó como del orden del día de la reunión del Pleno del Consejo Asesor de Medio Ambiente, celebrada el 10 de febrero de 2020, sin que se remitieran observaciones por escrito.

j. Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de 10 de mayo de 2

El informe hace un cuidadoso análisis del contenido de la disposición, su fundamento y rango normativo, la congruencia con los ordenamientos de la UE y español y su tramitación. Se hacían diversas observaciones que han sido consideradas por el Departamento en la redacción final de la norma. También se incluía un análisis de la memoria.

k. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de 3 de junio de 2020.

El informe es favorable a la aprobación del proyecto, en cuya tramitación y redacción, se dice, ha participado dicho órgano.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

Ya en el Consejo de Estado el expediente, solicitaron audiencia diversas entidades; tras el otorgamiento del correspondiente plazo, presentaron escritos la Asociación Española para el Tratamiento Medioambiental de los Vehículos Fuera de Uso (SIGRAUTO), la Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje (FER) y SIGNUS ECOVALOR, S. L. Entre las alegaciones realizadas, destacan las siguientes: una entidad proponía incluir un objetivo de valorización en la norma. En lo que hace a la inclusión dentro del ámbito de aplicación de la norma de los neumáticos grandes (aquellos cuyo diámetro exterior sea superior a los mil cuatrocientos milímetros), se señala que, si bien es cierto que existen medios suficientes para gestionar estos residuos, no era necesario incluirlos en el ámbito de aplicación de la norma, lo que implicaba limitar, de forma absoluta, el mercado de reciclado de este material, que a partir de ese momento solo se podría gestionar por el gestor designado del sistema. Por otra parte, se señalaba que en la nueva redacción que se da al artículo 1, relativo al ámbito de aplicación, se debía imponer de forma expresa a los titulares de los centros autorizados para el tratamiento de vehículos al final de su vida útil (en adelante, CAT) la obligación de cumplir las obligaciones generales en materia de responsabilidad ampliada del productor, previstas en la Ley 22/2011. Asimismo, se solicitaba que se incluyera dentro de la obligación de información a que hace referencia el artículo 12 a los CAT. Estas observaciones, u otras similares, fueron realizadas en el trámite de audiencia y han sido consideradas en la redacción final de la norma.

1.- Objeto de consulta

Tiene por objeto la consulta el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la gestión de neumáticos fuera de uso.

La presente consulta tiene carácter preceptivo, de conformidad con el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, que establece que la Comisión Permanente de este Alto Cuerpo Consultivo deberá ser consultada en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

2.- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta

La regulación legal vigente en materia de residuos arranca de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, que, junto al principio de jerarquía en el tratamiento de los residuos (artículo 8.1), incluye el principio de responsabilidad ampliada del productor (artículos 31 y 32), conforme al cual los fabricantes tienen la responsabilidad sobre los productos que ponen en el mercado, debiendo asumir la gestión de los residuos que generan sus productos, de modo que su responsabilidad abarca desde el primer momento -del diseño- hasta el consumo.

Por otra parte, en relación con esta cuestión, debe tenerse en cuenta la existencia de dos regímenes diferentes. Así, en efecto, el Real Decreto 20/2017, de 20 de enero, sobre los vehículos al final de su vida útil (que traspuso el régimen recogido en la Directiva 2000/53/CE), es aplicable a estos vehículos y los residuos que generan en dicho momento, mientras que los residuos producidos durante la vida útil de los vehículos se rigen, además de por la Ley 22/2011, por las normas específicas en cada caso; en el supuesto de los neumáticos, por el Real Decreto 1619/2005, que ahora se modifica, y que fue dictada antes de la norma legal citada.

Este real decreto prevé que, para la gestión de los neumáticos, los productores pueden seguir diferentes sistemas, como la gestión del residuo o la entrega a un gestor autorizado, la participación en un sistema integrado de gestión (regulados ahora, tras la aprobación de la citada Ley 22/2011, como sistemas colectivos de responsabilidad ampliada) o la contribución económica con los sistemas públicos de gestión. En la práctica, como pone de manifiesto el informe de la CNMC, prácticamente la totalidad de los neumáticos fuera de uso se gestionan a través de dos sistemas colectivos autorizados al amparo del Real Decreto vigente, uno de los cuales agrupa a los principales fabricantes y otro a los distribuidores e importadores de neumáticos.

Recientemente se han aprobado diversas directivas en materia de residuos, entre las cuales cabe destacar dos: la Directiva (UE) 2018/98 CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, y la Directiva (UE) 2018/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifican la Directiva 2000/53/CE relativa a los vehículos al final de su vida útil, la Directiva 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores y la Directiva 2012/19/UE sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos. De estas directivas, la primera tiene alcance general, y dará lugar presumiblemente a una modificación de la Ley 22/2011, citada, y la segunda tiene un alcance más sectorial, como indica su título, y afecta sobre todo a la regulación contenida en el Real Decreto 20/2017, citado.

En este contexto, la finalidad de la norma consiste en introducir algunos cambios puntuales en la regulación vigente, en ciertos aspectos sobre los que, según se expone en la memoria, hay un cierto consenso. De este modo, pues, el alcance de la modificación es intencionadamente limitado a los aspectos que se han considerado más urgentes, como son la inclusión dentro del ámbito de aplicación de la norma de los neumáticos de gran tamaño; la extensión de las obligaciones propias de los productores de neumáticos a los centros autorizados para el tratamiento de vehículos al final de su vida útil (CAT), en determinados supuestos; la regulación de la relación entre los puntos limpios, establecidos por las entidades locales, y los gestores autorizados para la retirada de los neumáticos fuera de uso; o la creación de una sección de productores de neumáticos en el Registro de Productores de Productos. Además, se incluyen obligaciones de información y sensibilización a los consumidores y a los generadores de neumáticos fuera de uso, sobre la importancia de una correcta gestión de dichos neumáticos. Sin embargo, se dejan fuera de la nueva regulación, entre otros aspectos, los siguientes:

- primero, la adecuación del Real Decreto 1619/2005 a la Ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados, dado que es anterior a ella; a este respecto, no es ocioso recordar que la disposición adicional octava de dicha ley establecía un plazo de tres años desde su entrada en vigor para la adaptación a la misma de las disposiciones de rango reglamentario; entre los aspectos en los que se debe llevar a cabo dicha adaptación está, aparte de otras materias, el sistema de responsabilidad ampliada del productor, regulado en el título IV de la Ley;

- segundo, la incorporación de aquellos aspectos de las directivas citadas que puedan afectar a la gestión de los neumáticos; en relación con esta cuestión, cabe señalar que el plazo para dicha trasposición venció el 5 de julio pasado, si bien la incorporación de la Directiva necesitará una norma de rango legal, cuyo anteproyecto se encuentra en fase de tramitación, habiendo sido tomado en consideración por el Consejo de Ministros el 2 de junio de 2020;

- en fin, se hace referencia también a la necesidad de llevar a cabo una profunda revisión del sistema, que no se hace ahora y que se llevará a cabo, se dice en el detallado documento de valoración de las alegaciones realizadas en el trámite de audiencia, cuando se produzca la transposición de la Directiva 2018/851. Así, en efecto, a lo largo de la tramitación de la norma y, en particular, en el trámite de audiencia, se han puesto de manifiesto por algunos operadores y también por las comunidades autónomas, otros aspectos de la regulación respecto de los cuales sería conveniente llevar a cabo una modificación o, cuanto menos, una reconsideración del régimen.

En este contexto, la primera cuestión que plantea el expediente es la relativa al carácter limitado de la reforma, y a la decisión de esperar para realizar una reforma global del sistema a un momento posterior a la transposición de la Directiva (UE) 2018/851. La cuestión se suscita en términos semejantes a cómo se planteó en relación con el proyecto de Real Decreto por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, cuya consulta dio lugar al dictamen número 286/2020, 11 de junio. En relación con esta cuestión, cabe hacer las siguientes consideraciones:

- primero, no cabe ignorar que el plazo de transposición de la citada directiva vencía el 5 de julio de 2020, por lo que debe llevarse a cabo el cumplimiento de dicha obligación con la mayor urgencia posible, no solo con el fin de evitar un incumplimiento del Derecho de la UE, sino también para adecuar la regulación a los nuevos criterios, lo que es fundamental con el fin de lograr el adecuado tratamiento de los residuos;

- segundo, las modificaciones previstas en el Real Decreto 1619/2005 no contradicen los criterios recogidos en las nuevas directivas [la citada Directiva (UE) 2018/851, pero también la Directiva (UE) 2018/849]; por ello, estima el Consejo de Estado que nada impide la aprobación de la norma ahora consultada;

- no obstante lo anterior, sí que hubiera sido sin duda más adecuado que, de forma previa a la elaboración de esta norma, se hubiera realizado una revisión del régimen legal de residuos, recogido en la Ley 22/2011, en la medida en que fuese necesario para transponer las Directivas, y llevándose a cabo después la modificación del régimen de neumáticos. Ello sería más respetuoso con el principio de seguridad jurídica, tal y como se proyecta, en particular, sobre el ejercicio de la potestad normativa (artículo 129 de la Ley 39/2015), en el sentido de exigir que dicho ejercicio se haga de forma conforme con los ordenamientos europeo e interno, y que dé lugar a un marco normativo estable. Pues, en efecto, no haciéndose así, tras la modificación ahora planteada, se introducirán cambios en el régimen general de residuos que obligarán a hacer una nueva modificación de la regulación de neumáticos, esta ya de carácter integral.

De acuerdo con lo expuesto, si bien en el presente momento existen razones suficientes para aprobar la norma, dadas las relevantes modificaciones que se llevan a cabo y la urgencia en su adopción, estima el Consejo de Estado que hubiera sido claramente mejorable la adaptación del régimen normativo a las exigencias derivadas del Derecho de la UE y de las necesidades de política normativa (medioambiental, en este caso), lo cual hubiera sido posible mediante la correcta planificación normativa. La exigencia de llevar a cabo dicha planificación -como obligación impuesta a las Administraciones públicas- se recoge ahora en el artículo 132 de la Ley 39/2015, y su correcta implementación permite adecuar los procesos de aprobación normativa a las exigencias derivadas tanto del Derecho de la Unión Europea como de los objetivos de política medioambiental. No cabe ignorar, a este respecto, que esta exigencia de planificación, como requisito de calidad normativa, está presente también en el propio Derecho de la Unión Europea, en el cual, como expresivamente dice el documento sobre directrices de mejora regulatoria de la Comisión Europea, la buena regulación comienza con la buena planificación ("Good regulation starts with good planning". Better Regulation Guidelines, documento de la Comisión de 7 de julio de 2017). Posiblemente, en el presente caso, y, más en general, en relación con la regulación de los residuos, una adecuada planificación normativa hubiera permitido un ejercicio de la potestad normativa más acompasado con las exigencias ya expuestas.

3.- Rango de la norma

Los artículos 1 y 7 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, facultaban al Gobierno para fijar disposiciones específicas relativas a la producción y gestión de diferentes tipos de residuos, entre ellos los neumáticos fuera de uso. Al amparo de dicha habilitación, el Gobierno aprobó el Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre gestión de neumáticos fuera de uso, que articula y desarrolla los procedimientos para llevar a cabo la gestión de dichos residuos de neumáticos.

En la actualidad, la disposición final tercera de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, que derogó la ley citada, habilita al Gobierno para su desarrollo reglamentario.

A la vista de dicha habilitación, y habida cuenta de que el objeto de la norma consiste en introducir modificaciones en una norma de rango reglamentario, sin incluir materias reservadas a la ley, cabe concluir que el proyecto contará con el rango adecuado.

4.- Conformidad con la distribución constitucional de competencias

La disposición final primera del Real Decreto 1619/2005, cuya modificación se proyecta, establece el carácter básico de la regulación en él contenida, de acuerdo con lo previsto en la Constitución Española en el artículo 149.1. 23.ª, que establece la competencia estatal exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente.

Por su parte, la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, tiene naturaleza de legislación básica de protección del medio ambiente, de conformidad con el mismo título competencial.

De acuerdo con lo anterior, y con el informe emitido por la Dirección General de Régimen Autonómico y Local, cabe concluir que la norma proyectada tiene carácter básico al amparo del citado título competencial. 5.- Tramitación seguida

La tramitación seguida ha sido, en términos generales, correcta y ajustada a lo dispuesto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Así, cabe constatar, en particular, que se ha llevado a cabo el trámite de consulta previa, conforme a lo previsto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997. También se ha practicado el trámite de audiencia y de consulta a las comunidades autónomas y a las entidades locales a través de la Comisión de Coordinación en Materia de Residuos, habiéndose incorporado a la memoria un documento en el que se valoran dichas observaciones.

Igualmente, se ha recabado el informe de los departamentos cuyas competencias pudieran verse afectadas por la regulación, y ha emitido informe la Secretaría General Técnica del departamento consultante.

En fin, cabe constatar que se han incorporado los preceptivos informes de la CNMC, del Consejo Asesor del Medio Ambiente y de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa.

Por lo demás, la memoria es cuidada y da cuenta, de forma detallada, de la situación del sector, de los antecedentes normativos y de las alternativas que se han considerado, explicando de forma suficiente, a juicio del Consejo de Estado, las razones que han llevado a tramitar el presente proyecto de Real Decreto.

6.- Valoración de la norma

Antes de realizar una valoración del contenido de la norma, procede exponer sintéticamente el régimen aplicable. A este respecto, como antes se apuntaba, existen dos normas que son de aplicación a la gestión de los neumáticos fuera de uso:

- El Real Decreto 20/2017 es aplicable a los residuos generados por los vehículos al final de su vida útil, entre ellos los neumáticos, cuya gestión debe hacerse por los centros autorizados para el tratamiento de vehículos al final de su vida útil (CAT) conforme a dicha norma.

- El resto de los neumáticos; esto es, aquellos fuera de uso que se producen durante la vida útil del vehículo han de ser gestionados conforme al Real Decreto 1619/2005, cuya modificación ahora se proyecta. Entre las formas de gestión de estos neumáticos, el citado real decreto contempla la gestión mediante los sistemas integrados de gestión, en la que participan los productores que financian dichas entidades, cumpliendo, de esta forma, las responsabilidades que les corresponden como productores de neumáticos. En la actualidad, como se ha señalado, existen dos sistemas integrados.

Como la gestión del neumático como residuo supone un coste, se plantea el problema de asignar la responsabilidad que corresponde a los CAT -sujetos, como se ha dicho, al Real Decreto 20/2017- y a los dos sistemas integrados de gestión que funcionan al amparo del Real Decreto 1619/2005. Dicha asignación de responsabilidad no se hace identificando los concretos productos objeto de gestión, sino, entre otros criterios, determinando el número de neumáticos que corresponde gestionar a cada entidad. Este es uno de los problemas fundamentales a los que se enfrenta la norma; en particular, en los artículos 1 y 4, que serán luego objeto de alguna observación.

Se harán a continuación algunas observaciones al proyecto de Real Decreto; para ello, se aludirá a los artículos conforme a la numeración del Real Decreto 1619/2005, a los que el proyecto consultado -en su artículo único- da nueva redacción, indicando expresamente cuando la observación se haga a una disposición de la parte final del propio Real Decreto proyectado.

a. Artículo 1

Este artículo determina el objeto y ámbito de aplicación de la norma.

Uno de los aspectos más relevantes de la modificación que se hace es el relativo a la delimitación del respectivo ámbito de aplicación del Real Decreto 1619/2005, que ahora se modifica, en relación con el Real Decreto 20/2017, de 20 de enero, sobre los vehículos al final de su vida útil. En principio, aquel real decreto es aplicable a los residuos generados durante la vida útil del vehículo, mientras que este es aplicable a los residuos generados al final de la vida útil. El problema, que la nueva redacción del artículo 1 del Real Decreto 1619/2005 trata de resolver, es el relativo al régimen de gestión de los neumáticos cuando el centro autorizado para el tratamiento de vehículos al final de la vida útil utiliza los neumáticos derivados de dicho tratamiento para su reutilización, para ser montados fuera del propio centro. En relación con este aspecto, ha habido opiniones contrarias a lo largo de la tramitación, pues mientras algunos agentes consideraban que la regulación del Real Decreto 1619/2005 debía dejar fuera, en todo caso, a los CAT, otros operadores estiman que se debe producir una sujeción más amplia de la gestión de los neumáticos que llevan a cabo los CAT a dicha norma.

En relación con estos supuestos, el tenor del párrafo tercero de este artículo dice así:

"Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.

(...) No les son de aplicación las disposiciones del presente real decreto a aquellos neumáticos, previstos de serie o en la primera monta de los vehículos sometidos a la responsabilidad ampliada del productor del vehículo fijada en el Real Decreto 20/2017, de 20 de enero, sobre los vehículos al final de su vida útil, que habiendo sido preparados para su reutilización por un centro autorizado para el tratamiento (en adelante CAT) de vehículos al final de su vida útil, dicho centro pueda garantizar y justificar, de conformidad con los artículos 7.5 y 11.1 de dicho real decreto, el correcto tratamiento, por un gestor autorizado, de los neumáticos fuera de uso que se generen derivados de dicha preparación para la reutilización y comercialización".

De esta manera, pues, se recogen dos circunstancias que determinan la sujeción de los neumáticos de los vehículos al final de la vida útil que han sido tratados por el CAT a dicho Real Decreto 1619/2005:

- primero, que se preparen para su reutilización, lo que constituye una circunstancia objetiva, claramente identificable;

- y segundo, que el CAT no pueda garantizar y justificar, en relación con dichos neumáticos, su correcto tratamiento.

A juicio del Consejo de Estado, este párrafo no es suficientemente claro y preciso en la delimitación del respectivo ámbito de aplicación, ya que la segunda condición señalada no puede ser determinada con precisión, lo que dejaría en una gran inseguridad la propia normativa aplicable a cada caso. En efecto, la circunstancia de que el CAT "pueda garantizar y justificar, de conformidad con los artículos 7.5 y 11.1 de dicho real decreto [el Real Decreto 20/2017], el correcto tratamiento, por un gestor autorizado, de los neumáticos fuera de uso que se generen derivados de dicha preparación para la reutilización y comercialización" no es una circunstancia objetiva ni claramente determinable ex ante (esto es, antes del propio tratamiento o gestión del neumático).

Al parecer, la idea a la que quiere hacerse referencia es a que el propio CAT se haga cargo de la gestión de un número de neumáticos igual a aquellos que prepara para su reutilización; ello es coherente con la lógica del sistema: si los CAT deben gestionar los residuos de los vehículos al final de la vida útil, y resulta que, por estar los neumáticos en buen estado, los prepara para su reutilización, introduciéndolos en el mercado, lo lógico es que haya de gestionar una cantidad de neumáticos análoga a la que ha puesto de nuevo en el mercado de reposición. En todo caso, estima el Consejo de Estado que el párrafo transcrito debiera ser objeto de reconsideración, con el fin de darle mayor claridad. Lo mismo debiera hacerse con otros artículos que recogen la misma formulación (artículo 4.1, párrafo tercero, artículo 10.3, párrafo segundo, y artículo 15, párrafo segundo, todos ellos del Real Decreto 1619/2005).

b. Artículo

Uno de los problemas que la norma tiene por objeto resolver es el reparto y asignación de responsabilidad entre los sistemas integrados de gestión que, como se ha indicado, son fundamentalmente dos. Pues, en efecto, cuando se producen diferencias sobre la cantidad de neumáticos a gestionar por cada uno de los sistemas en un determinado ámbito territorial pueden suscitarse conflictos y eventuales problemas en cuanto a la gestión de los neumáticos fuera de uso.

A este respecto, el segundo párrafo del artículo 4.1 del Real Decreto 1619/2015, en la nueva redacción propuesta, prevé que "el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico definirá, con base en parámetros objetivos, los criterios que faciliten la asignación de la responsabilidad de recogida y gestión que corresponde, en las diferentes comunidades autónomas, a los sistemas integrados de gestión". A juicio del Consejo de Estado, sería conveniente prever expresamente que tanto tales criterios como el resultado de su aplicación serán publicados en la página web del Ministerio.

c. Artículo 12

En la nueva redacción que se da al apartado 2 de este artículo, se establece lo siguiente:

"2. Asimismo, los comercializadores de neumáticos de segunda mano entregarán al consumidor final, en el momento de la venta y cualquiera que sea su destino, el correspondiente documento de inspección y verificación del neumático, contemplado en la norma UNE 69051 - "Neumáticos, llantas y válvulas. Ciclo de uso del neumático. Neumáticos de segunda mano", mediante el cual un gestor de residuos autorizado certifica, bajo su responsabilidad, que dicho neumático cumple con las condiciones que debe reunir y que ha superado los controles para ser considerado como neumático de segunda mano".

A juicio del Consejo de Estado, sería deseable y conforme con los principios que rigen en la materia, que se previera expresamente que el referido documento se entregará preferiblemente en formato electrónico cuando se trate de clientes personas físicas, y, en todo caso, cuando se trate de personas jurídicas.

d. Artículo

En este artículo, relativo a la inscripción de los productores de neumáticos en el Registro de Productores de Productos, falta el artículo "los" en el segundo párrafo, delante de la palabra "CAT".

e. Disposición transitoria única del Real Decreto proyectado

Establece esta disposición que la "inscripción de los productores en el Registro de Productores de Productos, establecida en el artículo 15, y el suministro de la información sobre neumáticos puestos en el mercado nacional de reposición en el año 2020 deberán realizarse en el plazo máximo de tres meses a contar desde el 2 de enero de 2021".

Tendría más simplicidad y claridad el artículo, si la expresión "en el plazo máximo de tres meses a contar desde el 2 de enero de 2021" se sustituyera por la siguiente: "antes del 2 de abril de 2021".

f. Disposición final única del Real Decreto proyectado

La disposición final única, relativa a la entrada en vigor del Real Decreto proyectado, tiene el siguiente tenor:

"Disposición final única. Entrada en vigor.

1. El presente real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

2. El cumplimiento de las obligaciones establecidas para los productores de neumáticos cuyo diámetro exterior sea superior a mil cuatrocientos milímetros será exigible a partir del 2 de enero de 2021".

A juicio del Consejo de Estado, la regla recogida en el segundo apartado, que se refiere a la aplicación en el tiempo de una de las normas previstas en el Real Decreto, debiera ser objeto de una disposición transitoria, y no, como es ahora, de la disposición final que se refiere a la entrada en vigor de la norma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones hechas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de julio de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA CUARTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.