Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 12 de marzo de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden de V. E. de 3 de marzo de 2020, registrada de entrada el día 4 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética. En la Orden de consulta se deja constancia de que el Consejo de Ministros, el 3 de marzo de 2020, ha acordado que se solicitase la remisión del dictamen antes del día 13 siguiente.

De antecedentes resulta: Primero.- El anteproyecto sometido a consulta El anteproyecto recoge, en su extensa y detallada exposición de motivos, el marco jurídico internacional y de la Unión Europea, los fines perseguidos por la Ley y su contenido. Asimismo, explica que la Ley se ajusta a los principios de buena regulación regulados en el artículo 129 de la Ley 39/2015.

El título preliminar ("Disposiciones generales") se refiere al objeto de la Ley (artículo 1) y a los principios rectores (artículo 2). El título I regula los objetivos y la planificación de la transición energética. El artículo 3 establece los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, energías renovables y eficiencia energética para el año 2030 y para el año 2050. Las emisiones del conjunto de la economía española en el año 2030 deberán reducirse en, al menos, un 20% respecto al año 1990. Además, en el año 2030 deberá alcanzarse una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 35%; un sistema eléctrico con, al menos, un 70% de generación a partir de energías de origen renovable; y mejorar la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria en, al menos, un 35% con respecto a la línea de base conforme al Derecho de la Unión Europa. Se establece, asimismo, que España alcanzará la neutralidad climática, a más tardar, en el año 2050. El artículo 4 regula el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC), que debe recoger los objetivos sectoriales y las políticas y medidas para alcanzarlos; será aprobado por real decreto del Consejo de Ministros a propuesta de la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. El primer Plan Nacional Integrado de Energía y Clima abarcará el periodo 2021-2030. El artículo 5 regula la Estrategia de Descarbonización a 2050, que establecerá una senda de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y de incremento de las absorciones por los sumideros del conjunto de la economía española hasta 2050. La Estrategia de Descarbonización a 2050 será aprobada mediante real decreto del Consejo de Ministros, a propuesta de la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

El título II se refiere a las energías renovables y la eficiencia energética. El artículo 6 regula el impulso al desarrollo de instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable, y establece que se convocarán anualmente procedimientos de otorgamiento de derechos económicos para impulsar la construcción de, al menos, 3.000 MW de instalaciones renovables. El artículo 7 regula la integración de renovables en el sistema eléctrico. La Ley establece que el aprovechamiento del dominio público hidráulico no fluyente para la generación de energía eléctrica en las nuevas concesiones que se otorguen tendrá como prioridad el apoyo a la integración de las tecnologías renovables no gestionables en el sistema eléctrico, promoviendo, en particular, las centrales hidroeléctricas reversibles. El artículo 8 regula la eficiencia energética y la renovación de edificios. Dispone que el Gobierno promoverá y facilitará el uso eficiente de la energía y el uso de energía procedente de fuentes renovables en el ámbito de la edificación, coherentes con los objetivos establecidos en los sucesivos Planes Integrados de Energía y Clima.

El título III tiene por objeto las medidas relacionadas con la transición energética y los combustibles. El artículo 9 determina que, a partir de la entrada en vigor de la Ley, no se otorgarán en el territorio nacional, incluido el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental, nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación de hidrocarburos o concesiones de explotación para los mismos. Tampoco se realizarán nuevas autorizaciones para actividades de explotación de hidrocarburos en las que esté prevista la utilización de la fracturación hidráulica de alto volumen. El artículo 10 prevé ayudas a productos energéticos de origen fósil. Se establece que la aplicación de nuevos beneficios fiscales a productos energéticos de origen fósil deberá estar debidamente justificada por motivos de interés social, económico o atendiendo a la inexistencia de alternativas tecnológicas. El artículo 11 determina que el Gobierno fomentará, mediante la aprobación de planes específicos, la penetración del gas renovable, incluyendo el biogás, el biometano, el hidrógeno y otros combustibles en cuya fabricación se hayan usado exclusivamente materias primas y energía de origen renovable o permitan la reutilización de residuos orgánicos o subproductos de origen animal o vegetal. El artículo 12 establece medidas de fomento de combustibles alternativos sostenibles en el transporte aéreo, que serán aprobadas por el Gobierno, y le faculta para establecer obligaciones anuales de suministro de biocarburantes.

El título IV regula la movilidad sin emisiones. El artículo 13 se refiere a la promoción de movilidad sin emisiones. Se establece que la Administración General del Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales, en el marco de sus respectivas competencias, adoptarán medidas para alcanzar, en el año 2050, un parque de turismos y vehículos comerciales ligeros sin emisiones directas de CO2. Para ello, se prevé la adopción de las medidas necesarias, de acuerdo con la normativa europea, para que los turismos y vehículos comerciales ligeros nuevos, no destinados a usos comerciales, reduzcan paulatinamente sus emisiones, de modo que no más tarde del año 2040 sean vehículos con emisiones de 0gCO2/km. Este artículo también establece que los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares introduzcan en la planificación de ordenación urbana medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad. Por último, se da la posibilidad de que las comunidades autónomas insulares puedan instar al Estado el establecimiento de medidas de promoción de movilidad limpia, consistentes en restricciones en su ámbito territorial de la circulación de turismos y furgonetas. El artículo 14 regula la instalación de puntos de recarga eléctrica, y establece que los titulares de las instalaciones de suministro de combustibles y carburantes a vehículos instalarán infraestructuras de recarga eléctrica en los casos en que superen determinado volumen anual de ventas de gasolina y gasóleo. El artículo 15 dispone que el Gobierno adoptará medidas para la reducción paulatina de las emisiones generadas por el consumo de combustibles fósiles de los buques, embarcaciones, artefactos navales y plataformas físicas cuando estén amarrados o fondeados en los puertos, con un objetivo de cero emisiones directas de estos en los puertos de competencia del Estado para el año 2050. También promoverá la articulación y consolidación de cadenas logísticas sostenibles con origen o destino en puertos mediante iniciativas estratégicas dirigidas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en puertos, así como en las cadenas de transporte marítimas o terrestres con origen o destino en puertos.

El título V establece diversas medidas de adaptación a los efectos del cambio climático. El artículo 16 regula la adaptación al cambio climático y el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC), que constituye el instrumento de planificación básico para promover la acción coordinada y coherente frente a los efectos del cambio climático en España. El artículo 17 dispone que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, en colaboración con otros departamentos ministeriales y con las comunidades autónomas, elaborará y publicará informes sobre riesgos climáticos y adaptación. El artículo 18 regula la consideración del cambio climático en la planificación y gestión del agua. El artículo 19 regula la consideración del cambio climático en la planificación y gestión del dominio público marítimo terrestre. Particular importancia tiene su apartado 4, que establece lo siguiente: "Los plazos de duración de los títulos de ocupación del dominio público marítimo terrestre se computarán en todo caso desde su otorgamiento e incluirán todas sus prórrogas, de ser éstas posibles, sin superar los plazos máximos establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y en la Ley 33/2003 de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos dictados en incumplimiento de lo previsto en este artículo". El artículo 20 regula la consideración del cambio climático en la planificación y gestión territorial y urbanística, así como en las intervenciones en el medio urbano, en la edificación y en las infraestructuras del transporte. El artículo 21 se refiere a la consideración del cambio climático en la seguridad alimentaria. El artículo 22 regula la protección de la biodiversidad frente al cambio climático. Expresamente se dispone que, en el plazo de tres años desde la aprobación de la Ley, se presentará a la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente una estrategia específica de conservación y restauración de ecosistemas y especies especialmente sensibles a los efectos del cambio climático. El artículo 23 se refiere a las medidas encaminadas a reducir la vulnerabilidad al cambio climático de los suelos agrícolas, de los montes y de los suelos forestales, y a la promoción de sistemas agrícolas y prácticas de gestión forestal que aumenten la resiliencia frente al cambio climático. El artículo 24 regula el fomento de la capacidad de absorción de los sumideros de carbono. Para ello, las Administraciones públicas adoptarán las acciones oportunas para incentivar la participación de los propietarios y gestores públicos y privados, especialmente los del sector agrario y forestal, en el aumento de la capacidad de captación de CO2 de los sumideros de carbono.

El título VI regula las medidas de transición justa. El artículo 25 crea la Estrategia de Transición Justa como instrumento de ámbito estatal dirigido a la optimización de las oportunidades en la actividad y el empleo de la transición hacia una economía baja en emisiones de gases de efecto invernadero. El Gobierno aprobará, cada cinco años, mediante acuerdo de Consejo de Ministros, Estrategias de Transición Justa, previa consulta a las comunidades autónomas y a los agentes sociales. Se regula el contenido de la Estrategia de Transición Justa. El artículo 26 establece los convenios de transición justa como instrumentos clave para fomentar la actividad económica y su modernización, así como la empleabilidad de trabajadores vulnerables a la transición hacia una economía baja en carbono, en particular, en casos de cierre o reconversión de instalaciones.

El título VII regula los recursos para la lucha contra el cambio climático y la transición energética. El artículo 27 determina que al menos un porcentaje equivalente al acordado en el Marco Financiero Plurianual de la Unión Europea de los Presupuestos Generales del Estado deberá contribuir a los objetivos establecidos en materia de cambio climático y a la transición energética. De esta obligación se exceptúan determinados recursos y gastos (los recursos transferidos a las Administraciones territoriales; y también los gastos que, por su propia naturaleza, no tienen incidencia directa en el cambio climático, como los gastos de personal, los de finalidad social, como las pensiones o las prestaciones por desempleo, los de finalidad estrictamente financiera de la Administración General del Estado y el conjunto de organismos y entidades del sector público estatal, como el servicio de la Deuda Pública y cualquier otro que se determine). También se determina que los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero serán empleados para el cumplimiento de los objetivos en materia de cambio climático y transición energética. Las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año recogerán los créditos correspondientes en el presupuesto del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, pudiendo destinarse hasta el 30% de los mismos a medidas con incidencia social por circunstancias provocadas por la transición hacia una economía descarbonizada o relacionados con la vulnerabilidad a los impactos del cambio climático. El artículo 28 regula medidas de contratación pública en relación con el cambio climático. Se dispone expresamente que la contratación de la Administración General del Estado y el conjunto de organismos y entidades del sector público estatal incorporará, de manera transversal y preceptiva, criterios medioambientales cuando guarden relación con el objeto del contrato. Los órganos de contratación tomarán las medidas pertinentes para garantizar que, en la ejecución de los contratos, los contratistas cumplen las obligaciones aplicables en materia medioambiental. También se establece que los contratos de arrendamiento en vigor de inmuebles, en los que la Administración General del Estado y el conjunto de organismos y entidades del sector público estatal sean la parte arrendataria, que no tengan la consideración de edificación con consumo de energía casi nulo conforme a la versión vigente en 2020 del Código Técnico de Edificación, no podrán prorrogarse más allá de 2030. El artículo 29 regula la integración del riesgo del cambio climático por entidades cuyos valores estén admitidos a negociación en mercados regulados, entidades de crédito, entidades aseguradoras y reaseguradoras y sociedades por razón de tamaño. Se determinan las obligaciones de información que debe emprender el sector financiero y las empresas. El artículo 30 regula la integración del riesgo del cambio climático en el sistema financiero y energético, disponiéndose que el Banco de España, junto con la Comisión Nacional del Mercado de Valores, y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, elaboren un informe, cada dos años, sobre la evaluación del riesgo para el sistema financiero español derivado del cambio climático. Se incluye asimismo la obligación de que el Operador del sistema eléctrico, el Gestor Técnico del sistema gasista y la Compañía Logística de Hidrocarburos (CLH) remitan al Ministerio un informe en el que se haga una evaluación de los riesgos y oportunidades asociados a un sistema energético descarbonizado sobre las actividades de la entidad, su estrategia y su planificación financiera. El artículo 31 regula la estrategia de descarbonización del sector eléctrico, habilitando al Gobierno a requerir al operador del mercado, al operador del sistema, al transportista y a los distribuidores a elaborar y presentar una estrategia de descarbonización en lo referente a su ámbito de actuación.

El título VIII incluye medidas relativas a la educación, investigación e innovación en la lucha contra el cambio climático y la transición energética. El artículo 32 establece que el sistema educativo español promoverá la implicación de la sociedad española en las respuestas frente al cambio climático, reforzando el conocimiento sobre el cambio climático y sus implicaciones, la capacitación para una actividad técnica y profesional baja en carbono y resiliente frente al cambio del clima y la adquisición de la necesaria responsabilidad personal y social. El artículo 33 determina que el Gobierno fomentará la inclusión del cambio climático y la transición energética, y promoverá su financiación adecuada, entre las prioridades de las Estrategias Españolas de Ciencia y Tecnología y de Innovación y en los Planes Estatales de Investigación Científica y Técnica y de Innovación.

El título IX incluye disposiciones de gobernanza y participación pública. El artículo 34 crea el Comité de expertos de Cambio Climático y Transición Energética como órgano compuesto por expertos y responsable de evaluar y hacer recomendaciones sobre las políticas y medidas de energía y cambio climático, incluidas las normativas. A tal fin, elaborará anualmente un informe que será remitido al Congreso de los Diputados y sometido a debate en el mismo, con la participación del Gobierno. Reglamentariamente se determinará su composición, organización y funcionamiento. El artículo 35, sobre planes autonómicos de energía y clima, dispone que las comunidades autónomas deberán informar, en la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, de los planes de energía y clima con los que cuenten a partir del 31 de diciembre de 2021. El artículo 36 establece que los planes, programas, estrategias, instrumentos y disposiciones de carácter general que se adopten en la lucha contra al cambio climático y la transición energética hacia una economía baja en carbono se llevarán a cabo bajo fórmulas abiertas que garanticen la participación de los agentes sociales y económicos interesados y del público en general. También se desarrollará una página web específica en el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico que facilite el acceso de los ciudadanos a la información relacionada con el cambio climático y la transición energética. El artículo 37 regula las Políticas, Medidas, Inventarios y Proyecciones de Gases de Efecto Invernadero.

Dentro de la parte final de la norma, la disposición adicional primera dispone que quedan excluidos del ámbito de aplicación de la Ley los equipos, sistemas de armas, instalaciones y actividades cuyo propósito sea la protección de los intereses esenciales de la Defensa Nacional y de la Seguridad Pública. La disposición adicional segunda se refiere a la desinversión de la Administración General del Estado en productos energéticos de origen fósil. La disposición adicional tercera determina que el Gobierno adoptará una Estrategia de financiación climática internacional. La disposición adicional cuarta se refiere a la posibilidad de establecer medidas adicionales en la aviación civil, mediante orden del Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

La disposición transitoria primera establece el régimen transitorio de la prohibición relativa a las solicitudes de exploración, investigación y explotación de hidrocarburos vigentes. La disposición transitoria segunda se refiere a la aplicación de lo previsto en el artículo 20. La disposición transitoria tercera tiene por objeto la regulación transitoria de las obligaciones de instalación de puntos de recarga en el caso de concesiones de redes estatales de carreteras con contratos de concesión.

La disposición derogatoria establece que quedan derogadas todas las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a esta Ley.

La disposición final primera modifica la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, en lo referente a la definición de los sujetos del sistema eléctrico, la retribución de la actividad de comercialización y la gestión de la demanda, y añade dos nuevos sujetos del sector eléctrico, necesarios para impulsar el desarrollo de estas actividades por parte de la demanda, los titulares del almacenamiento y el agregador de demanda. La disposición final segunda modifica la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, en relación con el nivel de endeudamiento y retribución de las actividades reguladas en los sectores eléctrico y de gas natural. También modifica la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, en relación con la metodología retributiva de las actividades reguladas en el sector del gas natural. La disposición final tercera modifica la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, en lo que se refiere al acceso y conexión a la red de electricidad. La disposición final cuarta modifica la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, estableciendo que, en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año, se destinará a financiar los costes del sistema eléctrico previstos en la Ley del Sector Eléctrico, referidos a fomento de energías renovables, un importe equivalente a la suma de la estimación de la recaudación anual derivada de los tributos incluidos en la Ley de medidas fiscales para la sostenibilidad energética. La disposición final quinta modifica la disposición adicional novena de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en relación con la comunicación sobre toma de participaciones de grupos de sociedades designados como gestor de la red de transporte de electricidad y gas natural. La disposición final sexta modifica el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, disponiendo que, en la consideración del principio de prevención de riesgos naturales y accidentes graves en la ordenación de los usos del suelo, se incluirán los riesgos derivados del cambio climático. La disposición final séptima modifica la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, para introducir, en la memoria del análisis de impacto normativo, el impacto por razón de cambio climático, que deberá ser valorado en términos de mitigación y adaptación al cambio climático. La disposición final octava modifica la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, para establecer que el periodo de duración del sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética comprenderá desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, hasta el 31 de diciembre de 2030. La disposición final novena se refiere a los títulos competenciales en los que se fundamenta la Ley. La disposición final décima habilita al Gobierno para que, en el ámbito de sus competencias, apruebe cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación, ejecución y desarrollo de lo establecido en esta Ley. La disposición final undécima pone de manifiesto que a través de la Ley se incorpora parcialmente al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE, así como la Directiva 844/2018 del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se modifica la Directiva 2010/31/UE relativa a la eficiencia energética de los edificios y la Directiva 2012/27/UE relativa a la eficiencia energética. La disposición final duodécima dispone que la Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- La memoria justificativa

La memoria del análisis de impacto normativo se refiere, en el capítulo 1, a la oportunidad de la norma, aludiendo al marco jurídico internacional y de la Unión Europea en la materia. También se analizan en dicho capítulo las alternativas que se han barajado, que eran las siguientes:

- No elaborar ninguna Ley, de forma que España emplee el marco regulatorio actual para cumplir con sus objetivos internacionales y europeos, o bien, adoptar normas con rango inferior a la Ley. Esta opción se ha rechazado al considerarse insuficiente de cara a abordar los retos que plantea la lucha contra el cambio climático y el contexto internacional y europeo en el que se sitúa España actualmente, entre ellos, el Acuerdo de París y todo el paquete englobado bajo el conjunto de medidas de la Comisión Europea "Energía limpia para todos los europeos". - Elaborar instrumentos de planificación a nivel estatal. Esta opción ha sido rechazada al considerarse los instrumentos de planificación una herramienta de rango jurídico insuficiente para introducir en el ordenamiento jurídico el conjunto de obligaciones para los poderes públicos, las Administraciones y el conjunto de la sociedad. La experiencia pasada demuestra que es más adecuado dotarse de una norma con rango de Ley. - Modificación de la normativa existente: Se hubiera tratado en este caso de llevar a cabo modificaciones puntuales de la normativa en vigor, mediante una norma con el rango adecuado. El proyecto que se presenta lleva a cabo la modificación de varios preceptos de normas existentes, pero tiene un contenido innovador en cuanto al ámbito material que recoge.

En el capítulo 2 de la memoria se estudia el contenido y se realiza un análisis jurídico del mismo. En particular, en lo que se refiere al Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030, se señala que el borrador inicial se sometió a consulta pública entre el 22 de febrero y el 1 de abril de 2019. Posteriormente se presentó a la Comisión Europea para la correspondiente evaluación. La Comisión realizó una serie de recomendaciones que fueron incorporadas. Atendiendo a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, se ha publicado el Estudio Ambiental Estratégico del borrador actualizado del PNIEC 2021-2030, cuyo plazo para la presentación de observaciones finaliza el 25 de marzo de 2020.

Se señala además que, en lo relativo a la creación de las figuras del almacenamiento y del agregador de demanda en la Ley del Sector Eléctrico, se transpone parcialmente la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE.

En lo que hace a la prohibición de nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación y concesiones de explotación, se recuerda que la titularidad de permisos de investigación de hidrocarburos es constitutiva de verdaderos derechos subjetivos, si bien dicha titularidad del permiso no faculta, por su propia naturaleza y finalidad, para comenzar la explotación de los hidrocarburos a que se refieren. A este respecto, se pone de manifiesto que la producción nacional de petróleo y gas natural en España es prácticamente testimonial, suponiendo menos del 1% del total de la demanda española. Asimismo, se explica la procedencia de prohibir el otorgamiento de autorizaciones para realizar cualquier actividad de explotación de hidrocarburos en la que esté prevista la utilización de la técnica de fracturación hidráulica de alto volumen (conocida como "fracking"), dado su elevado impacto ambiental, relacionado con la contaminación de acuíferos, la utilización intensiva del suelo y el empleo de grandes volúmenes de agua.

En cuanto al fomento de combustibles alternativos sostenibles en el transporte aéreo, tras hacer referencia a las normas y documentos de la UE sobre la materia, se indica que "el presente anteproyecto de ley introduce medidas para fomentar la utilización de los biocarburantes en el transporte aéreo para lo cual señala cómo el Gobierno establecerá objetivos anuales de suministro de biocarburantes y otros combustibles renovables de origen no biológico en dicho sector". Además, se añade, se podrán adoptar medidas que "podrán incluir los tipos de producto con que se deberá cumplir los objetivos, los sujetos obligados, un sistema de certificación que permita la supervisión y control de las obligaciones, mecanismos de flexibilidad que favorezcan la máxima eficiencia en el logro de los objetivos, así como las medidas de fomento que procedan".

En cuanto a las medidas de movilidad, se hace referencia a las normas europeas recientemente aprobadas (en particular, el Reglamento (UE) 2019/631 y el Reglamento (UE) 2019/1242, relativos, respectivamente, a normas de comportamiento en materia de emisiones de CO2 para turismos y vehículos comerciales ligeros nuevos y para vehículos pesados nuevos). Por otra parte, se hace referencia al Plan de apoyo integral al Sector de la Automoción, recogido en la Estrategia de Transición Justa, como la hoja de ruta para garantizar el futuro de este sector estratégico y anticipar medidas de apoyo en el proceso de transición hacia un nuevo modelo de movilidad sostenible. A este respecto, se indica lo siguiente:

"España representa el 3% de la producción mundial, siendo el segundo fabricante de Europa en turismos (8º en el mundo) y primero en Europa en vehículos comerciales. La industria automovilística española es muy sensible a la política que adopten los países de nuestro entorno en tanto que el 83% de los vehículos fabricados en España se exportan, de los cuales el 65% se dirigen a países que cuentan con medidas tanto o más ambiciosas que las establecidas en este anteproyecto. El sector de automoción en España representa el 19% del total de las exportaciones españolas. Este es también el caso en la industria de componentes, que exporta cerca del 60% de su volumen de negocio. Por ello, las medidas que se recogen permiten que España se adapte a los cambios que ya están aconteciendo en el ámbito internacional y que siga estando presente en el mercado internacional".

En lo que se refiere a la previsión de implantación de puntos de recarga de electricidad, se indica que, en España, el número de puntos de recarga eléctrica de los que se tiene constancia oficial es muy inferior al de países de nuestro entorno. Este escaso despliegue de infraestructuras, especialmente en la recarga de tipo rápido, condiciona la penetración del vehículo eléctrico, actualmente lejos de los objetivos establecidos por el Marco de Acción Nacional de Energías Alternativas en el Transporte, aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros de 9 de diciembre de 2016. Por otro lado, nuestro país cuenta con una amplia red de 11.400 estaciones de servicio distribuidas capilarmente por todo el territorio. En escenarios de alta penetración (20%), la implantación del vehículo eléctrico supondría la creación de 38.800 puestos de trabajo en 2030.

En este capítulo también se razona la compatibilidad de la norma proyectada con el Acuerdo de París y el Derecho de la Unión Europea.

En lo que hace a la incorporación del Derecho de la Unión Europea, se hace referencia a los siguientes puntos:

- La creación de las figuras de almacenamiento y agregador de demanda suponen la transposición parcial de la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE. La transposición es parcial y afecta a los artículos 2, 17 y 42 de la directiva citada.

- El artículo 8 de la Directiva 844/2018 del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se modifica la Directiva 2010/31/UE, relativa a la eficiencia energética de los edificios, y la Directiva 2012/27/UE, relativa a la eficiencia energética, se transpone parcialmente al ordenamiento jurídico español mediante la incorporación de una nueva exigencia que regula las dotaciones mínimas de infraestructuras de recarga para vehículo eléctrico en el Código Técnico de la Edificación, marco normativo de referencia para la reglamentación técnica nacional en edificación. No obstante, se señala, la edificación existente, sobre la cual el artículo 8.3 de la Directiva impone obligaciones, no está incluida en el ámbito de aplicación del Código Técnico de la Edificación, por lo que se lleva a cabo la transposición de este apartado, que debe realizarse en otra norma distinta al Código Técnico y que requiere rango de ley.

En cuanto a la justificación de la entrada en vigor el día siguiente al de su publicación, se indica que "queda plenamente justificada (...) en tanto que el anteproyecto se dicta como la medida legislativa fundamental derivada del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 21 de enero de 2020, por el que se aprueba la declaración del Gobierno ante la emergencia climática y ambiental".

El capítulo 3 de la memoria justifica la adecuación de la norma al orden constitucional de distribución de competencias.

En el capítulo 4 se hace referencia a la tramitación del anteproyecto, del que se señala que se había incluido para informe de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos (CDGAE) de 19 de febrero de 2019, sin que se presentaran observaciones; además, de acuerdo con lo previsto en el artículo 26.4 de la Ley del Gobierno, el proyecto se elevó en primera vuelta al Consejo de Ministros el 22 de febrero 2019. Posteriormente, se volvió a someter a informe de la CDGAE los días 7 de febrero y 21 de febrero de 2020. Se señala que se había recabado el informe de la CNMC el 10 de febrero de 2020, sin que se hubiera recibido en el momento de redactar el documento. A la vista de la regulación contenida en el artículo 30 relativa al Banco de España, se había solicitado la opinión del Banco Central Europeo, el cual consideró que no era necesario emitir dictamen.

El capítulo 5 se refiere al análisis de los impactos.

En lo relativo al impacto macroeconómico, se estima que será muy positivo, y se describe en los siguientes términos:

• Inversiones: 235.000 M€ entre 2021-30 Las proyecciones realizadas reflejan que las inversiones totales para lograr los objetivos alcanzarán los 235.000 millones de euros (M€) entre 2021-2030. De esta cantidad 194.000 M€ pueden considerarse como inversiones adicionales con respecto al escenario tendencial y que anualizadas supondrían un 1.7% del PIB de 2016. Son estas inversiones adicionales las que pueden imputarse a las medidas necesarias para alcanzar los referidos objetivos y las que, por lo tanto, generarán el impacto económico. Si nos fijamos en las inversiones adicionales y la agrupamos en las principales medidas o palancas del cambio, esta cantidad se repartiría de la siguiente forma:

- Ahorro y eficiencia: 43%. - Renovables: 45%. - Redes y electrificación: 11% - Resto medidas: 1%

Las inversiones necesarias para alcanzar el resultado objetivo serían movilizadas por el sector privado en un 80%, asociadas al despliegue de las renovables y las redes, y por las Administraciones Públicas, incluidas las instituciones comunitarias en un 20%.

• Ahorros en importaciones de combustibles fósiles: Estos ahorros se pueden cuantificar en 6.100 millones de euros en 2025 y 13.200 en 2030. El total de ahorro acumulado para la década 2021-2030 sería de más de 71.000 millones de euros. La causa reside en el ahorro propiciado por los objetivos de eficiencia energética y en el cambio en el mix energético, menos dependiente de combustibles fósiles importados, y que es sustituido por energía renovable con un alto grado de valor añadido nacional.

• PIB: Aumenta entre 15.500-25.900 M€/año (+1.8% PIB en 2030). El principal impacto proviene de las inversiones en eficiencia y ahorro, renovables y redes; a partir de 2025 es cuando los efectos derivados de los ahorros en importaciones de combustibles fósiles comienzan a ser más notables.

• Empleo neto: Aumenta entre 242.000-354.000 empleos/año (+1.7% en 2030). Asociado directamente con los factores que inciden en el indicador anterior: aumento del PIB consecuencia de las inversiones asociadas a las políticas encaminadas a cumplir con los objetivos de esta ley.

• Calidad del aire y protección de la salud: Las muertes prematuras, relacionadas principalmente con enfermedades de tipo respiratorio, se reducirían entre un 17% y un 36% respecto al tendencial, a causa de la diminución de la generación de partículas finas (PM2.5) y ozono (O3). La disminución en el número de muertes prematuras derivadas de la contaminación lleva asociados notables beneficios en términos económicos asociados a menores costes para el sistema de salud y mayor productividad de los trabajadores.

En cuanto al impacto de las medidas en materia de exploración, investigación y exploración de hidrocarburos, se señala que se han respetado los derechos adquiridos por los titulares de las concesiones de explotación de hidrocarburos ya vigentes y permisos de investigación que hayan solicitado una concesión de explotación con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley.

Sobre el impacto de la obligación de instalación de puntos de recarga, la memoria señala que el número de instalaciones que resultarán afectadas por la medida se estima, con base en los datos de 2018, en un total de 1.105, aproximadamente un 10% de la red de estaciones de servicio. La distribución geográfica de las instalaciones afectadas está directamente relacionada con las zonas de mayor demanda, concentrándose, por tanto, en grandes núcleos de población, zonas industriales y puntos neurálgicos de repostaje a lo largo de toda la red estatal de carreteras. En cuanto al impacto económico por instalación, si bien el coste unitario mínimo por poste de recarga dependerá de varios factores, se estima un coste promedio de 40.000 euros, lo que hace un impacto global de la medida de 44 millones de euros.

En cuanto al impacto económico de las medidas de generación de energía de fuentes renovables, se indica lo siguiente:

"A título meramente orientativo, ya que el resultado final dependerá tanto de la evolución del mercado eléctrico como de las características concretas de los procedimientos de concurrencia que finalmente se convoquen, se podría considerar que el precio medio resultante de dichos procedimientos podría estar, de acuerdo con la experiencia de las últimas subastas convocadas, en torno a 45 €/MWh. Partiendo de este precio medio, y considerando que se adjudican cada año los 3.000 MW previstos a instalaciones que funcionan una media de 2.500 horas, el coste/ingreso para el sistema eléctrico de cada desviación en un euro del precio medio de mercado sobre los 35 €/MWh sería de 7,5 millones de euros.

En todo caso, es preciso resaltar que los marcos retributivos propuestos tienen como función primordial impulsar la construcción de nuevas instalaciones de renovables y son por tanto aplicables a nuevos proyectos. Lo previsto en el artículo 6 de este proyecto normativo no modifica, por tanto, el régimen retributivo de las instalaciones de energías renovables, cogeneración y residuos existentes, regulado, entre otros, en el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, y más recientemente el Real Decreto-ley 17/2019, de 22 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes para la necesaria adaptación de parámetros retributivos que afectan al sistema eléctrico y por el que se da respuesta al proceso de cese de actividad de centrales térmicas de generación. De hecho, precisamente el citado Real Decreto-ley tenía entre sus fines garantizar certidumbre económica a las instalaciones ya existentes en lo relativo al régimen retributivo que les es de aplicación".

Sobre las medidas relativas a la movilidad, los objetivos e hitos planteados son coherentes con lo recogido en el análisis detallado de apoyo a la Comunicación de la Comisión de 28 de noviembre de 2018 ("Un planeta limpio para todos. La visión estratégica europea a largo plazo de una economía próspera, moderna, competitiva y climáticamente neutra"), en el que se señala que los únicos escenarios compatibles con el objetivo de neutralidad climática a 2050 son aquellos en que las emisiones de los nuevos vehículos ligeros son de 0gCO2/km a partir de 2040. "Este calendario es también compatible con los compromisos de otros países de nuestro entorno, como el Reino Unido en su plan de calidad del aire o Francia en su ley de orientación de movilidad, lo cual es particularmente relevante dado el carácter principalmente exportador del sector automovilístico español (según el informe anual 2018 de la Asociación Nacional de Fabricantes de Automóviles y Camiones, más del 80% de los vehículos fabricados en España son exportados) y que tiene, entre los principales países de destino precisamente a países como Francia (19%) y Reino Unido (12,5%)".

En cuanto a la movilización de recursos, los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero serán empleados para el cumplimiento de los objetivos en materia de cambio climático y transición energética; dichos ingresos fueron en 2019 de cerca de 1200 millones de euros.

La memoria también analiza las cargas administrativas que derivarán de la Ley.

En relación con otros impactos, la memoria señala lo siguiente:

- En lo que hace al impacto por razón de género, se señala que el proyecto normativo tiene impacto positivo, dado que el cambio climático afecta de una manera especial a las personas vulnerables, como es el caso de las mujeres y las niñas. La Estrategia de Transición Justa, así como los instrumentos de aplicación y desarrollo de esta, se elaborarán teniendo en cuenta la perspectiva de género.

- En cuanto al impacto en la infancia y adolescencia y en la familia, se prevé un impacto positivo, teniendo en cuenta que la Ley se dicta en beneficio de las generaciones presentes y futuras, lo cual inspirará la aplicación y desarrollo de todo el articulado. Específicamente, se prevé un impacto positivo en la infancia, identificado como uno de los potenciales colectivos vulnerables a los impactos del cambio climático.

- En lo que hace al impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, se señala que la lucha contra el cambio climático es, en general, una medida positiva para las personas con discapacidad, para la igualdad de oportunidades y la no discriminación o accesibilidad universal, en tanto que los colectivos más vulnerables son los que más sufren los impactos asociados al cambio climático.

- La norma, se dice, tendrá un impacto positivo sobre el medio ambiente, que se concreta en lograr la reducción de las emisiones, lo que tendrá como efecto colateral una reducción significativa de emisiones de contaminantes atmosféricos, como SO2, NOx y partículas en suspensión, mejorando así la calidad del aire, con los efectos positivos sobre la protección de la salud que ello conlleva.

El capítulo 6 se refiere a la evaluación ex post. Se indica que la Ley se someterá a evaluación ex post una vez adoptada, de acuerdo con el artículo 2.1.j) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. La evaluación se realizará por parte del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, en colaboración con los demás departamentos ministeriales. Asimismo, se hará de forma conjunta con los demás elementos que conforman el Marco Estratégico, en particular el PNIEC y la Estrategia de Transición Justa, así como la Estrategia a largo plazo de España. Se estima oportuno que dicha evaluación se lleve a cabo una vez hayan transcurrido al menos dos años de aplicación de la norma, con el fin de analizar su aplicación con base en los datos de los que se disponga en ese momento.

La sistemática que se empleará en la evaluación de la norma atenderá a lo establecido en el artículo 3.2 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa. Se analizará, en cualquier caso:

a) La eficacia de la norma, entendiendo por tal la medida en que ha conseguido los fines pretendidos con su aprobación. b) La eficiencia de la norma, identificando las cargas administrativas que podrían no haber sido necesarias o haberlo sido en menor grado. c) La sostenibilidad de la disposición, considerando los efectos de la norma no previstos directamente por ella que puedan llegar a comprometer su viabilidad futura. d) Los resultados de la aplicación de la norma, en función del criterio por el que fue sometida a evaluación.

Asimismo, en el análisis sobre los resultados de su aplicación, se atenderá a los siguientes criterios, entre otros:

- Grado de cumplimiento de las obligaciones incluidas en el anteproyecto de Ley y, en particular, el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 3. - Grado de contribución de la Ley al cumplimiento de los objetivos asumidos a nivel europeo e internacional, en particular, el Acuerdo de París. - Coherencia en el diseño de la norma con los objetivos asumidos a nivel europeo e internacional, en particular, el Acuerdo de París. - Incremento o reducción de cargas administrativas para los sectores afectados. - Conflictividad con las comunidades autónomas. - Impacto económico sobre los sectores. - Efectos sobre la unidad de mercado, la competencia, la competitividad o las pequeñas y medianas empresas.

Tercero.- Expediente remitido

El expediente remitido consta de la siguiente documentación:

a. Diferentes textos del anteproyecto y la memoria

Se incluyen, en particular, las versiones que fueron sometidas a primera vuelta del Consejo de Ministros, a informe de los ministerios y a informe de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.

b. Trámite de consulta previa

Se ha celebrado el trámite de consulta previa entre el 18 de julio y el 10 de octubre de 2017, mediante la publicación de un cuestionario en la página web de los entonces Ministerios de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, y de Industria, Energía, Turismo y Agenda Digital. Durante dicho trámite se registró la entrada de diversas observaciones.

c. Comisión Interministerial para el Cambio Climático y la Transición Energética

Tras la redacción del primer borrador, se remitió a los distintos departamentos, para que presentaran observaciones entre el 10 de agosto y el 10 de septiembre de 2018, siendo posteriormente examinado por la citada comisión interministerial en la reunión de 26 de septiembre de 2018.

d. Consejo Nacional del Clima

Consta que, en la reunión del citado órgano de 28 de febrero de 2019, se examinó el anteproyecto, junto con otros documentos relativos a los planes en tramitación.

e. Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático

En la reunión de 28 de febrero de 2019, se sometió a dicho órgano informe sobre el estado de tramitación de las obligaciones en materia de energía y clima, dentro del cual se hacía referencia al Marco Estratégico de Energía y Clima y al anteproyecto de Ley. No consta que se hicieran observaciones con ocasión de dicho trámite.

f. Trámite de audiencia y participación pública, y consulta a las comunidades autónomas

El trámite de audiencia se llevó a cabo entre el 22 de febrero y el 1 de abril de 2019, a través del portal web del Departamento.

Se han recibido 125 escritos de aportaciones, presentados por entidades públicas y privadas, asociaciones ecologistas, empresariales, sindicatos, particulares, colegios profesionales, etc.

En el trámite de consulta, han presentado escritos diversas comunidades autónomas y entidades locales.

En la memoria, se resumen las observaciones más importantes en los siguientes términos:

Sobre el Título preliminar, la mayor parte de quienes han remitido observaciones piden que se añadan nuevos principios rectores como la neutralidad tecnológica, la seguridad del suministro, la garantía al consumidor y eliminar la referencia a la "plena" descarbonización, participación, solidaridad, Objetivos de Desarrollo Sostenible y Derechos Humanos, coordinación, "quien contamina paga y quien descontamina, recibe" y protección del consumidor.

Respecto del Título I, se señala la inconsistencia entre los objetivos establecidos en el anteproyecto y en el PNIEC y la necesidad de contar con la Memoria de impacto económico; los objetivos deben alinearse con la UE y que deben ser solo aspiracionales. Sin embargo, y de manera opuesta, también se han recibido alegaciones en las que se piden objetivos considerablemente más ambiciosos, revisables solo al alza y articulados mediante presupuestos de carbono y en cuya determinación el comité tenga un papel. Se deben incluir objetivos sectoriales y de adaptación. En general se pide mayor coordinación con las CCAA.

Sobre el Título II, se apoya la no discriminación por tecnologías en las subastas, fomento del hidrógeno y de la explotación de infraestructuras del subsuelo urbano para generación de energías. El régimen retributivo de las renovables genera mucha controversia y hay alegaciones en distintos sentidos en este ámbito. En cuanto al artículo 7 sobre integración de renovables en el sistema eléctrico, las observaciones se centran en señalar que cabrían tecnologías distintas a la hidráulica.

Sobre el Título III, muchas de ellas proponen que se elimine el artículo relacionado con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos por poner en riesgo tanto la seguridad de suministro como la neutralidad tecnológica. Además consideran que existen derechos adquiridos por los titulares de permisos de investigación o concesiones vigentes y respecto de los proyectos en curso. Consideran además que se excluye la posibilidad de emplear combustibles sintéticos a partir de otras materias que podrían ayudar a reducir las emisiones así como alternativas al biogás (como hidrógeno y el gas sintético, que tienen grandes posibilidades). Asimismo, se reclama la fiscalidad ambiental, en particular en el caso del transporte aéreo y el aprovechamiento de otras energías de fuentes residuales.

El Título IV fue el que recibió más aportaciones. Hay afirmaciones relativas a que es un "nivel de intervención desproporcionado" y se considera que hubiera sido más adecuado actuar mediante incentivos y la planificación de una red estatal de infraestructuras para la recarga eléctrica. Otros piden incluir el concepto de ciclo de vida (enfoque "well to wheel") y operar bajo el concepto de "nulas o bajas emisiones" así como incluir otras energías alternativas de bajas emisiones y no solo la electrificación. Por el contrario, también se pide que la prohibición se realice antes, se pide la electrificación del sector ferroviario, un plan nacional de despliegue de puntos de recarga, incidir en el transporte de mercancías o que el fomento de combustibles alternativos se extienda también al transporte por carretera.

Al Título V, solicitan que se cuente con la participación de las Comunidades Autónomas en la elaboración del PNACC y en general en los instrumentos de planificación que recoge este Título. Los objetivos del PNACC son en general bienvenidos y se pide que se alineen con los del PNIEC. En lo que se refiere a medidas más concretas, cabe mencionar al artículo sobre el informe de riesgos climáticos y adaptación, en el que se pide la inclusión de la detección y alerta temprana de riesgos y daños o que los informes sobre riesgos los debe elaborar el Comité de Expertos. En gestión hidrológica se solicita la modernización de regadíos, eficiencia en abastecimiento urbano, reconversión de EDARs [estaciones depuradoras] para aprovechamiento de agua y el aprovechamiento de las instalaciones hidráulicas para la generación de energía renovable. Asimismo se solicita la reforma la Ley de Costas y su reglamentación teniendo en cuenta criterios de adaptación y que las obras en costas prevean obligatoriamente su resiliencia a largo plazo. Otras medidas de adaptación que no se recogen en el anteproyecto pero que se solicitan son, en especial, el incluir medidas tendentes a combatir el cambio climático urbano, principalmente el denominado "efecto isla de calor" y la rehabilitación energética de viviendas. Para el sector agrario, se pide un plan de reducción de emisiones de fertilizantes agrícolas y estrategia de conservación y restauración de sumideros.

Al Título VI, las observaciones piden un calendario de cierre para las centrales de carbón y nuclear, medidas concretas que promuevan las EERR y la EE y la perspectiva de género. Las Comunidades Autónomas por su parte, demandan su participación en la elaboración de la Estrategia de Transición Justa y convenios. Además, se incide en aprovechar la Estrategia de Transición Justa como herramienta para la construcción de tejido empresarial en la zona rural.

Al Título VII, destaca el destino de los ingresos de subasta de derechos de emisión. Por un lado, se pide que el 25% de los ingresos de subasta se destinen a la compensación por emisiones indirectas, mientras que otros piden que hasta el 40% de los ingresos se pueda destinar al fomento del desarrollo de tecnologías hipocarbónicas de los sectores ETS [comercio de derechos de emisión] como CCS [tecnología de captura y almacenamiento de carbono]. En lo que a destino de recursos presupuestarios se refiere, piden elevar hasta el 30% el porcentaje de los PGE con repercusión positiva en la lucha contra el cambio climático y que el Ministerio de Hacienda y el ministerio responsable de cambio climático, previa consulta al Comité de Expertos, deberían publicar una memoria adjunta a los PGE que demuestre cómo se ha tenido esto en cuenta. En contratación, como medida de liderazgo público, se solicita la obligación paulatina de contratación de suministros de energía con garantías de origen renovable. Paralelamente se advierte de que sería conveniente evitar solapamientos con el Plan de Contratación Pública Ecológica. En materia de divulgación de información, se señala que desearía evitar que la información relativa a cambio climático siga un proceso diferente a las obligaciones de divulgación financiera y no financiera para evitar duplicidades. Se alude a incorporar la obligación de supervisión por CNMV del cumplimiento de los requisitos de divulgación de información y añadir el desarrollo de guías y orientaciones.

Al Título VIII, cabe destacar que las observaciones en materia de educación han ido dirigidas a incluir mejora de la información, cultura y percepción sobre la gestión activa de los bosques; incluir el conocimiento de la transición energética entre los ámbitos a promover en el sistema educativo español; la oportunidad de incluir un apartado específico de compromiso en la educación y capacitación para el cuidado del clima de trabajadores de la administración pública. En lo que respecta a investigación, se advierte de que para que la investigación e innovación desarrollada acabe teniendo el éxito buscado es necesario apoyar el proceso no solo en las fases iniciales, sino también hasta las fases de industrialización y primeras pruebas piloto, así como que sería oportuno contar con el conocimiento de los Colegios Profesionales en la elaboración de legislación. En lo que se refiere a las disposiciones, lo más relevante es el rechazo que ha generado en el sector empresarial cuya actividad se centra en productos energéticos de origen fósil la disposición adicional segunda relativa a la desinversión en productos energéticos de origen fósil, a la que tachan de discriminatoria e incluso de inconstitucional al vulnerar la libertad de empresa consagrada en el art. 38 de la CE. También ha sido muy comentada la disposición final primera sobre almacenamiento y gestión de la demanda, la mayoría en la línea de ampliar su contenido. La disposición final segunda, sobre nivel de endeudamiento y retribución de las actividades reguladas en los sectores eléctricos y de gas natural, también ha suscitado muchas alegaciones, algunos abogando por su eliminación. La Disposición final cuarta sobre el acceso y conexión a la red de electricidad también ha recibido distintas alegaciones pidiendo su clarificación y ofreciendo redacciones alternativas. La Disposición final quinta que contiene la modificación de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, ha recibido alegaciones tanto para aumentar como para disminuir la cantidad de ingresos de subastas de derechos de emisión que se destinan a financiar el sistema eléctrico.

Por último, se han recibido otras observaciones sobre contenido no incluido en el articulado del anteproyecto, en especial, sobre temas de gobernanza, participación pública, fiscalidad y eficiencia energética. En relación a este último extremo, se echa en falta un articulado específico que acompañe el objetivo de eficiencia establecido en el artículo 3 y, más concretamente, medidas en el ámbito de la edificación. En fiscalidad, se reclama, al menos, un artículo que oriente la política fiscal o medidas concretas que apoyen la movilidad sin emisiones. En Gobernanza, se comenta la ausencia de un Comité de Expertos al que se considera un elemento imprescindible para garantizar la adecuación de las políticas públicas en materia de clima y energía al logro de los objetivos contenidos en el anteproyecto. En participación pública, además de canales de participación para la ciudadanía, se demanda una participación más activa de los colegios profesionales. Por último, solicita que se vuelva a la redacción original en la que se contemplaban los presupuestos de carbono, que deberían ser quinquenales. Se incluyen en el expediente diversos documentos en los que se hace una valoración de algunas de las observaciones presentadas. g. Informes de los diferentes ministerios Se incluyen informes sin observaciones de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social (de 27 de febrero de 2019), del Ministerio de Defensa (de 26 de junio de 2019), del Ministerio de Justicia (de 16 de julio de 2019), del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación (de 28 de junio de 2019) y del Ministerio de Hacienda (de 3 de marzo de 2020).

Asimismo, se incluyen informes con diversas observaciones de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social (de 21 de junio de 2019), del Ministerio del Interior (de 21 de junio de 2019), del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (de 24 de junio de 2019), del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades (de 25 de junio de 2019), del Ministerio de Educación y Formación Profesional (de 26 de junio de 2019), del Ministerio de Fomento (5 de julio de 2019), del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (de 17 de julio de 2019), y del Ministerio de Economía y Empresa (de 29 de julio de 2019).

También se incluye el informe de la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición (de 12 de junio de 2019), de la Dirección General de Salud Pública, Calidad e Innovación (de 18 de junio de 2019), de la Agencia Estatal de Meteorología (de 5 de julio de 2019), de la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica y el Caribe, y de la Secretaría General de Vivienda, del Ministerio de Fomento.

El anexo de la memoria recoge un resumen de las principales consideraciones realizadas por los ministerios, si bien no se incluye una valoración de tales observaciones.

h. Informe de la Comisión Ministerial de Administración Digital, del Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico

El informe, de 7 de febrero de 2020, es favorable a la aprobación de la norma.

i. Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de 10 de febrero de 2020

El informe razona que el anteproyecto es conforme con el Acuerdo de París. En lo que hace a las normas de la UE, se indica que el anteproyecto y la memoria debieran reflejar las normas jurídicas europeas que son más relevantes; entre ellas, se cita, en particular, el Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima.

Además, el informe razona que el Estado tiene competencia para dictar la Ley, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 87/2019).

El informe recoge, además, algunas observaciones particulares a la parte expositiva y el articulado.

En lo que se refiere al análisis del impacto económico en la memoria, se señala que la memoria debe analizar los impactos económicos positivos y negativos previstos en el proyecto; por ello, se añade, para una evaluación de impacto económico equilibrada deberían sopesarse todos los datos relevantes, comparados adecuadamente. Por otra parte, en lo que hace a la evaluación del impacto macroeconómico, se pone de manifiesto que no se justifica en la memoria la afirmación de que la inversión privada de esas proporciones (188 millones de euros) se vaya a realizar efectivamente en los nueve años fijados. Aparte del análisis macroeconómico, sería deseable explicar en este apartado el impacto en la competencia, en la unidad de mercado, en la competitividad y en las pymes, conforme a lo previsto en el artículo 2.1.d) 1.º del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre. Por todo ello, se proponía una revisión del impacto económico completando los elementos necesarios para una evaluación de impacto sólidamente fundamentada.

j. Informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente

Consta en el expediente que el anteproyecto fue sometido al Consejo Asesor de Medio Ambiente el 10 de febrero de 2020. Durante dicho trámite se recibieron observaciones de las siguientes entidades:

- Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores (ASAJA), la cual destacaba el papel del sector agrario, único que descontamina. También se señala que, dada la exigencia de seguridad de los productos agrarios y ganaderos de nuestro país, se debía vigilar que los productos importados tuvieran exigencias semejantes.

- CEOE: se indica que el cumplimiento de los compromisos adquiridos debe hacerse respetando dos premisas fundamentales: la garantía de suministro y el control de costes, asegurando que se realice al menor coste posible tanto para el consumidor como para el sistema en su conjunto. Además, el informe objetaba la prohibición de facto de las actividades de exploración, investigación y explotación de hidrocarburos, que considera que va en contra del principio de seguridad del suministro. Se propone, asimismo, suprimir el precepto sobre la instalación de puntos de recarga eléctrica, por contrario al criterio de libre mercado y competencia y a la libertad de empresa recogida en el artículo 38 de la Constitución.

- Asimismo, presentaron un escrito conjunto diversas asociaciones ecologistas (Amigos de la Tierra, Ecologistas en Acción, Greenpeace, WWF, SEO Birdlife). Entre las propuestas que se realizaban, se incluyen las siguientes:

* Se proponía incorporar el principio de solidaridad internacional frente al cambio climático en el artículo 2.

* Se estima necesario fomentar de forma expresa la participación de la ciudadanía, la creación de comunidades energéticas y la generación distribuida de la electricidad.

Las observaciones realizadas por estas asociaciones fueron contestadas en un informe de la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico.

k. Informe del Secretario de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado El informe valoraba negativamente la ruptura de la unidad legislativa que supone fraccionar la normativa contractual pública, pues era perfectamente posible incluir modificaciones de la Ley de Contratos del Sector Público y no un texto legal diferente.

l. Informe del Director General de Régimen Autonómico y Local, de 11 de febrero de 2020

Se razona en el informe que los títulos competenciales invocados en la disposición final novena del anteproyecto son los que constituyen la base competencial para aprobar la norma.

En cuanto a la previsión de que el Gobierno desarrollará una plataforma de información sobre puntos de recarga, se señala que, dado que se trata de una competencia ejecutiva, sería deseable que la plataforma se desarrollase en colaboración con las comunidades autónomas. En relación con la regulación recogida ahora en el artículo 26 sobre convenios de transición justa, se indica que los compromisos de financiación a las entidades locales, relacionados con materias de competencia compartida, podrían dar lugar a impugnación por parte de las comunidades autónomas, en aplicación de la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de subvenciones, que, pese al reconocido carácter bifronte del régimen local, considera que no se puede obviar la competencia autonómica en aquellas materias donde sus Estatutos les atribuyan competencias.

m. Aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública

El Secretario de Estado de Política Territorial y Función Pública, por delegación de la titular de dicho departamento, dio la aprobación previa por Resolución de 20 de febrero de 2020.

Se adjunta un informe de la Secretaría General Técnica de dicho departamento en el que se hacen diversas observaciones al anteproyecto.

n. Conferencia Sectorial de Medio Ambiente

Obra en el expediente un certificado del Secretario de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente en el que se señala que, en la sesión de dicho órgano de 17 de febrero de 2020, se había informado sin objeciones el anteproyecto de Ley.

ñ. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de 4 de marzo de 2020

En el informe, la Secretaría General Técnica señala que, habiendo participado en su tramitación y redacción, informa favorablemente el texto de referencia, por ajustarse a las Directrices de técnica normativa, circunscribirse a las competencias del Estado y ajustarse a la legalidad vigente.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen. En la orden de remisión de la consulta se señala que el Consejo de Ministros había acordado, el 3 de marzo de 2020, que se solicitase al Consejo de Estado la emisión del dictamen antes del 13 de marzo de 2020.

Estando en el Consejo de Estado, han solicitado audiencia diversas entidades, habiendo presentado un escrito Iberdrola España, S. A. U., dentro del plazo otorgado.

Además, el 10 de marzo se registró la entrada del informe emitido por la CNMC sobre el anteproyecto de Ley.

I. OBJETO

La consulta tiene por objeto el anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética.

El dictamen del Consejo de Estado es preceptivo en virtud de lo dispuesto en el artículo 21.2 de su Ley Orgánica, el cual, en su redacción actual, establece que "El Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos: (...) 2. Anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo".

No obstante, debe tenerse en cuenta que, conforme a lo establecido en el artículo 19.2, "si el plazo fijado fuese inferior a diez días, la consulta será despachada por la Comisión Permanente, aun siendo competencia del Pleno, sin perjuicio de que el Gobierno pueda requerir ulteriormente el dictamen del Pleno".

En consecuencia, dado que, de conformidad con el Acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de marzo de 2020, se ha solicitado que el dictamen se emita antes del 13 de marzo de 2020, es competente para emitir el dictamen la Comisión Permanente del Consejo de Estado.

II. EL ANTEPROYECTO SOMETIDO A CONSULTA

Según indica el artículo 1 del anteproyecto, su objeto consiste en asegurar el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París; dicho Acuerdo fue firmado por España el 22 de abril de 2016 y ratificado el 23 de diciembre de 2016; también fue aprobado en nombre de la Unión, mediante Decisión (UE) 2016/1841 del Consejo, de 5 de octubre de 2016. Se publicó en el Boletín Oficial del Estado el 2 de febrero de 2017, y supone el actual marco de referencia de la política en materia de cambio climático tanto de la Unión Europea como de sus Estados miembros. Dicho acuerdo exige una actuación mundial para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, con el objetivo de que el aumento de la temperatura mundial se mantenga muy por debajo de los 2 °C y de proseguir los esfuerzos para limitarlo a 1,5 °C. También tiene el objetivo de alcanzar a escala mundial, en la segunda mitad de este siglo, un equilibrio entre las emisiones producidas por las fuentes y la absorción realizada por los sumideros de gases de efecto invernadero.

El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) publicó, en octubre de 2018, su informe especial sobre las repercusiones de un calentamiento global de 1,5 °C por encima de los niveles preindustriales y sobre las vías mundiales de emisiones de gases de efecto invernadero relacionadas. En él se señala que es necesario limitar el cambio climático a 1,5 ºC para reducir la probabilidad de que se den fenómenos meteorológicos extremos. Pero dicho informe pone de manifiesto, igualmente, que limitar el aumento de la temperatura global a 1,5 ºC es factible, siempre que se actúe de forma inmediata.

La Unión Europea también ratificó el Acuerdo de París en octubre de 2016. Dicho año, la Comisión Europea presentó el llamado "paquete de invierno" [al que se refiere la Comunicación de la Comisión "Energía Limpia para todos los europeos, COM (2016) 860 FINAL], que perseguía establecer un nuevo marco normativo en relación con diversos aspectos vinculados con el sector energético y el cambio climático (como los relativos a la eficiencia energética o las energías renovables).

En este contexto, la UE ha establecido los objetivos clave para 2030, que son los siguientes:

- Una reducción de al menos el 40% de las emisiones de gases de efecto invernadero con respecto a 1990.

- Alcanzar al menos el 32% de cuota de energías renovables.

- Alcanzar al menos el 32,5% de mejora de la eficiencia energética.

Este marco fue inicialmente adoptado por el Consejo Europeo en octubre de 2014 (mediante la aprobación del Marco de Políticas de Energía y Cambio Climático 2021-2030, o Marco 2030), y fue revisado al alza, en los términos expresados, en 2018.

La Comunicación de la Comisión "Un planeta limpio para todos. La visión estratégica europea a largo plazo de una economía próspera, moderna, competitiva y climáticamente neutra", de 28 de noviembre de 2018, viene a "confirmar el compromiso de Europa de liderar la acción por el clima a escala mundial y presentar una visión que puede llevarnos a conseguir de aquí a 2050 las cero emisiones netas de gases de efecto invernadero por medio de una transición socialmente justa realizada de manera rentable". La Comunicación enumera los siete componentes estratégicos principales, que son los siguientes: maximizar los beneficios de la eficiencia energética; maximizar el despliegue de las energías renovables y el uso de la electricidad; adoptar una movilidad limpia, segura y conectada; lograr una industria de la UE competitiva y la economía circular; desarrollar una infraestructura adecuada de redes inteligentes e interconexiones; aprovechar todas las ventajas de la bioeconomía y crear sumideros esenciales de carbono; y combatir el resto de emisiones de CO2 con captura y almacenamiento de carbono.

A su vez, el Reglamento UE 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, ha fijado la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima (en adelante, Reglamento de Gobernanza). Dicha gobernanza se basa en los planes nacionales integrados de energía y clima de los Estados, que deben abarcar un período de diez años, y que debían presentar antes del 31 de diciembre de 2019 (y luego, cada diez años). Además, se prevé que los Estados comuniquen a la Comisión sus estrategias a largo plazo, con una perspectiva de al menos treinta años. El Reglamento también prevé que, a más tardar el 15 de marzo de 2023, y luego cada dos años, los Estados miembros comuniquen a la Comisión la situación de la aplicación de su plan nacional integrado de energía y clima (informes de situación nacional integrado de energía y clima, previstos en el artículo 17).

También dentro del Derecho de la Unión Europea, son varias las normas que se refieren a los objetivos en materia de cambio climático, pudiendo citarse, entre ellas, la Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, así como la Decisión (UE) 2015/1814; el Reglamento (UE) 2018/842 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre reducciones anuales vinculantes de las emisiones de gases de efecto invernadero por parte de los Estados miembros entre 2021 y 2030 que contribuyan a la acción por el clima, con objeto de cumplir los compromisos contraídos en el marco del Acuerdo de París, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 525/2013; Reglamento (UE) 2019/631 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, por el que se establecen normas de comportamiento en materia de emisiones de CO2 de los turismos nuevos y de los vehículos comerciales ligeros nuevos, y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 443/2009 y (UE) n.º 510/2011; la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables; así como la Directiva (UE) 2018/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE relativa a la eficiencia energética. Dentro del marco de la regulación del mercado interior de la electricidad, cabe destacar, igualmente, la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE, y el Reglamento (UE) 2019/943 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 5 de junio de 2019, relativo al mercado interior de la electricidad. También son relevantes, en lo que hace al marco de financiación, el Reglamento (UE) 2019/2088 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, sobre la divulgación de información relativa a la sostenibilidad en el sector de los servicios financieros, y el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre el establecimiento de un marco para facilitar inversiones sostenibles, ya adoptado, pero pendiente todavía de publicación en el DOCE.

En fin, dentro también del marco europeo, cabe hacer referencia al denominado Pacto Verde Europeo, presentado el 11 de diciembre de 2019, un plan que incluye diversas actuaciones concretas contra el cambio climático. Finalmente, el Consejo de Medio Ambiente del pasado 5 de marzo examinó la estrategia a largo plazo para un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero de la Unión Europea y de sus Estados Miembros, que se debe remitir a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).

En el ámbito del Derecho interno, España ha remitido a la Comisión el borrador del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021- 2030, de acuerdo con lo previsto en el citado Reglamento de Gobernanza. En el texto del borrador publicado en la página web del Ministerio, fechado en 20 de enero de 2020, se señala que, según el estudio realizado, las medidas previstas en el PNIEC permitirán alcanzar los siguientes resultados en 2030:

* 23% de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) respecto a 1990. * 42% de renovables sobre el uso final de la energía. * 39,5% de mejora de la eficiencia energética. * 74% de energía renovable en la generación eléctrica.

El Plan establece que "la senda trazada para el cumplimiento de los objetivos fijados para el año 2030 se basa en los principios de neutralidad tecnológica y coste-eficiencia", para lo cual se ha llevado a cabo un trabajo de modelización energética dirigido a minimizar los costes de la provisión de los servicios energéticos. El Plan atiende al impacto económico, que describe en los siguientes términos:

Las inversiones totales para lograr los objetivos del Plan alcanzan los 241.412 M€ entre 2021 y 2030. De esta cantidad, 196.000 M€ son inversiones adicionales con respecto al Escenario Tendencial (sin políticas adicionales). Las inversiones totales se distribuyen en:

* Ahorro y eficiencia: 35% (83.540 M€) * Renovables: 38% (91.765 M€) * Redes y electrificación: 24% (58.579M€) * Resto medidas: 3% (7.528 M€)

Atendiendo al origen de las inversiones, una parte sustancial de la inversión total la realizará el sector privado (80% del total), asociada principalmente al despliegue de las renovables, redes de distribución y transporte, y gran parte de las medidas de ahorro y eficiencia. El resto la llevará a cabo el sector público (20% del total), en actuaciones asociadas al fomento del ahorro y eficiencia energética, la movilidad sostenible y el cambio modal. En el caso las inversiones del sector público una parte provendría de fondos europeos.

Junto a dicho Plan, el marco estratégico de energía y clima preparado por el Gobierno en 2019 se refería también el anteproyecto de Ley que ahora se somete a consulta y a una estrategia de transición justa, dirigida a optimizar las oportunidades de empleo (que es también objeto de regulación en la Ley cuyo anteproyecto se consulta). En este contexto, cabe hacer referencia a los aspectos más relevantes del anteproyecto de Ley sometido a consulta.

Su objeto, como destaca su artículo 1, consiste en "asegurar el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París, facilitar la descarbonización de la economía española, de modo que se garantice el uso racional y solidario de nuestros recursos, promueva la adaptación a los impactos del cambio climático y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere empleo decente".

Dentro de la estructura de la Ley, tienen particular relevancia los principios rectores establecidos en el artículo 2 y, sobre todo, los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, energías renovables y eficiencia energética recogidos en el artículo 3 que, por su relevancia, conviene transcribir aquí: Artículo 3. Objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, energías renovables y eficiencia energética. 1. Se establecen los siguientes objetivos nacionales para el año 2030 al objeto de dar cumplimiento a los compromisos internacionalmente asumidos y sin perjuicio de las competencias autonómicas: a) Reducir en el año 2030 las emisiones de gases de efecto invernadero del conjunto de la economía española en, al menos, un 20% respecto del año 1990. b) Alcanzar en el año 2030 una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 35%. c) Alcanzar en el año 2030 un sistema eléctrico con, al menos, un 70% de generación a partir de energías de origen renovable. d) Mejorar la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria en, al menos, un 35%, con respecto a la línea de base conforme a normativa comunitaria. 2. A más tardar en el año 2050, España alcanzará la neutralidad climática, con el objeto de dar cumplimiento a los compromisos internacionalmente asumidos, y sin perjuicio de las competencias autonómicas, y el sistema eléctrico deberá estar basado, exclusivamente, en fuentes de generación de origen renovable.

De esta manera, pues, los objetivos establecidos en el artículo 3 de la Ley son más ambiciosos que los recogidos en el marco europeo, al que antes se ha hecho referencia. Este nivel de ambición se pone de manifiesto, para empezar, en los propios objetivos de reducción de emisiones y de generación a partir de energías renovables que se incluyen en el artículo 3. Así, en efecto, los objetivos propuestos de penetración de energías renovables y de eficiencia energética (ambos del 35%) superan a los objetivos europeos (del 32% y del 32,5%, respectivamente) acordados recientemente en el citado Marco de Energía y Clima de la UE a 2030.

El régimen de cumplimiento de estos objetivos se lleva a cabo a través de un sistema de planificación, dentro del cual adquieren una importancia fundamental los instrumentos ya aludidos, los planes nacionales integrados de energía y clima (regulados en el artículo 4) y la estrategia de descarbonización a 2050 (artículo 5). Al margen de estos planes, tiene también relevancia el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, regulado en el artículo 16.

La regulación proyectada recoge medidas de diversa naturaleza e intensidad en diversos sectores económicos, que serán objeto de consideración más detenida en los apartados IV y V de las consideraciones de este dictamen. Además, incluye medidas de transición justa, disposiciones particulares sobre financiación y un sistema de gobernanza.

III. TRAMITACIÓN DE LA NORMA

La tramitación de la norma ha sido conforme, en términos generales, con los criterios establecidos en la Ley 39/2015 y en la Ley del Gobierno, con las salvedades a que a continuación se hace referencia.

Cabe destacar, a este respecto, que se ha llevado a cabo un trámite de consulta previa, conforme a lo previsto en el artículo 26.2 de la Ley del Gobierno y en el artículo 131 de la Ley 39/2015; dentro de dicho trámite, se recibieron diversas sugerencias. No se incluye en la memoria, sin embargo, un resumen de las principales aportaciones realizadas en dicho trámite, tal y como dispone el artículo 26.3 de la Ley del Gobierno.

Asimismo, consta que se ha llevado a cabo el trámite de participación pública mediante la publicación del borrador de la Ley en la página web del Ministerio; dentro de dicho trámite, han intervenido diversas entidades pertenecientes a distintos sectores (asociaciones ecologistas, empresariales sindicatos, sociedad civil, etc.). Algunas de las observaciones realizadas han sido objeto de sucinto análisis en dos documentos incluidos en el expediente. No obstante, para aquellas observaciones que tienen un alcance más general, muchas de las cuales han sido reiteradas por distintas entidades, hubiera sido deseable un análisis más detallado, que debiera haberse incluido en la memoria. También se ha consultado a las comunidades autónomas, que han presentado observaciones que han sido valoradas en el expediente.

Consta, asimismo, que se ha recabado el informe de la Comisión Interministerial para el Cambio Climático y la Transición Energética y del Consejo Asesor de Medio Ambiente. Cabe señalar, en todo caso, que la intervención del Consejo Asesor de Medio Ambiente no se ha plasmado en un informe, como prevé el artículo 19 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, sino en los escritos de observaciones presentados por diversas entidades, las cuales han tenido también la oportunidad de presentar observaciones en el trámite de audiencia y participación pública.

El proyecto ha sido consultado a los distintos departamentos, habiéndose incorporado observaciones de muchos de ellos. A este respecto, resulta llamativo que la memoria incorpore un resumen de dichas observaciones pero que, sin embargo, no incluya, como sería necesario, una valoración, necesariamente sintética, de ellas. No obstante, se advierte que dichas consideraciones han sido ponderadas en la redacción final del anteproyecto, habiendo dado lugar a la modificación de algunas de las soluciones inicialmente previstas. Conviene destacar, en todo caso, que con anterioridad a la remisión del expediente al Consejo de Estado, el 3 de marzo de 2020, el Ministerio de Hacienda emitió un informe en el que señalaba que no tenía observaciones que formular.

En fin, se incluye asimismo el preceptivo informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, así como la aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, y el informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local.

Consta, igualmente, que la Comisión Delegada de Asuntos Económicos ha conocido del texto de la Ley.

En fin, cabe concluir, a partir de lo expuesto, que la tramitación del anteproyecto se ha atenido, en líneas generales, a lo establecido en el régimen jurídico aplicable. No obstante, dicha tramitación se ha despachado de forma apresurada en sus últimas fases, probablemente a causa del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 21 de enero de 2020, por el que se aprueba la declaración del Gobierno ante la emergencia climática y ambiental. Tal apresuramiento ha dejado huella en la redacción de los textos, tanto del anteproyecto como de la memoria, y a él se debe también, sin duda, la falta de una valoración más detenida de las principales alegaciones realizadas en el trámite de audiencia y participación pública y de informe del resto de los departamentos.

IV. VALORACIÓN DEL ANTEPROYECTO Y LA MEMORIA REMITIDA 1. Consideraciones generales El análisis del anteproyecto debe partir de una constatación: se trata de una regulación ambiciosa, como pone de manifiesto la exposición de motivos, que en algunos puntos es incluso más exigente que los objetivos establecidos en el marco europeo. En todo caso, con esta regulación se da cumplimiento, además de a los mandatos de la regulación europea, a lo establecido en el Acuerdo de París, acuerdo que, como tratado internacional ratificado por España y por la Unión Europea, tiene carácter vinculante, de conformidad con lo establecido en el artículo 96 de la Constitución, y obliga, por ello, a adoptar las medidas normativas, incluidas las legislativas, necesarias para dar pleno cumplimiento a sus mandatos. Cabe igualmente subrayar la relevancia que tienen determinadas previsiones previstas en la Ley, en línea con los mandatos normativos de la Unión Europea, acerca de los mecanismos de transición justa, que ayudarán a optimizar las oportunidades y a identificar los riesgos que puedan derivarse de una transición a una economía baja en emisiones para determinados colectivos, sectores y territorios más vulnerables.

El análisis de la Ley cuyo anteproyecto se consulta, y la valoración de su contenido, debe hacerse desde la consideración de los principios de buena regulación y sus exigencias.

A este respecto, son bastantes las normas que han regulado dichos principios. En particular, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, recogía, junto a principios como el de ahorro y eficiencia energética y promoción de energías limpias, el de mejora de la competitividad, como obligación de las Administraciones públicas de impulsar el incremento de dicha competitividad. También recogía dicha ley, en su redacción original, dentro de los principios de buena regulación (artículo 4), los de necesidad y proporcionalidad; se preveía, en consonancia con lo anterior, el análisis previo de las iniciativas normativas y procedimientos de evaluación a posteriori (artículo 5). La regulación de estos principios y criterios está recogida hoy en la Ley 39/2015, que incluye el principio de necesidad y eficacia (conforme al cual la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución) y el de proporcionalidad (de acuerdo con el que la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a los destinatarios).

Estas consideraciones son, desde luego, aplicables al presente caso. No hay que olvidar, en este sentido, que tanto el artículo 129 de la Ley 39/2015 como el artículo 26 de la Ley del Gobierno, vienen referidos, precisamente, al procedimiento de elaboración de anteproyectos de leyes (además de reglamentos), y que, como tales, obligan a la Administración a su cumplimiento (con independencia, obviamente, de las limitadas consecuencias que pudiera tener su incumplimiento una vez que se aprueba la Ley por el Parlamento). Por otra parte, es indudable, y así lo destaca acertadamente la parte expositiva de la Ley cuyo anteproyecto se consulta, que se trata de una norma fundamental, tanto por los fines perseguidos -que encuentran su concreción última en el artículo 3 del anteproyecto- como en cuanto a la amplitud e intensidad de los impactos en las políticas sectoriales y en los hábitos de consumo (apartado III de la exposición de motivos). De conformidad con los artículos citados, procede, por ello, examinar el anteproyecto consultado a la luz de la memoria remitida, que ha de reflejar una justificación de los fines perseguidos y de los impactos derivados de su aplicación, lo que permitirá valorar la adecuación de la iniciativa legislativa a los principios antes enunciados y, entre ellos, al de necesidad y eficacia y al de proporcionalidad. No se trata, como expresivamente dice la guía sobre buena regulación de la Comisión (documento Better regulation guidelines. Better regulation in the Commission), de sustituir la toma de decisión política, sino de valorar el impacto para ayudar en la toma de dicha decisión.

A este respecto, resulta fundamental, entre otros, el principio de coste-eficacia, al cual alude, por cierto, el borrador del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima recientemente remitido a la Comisión, que en la síntesis del documento (apartado 1.1) pone de manifiesto que "la senda trazada para el cumplimiento de los objetivos fijados para el año 2030 se basa en los principios de neutralidad tecnológica y coste-eficiencia". Con dicho criterio, a diferencia del análisis del tipo coste-beneficio (que persigue valorar los costes que conlleva la elaboración de una norma frente a los beneficios que puede suponer), de lo que se trata es de analizar los mejores medios o alternativas para lograr unos fines dados, en particular cuando, como se pone de manifiesto en la norma con la regulación de los mecanismos de transición justa, la transición a una economía baja en carbono puede suponer riesgos o costes económicos y sociales mayores para determinados sectores.

Las consideraciones anteriores son de particular importancia, como ya se ha señalado, en relación con la Ley cuyo anteproyecto se consulta, dada la relevancia de los fines perseguidos y la amplitud e intensidad de los cambios que resultan de ella en diversos ámbitos sectoriales. Por otra parte, el hecho de que se trate de un anteproyecto de ley, y no de una norma reglamentaria, no ha de llevar a reducir dicha importancia, sino lo contrario.

A la luz de estas consideraciones es posible hacer una referencia al documento de la memoria.

a.- La decisión fundamental que adopta la norma es la que se contiene en el artículo 3 del anteproyecto, en relación con los objetivos de reducción de gases de efecto invernadero, energías renovables y eficiencia energética.

Debe señalarse, en primer lugar, que tales objetivos son más exigentes que los que resultan del marco regulatorio de la Unión Europea, según se ha puesto ya de manifiesto, y difieren, asimismo, de los resultados que prevé alcanzar el borrador del PNIEC (fechado el 20 de enero de 2020).

Así, en efecto, tal y como recuerda el PNIEC, los objetivos establecidos en la regulación de la Unión Europea son los siguientes:

* 40% de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) respecto a 1990. * Alcanzar una cuota de, al menos, el 32% de energías renovables sobre el consumo total de energía final bruta. * Alcanzar una cuota del 32,5% de mejora de la eficiencia energética.

Los "resultados" que el PNIEC permitirá alcanzar son los siguientes:

* 23% de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) respecto a 1990. * 42% de renovables sobre el uso final de la energía. * 39,5% de mejora de la eficiencia energética. * 74% de energía renovable en la generación eléctrica.

Por su parte, la Ley cuyo anteproyecto se consulta establece en el artículo 3 los siguientes objetivos:

a) Reducir en el año 2030 las emisiones de gases de efecto invernadero del conjunto de la economía española en, al menos, un 20% respecto del año 1990. b) Alcanzar en el año 2030 una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 35%. c) Alcanzar en el año 2030 un sistema eléctrico con, al menos, un 70% de generación a partir de energías de origen renovable. d) Mejorar la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria en, al menos, un 35%, con respecto a la línea de base conforme a normativa comunitaria.

Destaca acertadamente la memoria la ambición de estos objetivos y la novedad que supone la inclusión de estos compromisos en una norma con rango de ley, lo que, continúa dicho documento, "aporta enormes beneficios ya que garantiza que España cuente [con] un marco regulatorio estable y certero para la descarbonización de su economía y aporta una señal anticipada y clara sobre la dirección hacia la que tienen que orientarse las decisiones de inversión en los próximos años". En todo caso, y en línea con lo anterior, sería adecuado que la memoria hiciera una referencia algo más detallada a estos aspectos en el análisis de las alternativas de regulación que se hace en su apartado 1.3. En este sentido, debe tenerse presente que dicho estudio de las alternativas regulatorias no ha de hacer referencia solo, ni principalmente, al instrumento normativo empleado para regular una materia, sino sobre todo a las principales alternativas con las que se encuentra la Administración en relación con el contenido de la regulación proyectada, como ocurre en este caso con la fijación de los objetivos por parte del anteproyecto de Ley, dentro del ámbito de posibilidades que permitía la regulación europea.

Por otra parte, los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero fijados para toda la Unión Europea (de un 40% respecto a 1990) son diferentes de los que fija la Ley, que dispone que en 2030 se reducirán las emisiones en "al menos un 20% respecto del año 1990". En relación con este aspecto, debe tenerse en cuenta que la reducción fijada a nivel de la Unión Europea debe repartirse entre los Estados, conforme a lo establecido en el Reglamento (UE) 2018/842 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre reducciones anuales vinculantes de las emisiones de gases de efecto invernadero por parte de los Estados miembros entre 2021 y 2030 que contribuyan a la acción por el clima, con objeto de cumplir los compromisos contraídos en el marco del Acuerdo de París, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 525/2013. Por ello, la memoria debe justificar adecuadamente que, conforme al citado reglamento, el objetivo de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero para 2030 establecidos en la Ley es compatible con los determinados en el Derecho de la Unión Europea.

Es preciso realizar una consideración adicional sobre los objetivos establecidos. Como se ha señalado, se trata de objetivos ambiciosos, lo que trae consigo dos consecuencias. En primer lugar, pueden suponer costes o riesgos adicionales para determinados sectores, lo que exige tener en cuenta debidamente en la memoria tales costes; es preciso, asimismo, justificar en los términos en que luego se concreta, los objetivos fijados por la Ley; y, además, debe analizarse cuidadosamente de conformidad con lo que luego se especifica el impacto de las medidas dirigidas a lograr tales objetivos, en términos de coste-eficacia y de su impacto en la competitividad. En segundo lugar, es preciso también introducir mecanismos que permitan el adecuado seguimiento de su cumplimiento, así como de las consecuencias derivadas de ello, debiendo preverse, a este respecto, un importante papel a la evaluación ex post -en línea con lo que hace la memoria-, y dar un protagonismo particular al Parlamento, en relación con lo cual se harán algunas consideraciones adicionales en las observaciones al articulado.

b.- Un segundo aspecto de la norma que merece ser subrayado es el relativo al impacto de la regulación. A este respecto, destacan, tanto la memoria como la exposición de motivos, los importantes beneficios que resultarán de la Ley. Así, en efecto, dice la exposición de motivos:

La transición energética promovida por esta ley permite movilizar más de 200.000 millones de euros de inversión a lo largo de la década 2021-2030. Como consecuencia de esa importante movilización inversora y como resultado de las mejoras de eficiencia energética del conjunto de la economía, el Producto Interior Bruto de España se incrementará anualmente (respecto a un escenario tendencial sin las medidas promovidas por esta ley y por el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima) entre 16.500 y 25.700 millones de euros al año.

Asimismo, el empleo neto aumentará entre 250.000 y 350.000 personas al final del periodo.

Análogos datos, algo más desarrollados, refleja la memoria. Esta valoración es análoga a la que se hace en el borrador del PNIEC (versión de 20 de enero de 2020).

No cabe ignorar, sin embargo, que la implementación de la norma supondrá, además de unos beneficios, unos riesgos derivados de la necesidad de realizar inversiones (que pueden traducirse en mayores costes en la realización de determinadas actividades económicas y en eventuales pérdidas de competitividad en aquellos casos en los que se produzcan diferencias entre las obligaciones derivadas de la Ley y las que se aplican en otras economías competidoras) y de potenciales pérdidas de empleos en los sectores más afectados por la norma (como el ámbito de los hidrocarburos o, pudiera ser, el caso de las industrias electrointensivas). Por ello, a juicio del Consejo de Estado, sería deseable incluir en la norma una referencia más detallada a los impactos menos favorables de estas medidas, como potenciales riesgos o costes de la regulación, aportando una justificación más detallada que permita dar mayor solidez a las conclusiones expuestas - que, en los términos actuales en los que se explicitan en la memoria, carecen de fundamentación suficiente-, y anticipar posibles ámbitos en los que serán de particular relevancia las medidas de transición justa previstas en el título VI del anteproyecto.

c.- En lo que se refiere a las medidas previstas en la Ley, una de sus características más relevantes es la heterogeneidad de su contenido y la diferente densidad regulatoria de sus disposiciones. Así, en efecto, se incluyen disposiciones con medidas con muy alto grado de concreción (como, por ejemplo, las que se recogen en relación con la instalación de puntos de recarga en el artículo 14, para los titulares de instalaciones de suministro de combustibles), otras con remisiones a la potestad reglamentaria para el establecimiento de medidas que apenas se esbozan en la Ley (por ejemplo, en los artículos 11 y 12), y, en fin, otras disposiciones en las que se recogen mandatos más o menos genéricos a las propias Administraciones públicas (por ejemplo, en el artículo 8, en relación con las medidas de eficiencia energética, y el artículo 33, en relación con la investigación, desarrollo e innovación, aspectos ambos que son elementos fundamentales de la regulación de la Unión Europea en la materia).

d. En lo que hace, en particular, a algunas de las medidas con mayor impacto en los sectores correspondientes, se estima que deben ser objeto de una justificación más detenida en el anteproyecto, pues, en los sucintos términos en que se exponen en la memoria -tanto en cuanto a su justificación como en cuanto a sus potenciales efectos-, plantean graves dudas.

Ocurre así, en particular, en relación con la regulación sobre el impulso al desarrollo de instalaciones de producción a partir de fuentes de energía renovable, contenidas en el artículo 6. Es evidente, y conviene recordarlo y subrayarlo, la importancia decisiva que van a tener estas formas de producción de energía eléctrica -junto con los mecanismos de respaldo, dada su falta de gestionabilidad-. No obstante, plantea mayores dudas tanto la necesidad de incluir en el anteproyecto una previsión anual (de 3.000 MW) como la referencia a convocatorias públicas basadas en el reconocimiento a largo plazo de un precio fijo.

A este respecto, a lo largo del trámite de audiencia, se ha señalado por distintas empresas dedicadas a la actividad de producción de energía eléctrica que no resulta necesario ya -a diferencia de lo que ocurría en el pasado- un esquema de subastas para el desarrollo de renovables, como el previsto actualmente en el artículo 14.7 de la Ley del Sector Eléctrico y como prevé el artículo 6 proyectado, dado que la generación eólica y fotovoltaica ha adquirido un grado de madurez que la hace competitiva sin necesidad de contar con regímenes de retribución específicos; también se ha señalado por un operador que existe en la actualidad un elevado volumen de capacidad renovable en avanzado estado de tramitación (se aportan datos que indican que podría haber más de 44.500 MW con permiso de acceso).

En este contexto, debe justificarse adecuadamente en la memoria:

- primero, la necesidad de establecer de forma expresa y explícita en la Ley el objetivo de convocatorias de 3.000 MW al año, habida cuenta de la actual demanda de nuevos proyectos que, al parecer, superan en mucho dicha cifra;

- segundo, las razones que justifican la adopción de esquemas de convocatorias con reconocimientos de precios fijos a largo plazo (lo que supone que el precio de la producción será establecido, en parte, por una retribución previamente fijada, en lugar de a precios de mercado), habida cuenta de que, según se ha manifestado de forma reiterada en el trámite de participación pública, la situación actual de madurez de la tecnología eólica y fotovoltaica no requiere esquemas de retribución diferentes del mercado;

- y tercero, un análisis más detallado -y más claro en cuanto a sus conclusiones- de los efectos que este sistema podría tener sobre el precio de la energía eléctrica.

Con estas observaciones, es importante remarcarlo, no se cuestiona la solución adoptada en el artículo 6, sino la ausencia de una justificación (o explicación) adecuada de la misma en el expediente. A falta de una consideración más explícita en el expediente de las múltiples observaciones realizadas en este sentido en el trámite de participación pública, es necesario, desde el contexto de los principios de buena regulación que han quedado expuestos, y a la vista de los problemas jurídicos y económicos que ha planteado en el pasado la regulación del régimen de las energías renovables, una justificación más detallada del modelo y un análisis de los aspectos que han quedado señalados. Se trata, en definitiva, de justificar que, para el logro de los fines propuestos, concretados en el artículo 3, la regulación prevista en el artículo 6 es la más adecuada (en términos de coste-eficacia), y la más ajustada a los principios de proporcionalidad y necesidad; todo ello, sin perjuicio de lo que se dice en las observaciones al artículo 6.1, en el apartado V de las consideraciones de este dictamen.

e.- También se incluye en el anteproyecto la posibilidad de adoptar medidas en el ámbito del transporte aéreo (artículo 12); si bien en el título se habla de medidas de fomento, es lo cierto que luego se especifica que se tratará de obligaciones de utilización de biocarburantes, que serán establecidos por el Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana y por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. Sin perjuicio de la consideración que luego se hará en relación con este artículo, y de subrayar la importancia que tiene la disminución de emisiones en el transporte aéreo, es necesario incluir en la memoria una explicación más detallada acerca del posible impacto que pueda tener la medida en particular sobre la competitividad, en función de la definición que se haga de los sujetos obligados a dicho uso y de la potencial competencia que pueda producirse desde otros países en los que no se incluyen obligaciones tan exigentes. Este aspecto será objeto de algún desarrollo en el apartado V de las consideraciones de este dictamen.

f.- Otro aspecto sobre el que debe llamarse la atención es la circunstancia de que las medidas previstas en la norma que se dirigen directa o indirectamente (en este caso, a través del correspondiente desarrollo reglamentario) a imponer obligaciones a los particulares y operadores económicos, no incluyen medidas dirigidas a garantizar su cumplimiento, que, por su naturaleza, deben tener, cuanto menos, un fundamento legal. Se trata de un aspecto que ha de ser valorado en cada caso, para la correcta y completa implementación de las medidas previstas.

g.- En lo que hace al sistema de gobernanza, ha de partirse de la valoración positiva que merece la previsión recogida en la memoria de que la Ley será objeto de evaluación ex post. Esta valoración se refiere tanto a la previsión misma, que resulta importante en el caso del presente anteproyecto, cuyos objetivos deben lograrse en un período largo de tiempo, y donde el impacto de la regulación en diversos sectores, tanto en términos de empleo como de competitividad, será muy relevante. Y también se refiere, en segundo lugar, a los términos en que se desarrolla en el apartado 6 de la memoria, en el que se detallan con particular detalle los criterios conforme a los cuales se hará dicha evaluación. Puede en todo caso sugerirse la posibilidad de concretar la forma en que se llevará a cabo dicha evaluación en el propio articulado, en conexión con la previsión recogida en el artículo 37.2 del anteproyecto sobre los informes que deberán realizarse con el fin de evaluar los resultados.

h.- Por otra parte, se hará posteriormente (subapartado 4 siguiente) una observación sobre la procedencia de modificar las leyes sectoriales que resultan afectadas por las disposiciones recogidas en la Ley cuyo anteproyecto se consulta, que, aunque realizada al hilo del examen de la técnica normativa del anteproyecto, tiene relevancia también desde el punto de vista de la necesaria seguridad jurídica.

2. Sobre las habilitaciones a la potestad reglamentaria contenidas en la Ley

La Ley recoge, a lo largo de su articulado, diversos mandatos a la potestad reglamentaria del Gobierno -y, en algunos casos, también de sus miembros-, para el desarrollo de las medidas previstas en ella. El Consejo de Estado debe llamar la atención, con carácter general -y sin perjuicio de la consideración particular que se hace en cada caso en el apartado V de las consideraciones de este dictamen-, acerca de la necesidad de acotar en lo posible la remisión al desarrollo reglamentario, en particular cuando se imponen a los operadores económicos obligaciones de carácter patrimonial.

Así, por ejemplo, sería adecuado que tanto en el artículo 11.2 del anteproyecto (en relación con la previsión de que el Gobierno establezca obligaciones de penetración de gases renovables en la venta o consumo de gas natural), como en el artículo 12 siguiente (en relación con las medidas de fomento de combustibles alternativos en el transporte aéreo), se estableciera en la Ley una regulación de mayor densidad sobre los elementos fundamentales de las obligaciones que se imponen (delimitando, por ejemplo, con mayor precisión los sujetos que podrán ser destinatarios de ellas).

Análogas dudas plantea la remisión a la potestad reglamentaria en otros casos, como ocurre en el artículo 6, en relación con el desarrollo de regímenes de retribución de las energías renovables, a la vista de la detallada regulación actualmente contenida en el artículo 14.7 de la ley.

Por otra parte, con carácter general, se estima que cuando se imponen obligaciones a los operadores económicos, con contenido patrimonial, el desarrollo de la Ley debe hacerse por real decreto del Gobierno, en lugar de por orden ministerial de sus miembros; a este respecto, se hará una observación en relación con el artículo 14.

Esta cuestión se aborda con mayor detalle para cada artículo en el apartado V de las consideraciones de este dictamen.

3. Competencia del Estado

La disposición final novena de la Ley, relativa a los títulos que amparan la competencia del Estado para aprobar la norma, dice lo siguiente:

Disposición final novena. Títulos competenciales. Esta ley se dicta conjuntamente al amparo de las competencias exclusivas del Estado previstas en el artículo 149.1.13ª de la Constitución, en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, en el artículo 149.1.23ª de la Constitución, de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección, y en el artículo 149.1.25ª de la Constitución, de bases del régimen minero y energético. Asimismo, esta ley se dicta también al amparo de las competencias exclusivas del Estado previstas en los artículos 149.1.18ª, 21ª, 22ª y 23ª. Se exceptúan de lo anterior los artículos 15.1, 28 y la disposición adicional segunda, de carácter no básico y de aplicación exclusiva a la Administración General del Estado. Por su parte, las normas modificadas por las disposiciones finales primera a octava se dictan en virtud de los títulos competenciales que amparan dichas normas.

A juicio del Consejo de Estado, y de conformidad con lo informado por el Director General de Régimen Autonómico y Local, resulta acertada la invocación de los tres títulos a que hace referencia el primer párrafo de esta disposición. En efecto, la relevancia de estos títulos ha sido puesta de manifiesto por el Tribunal Constitucional en la reciente Sentencia 87/2019, de 20 de junio, cuyo objeto eran diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2017, de 1 de agosto, de cambio climático. Así, en efecto, en el FJ cuarto, tras hacer referencia al título recogido en el artículo 149.1.23.ª, relativo a la legislación básica sobre protección de medio ambiente -cuya aplicación en relación con la Ley de cambio climático no genera dudas-, añade lo siguiente en relación con los otros dos títulos competenciales:

"Teniendo en cuenta esta jurisprudencia interpretativa de los títulos de los arts. 149.1.25 y 149.1.13 de la Constitución y el contenido y finalidad de la ley impugnada, no es posible relegar en este caso los títulos citados (energía y economía) al papel un tanto secundario o adjetivo, no sustancial, apreciado en las SSTC 15/2018, 62/2018 y 64/2018. La Ley del cambio climático de Cataluña no persigue solo la protección del medio ambiente; representa también, al mismo tiempo, el diseño de un modelo energético y económico alternativo para todas las actividades productivas de Cataluña y la programación o planificación de la actividad administrativa necesaria para alcanzar ese objetivo. De modo que no es posible prescindir de los intereses económicos y energéticos implicados y de las reglas de distribución de competencias en esas materias, en concreto en cuanto a su planificación, pues esta es fundamentalmente la técnica normativa empleada, como más adelante se comprobará. Al efecto, el art. 149.1.13 CE atribuye al Estado competencia sobre las "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica", mientras que el 152.3 EAC reserva a la Generalitat la potestad de "establecer una planificación de la actividad económica en el marco de las directrices que establezca la planificación general del Estado". Por su parte, el art. 149.1.25 CE reserva al Estado el establecimiento de las "bases del régimen energético", que incluye la planificación general del sector [SSTC 69/2018, de 21 de junio, 5 d); 170/2012, de 4 de octubre, FJ 10; 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 19, y 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4], en tanto que el art. 133 EAC regula la competencia "compartida" (entendido este término de conformidad con la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 60) de la Generalitat en materia de "energía", que incluye, en lo que a este proceso interesa, la "regulación" de la actividad de "producción" de energía [apartado primero, letra a)], el "fomento y la gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética" [mismo apartado primero, letra d)] y la "participación" de la Generalitat "en la regulación y planificación de ámbito estatal del sector de la energía que afecte al territorio de Cataluña" (apartado tercero), debiendo entenderse en todo caso que "corresponde al Estado, titular de la competencia, concretar el alcance y modo de esa participación" (STC 31/2010, FJ 79).

Junto a esta sentencia, cabe citar también las Sentencias del Tribunal Constitucional 15/2018, de 22 de febrero de 2018; 62/2018, de 7 de junio de 2018; y 64/2018, de la misma fecha.

Resulta, pues, coherente con dicha doctrina la invocación, en primer lugar, de estos títulos competenciales.

En lo que se refiere al segundo párrafo de la disposición final, más arriba transcrita, sería conveniente, al citar cada una de las reglas del artículo 149.1 de la Constitución, aludir al título competencial recogido en dichos preceptos y, en la medida de lo posible, aclarar qué artículos y disposiciones de la Ley se dictan al amparo de cada uno de ellos. Esto es particularmente oportuno en la cita del artículo 149.1.23.ª, que ya se ha citado en el párrafo primero de esta disposición (al hacer referencia a la competencia en materia de protección del medio ambiente), y que solo tiene sentido cuando se realiza en este segundo párrafo si se concreta la referencia que se hace a dicha regla en relación con la competencia del Estado sobre legislación básica sobre montes, aprovechamientos y vías pecuarias, que ampara la regulación contenida en el artículo 23 del anteproyecto en lo que hace al desarrollo rural y política forestal.

Por otra parte, en relación con este último párrafo, conviene advertir que no se citan otros títulos competenciales a los que sí que hace referencia el apartado 3 de la memoria, y que pudieran ser de aplicación en relación con algunas de las materias reguladas en la Ley; es el caso del artículo 149.1.15.ª (fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica), 149.1.20.ª (marina mercante, puertos de interés general, control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo), y 149.1.24.ª (obras públicas de interés general). Además, convendría también citar el título relativo a la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución (artículo 149.1.30.ª), que es el título competencial al amparo del cual se dicta el artículo 32 del anteproyecto.

En todo caso, sí que se considera adecuada la cita de estas reglas, pues, como ha señalado el TC en la Sentencia 87/2019 antes transcrita, citando otras anteriores, ""lo ambiental es "un factor a considerar en las demás políticas públicas sectoriales" (por todas, STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5) lo cual implica, a los efectos del encuadramiento competencial de una norma, que no toda actividad que atienda a dicho factor recae necesariamente en el ámbito del título competencial de medio ambiente, sino que habrá que ponderar en cada caso cuál sea el ámbito material con el que la norma en cuestión tenga una vinculación más estrecha y específica" (STC 15/2018, FJ 5)".

Tampoco plantea dudas la afirmación de que determinados preceptos carecen de carácter básico, dado que en ellos se hace referencia a los "puertos de competencia del Estado" (artículo 15.1), a la contratación por parte de la Administración General del Estado (artículo 28), y a la desinversión en productos energéticos de origen fósil por parte, también, de la Administración General del Estado (disposición adicional segunda); se trata, pues, de preceptos que recogen reglas que solo son aplicables, en los propios términos del anteproyecto, al ámbito de la Administración General del Estado.

4. Sobre la técnica normativa

Por último, en lo que hace a la valoración del anteproyecto, resulta necesario hacer alguna consideración sobre la técnica normativa seguida, en particular en relación con dos aspectos: la sistemática del anteproyecto y la modificación de otras leyes.

En lo que hace a la sistemática, el Consejo de Estado es consciente de la dificultad que trae consigo la ordenación sistemática en una ley cuyos contenidos son muy heterogéneos, por afectar a muy diferentes sectores. En todo caso, se hacen las siguientes sugerencias de mejora:

- En primer lugar, en el título I, relativo a los objetivos y planificación, convendría también incluir la regulación del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, actualmente recogida en el artículo 16, dentro del título V (Medidas de adaptación a los efectos del cambio climático). Pues, si bien dicho plan ha de incluir tal tipo de medidas, la complejidad de la planificación en el ámbito del medio ambiente -con múltiples planes de diferente naturaleza- aconseja reunir la regulación en un solo título.

- Sería posible, en aras de la mayor claridad, que las medidas recogidas en el título II ("Energías renovables y eficiencia energética") y las del título III ("Transición energética y combustibles") se incluyeran en un único título (que bien podría denominarse "Transición energética").

- El título IV ("Movilidad sin emisiones"), incluye, además de la regulación de la movilidad, el régimen del transporte marítimo (artículo 15); por ello, se sugiere modificar el título por otro análogo al siguiente: "Movilidad sin emisiones y transporte", e incluir dentro de dicho título la regulación contenida en el artículo 12, relativo al transporte aéreo. En efecto, si bien en este artículo se regulan los combustibles, lo más relevante, desde una perspectiva sustantiva, es su incidencia en el transporte aéreo, como su propio título indica -"Fomento de combustibles alternativos sostenibles en el transporte aéreo"-.

- El título VII tiene una rúbrica poco expresiva de su contenido ("Recursos en el ámbito nacional para la lucha contra el cambio climático y la transición energética"), en particular en relación con la regulación recogida en los artículos 29 y 30. No obstante, no cabe desconocer la dificultad de dar una rúbrica suficientemente expresiva del heterogéneo contenido de este título. En todo caso, la regulación del artículo 31 (relativo a la estrategia de descarbonización del sector eléctrico) podría encontrar mejor acomodo en el título que se refiere a la transición energética (el actual título III, que sería el II si se acepta la propuesta antes realizada).

La segunda observación de técnica normativa, que, como a continuación se verá, es susceptible de afectar a la seguridad jurídica, se refiere a la incidencia que tendrá la nueva regulación en otros ámbitos regulados por normas de rango de ley. A este respecto, el Consejo de Estado ha puesto de manifiesto de forma reiterada la necesidad de garantizar la seguridad jurídica, que puede verse mermada cuando sobre una misma materia son aplicables dos normas del mismo rango que no han sido objeto del correspondiente ajuste. Estas situaciones llevan al operador jurídico a tener que recurrir a ambas normas, haciendo compleja la interpretación, en particular cuando las normas responden a principios o simplemente objetivos distintos.

Esta consideración tiene particular relevancia en relación con la norma consultada, dado que, por su naturaleza, tendrá incidencia en diferentes sectores económicos, regulados ya por normas de rango legal. Por ello, es especialmente importante que cuando se introducen medidas normativas en un ámbito ya regulado por otras normas, las novedades se introduzcan en lo posible en la ley ya vigente, evitando de esta forma los problemas aludidos.

Esto se pone de manifiesto de forma especialmente patente en lo que hace al régimen de retribución de las renovables. Actualmente, dicho régimen se encuentra regulado de forma muy detallada en el artículo 14.7 de la Ley del Sector Eléctrico. El artículo 6 de la Ley, al que ya se ha hecho referencia, recoge unos principios diferentes, que se concretan en una previsión de carácter mucho más general (la realización de convocatorias basadas en el reconocimiento a largo plazo de un precio fijo por la energía generada). De este modo, la vigencia simultanea de ambas regulaciones puede plantear dudas al operador jurídico acerca de la vigencia de cada una de las distintas reglas recogidas en el citado artículo 14.7. Por ello, se estima que sería deseable que la modificación del régimen retributivo, cualquiera que sea su sentido, se lleve a cabo mediante la modificación de dicha ley.

Una observación análoga cabe hacer en relación con otros aspectos, como pudiera ser el caso de la regulación de la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos (artículo 9), que debería tener algún reflejo en la vigente Ley del sector de hidrocarburos; o en relación con la planificación y gestión del agua, recogida en el artículo 18, parte de cuyo contenido debiera incluirse como modificación de la vigente Ley de Aguas; también en relación con el régimen de la gestión del dominio público marítimo terrestre sería oportuno llevar parte del contenido del actual artículo 19 a la Ley de Costas; análoga observación se ha hecho por la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, de forma acertada, a juicio del Consejo de Estado, en relación con la regulación de la contratación pública en el artículo 28.

Junto a los casos señalados, en los cuales la Ley introduce modificaciones que afectan directamente a lo establecido en otras leyes sectoriales y en los que, por lo tanto, las disposiciones finales deberían introducir las correspondientes modificaciones normativas en las leyes sectoriales, hay otros artículos del anteproyecto cuyo contenido es también susceptible de influir en la legislación sectorial correspondiente, pero que están formulados con un carácter más general o abstracto. De este modo, y en la coyuntura presente, no resulta fácil concebir la manera en la que la aludida influencia habría de traducirse en modificaciones concretas de la legislación sectorial de que se trate, que se introducirían en el anteproyecto que se consulta. Es el caso de lo dispuesto en los artículos 21 (en relación con la seguridad alimentaria), 22 (respecto a la protección de la biodiversidad), 23 (sobre la política agraria, desarrollo rural y política forestal), 32 (educación y capacitación frente al cambio climático) y 33 (en materia de investigación y desarrollo). En estos supuestos, el Gobierno podría considerar la conveniencia del ejercicio de la iniciativa legislativa con el fin de introducir los correspondientes cambios en dicha legislación, concretando los mandatos previstos en el anteproyecto.

Al margen de lo anterior, se sugiere revisar el título de las disposiciones finales en virtud de las cuales se prevé la modificación de otras leyes, con el fin de dar mayor uniformidad, pues en algunos casos se hace referencia a la ley que se modifica y en otros a la materia afectada por dicha modificación. En este punto, cabría considerar incluir todas las modificaciones a la Ley del Sector Eléctrico en una sola disposición final.

Por último, cabe señalar que, a lo largo del anteproyecto, principalmente en el título V y en la disposición adicional tercera, se hace referencia a diversos instrumentos de planificación cuyo régimen jurídico no se recoge siquiera en sus líneas esenciales; así sucede, en particular, con la Estrategia del Agua para la Transición Ecológica (artículo 18.2), la Estrategia de Adaptación de la Costa a los Efectos del Cambio Climático (artículo 19.2), la Estrategia específica de conservación y restauración de ecosistemas y especies especialmente sensibles a los efectos del cambio climático (artículo 22.2) y la Estrategia de financiación climática internacional (disposición adicional tercera).

Sería conveniente que el anteproyecto especificase, en cada caso, la autoridad competente para aprobar cada instrumento, la forma jurídica que debe revestir tal aprobación -y, correlativamente, si resultan vinculantes o no, teniendo en cuenta que los planes a los que se confiera naturaleza reglamentaria deberán ser remitidos al Consejo de Estado en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril-, el periodo de vigencia o periodicidad con la que debe ser revisado y el contenido mínimo que debe poseer.

V. OBSERVACIONES AL ANTEPROYECTO

1. Observaciones al articulado

Se harán a continuación algunas observaciones a la parte expositiva de la norma y al articulado. a. Exposición de motivos La exposición de motivos, tras hacer referencia al contexto jurídico y político, expone con detalle los fines de la Ley y su contenido. Acaso podría redactarse de forma más sintética, dejando para la memoria algunos aspectos relativos a la justificación de las soluciones proyectadas.

Por otra parte, debe adaptarse a las últimas modificaciones introducidas en el texto del anteproyecto; así, en particular:

- En la página 16 se dice lo siguiente: "Las Comunidades Autónomas insulares, por la singularidad de sus territorios, podrán, previo informe favorable del Gobierno y de acuerdo con sus competencias propias y dentro de su ámbito territorial, acordar medidas de promoción de la movilidad limpia, siempre que sean coherentes con la normativa de la Unión Europea sobre comercialización de vehículos". Resulta, sin embargo, que, en el texto remitido para consulta, se ha modificado el último apartado del artículo 13, sustituyendo la posibilidad de que la comunidad autónoma introduzca dichas medidas, previo informe favorable de la Administración General del Estado, por la previsión de que dichas comunidades autónomas insten al Estado la adopción de tales medidas. Procede, por ello, ajustar la reducción de la exposición de motivos en este punto.

- En la página 18, al explicar el contenido del título VII, se señala que "la ley dispone que al menos un porcentaje de los Presupuestos Generales del Estado, equivalente al acordado en el marco Financiero Plurianual de la Unión Europea, deberán tener impacto positivo en la lucha contra el cambio climático"; conviene tener en cuenta, sin embargo, que el artículo 27 es en este punto más preciso, dado que exceptúa de la aplicación de dicho porcentaje "los recursos transferidos a las Administraciones territoriales, así como los gastos que, por su propia naturaleza, no tienen incidencia directa en el cambio climático, como los gastos de personal, los de finalidad social, como las pensiones o las prestaciones por desempleo, los de finalidad estrictamente financiera de la Administración General del Estado y el conjunto de organismos y entidades del sector público estatal, como el servicio de la Deuda Pública o cualquier otro que se determinare"; debiera dejarse reflejo de ello en la exposición de motivos, dada la importancia en términos cuantitativos de dicha excepción.

- En la página 20, debe adecuarse la referencia al Comité, que ahora se denomina "Comité de Expertos de Cambio Climático y Transición Energética".

Por otra parte, también en relación con la exposición de motivos, procede corregir la redacción del último párrafo, al hacer referencia a la Sentencia 87/2019, suprimiendo la palabra "dictamina" referida al Tribunal Constitucional. Por otra parte, tampoco parece necesario, al hacer referencia a dicha sentencia, explicitar cuál fue el objeto de dicho recurso. Se propone, por ello, una redacción semejante a la siguiente: "En esta última Sentencia el Tribunal Constitucional ha establecido que la determinación de los objetivos de clima es competencia del Estado".

Asimismo, en el último párrafo, al citar los títulos competenciales recogidos en el artículo 149.1, reglas 18.ª, 21.ª, 22.ª y 23.ª, convendría explicitar las competencias concretas recogidas en estas reglas a las que se hace referencia. Así, por ejemplo, en relación con el artículo 149.1.23.ª, que ha sido citado más arriba en el mismo párrafo en relación con la competencia del Estado sobre la legislación básica sobre protección del medio ambiente, convendría especificar, cuando se vuelve a citar luego al final del párrafo, que se está aludiendo a la competencia, también recogida en la misma regla, en relación con "la legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias". b. Artículo 1 En este artículo se debe recoger la cita completa del Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015, firmado por España el 22 de abril de 2016 y publicado en el Boletín Oficial del Estado el 2 de febrero de 2017.

En relación con la expresión "empleo decente", se ajusta a la terminología de instrumentos internacionales y, en concreto, sobre todo con el número 8 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (Agenda 2030). c. Artículo 2 El artículo 2 regula los principios rectores, lo que hace, en primer lugar, remitiéndose a los ya recogidos en el Derecho nacional, en el Derecho internacional y en el régimen de la Unión Europea, y citando, a continuación, unos principios que son aplicables en todo caso.

A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, en el trámite de audiencia y participación pública, pero también en la consulta a otros departamentos y Administraciones, se ha sugerido la posibilidad de recoger otros principios; al respecto, cabe hacer las siguientes consideraciones:

-Se ha hecho referencia, en primer lugar, al principio de sostenibilidad económica-financiera de los sistemas energéticos, en línea con la propuesta realizada por la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Economía y Empresa. No cabe olvidar, a este respecto, que la Ley se define, conforme a su título, en relación con los conceptos de cambio climático y transición energética, y que, dentro del régimen energético, el referido principio tiene carácter realmente fundamental y vertebrador. Se trata, además, de un principio compatible con el resto de los establecidos en el artículo 2. Ciertamente, este principio podría entenderse ya incluido en la referencia, contenida en el primer inciso del artículo 2, a "los principios reconocidos en el Derecho nacional"; pero no es menos cierto que este es el caso de otros muchos de los que se recogen en la enumeración que hace el artículo 2, y que la función de esta enumeración consiste en realizar y subrayar la relevancia de aquellos principios o criterios que resultan fundamentales, como es, sin duda, el caso del de sostenibilidad de los sistemas energéticos.

- Otro principio, que ha sido aducido por diversas entidades durante el trámite de audiencia, es el de coste-eficacia, al que ya se ha aludido, y conforme al cual se trataría de elegir aquellas alternativas que, teniendo un resultado equivalente en cuanto a los objetivos perseguidos, supongan un menor coste. A este respecto, como antes se señalaba, dicho principio se encuentra ya recogido en el PNIEC, el cual, al exponer los criterios básicos del plan, señala que "la senda trazada para el cumplimiento de los objetivos fijados para el año 2030 se basa en los principios de neutralidad tecnológica y coste-eficiencia", para lo cual "se ha realizado un trabajo de modelización energética que tiene como objetivo la minimización de costes de la provisión de los servicios energéticos, dada la evolución de las diferentes tecnologías y respetando las condiciones de contorno establecidas para cumplir los objetivos de las cinco dimensiones del Plan". Debe tenerse en cuenta, además, que el mismo principio tiene relevancia en la regulación de la Unión Europea, como pone de manifiesto, por ejemplo, Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, así como la Decisión (UE) 2015/1814.

Por otra parte, en relación con algunos de los principios que se enumeran en este artículo convendría introducir una definición o explicación de su contenido en la propia Ley, con el fin de darle mayor claridad. Así podría hacerse, por ejemplo, en relación con el principio de resiliencia (que, como recuerda la memoria, se ha "definido por el Panel Intergubernamental de Expertos de Cambio Climático (...) como la capacidad de los sistemas económicos, sociales y ambientales para afrontar una perturbación o impacto respondiendo o reorganizándose de forma que conservan su función esencial, identidad y estructura, al tiempo que mantienen su capacidad de adaptación, aprendizaje y transformación"), o el de no regresión.

d. Artículo 3 El artículo 3 establece los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, de penetración de energías renovables y de eficiencia energética.

En el apartado 2, sería más correcto sustituir "alcanzará" por "deberá alcanzar", dado que se trata de establecer un objetivo.

Los apartados 3 y 4 autorizan a revisar los objetivos en estos términos:

3. Se autoriza al Consejo de Ministros a revisar los objetivos establecidos en los apartados 1 y 2 de este artículo con los siguientes fines: a) Para cumplir con el Acuerdo de París, de acuerdo con las decisiones que tome la Conferencia de las Partes en su calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París. b) Para cumplir con la normativa europea. c) Para adaptarlos a la evolución de los avances tecnológicos y del conocimiento científico. d) A la luz de la concurrencia de elementos objetivos cuantificables que, motivadamente, lo aconsejen por motivos medioambientales, sociales o económicos. 4. La revisión de los objetivos establecidos en los apartados 1 y 2 podrán contemplar una actualización al alza de los mismos, así como de las sendas vigentes de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero e incremento de las absorciones por los sumideros.

Suscita dudas la interpretación de estos preceptos, en particular si, además de la revisión al alza que se contempla en el apartado 4, resulta posible también, cuando concurre alguna de las circunstancias establecidas en el apartado 3, reducir los objetivos. Pues si bien la exposición de motivos da a entender que solo será posible la revisión al alza, del tenor de los apartados transcritos no se desprende con claridad tal cosa. Debe aclararse este aspecto para evitar la inseguridad jurídica que resulta de su actual tenor.

e. Artículo 4, Los Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima

Los Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima son uno de los elementos fundamentales en la regulación europea sobre cambio climático. En concreto, el Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018 (Reglamento de Gobernanza), los regula, estableciendo disposiciones sobre su contenido, remisión a la Comisión para su evaluación, la emisión de informes de progreso, su actualización, etc. Este Reglamento es una norma de aplicación inmediata y directa, por lo que no ha de ser objeto de transposición ni requiere, para desplegar sus efectos jurídicos, que la ley nacional se remita a ella, lo que no impide, en todo caso, recoger la regulación actualmente incorporada al artículo 4. Por otra parte, sí que sería conveniente incluir en este artículo una referencia más detallada a la tramitación interna del Plan, lo que queda fuera de la regulación contenida en el citado Reglamento de Gobernanza.

En el apartado 4.a, relativo al contenido de los planes, al referirse a los objetivos y contribuciones cuantitativas debe añadirse a continuación "ajustados a la Ley", con el fin de remarcar el carácter imperativo de los objetivos de la Ley respecto a lo previsto en los planes.

Por lo demás, sería conveniente hacer referencia en la exposición de motivos de la Ley a este doble fundamento del PNIEC, en el Reglamento de la Unión Europea citado y en el propio Derecho español, lo que explica que se pueda aprobar antes de que se apruebe la Ley cuyo anteproyecto se consulta.

f. Artículo 5

Establece el apartado 2 de este artículo lo siguiente:

2. La Estrategia de Descarbonización a 2050 será aprobada mediante real decreto del Consejo de Ministros, a propuesta de la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

Parece, sin embargo, que la Estrategia ha de afectar a varios departamentos, por lo que posiblemente deba elevarse al Consejo de Ministros a propuesta de más ministerios; se propone, por ello, sustituir "a propuesta" por "a iniciativa".

Por otra parte, dada la relevancia de este texto, parece lógico que deba darse cuenta al Parlamento, lo que podría hacerse ordenando la remisión de dicho documento al Congreso de los Diputados, de forma análoga a lo que contempla el artículo 30.1. g. Artículo 6 El artículo 6 se refiere al impulso de la generación de energía a partir de fuentes de energía renovable. En relación con este precepto, ya se ha hecho una observación de carácter general, sobre la necesidad de justificar determinados aspectos en la memoria. Sin perjuicio de ello, se hacen a continuación algunas observaciones más concretas.

Su apartado 1 establece que anualmente se convocarán procedimientos para la construcción de al menos 3.000 MW de instalaciones renovables cada año, previéndose que "dicho objetivo de capacidad instalada podrá ser revisado en función de la evolución de la descarbonización del sistema energético español". Al no determinarse cómo se llevará a cabo dicha revisión, debe entenderse que solo podrá producirse mediante una modificación del texto legal. Si bien este ha de ser el criterio general para modificaciones de previsiones incluidas en normas de rango legal, se considera que, en este caso, dicho procedimiento puede dar una rigidez excesiva al objetivo.

No cabe ignorar, a este respecto, que la determinación de la potencia de generación que debe construirse cada año es un contenido más propio de una norma de planificación que de un texto legal; en efecto, dicha cantidad no puede establecerse de forma abstracta, sino en función de circunstancias que pueden cambiar de un año a otro, como el mayor o menor progreso en el cumplimiento de los objetivos o la potencia instalada en los años anteriores. Por ello, se propone, o bien suprimir esta previsión de la Ley, o bien dar flexibilidad a la determinación de dicho mínimo, previendo expresamente que podrá revisarse por el Gobierno cuando concurran las circunstancias que se determinen.

Por otra parte, tal y como se ha indicado, la modificación prevista en este artículo respecto al régimen relativo al marco retributivo de las energías renovables debe hacerse modificando el artículo 14.7 de la Ley del Sector Eléctrico, para evitar el problema de seguridad jurídica que resultaría de mantener vigentes, al mismo tiempo, dos normas que responden a principios distintos. Esta observación tiene carácter esencial, a efectos de la utilización de la fórmula "de acuerdo con el Consejo de Estado".

En esta línea, cabe añadir que suscitan serias dudas los términos en que se hace la remisión al desarrollo reglamentario de la determinación del régimen de los nuevos marcos retributivos, remisión que plantearía dificultades añadidas si no se operase el necesario ajuste en el citado artículo 14.7.

h. Artículo 7

Este artículo incluye medidas dirigidas a la "integración de las renovables en el sistema eléctrico". Dado que la mayor parte de las energías renovables no son gestionables, esto es, no pueden producir energía eléctrica cuando esta es requerida, sino cuando se producen las condiciones climáticas adecuadas, se requiere otro tipo de medidas o tecnologías que permitan suplir esta falta de gestionabilidad. De acuerdo con ello, se regulan en este precepto ciertas medidas relativas a las centrales hidroeléctricas que, por sus características, permitan aumentar dicha gestionabilidad.

Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que la utilización de diversos términos técnicos en el artículo, unido al contexto en que dicho artículo se incluye -una ley de cambio climático que afecta a múltiples sectores-, puede hacer innecesariamente compleja la comprensión de este precepto. Ello podría solucionarse si, como sería más adecuado desde una perspectiva de técnica normativa, las medidas contempladas en este artículo se incluyeran en la Ley del Sector Eléctrico. En otro caso, esto es, si se prefiere mantener esta regulación en la Ley proyectada, convendría dar mayor claridad a la redacción, definiendo los términos que se usan o incluyendo una regulación más sencilla.

i. Artículo 11

Este artículo se refiere al "fomento de los gases renovables", y dispone lo siguiente:

Artículo 11. Fomento de los gases renovables. 1. El Gobierno fomentará, mediante la aprobación de planes específicos, la penetración de los gases renovables, incluyendo el biogás, el biometano, el hidrógeno y otros combustibles en cuya fabricación se hayan usado exclusivamente materias primas y energía de origen renovable o permitan la reutilización de residuos orgánicos o subproductos de origen animal o vegetal. 2. Para el cumplimiento de los objetivos establecidos en los Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima, los planes de fomento del apartado anterior podrán prever, entre otras, las siguientes medidas, que serán aprobadas por el Gobierno: a) Objetivos anuales de penetración de los gases renovables en la venta o consumo de gas natural, indicando los tipos de producto con que se deberá cumplir la obligación y los sujetos obligados. b) Un sistema de certificación que permita la supervisión y control de las obligaciones así como mecanismos de flexibilidad que favorezcan la máxima eficiencia en el logro de los objetivos. c) Regulaciones que favorezcan la inyección de dichos gases renovables en la red de gas natural.

Deben hacerse dos consideraciones. La primera es que, como se sigue de lo establecido en el apartado 2, no se trata únicamente de medidas de fomento -de incentivación- sino que se prevé la posibilidad de establecer obligaciones de cumplimiento de determinados objetivos. Procede, por ello, adecuar la rúbrica del artículo.

En segundo lugar, se estima que la remisión al desarrollo reglamentario que se hace en el apartado 2 del artículo transcrito resulta excesivamente vaga, y que debiera establecerse en la Ley una regulación más detallada en relación con la obligación de penetración de gases renovables en la venta o consumo de gas natural, en particular en lo que hace a los sujetos obligados y a los principios a que deberá atenerse dicho régimen.

j. Artículo 12

Este artículo regula el "fomento" de combustibles alternativos sostenibles en el transporte aéreo. Básicamente, el sistema que se prevé consiste en determinar objetivos anuales de suministro de biocarburantes en el transporte aéreo, recogiendo luego un sistema de obligaciones que deberán cumplir los sujetos que se determinen, definidos en función de objetivos y tipos de producto, y con la posibilidad de prever un sistema de certificación que permita la supervisión y control.

Así pues, como en el caso del artículo anterior, se trata de una medida que no es propiamente de fomento, por lo que procede ajustar el título del precepto.

También en este caso se deja a la potestad reglamentaria la determinación de los sujetos obligados, si bien hay una mayor definición, dado que se trata, en todo caso, de operadores económicos vinculados con el transporte aéreo. Con todo, como se ha señalado, la delimitación de los sujetos obligados puede plantear graves dificultades; en efecto, podría condicionar la competitividad de las empresas españolas, en la medida en que se les impongan costes más altos que a las empresas que operen desde otros países sin este tipo de obligaciones; o, en el caso de que se imponga la obligación a los operadores que hacen escala en España, podría dar lugar también a problemas de competitividad en relación con otros sectores económicos, como el turismo.

Se estima, por ello, que debe reconsiderarse el artículo (en particular, el apartado 2, que prevé la posibilidad de establecer objetivos obligatorios), completar en la memoria el análisis de estas cuestiones (en línea con lo ya señalado), y delimitar con mayor precisión cuáles serían los sujetos obligados. Y, en todo caso, de mantenerse lo previsto en el apartado 2, la remisión a la adopción de las medidas en él contempladas debe hacerse a la potestad reglamentaria del Gobierno, y no a los titulares de los departamentos. k. Artículo 13 Este artículo incluye medidas de promoción de la movilidad sin emisiones. Sus dos primeros apartados dicen así:

1. La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, en el marco de sus respectivas competencias, adoptarán medidas para alcanzar en el año 2050 un parque de turismos y vehículos comerciales ligeros sin emisiones directas de CO2. A estos efectos el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima establecerá para el año 2030 objetivos de penetración de vehículos con nulas o bajas emisiones directas de CO2 en el parque nacional de vehículos según sus diferentes categorías. 2. En desarrollo de la estrategia de descarbonización a 2050, se adoptarán las medidas necesarias, de acuerdo con la normativa europea, para que los turismos y vehículos comerciales ligeros nuevos, excluidos los matriculados como vehículos históricos, no destinados a usos comerciales, reduzcan paulatinamente sus emisiones, de modo que no más tarde del año 2040 sean vehículos con emisiones de 0gCO2/km. A tal efecto, se trabajará con el sector y se pondrán en marcha medidas que faciliten la penetración de estos vehículos, que incluirán medidas de apoyo a la I+D+i.

De este modo, el artículo fija con claridad unos objetivos: primero, que en 2050 el parque de turismos y vehículos comerciales ligeros no tenga emisiones directas de CO2; y segundo, que no más tarde de 2040, los vehículos nuevos que se comercialicen sean vehículos con 0 emisiones.

Sin embargo, contrasta dicha nitidez en la determinación de los objetivos con la falta de precisión de medidas para lograr dichos fines, medidas que, además, pueden tener una importancia fundamental no solo para los operadores económicos sino también para los propios consumidores. Siendo razonable que ello sea así -dados los largos plazos que se fijan para los objetivos-, sí que conviene llamar la atención de que no cabe descartar que estas medidas puedan requerir en algunos casos una norma legal. Y debe tenerse en cuenta que lo previsto en estas normas pudiera verse afectado, igualmente, por las normas que pueda aprobar la Unión Europea.

En la redacción del apartado 2, sería más correcto sustituir la expresión "se trabajará con el sector" por otra semejante a la siguiente: "previa consulta al sector".

Por otra parte, el apartado 3 incluye una regulación dirigida a la introducción de medidas de mitigación que permitan reducir emisiones en los municipios de más de 50.000 habitantes. Debe advertirse que se repite, por error, la definición de "zona de baja emisión"; procede, por ello, corregir este apartado. l. Artículo 14 Este artículo recoge diversas medidas dirigidas a establecer la obligación de determinados titulares de instalaciones de suministro de combustibles y carburantes de instalar infraestructuras de recarga eléctrica de potencia igual o superior a 50 kW, en plazos que oscilan entre los 21 y los 27 meses de la entrada en vigor de la Ley.

En el trámite de audiencia y consulta pública, se ha señalado por algunas entidades -y también por algunos departamentos ministeriales- que se trata de medidas cuyos fines podrían lograrse mediante medidas menos intervencionistas (en este sentido ha informado, por ejemplo, el entonces Ministerio de Economía y Empresa). Con independencia de ello, y de la conveniencia de recoger una contestación adecuada de dichas observaciones en la memoria, se han de realizar las siguientes consideraciones:

- en primer lugar, las medidas previstas pueden no bastar para garantizar la existencia de instalaciones de recarga eléctrica suficiente, por lo que, al margen de la obligación que se impone, sería necesario prever la elaboración o revisión, en su caso, y el seguimiento periódico de una estrategia con el fin de garantizar la existencia de puntos de recarga suficiente con el fin de facilitar el despliegue de la movilidad eléctrica;

- en segundo lugar, suscita dudas el apartado 4 de este artículo, en particular, en relación con la determinación de quién o quiénes son los obligados a instalar una infraestructura de recarga y en caso de que, como parece, se trate de una obligación conjunta de aquellos titulares que alcancen el 10% de las ventas anuales totales en la correspondiente aérea geográfica, cómo podrá articularse dicha obligación;

- por otra parte, dada la relevancia que tiene la obligación patrimonial que impone este precepto a los particulares, parece obligado concluir que el desarrollo reglamentario de esta obligación debe hacerse a través de real decreto, y no mediante orden ministerial, como prevé el apartado 6;

- la exigencia relativa a las dotaciones mínimas para la infraestructura de recarga de vehículos eléctricos que antes del 1 de enero de 2025 deben cumplir todos los edificios de uso distinto al residencial privado que cuenten con una zona de uso de aparcamiento de más de veinte plazas, todavía no está prevista en el Código Técnico de la Edificación; por ello, se debería sustituir la expresión "establecida", que actualmente emplea el anteproyecto, por la locución "que establezca";

- finalmente, debe señalarse que la regulación prevista en el apartado 8, sobre el caso de las concesiones en redes estatales de carreteras, en relación también con lo establecido en la disposición transitoria tercera, no es en absoluto clara, y debiera ser objeto, por ello, de revisión.

m. Artículo 15

Este artículo hace referencia al transporte marítimo, y su apartado 3 establece la necesidad de impulsar determinadas medidas, como el transporte ferroviario con origen y destino en los puertos, o el impulso al desarrollo de autopistas del mar. Dado que estas medidas, como las que se citan en el apartado 5, deben respetar el marco europeo relativo a las ayudas públicas, sería oportuno recordar, de forma análoga a lo que hace el apartado 5, que estas medidas de impulso deben adoptarse de conformidad con el Derecho de la Unión Europea.

n. Artículo 19

El artículo 19 se refiere a las medidas vinculadas con la lucha contra el cambio climático en el ámbito de la gestión del dominio público marítimo terrestre.

Particular importancia tienen los apartados 3 y 4, que se refieren a los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre.

Así, el apartado 3 prevé que la gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre y sus prórrogas se llevará a cabo de acuerdo con lo establecido en el título III de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 13 ter de dicha ley. No se entiende la necesidad de este primer párrafo, que contiene una remisión al régimen previsto en la ley sectorial aplicable sin aportar nada nuevo. Diferente es el caso del segundo párrafo de este apartado, que dice así:

A estos efectos, también se estará a lo previsto en otra normativa aplicable, así como en convenios internacionales que contengan regulación relativa a la costa y al mar y a la conservación y uso sostenible del dominio público marítimo-terrestre, teniéndose en cuenta factores como el estado y evolución de los ecosistemas, las condiciones hidromorfológicas, climáticas y de dinámica costera; así como la presión acumulada de los diferentes usos que soporta cada tramo de costa.

Este párrafo sí que aporta contenido normativo nuevo y, por ello, se estima que sería conveniente su inclusión en la Ley de Costas, precisamente en el título III al que se hace referencia en el párrafo primero de este apartado 2, dotándolo, eso sí, de una redacción más precisa.

El apartado 4 de este artículo requiere alguna consideración adicional. Dice así:

4. Los plazos de duración de los títulos de ocupación del dominio público marítimo terrestre se computarán en todo caso desde su otorgamiento e incluirán todas sus prórrogas, de ser éstas posibles, sin superar los plazos máximos establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y en la Ley 33/2003 de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos dictados en incumplimiento de lo previsto en este artículo.

Con dicha regla se viene a establecer una regla clara, que viene a incidir en el régimen actual, dentro del cual hay que citar el artículo segundo de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; dicho artículo, que regula el régimen de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior en el ámbito de costas, determina lo siguiente:

Artículo segundo. Prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior. (...) 2. (...) El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga. 3. La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de setenta y cinco años. En función de los usos, la resolución por la que se acuerde la prórroga podrá fijar un plazo de duración inferior, y prever, a su vez, prórrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal.

La interpretación de este precepto, que no es un modelo de claridad, y, en particular, de su apartado 3, ha suscitado dudas, acerca de si en los casos en que dicho artículo era de aplicación la duración máxima de 75 años se aplicaba al plazo concesional más la prórroga o, como dice en su literalidad, a la prórroga. Si bien no es esta la ocasión para determinar cómo debe interpretarse este precepto, sí que cabe recordar que el dictamen número 705/2014, en el que se consultaba el Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, puso ya de manifiesto que, de la regla recogida en dicho precepto, podía resultar que las concesiones superaran el plazo de 75 años.

El anteproyecto ahora consultado viene a fijar un criterio claro y diferente del que resulta de la literalidad del artículo segundo de la Ley 2/2013, transcrito. Es preciso, a este respecto, hacer dos consideraciones:

- primero, convendría introducir los cambios en la Ley de Costas, llevando a cabo las modificaciones que se estimen pertinentes en la Ley 2/2013, con el fin de evitar que la superposición de distintas normas reguladoras de la misma realidad material suscite dudas interpretativas contrarias a la seguridad jurídica;

- segundo, la regla de la nulidad de pleno derecho incluida en el artículo proyectado se aplica, en los propios términos en que está redactada ("siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos dictados en incumplimiento de lo previsto en este artículo"), únicamente a los actos administrativos que se dicten con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley cuyo anteproyecto se dictamina. En este sentido, procedería sustituir la expresión "dictados" por "que se dicten", con el fin de dejar claramente establecido que se trata de los actos posteriores a la Ley.

ñ.- Artículo 25

Este artículo hace referencia a la Estrategia de Transición Justa. Se dice en el apartado 1 que irá dirigida a garantizar "un tratamiento equitativo y solidario a trabajadores y territorios". A juicio del Consejo de Estado, la expresión "trabajadores" puede ser insuficiente para referirse a los sujetos a los que irán dirigidas las medidas. Se propone, por ello, sustituir dicho término por otro que pueda ser más expresivo (como "población" u otro análogo).

De otra parte, el último inciso del apartado 1 hace referencia a la "previa consulta a las Comunidades Autónomas"; parece que debiera contemplarse más que la consulta, la participación de las comunidades autónomas, participación cuya intensidad dependerá, obviamente, del alcance de sus competencias en la materia sobre la que verse el convenio. o. Artículo 27 Este artículo regula el destino de los recursos públicos a la lucha contra el cambio climático a través de un porcentaje de los Presupuestos Generales del Estado que se fijará en la forma establecida en el citado artículo y en el desarrollo reglamentario del mismo.

En el primer apartado, debería suprimirse el último inciso ("de conformidad con la normativa de aplicación y la política del Gobierno"), que no aporta nada a lo establecido con anterioridad.

Dentro de este ámbito, parece que pueden jugar un papel muy importante los regímenes de ayudas y subvenciones previstos en el actual régimen jurídico, en términos compatibles con la normativa de la Unión Europea. A este respecto, pudiera tener relevancia la realización de una evaluación de los resultados obtenidos por los diversos programas de ayuda previstos en la legislación estatal vigente, en línea con algunos informes ya realizados por AIReF, lo que podría conducir a revisar algunos sistemas de ayuda que puedan resultar más ineficientes en cuanto a sus resultados, y reconfigurarlos en línea con los fines y objetivos establecidos en la Ley proyectada. Podría darse un papel relevante a AIReF, tanto en la evaluación de los sistemas hoy vigentes como en la de los nuevos programas que se prevean, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5.3 de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Todo ello, por supuesto, dentro del respeto al régimen de distribución constitucional de competencias en lo que se refiere al otorgamiento de subvenciones y ayudas públicas (cabe citar, a este respecto, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 2020).

p. Artículo 28

Este artículo recoge ciertas disposiciones relativas a la contratación pública, muchas de ellas en línea con lo ya dispuesto en la vigente Ley 9/2017. No obstante, algunas de las previsiones, o bien son nuevas respecto a lo ya establecido en la Ley -como las que recoge el apartado 2-, o bien matizan o complementan lo previsto en ella -como ocurre con el apartado 1-.

En este punto, como ya se ha adelantado, coincide el parecer del Consejo de Estado con el manifestado por la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado en el sentido de que los cambios en el régimen de contratación pública se deben introducir directamente en la Ley 9/2017 citada, evitando la superposición de dos leyes simultáneamente vigentes aplicables a dicha materia.

Por otra parte, merece algún comentario adicional el último apartado de este artículo, que dice lo siguiente: 3. Los contratos de arrendamiento en vigor de inmuebles, en los que la Administración General del Estado y el conjunto de organismos y entidades del sector público estatal sean la parte arrendataria, que no tengan la consideración de edificación con consumo de energía casi nulo conforme a la versión vigente en 2020 del Código Técnico de Edificación, no podrán prorrogarse más allá de 2030. Se exceptúan de esta previsión los contratos de arrendamientos sobre inmuebles radicados en el extranjero, que estarán regulados por la normativa de edificación y medioambiental vigente en el país en que se hallen situados.

En el trámite de consulta al resto de los departamentos, el entonces Ministerio de Fomento puso de manifiesto la procedencia de reconsiderar este precepto, valorando la posibilidad de que la oferta de edificios de consumo de energía casi nulo no sea lo suficientemente alta para permitir dar respuesta a las necesidades de arrendamiento y ello pueda implicar dificultades o elevación significativa de los costes. En línea con tales consideraciones, sería prudente valorar la conveniencia de incluir en el precepto alguna cautela en relación con la prohibición que ahora se recoge en términos absolutos, sin más excepción que la de los inmuebles radicados en el extranjero.

q. Artículo 29

Este artículo regula los informes sobre evaluación del impacto financiero de los riesgos asociados al cambio climático que deben emitir diversas sociedades y, entre ellas, los grupos consolidables de entidades de crédito.

Por parte del entonces Ministerio de Economía y Empresa, en su informe de julio de 2019, se hicieron determinadas observaciones al apartado 2 de este artículo. Con posterioridad, la Unión Europea ha aprobado nuevas normas que pueden ser relevantes en relación con la regulación recogida en este artículo. En este sentido, cabe citar el Reglamento (UE) 2019/2088 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, sobre la divulgación de información relativa a la sostenibilidad en el sector de los servicios financieros, el Reglamento (UE) 2019/2089 del Parlamento y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/1011 y, finalmente, el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre el establecimiento de un marco para facilitar inversiones sostenibles, ya adoptado, pero pendiente todavía de publicación en el DOCE. Procedería, en consecuencia, realizar un examen de la regulación proyectada a la luz de estas normas, e incluir en la memoria una referencia a ellas.

r. Artículo 32

En el apartado segundo se debe aclarar que el currículo de la educación formal en relación con el cual se revisará el tratamiento dado al cambio climático es el currículo básico, que es el único que puede el Estado aprobar con arreglo al artículo 6 bis.1.e) de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.

En segundo lugar, el destinatario de la habilitación normativa que el propio apartado segundo consagra no puede ser el Ministro de Educación y Formación Profesional, sino el Gobierno, en la medida en que los artículos 6 bis.1.e) de la Ley Orgánica 2/2006, antes citada, y 8.4 de la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional, establecen que corresponderá al Gobierno el diseño del currículo básico y la fijación de los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de competencias y sus efectos, y en que los reales decretos que han regulado estas cuestiones no han habilitado específicamente al Ministro de Educación y Formación Profesional para actualizar su contenido, de suerte que únicamente pueden ser modificados por una norma del mismo rango normativo, esto es, por un real decreto aprobado en Consejo de Ministros.

Por lo demás, podría darse mayor alcance a la regulación y medidas contenidas en este artículo, incluyendo una referencia a fomentar medidas no sólo en el currículo, sino también en la enseñanza no reglada. Asimismo, las previsiones recogidas en este artículo podrían tenerse en cuenta en la tramitación del proyecto de Ley por el que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. s. Artículo 34 Este artículo dispone la creación del Comité de Expertos de Cambio Climático y Transición Energética, al que se atribuye la responsabilidad de evaluar y hacer recomendaciones sobre políticas y medidas de energía y cambio climático, remitiendo a la potestad reglamentaria la regulación de su composición, organización y funcionamiento.

Se trata de una iniciativa muy relevante, que puede dar mayor solidez a la evaluación de medidas legislativas y de planificación, adoptadas en materia de cambio climático. Es importante destacar, además, la importancia de los dos rasgos que definen la naturaleza de este órgano: el ser un comité "de expertos" (precisión que no figuraba en versiones anteriores de esta norma); y la circunstancia que el informe que elabore será remitido directamente al Congreso de los Diputados.

Este último aspecto precisa alguna consideración general. Lo expresa en los siguientes términos el precepto: "A tal fin, elaborará anualmente un informe que será remitido al Congreso de los Diputados y sometido a debate en el mismo, con la participación del Gobierno". De dicho inciso resulta, pues, que el informe es elaborado por el Comité y que este lo remite directamente al Congreso, estando referida la participación del Gobierno al debate, y no a la aprobación del informe.

Si ello es así, estima el Consejo de Estado que debe ser el propio legislador y, por tanto, el anteproyecto que se consulta, el que determine los criterios fundamentales en cuanto a la naturaleza, posición de autonomía o independencia orgánica o funcional respecto a la Administración General del Estado, y el procedimiento de elección de sus miembros, acotando de esta manera el desarrollo reglamentario al que se refiere el apartado 2. De esta forma, además, se contribuiría a establecer el papel que ha de tener el Congreso en el control parlamentario sobre la efectiva aplicación de la Ley, lo que tiene relevancia dada la naturaleza de muchas de las previsiones de la Ley, que requerirán la adopción de medidas adicionales. A este respecto, se estima que sería adecuado incluir, entre dichas reglas, una relativa a la paridad en su composición, lo que incrementaría el impacto positivo de la Ley desde la perspectiva de la igualdad de género.

t. Artículo 35

Este artículo pudiera ser objeto de alguna mejora en la redacción:

- No se entiende el significado del inciso "a partir del 31 de diciembre de 2021"; en la redacción actual, lo que se establece es que las comunidades autónomas sólo deben informar acerca de los planes con los que cuenten a partir de dicha fecha; se diría, sin embargo, que la obligación de información debe alcanzar a todos los planes, y no únicamente a los que tengan a partir de dicha fecha. Se propone, por ello, reconsiderar esta redacción e introducir, en su caso, los ajustes oportunos.

- Parece que el precepto debiera hacer referencia no solo a las "medidas adoptadas" sino también a las "previstas" o expresión semejante, dado que lo inherente a la planificación es prever medidas que se adoptarán en el futuro. Debe revisarse, además, la redacción de este último inciso, que podría decir algo semejante a lo siguiente: "Dichos planes podrán consistir en un documento...".

u. Artículo 37

El artículo 37 ("Políticas, Medidas, Inventarios y Proyecciones de Gases de Efecto Invernadero") recoge un conjunto heterogéneo de medidas, algunas dirigidas fundamentalmente a regular las obligaciones y mecanismos de transmisión de información previstos tanto en el ámbito internacional y europeo como en el interno (entre departamentos y con las comunidades autónomas y entes locales), y otras, sobre los informes que ha de emitir la Administración, a que hace referencia fundamentalmente el apartado 2.

A juicio del Consejo de Estado, ganaría en claridad el anteproyecto si se dividiera su contenido en dos artículos, uno relativo a los intercambios de información (que podría tener quizá, un carácter más sintético); y, otro, relativo a los informes que debe emitir la Administración, y que se vinculan tanto al cumplimiento de las exigencias establecidas en el marco del Derecho internacional y de la Unión Europea como en relación con la evaluación del estado de cumplimiento y efectividad de las medidas adoptadas (apartado 2, fundamentalmente). En relación con este último aspecto, sería posible concretar los términos en que se hará la evaluación ex post de la norma que, según parece razonable, se ha de llevar a cabo de forma paralela a los informes que se prevén en dicho apartado.

Por otra parte, convendría dar mayor uniformidad a la expresión que se utiliza para hacer referencia a los informes que deben emitirse de conformidad con el régimen de la Unión Europea (a los que se hace referencia diciendo que son los que "el Estado debe cumplimentar" en el apartado 2, o los que "España debe cumplimentar" en el apartado 3).

v. Disposición adicional segunda

Este precepto contempla las medidas dirigidas a que la Administración General del Estado y los organismos y entidades que conforman el sector público estatal se desprendan de participaciones o instrumentos financieros de empresas o entidades cuya actividad mercantil incluya la extracción, refinado o procesado de productos energéticos de origen fósil. Se sugiere considerar las especialidades que puedan concurrir en relación con CORES, como corporación de derecho público sin ánimo de lucro, tutelada por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, que actúa en régimen de Derecho privado, de conformidad con la Ley 34/1998, sobre el Sector de Hidrocarburos, y el Real Decreto 1716/2004.

w. Disposición transitoria segunda

Suscita alguna duda esta disposición. Dice así:

"En relación con [,] las previsiones establecidas en los apartados a) y b) del artículo 20 relativos a la consideración del cambio climático en la planificación y gestión del desarrollo urbano, de la edificación y de las infraestructuras del transporte, estas disposiciones no serán de aplicación al caso de planes, programas y estudios cuya tramitación ya se hubiese completado en el momento de entrada en vigor de esta Ley. En los desarrollos posteriores de dichos documentos, se deberán integrar los criterios no incluidos en la fase estudio".

El artículo 20, apartados a) y b), se refiere a que los planes perseguirán los objetivos de considerar los riesgos derivados del cambio climático y a la obligación de integrar en los instrumentos de planificación y gestión las medidas para propiciar la adaptación progresiva y resiliencia frente al cambio climático. Se trata, por lo tanto, de medidas que son aplicables durante el procedimiento de elaboración de los instrumentos de planeamiento.

Del tenor de la disposición transcrita, resulta que, si los planes en cuestión están en un estado de tramitación anterior a su aprobación, el correspondiente proyecto deberá ser objeto de reconsideración a la luz de estos criterios, lo que, probablemente, dará lugar a la necesidad de reiterar nuevamente parte de los trámites dirigidos a la aprobación de tales planes. Esta exigencia parece excesiva puesto que, en realidad, desde el año 2013, y reforzado en 2018 (Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental, modificada y ampliada por la 9/2018), el cambio climático y sus efectos necesariamente han tenido que formar parte de la evaluación ambiental de la práctica totalidad de los supuestos a los que se refiere el artículo 20, apartados a) y c). Por ello, dada la paralización que puede suponer la aplicación de dicha disposición transitoria, debería reconsiderarse su redacción para no tener que llevar a cabo una reelaboración de los planes cuando hayan sido ya sometidos a evaluación estratégica, teniendo en cuenta el cambio climático, conforme a lo exigido en dichas leyes. Todo ello sin perjuicio de que pueda preverse la exigencia de adecuar la regulación contenida en estos planes a las exigencias de la Ley en un plazo establecido a partir de su entrada en vigor.

x. Disposición final primera

La disposición final primera modifica la Ley del Sector Eléctrico con la finalidad de incluir la regulación del almacenamiento y de los agregadores de demanda, transponiendo con ello parcialmente la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE.

En particular, se contempla la posibilidad de que los titulares de redes de transporte y distribución puedan ser titulares de instalaciones de almacenamiento sin perder su condición de transportista o distribuidor. No cabe ignorar, sin embargo, que los artículos 36 y 54 de dicha directiva establecen determinados límites para que los gestores de distribución y transporte puedan ser titulares de dichas instalaciones; así lo refleja el apartado 1 del artículo 36 cuando establece como principio, que luego excepciona en determinados casos, que "los gestores de redes de distribución no poseerán, desarrollarán, gestionarán o explotarán instalaciones de almacenamiento de energía" (en análogo sentido, respecto a las instalaciones de transporte, el artículo 54). Si bien no se ignora que la transposición de la Directiva es meramente parcial, por lo que deberá ser completada reglamentariamente, sería conveniente que se recogiera en la modificación que se hace del artículo 6 de la Ley del Sector Eléctrico una referencia explícita al desarrollo reglamentario, de forma análoga a la siguiente: "los titulares de redes de transporte y distribución podrán ser titulares de este tipo de instalaciones en los términos que se establezcan reglamentariamente", u otra semejante. De otro modo, cabría interpretar que se produce una contradicción del precepto legal (artículo 6 de la Ley del Sector Eléctrico) y la Directiva.

y. Disposición final segunda

Esta disposición tiene por objeto introducir modificaciones en la Ley del Sector Eléctrico y en la Ley 18/2014, en lo que hace, en ambos casos, a la metodología de la retribución de las actividades de transporte y distribución de energía eléctrica y de gas natural, así como las actividades asociadas.

A este respecto, debe tenerse en cuenta que, tras la aprobación del Real Decreto-ley 1/2019, la competencia para aprobar dichas metodologías corresponde a la CNMC y que, de conformidad con la disposición final tercera de dicho real decreto-ley, la CNMC debía aprobar las nuevas metodologías antes del 1 de enero de 2020. Dichas metodologías han sido ya objeto de consulta al Consejo de Estado, habiéndose aprobado tres de ellas, y estando pendiente la aprobación -o, cuanto menos, la publicación en el BOE- de la correspondiente a la distribución del gas natural.

Conviene advertir, además, que, conforme al régimen previsto en las leyes citadas, las metodologías tienen vocación de aplicarse por lo menos en los períodos regulatorios de seis años (2020-2025 en el caso de las actividades reguladas del sector eléctrico, y 2021-2026, en el caso del gas natural). Por ello, se sugiere la conveniencia de reconsiderar las modificaciones que se introducen en la regulación de tales metodologías, con el fin de determinar si dichas previsiones han de dar lugar o no a una modificación de las metodologías ya aprobadas. En caso afirmativo, debiera justificarse oportunamente en la memoria la necesidad de llevar a cabo dicha modificación (con la incidencia que ello puede tener, en su caso, en el principio de seguridad jurídica y de previsibilidad del marco normativo), y establecer de forma expresa en la Ley un mandato para que la CNMC revise las metodologías aprobadas para adaptarlas, si fuera necesario, a los principios de la Ley. En el segundo caso, esto es, si no se prevé que las reglas previstas hayan de dar lugar a cambios en las metodologías aplicables a los nuevos períodos regulatorios, se sugiere reconsiderar la oportunidad de suprimir una regulación que no será aplicable, en principio, hasta 2025, o bien dejar constancia de esta circunstancia de forma explícita en el anteproyecto.

z. Disposición final undécima

Esta disposición se refiere a la transposición de directivas, y alude, en particular, a dos de ellas; lo hace en los siguientes términos:

"Disposición final undécima. Incorporación del Derecho de la Unión Europea. Esta ley incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE, así como la Directiva 844/2018 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2010/31/UE relativa a la eficiencia energética de los edificios y la Directiva 2012/27/UE relativa a la eficiencia energética".

Debe tenerse en cuenta, y así ha de decirse explícitamente, que la transposición de ambas directivas es únicamente parcial, tal y como resulta de la memoria. Por otra parte, sería aconsejable hacer referencia a dicha incorporación en la exposición de motivos de la Ley cuyo anteproyecto se consulta.

2. Corrección de erratas y mejoras de estilo

Con carácter general, procede revisar la redacción del anteproyecto y de la memoria, corrigiendo las erratas que se han deslizado en ambos textos. Se citan a continuación algunos ejemplos:

- En la exposición de motivos, página 11, debe suprimirse la coma después de la palabra "alcanzarse", en el párrafo cuarto (que comienza: "El Título...); además, en la página 20, sobra la primera palabra ("Finalmente") en el párrafo central.

- En el artículo 5, la expresión "normativa europea" debe sustituirse por otra semejante a la siguiente: "normativa de la Unión Europea".

- En el artículo 9.2, procede sustituir la expresión "operador" por "concesionario".

- En el artículo 21.2, mejoraría la redacción del segundo apartado si se sustituyese la expresión inicial "A tal fin..." por otra semejante a: "De otra parte...".

- El artículo 22.2 tiene una redacción innecesariamente compleja, que convendría simplificar.

- En el artículo 23, debe corregirse la redacción de este precepto pues parece que sobra la partícula "y" en la cuarta línea, después de "Plan Forestal Español".

- El artículo 26.4 podría ser objeto de alguna mejora, corrigiendo la errata de la cuarta línea ("años" debe ir en plural); por otra parte, sobra el término "unánimemente", pues, en efecto, la duración de los convenios ha de establecerse en el propio convenio, y este es, por definición, un acuerdo entre las partes que lo suscriben.

- En el apartado 4 del artículo 27 faltan algunas palabras en la segunda oración, entre "medidas con incidencia social" y "provocados por la transición".

- En el artículo 29.2, en los apartados primero y segundo, la cita realizada a la Ley de Sociedades de Capital y al Real Decreto 84/2015 debe ser completa, haciendo referencia al texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio y al Real 84/2015, de 13 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito.

- En el apartado 4 del artículo 37, falta una palabra ("los") antes de "Ministerios"; de otra parte, se propone suprimir la expresión "públicos y privados", siendo suficiente con hacer referencia a "sus organismos dependientes".

- El título de la disposición adicional primera pudiera ser objeto de mejora, si se sustituyese la expresión "consideraciones", por "exclusión del ámbito de la ley" u otra semejante, con los correspondientes ajustes de redacción.

- Debe corregirse la redacción de la disposición adicional tercera, anteponiendo al primer subapartado ("Dar cumplimiento...") la letra a), y modificando la enumeración que sigue.

- Dentro de la disposición final sexta, en la nueva redacción que se da a la letra c) del artículo 20.1 del texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, sobra la expresión "que hagan" en la segunda línea.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación formulada con carácter esencial al artículo 6, y consideradas las restantes, puede V.E. elevar al Consejo de Ministros, para su tramitación como proyecto de ley, el anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 12 de marzo de 2020

EL SECRETARIO GENERAL ACCTAL.,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA CUARTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.