Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 21 de noviembre de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En virtud de la Orden de V. E. de 25 de septiembre de 2019, registrada de entrada el día 26 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado.

De antecedentes resulta:

Primero.- Proyecto de Real Decreto sometido a consulta

El proyecto de Real Decreto por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado consta de un preámbulo, nueve artículos, seis disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria, tres finales y tres anexos.

El preámbulo expone que el Reglamento (CE) n.º 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos, tiene por objeto garantizar que aquellos que se trasladen dentro de la Unión Europea, así como los que se importen desde terceros países, se gestionen de modo que, durante todo el traslado y cuando se valoricen o eliminen en el país de destino, no se ponga en peligro la salud humana y no se utilicen procesos o métodos que puedan ser perjudiciales para el medio ambiente.

De conformidad con el mismo, la vigilancia y el control de los traslados de residuos dentro de un Estado es un asunto que compete al Estado miembro en cuestión, si bien el propio reglamento establece que dichos regímenes nacionales de traslados de residuos deben tener en cuenta la necesidad de mantener la coherencia con el sistema europeo, a fin de garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente y de la salud humana en todo el territorio de la Unión. Por ello, el artículo 33 de dicho reglamento obliga a cada Estado miembro a establecer un régimen adecuado de vigilancia y control de los traslados de residuos realizados exclusivamente dentro de su jurisdicción; dicho régimen deberá garantizar la coherencia con el establecido por los títulos II y VII del propio reglamento europeo (que regulan, respectivamente, los traslados en el interior de la Unión y las disposiciones adicionales relativas a la protección del medio ambiente, a las inspecciones de establecimientos y empresas, así como las infracciones y sanciones).

También se hace referencia a la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas, que incluye en su artículo 17, relativo al control de residuos peligrosos, la obligación de los Estados miembros de adoptar medidas para garantizar el control y trazabilidad de los residuos peligrosos, desde su producción hasta su destino final.

Recuerda también el preámbulo que la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, da cumplimiento al objetivo establecido en el citado artículo 33 del Reglamento europeo, y ha sido desarrollada por el Real Decreto 180/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado, el cual será derogado por este Real Decreto. Además, dicha ley ha sentado las bases para la determinación de los criterios rectores del régimen de traslados, de acuerdo con los principios de unidad de mercado y la necesidad de respetar el principio de la libre circulación de mercancías, para lo cual se adoptaron criterios comunes aplicables a todos los traslados que se realicen en el territorio del Estado, cuando se realice de una comunidad autónoma a otra. No obstante, para garantizar el adecuado cumplimiento de lo establecido en el citado artículo 33 del Reglamento, se prevé que las comunidades autónomas regulen, de forma coherente con el régimen establecido en el Real Decreto proyectado, los movimientos de residuos que se realicen exclusivamente dentro de su territorio.

El Real Decreto proyectado, continúa el preámbulo, tiene por objeto desarrollar el artículo 25 de dicha Ley 22/2011, "respetando la estructura y líneas generales del Real Decreto 180/2015 (...), pero mejorando el procedimiento para que sea más fiel al reglamento comunitario y para clarificar la tramitación electrónica en los traslados".

Seguidamente, el preámbulo resume los criterios generales sobre los que se centraba el proyecto en los siguientes términos:

En primer lugar, en coherencia con el reglamento comunitario y para asegurar la trazabilidad y la transmisión de la responsabilidad en la gestión del residuo, se ha precisado más quién y con qué requisitos puede ser el operador de traslado, se han limitado los almacenamientos sucesivos y se ha exigido al operador que indique la instalación de tratamiento subsiguiente cuando el primer traslado sea un almacén o una planta de tratamiento intermedio.

En segundo lugar, las modificaciones que se introducen pretenden, básicamente, aclarar el procedimiento electrónico en los traslados que requieren notificación previa. De este modo, se contrasta la información contenida en la notificación previa frente a la contenida en el Registro de producción y gestión de residuos creado en el artículo 39 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, para verificar que los productores destinan los residuos a las instalaciones adecuadas, con gestores autorizados y se anotan las cantidades notificadas.

Por otra parte, se obliga al operador a comunicar el documento de identificación antes de iniciar el traslado, para su validación frente a la notificación previa, y se le devuelve una copia autenticada para que proceda a iniciar el traslado, todo ello a través del sistema de información eSIR [Sistema de Información de Residuos, que funciona mediante tramitación electrónica].

Como novedad, se crea un repositorio donde se archivan las notificaciones previas autorizadas y los documentos de identificación asociados a dichas notificaciones previas y que van a acompañar al residuo durante su traslado. Toda esta información estará accesible para todas las autoridades competentes en materia de inspección y control.

Los operadores podrán generar la documentación sobre los traslados en los sistemas de información de las comunidades autónomas, en eSIR o en sus propios sistemas de información. En todos los casos, con el procedimiento regulado, queda asegurada la autenticidad de los documentos y la trazabilidad del traslado desde el origen al destino.

En particular, el real decreto precisa y simplifica el régimen aplicable a los traslados de residuos de competencia municipal. En este sentido, para los traslados de residuos de competencia municipal que requieren notificación previa, la obligación de notificar el traslado recae sobre la entidad local o la empresa gestora del servicio, si ésta cuenta con la autorización de la entidad local, y permite al operador emitir un documento de identificación para varios traslados con la cantidad que se prevé trasladar en un mes. En los traslados de las fracciones de residuos de competencia municipal que no requieren notificación previa, el documento de identificación podrá tener validez trimestral. Así mismo, el real decreto exime del contrato de tratamiento a las entidades locales sólo cuando éstas deciden tratar los residuos en sus propias instalaciones.

Seguidamente, el preámbulo de la norma proyectada da cuenta del contenido del articulado del Real Decreto, que a continuación se pasa a exponer sintéticamente.

El capítulo I contiene disposiciones generales.

El artículo 1 determina el objeto, que consiste en "desarrollar el régimen jurídico de los traslados de residuos que se realizan en el interior del territorio del Estado, regulado en el artículo 25 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados"; en su apartado 2 establece que la norma se aplicará "a los traslados de residuos entre comunidades autónomas para su valorización o eliminación, incluidos los traslados que se producen a instalaciones que realizan operaciones de tratamiento intermedio y de almacenamiento".

El artículo 2 incluye diez definiciones, que han de añadirse a las ya contempladas en la Ley 22/2011. Particular relevancia tiene la de la expresión "operador del traslado", que se refiere a "alguna de las personas físicas o jurídicas" de la lista que recoge el propio precepto (productor inicial, nuevo productor que haga operaciones de tratamiento previo, gestor del almacén de recogida, negociante, agente y poseedor del residuo), o la entidad local (o empresa representante de la misma).

El artículo 3 regula los requisitos generales de los traslados, entre los cuales los dos fundamentales, a los que se hace referencia en su apartado 1, consisten en disponer de un contrato de tratamiento, y acompañar los residuos de un documento de identificación, desde el origen hasta la recepción. Además, quedan sometidos al requisito de notificación previa los traslados de los residuos destinados a eliminación y, de los sometidos a valorización, los traslados de residuos peligrosos, los de domésticos mezclados que se identifican con el código LER 22 03 01, y los que reglamentariamente se determinen.

El artículo 4 determina que la vigilancia, control, inspección y sanción de los traslados se hará conforme a lo dispuesto en el título VII de la Ley 22/2011.

El capítulo II regula los requisitos comunes a todos los traslados.

El artículo 5 establece el contenido del contrato de tratamiento de residuos, que incluirá en todo caso la identificación de las instalaciones de origen y destino, la cantidad e identificación de los residuos, la periodicidad prevista de los traslados, el tratamiento al que se van a someter, y las condiciones de aceptación y rechazo de los residuos por el destinatario.

El artículo 6 regula el documento de identificación de los residuos, tanto en los casos en los que se requiere notificación previa como en aquellos en los que no es necesaria. En el caso de los residuos municipales mezclados, el operador podrá emitir un documento único para varios traslados en los que coincidan el origen y el destino. En su apartado 4 se prevé que "el documento de identificación completo recibido por el operador constituye la acreditación documental de la entrega de residuos para su tratamiento prevista en el artículo 17 de la Ley 22/2011, de 28 de julio".

El artículo 7 regula el rechazo de los residuos por el destinatario, estableciendo que el operador podrá devolver los residuos al lugar de origen o enviarlos a otra instalación de tratamiento. Además, se regula cómo habrá de actuar el operador cuando el traslado haya requerido notificación previa.

El capítulo III lleva por rúbrica "requisitos específicos".

En el artículo 8 se regula la notificación previa al traslado que ha de hacer el operador a la comunidad autónoma de origen en los supuestos en que la misma sea exigible conforme a lo señalado en el artículo 3. A partir del acuse de recibo de la notificación, las comunidades autónomas de origen y destino tendrán un plazo de diez días para manifestar su oposición al traslado. Transcurrido dicho plazo sin que el operador haya recibido oposición al traslado, el operador podrá realizar este si los órganos competentes de las comunidades autónomas de origen y de destino no hubieran solicitado información o documentación complementaria, subsanación de errores, o no hubieran manifestado su oposición al traslado.

El artículo 9 regula la oposición al traslado que podrá plantear la comunidad autónoma de origen o la de destino. En concreto, se regulan las posibles causas de oposición tanto cuando se trate de residuos destinados a la eliminación (apartado 2) como cuando se trata de residuos destinados a la valorización (apartado 3).

De las seis disposiciones adicionales, la primera se refiere a la tramitación electrónica de los procedimientos de traslados.

La disposición adicional segunda incluye ciertas reglas sobre los movimientos de residuos en el interior de una comunidad autónoma. Se prevé, a este respecto, que "las comunidades autónomas establecerán un régimen adecuado de vigilancia y control de los movimientos de residuos realizados exclusivamente dentro de su territorio en el plazo máximo de un año desde la entrada en vigor de este real decreto o bien podrán optar por aplicar directamente en su territorio este real decreto".

La disposición adicional tercera, para el caso de traslados de residuos con tránsito por otro país, establece que el régimen será el recogido en el Reglamento (CE) n.º 1013/2006, de 14 de junio, correspondiendo al Estado o a la comunidad autónoma la tramitación según dicho país de tránsito sea un tercer Estado o pertenezca a la Unión Europea.

Las disposiciones adicionales cuarta a sexta se refieren, respectivamente, a los traslados de residuos de construcción y demolición; al tratamiento de datos personales en la gestión de residuos; y a los traslados con recogida de residuos de múltiples productores.

La disposición transitoria prevé el plazo de un año para adoptar los procedimientos y documentos, y regula cómo se actuará mientras se pone en marcha el sistema electrónico.

La disposición derogatoria única deroga todas las disposiciones que se opongan a lo previsto en el Real Decreto proyectado y, en particular, el Real Decreto 180/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado. "No obstante, -dice el apartado 2- continúan en vigor los anexos y los siguientes artículos del Reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos, aprobado por Real Decreto 833/1988, de 20 de julio: 6, 7, 13, 14, 15, 22.1, 27, 28, 31, 45, 50, 51, 56".

La disposición final primera se refiere a los títulos competenciales (los recogidos en el artículo 149.1.13.ª y 23.ª); la segunda autoriza a la Ministra para la Transición Ecológica a actualizar los anexos mediante orden ministerial.

Los anexos se refieren al contenido del documento de identificación con notificación previa (anexo I), al contenido de la notificación previa (anexo II), y al contenido del documento de identificación sin notificación previa (anexo III).

Acompaña al proyecto la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo. Expone la misma que el objetivo de la norma consiste en establecer las medidas de control y trazabilidad para los traslados de residuos en el interior del territorio del Estado, para lo cual se persiguen dos objetivos:

* mejorar la trazabilidad de los traslados de residuos desde el lugar de origen hasta el destino final, para asegurar su adecuado tratamiento y, * facilitar la vigilancia y el control de los traslados de residuos por parte de las autoridades competentes.

En particular, se señala que, con motivo de la regulación del procedimiento electrónico, se puso de manifiesto la necesidad de mejorar los instrumentos de información y trazabilidad de la gestión de los residuos, de acuerdo con las recomendaciones de la Comisión Europea. Por otra parte, se añade, la Fiscalía de Medio Ambiente ha formulado peticiones de información en relación con los últimos accidentes en instalaciones de tratamiento de residuos.

La norma no se considera susceptible de evaluación por sus resultados.

En cuanto a las alternativas consideradas, se valoró la posibilidad de no modificar el Real Decreto 180/2015, de 13 de marzo, introducir algunas modificaciones en él, o proceder a elaborar un nuevo real decreto, habiéndose optado finalmente por lo último.

Se considera que la norma tiene efectos positivos sobre la economía nacional, asociados a la prevención de daños y accidentes para la salud humana y el medio ambiente derivados de los traslados ilícitos de residuos.

En cambio, no se estima que haya incidencia en relación con la competencia. Sobre el impacto en la unidad de mercado, se dice lo siguiente:

En cuanto a la adecuación a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, el proyecto de real decreto es plenamente respetuoso con lo dispuesto en dicha ley, ya que, precisamente, establece los requisitos necesarios de aplicación común de la norma en todo el territorio nacional. Este procedimiento permitirá establecer modelos de documentos homogéneos a nivel nacional, lo que redundará en igualdad de oportunidades para los operadores de los traslados y en un mayor control de la trazabilidad y su consiguiente control por parte de las autoridades públicas competentes.

El proyecto contempla nuevas cargas, derivadas de la obligación del operador de enviar el documento de identificación a la comunidad autónoma de origen, de forma previa al inicio del traslado, en el caso de los traslados que requieren notificación previa. Estas cargas se valoran en 469.320 euros. No obstante, se dice, la inclusión de la tramitación electrónica facilitará esta, lo que, a su vez, supondrá una reducción de cargas.

El proyecto no supone un incremento de dotaciones ni de retribuciones de personal, ya que las modificaciones propuestas se van a llevar a cabo con los medios disponibles, tanto informáticos como de personal, y el sistema eSIR está ya desarrollado y en fase de pruebas.

No se aprecia la existencia de impacto de género ni sobre la familia ni la infancia o la adolescencia.

El impacto sobre el medio ambiente será positivo, dado que contribuirá a la reducción de la contaminación.

En cuanto a la tramitación, se indica en la memoria en particular que, antes de la elaboración del proyecto, se mantuvieron reuniones con las comunidades autónomas con el fin de detectar problemas y hacer sugerencias para la modificación; luego, una vez se contó con un borrador, se mantuvieron nuevas reuniones (25 de octubre de 2017 y 22 de marzo de 2018). Las comunidades autónomas presentaron diversas observaciones, en ambos momentos. El desarrollo de esta norma ha sido ampliamente debatido en el grupo de trabajo de la simplificación, estandarización y tramitación electrónica de la Comisión de Coordinación en materia de Residuos, creada al amparo de la Ley 22/2011, de 28 de julio, en la que participan las comunidades autónomas, las Administraciones locales y otras autoridades públicas.

Se adjunta a la memoria un cuadro en el que se recoge la valoración de las observaciones realizadas durante la tramitación de la norma.

Segundo.- Expediente remitido

a. Informes de los ministerios

Han emitido informe sobre el proyecto diferentes ministerios consultados. En concreto:

- Las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación, el 23 de octubre de 2018, y del Interior, el 14 de noviembre de 2018, no hicieron observaciones al proyecto.

- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Empresa emitió un informe el 19 de diciembre de 2018 en el que hacía diversas observaciones al articulado y a la memoria. En particular, se señala que, desde el punto de vista económico, convendría que se ofrecieran los principales datos del sector residuos en lo que atañe a traslados entre comunidades autónomas, así como un resumen que permita visualizar la magnitud de los problemas detectados (ineficacia de los controles y pérdida de la trazabilidad, por traslados ilegales distorsionadores de la competencia).

- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo informó el 21 de febrero de 2019. El informe es favorable, sin perjuicio de las observaciones realizadas por la Secretaría General de Industria y Pequeña y Mediana Empresa, que se incorporan al informe, y de otras observaciones de mejora de calidad normativa.

- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, en informe de 30 de abril de 2019, da cuenta de que la Comisión para la Coordinación del Transporte de Mercancías Peligrosas había informado favorablemente, sin perjuicio de realizar una observación.

b. Solicitud de informe de la Comisión Nacional de Administración Local

El referido informe fue solicitado por escrito de la Secretaría General Técnica del departamento consultante, en 8 de octubre de 2018. No consta el referido informe.

c. Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) de 14 de noviembre de 2018

En él, tras señalar que la CNMC ya había emitido diversos informes sobre residuos, en particular en el ámbito de la unidad de mercado, hace una valoración global positiva del proyecto, dado que "contribuye a aliviar las cargas de los operadores". No obstante, hace la siguiente observación:

Si bien, con carácter general, el Proyecto de Real Decreto contempla una reducción de cargas para los operadores, en el caso concreto de los traslados de residuos municipales mezclados, se incrementa la frecuencia con la que los operadores deben cumplimentar el documento de identificación para varios traslados. En concreto, este documento pasará a tener una vigencia mensual, en lugar de la anual actual.

Dado que ello conlleva un incremento de cargas para los operadores, tal como se reconoce en la MAIN, debería justificarse la necesidad y proporcionalidad de este requisito.

d. Informe de la Agencia Española de Protección de Datos de 13 de marzo de 2019

El informe recomendaba la inclusión en el proyecto de una disposición que estableciera que, en el caso de gestión de residuos con datos personales, debía cumplirse la norma sobre protección de datos. Esta observación se ha atendido en la redacción.

e. Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa de 19 de marzo de 2019

El informe hace algunas observaciones al proyecto y a la memoria, indicando, en particular, la necesidad de que esta última se pronuncie sobre la procedencia o no de someter el proyecto a evaluación ex post.

f. Informes de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local

El primer informe, emitido en 29 de octubre de 2018, concluía que el Estado, al amparo de la habilitación competencial de que dispone ex artículo 149.1.13.ª y 23.ª de la Constitución, podía llevar a cabo una regulación de carácter básico como el proyecto, por lo que no planteaba problemas desde la perspectiva de la distribución constitucional de competencias.

El 20 de marzo de 2019, emitió un segundo informe, sobre una nueva redacción del proyecto a la que se había incorporado la actual disposición adicional segunda. El informe concluye que, si bien el Estado cuenta con competencia para dictar la norma, la inclusión de dicha disposición y las numerosas alegaciones realizadas por las comunidades autónomas hacen que no sea descartable que puedan presentarse nuevos conflictos competenciales.

g. Aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública

La aprobación, dada el 2 de abril de 2019 por el Secretario de Estado de Función Pública por delegación de la titular del Departamento, fue precedida de un informe a un borrador inicial que modificaba el real decreto vigente en vez de sustituirlo totalmente y al que el Ministerio hacía diversas observaciones, que, tras ser consideradas, dieron lugar a una nueva remisión del proyecto. Entre tales observaciones, se incluía la de llevar a cabo la aprobación de un nuevo texto, en lugar de la modificación del vigente, dado que se cambiaba la redacción de un buen número de artículos.

h. Informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica, de 10 de mayo de 2019, y de la Comisión Ministerial de Administración Digital, de 7 de mayo de 2019

El informe es favorable a la aprobación del Real Decreto, en cuya elaboración, se dice, ha participado la propia Secretaría General Técnica.

Se ha incluido, asimismo, un informe de dicho departamento, sin observaciones.

Tercero.- Participación pública y consulta a las comunidades autónomas

a.- Trámite de información pública

En relación con la consulta previa, se señala en la memoria que no se había llevado a cabo, de conformidad con el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, ya que inicialmente solo se trataba de una regulación parcial de la materia. Sin embargo, posteriormente, por razones de técnica normativa, se ha tramitado un nuevo proyecto, pero manteniendo las modificaciones iniciales.

El trámite de información pública se llevó a cabo mediante la publicación del proyecto en la página web del Departamento, entre el 2 de octubre y el 2 de noviembre de 2018. En dicho trámite se recibieron observaciones de diversas asociaciones, empresas y entidades. Gran parte de las alegaciones hacían referencia a que el Real Decreto daba mayor complejidad al procedimiento, aumentando las cargas para las empresas.

Se deja constancia en la memoria, además, de que se habían mantenido reuniones con la Federación Española del Reciclaje (FER), INGEREA, Gremi de Recuperació de Catalunya y REPACAR, la CEOE, ATRASCOM y la Asociación Áridos Reciclados, RCD.

b.- Consultas a las comunidades autónomas

1.- Como antes se ha apuntado, se indica en la memoria que, con anterioridad a la elaboración del texto, se habían mantenido reuniones con las comunidades autónomas. Así, se celebró una reunión el 25 de octubre de 2017, recibiéndose -continua la memoria- comentarios y observaciones por escrito de Andalucía, Aragón, Asturias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Canarias, Extremadura y País Vasco. Estas observaciones se referían particularmente a la necesidad de clarificar algunos aspectos del Real Decreto 180/2015, de 13 de marzo, tales como la inclusión de los almacenamientos en la definición de operaciones de tratamiento intermedias; la determinación de quiénes son los operadores en el caso de los residuos municipales; la de los obligados a suscribir el contrato de tratamiento en determinados casos; y la clarificación del procedimiento a seguir en el caso de rechazo de los residuos por parte del gestor de destino.

También se recibieron observaciones relativas a aspectos específicos de la tramitación del procedimiento electrónico de traslado y de la forma de utilización de eSIR por parte de las comunidades autónomas.

Posteriormente, expone la memoria, redactado un nuevo texto, se mantuvo una reunión el 22 de marzo de 2018, recibiéndose nuevos escritos de observaciones de Castilla-La Mancha, Castilla y León, Canarias, País Vasco, Galicia, Cantabria y La Rioja. Las principales observaciones se referían a la dificultad de aplicación práctica de las reglas sobre la restricción de los traslados a almacenamientos sucesivos, la necesidad de explicitar los plazos en días naturales para facilitar su contabilización por igual en todas las comunidades autónomas, y la conveniencia de incluir una aclaración de quién es el operador en el caso de los traslados de los residuos de construcción y demolición.

Entre otras alegaciones, consta la de que, si bien es cierto que restringir el número de tratamientos intermedios -como hace el artículo 8.3- hace mucho más sencillo controlar la gestión y elaborar estadísticas, se estima que, para cambiar por completo la organización del mercado de los gestores de residuos, que utilizan estos almacenamientos intermedios, debería existir una justificación sólidamente fundada.

2.- Consta, además, que se llevó a cabo un trámite de participación de las comunidades autónomas entre el 2 de septiembre y el 2 de octubre de 2018, habiendo presentado escritos de alegaciones las Comunidades Autónomas de Madrid, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Cantabria, Andalucía y Cataluña. Estas alegaciones eran las únicas que constaban en el expediente originariamente remitido al Consejo de Estado. En particular, el escrito de la Comunidad Autónoma de Madrid cuestionaba la necesidad de mantener la regla de notificación previa, por ser contraria a la Ley de unidad de mercado. Y, en caso de que se mantuviera, se consideraba que establecer una nueva obligación de comunicación previa a la Administración de la intención de realizar un traslado, era una carga desproporcionada.

c.- Consulta al Consejo Asesor de Medio Ambiente, en 28 de septiembre de 2018

Consta un certificado de la Secretaria de este órgano, en el que se señala que, en 28 de septiembre de 2018, se había sometido el proyecto a consulta de dicho órgano, sin que se formularan observaciones. Dicho trámite se llevó a cabo remitiendo el texto y la memoria a todos los miembros del Consejo.

d.- También se ha llevado a cabo la audiencia a los entes locales a través de la Federación Española de Municipios y Provincias. No consta la presentación de escrito alguno.

Cuarto.- Remisión del expediente al Consejo de Estado

Remitido el expediente al Consejo de Estado mediante Orden de 14 de mayo de 2019, se registró la entrada de escritos de diversas entidades solicitando que se les diera audiencia. Otorgada la misma en el correspondiente plazo, se han recibido escritos de la asociación AELEC (Asociación Española de Empresas de Energía Eléctrica), AMBILAMP, ANGERA (Asociación Nacional de Gestores de Residuos de Automoción), ASEGRE (Asociación de Empresas Gestoras de Residuos y Recursos Especiales), ASPAPEL (Asociación Española de Fabricantes de Pasta, Papel y Cartón), CEOE (Confederación Española de Organizaciones Empresariales), Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje, Fundación ECOTIC, SIGFITO AGROENVASES, S. L., y don ...... [en nombre y representación de la Asociación Española de Recuperadores Recicladores de Papel y Cartón (REPAGAR), de la Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje (FER), de la Agrupación Nacional de Reciclado de Vidrio (ANAREVI), de la Asociación Nacional de Recicladores de Plástico (ANARPLA), de la Asociación de Empresas de Limpieza Pública y Cuidado del Medio Ambiente Urbano (ASELIP) y de Gremi de Recuperació de Catalunya].

El 12 de junio de 2019, el expediente fue devuelto por la Presidenta del Consejo de Estado, a propuesta de la Sección ponente, con el fin de que el mismo fuera completado con la siguiente documentación:

- escritos presentados por las comunidades autónomas, que no obraban en el expediente, junto con un escrito en el que se valoraran dichas observaciones;

- el documento que reflejara las recomendaciones realizadas por la Comisión Europea sobre la mejora de los instrumentos de información y trazabilidad de la gestión de los residuos, a los que se había hecho referencia en la tramitación.

Quinto.- Documentación adicional incorporada al expediente

Se ha incorporado al expediente la siguiente documentación:

a.- Memorias-resumen de las reuniones mantenidas con las comunidades autónomas los días 25 de octubre de 2017 y 22 de marzo de 2018

Se adjuntan, además, las observaciones recibidas de dichas reuniones.

b.- Un cuadro de valoración de las alegaciones realizadas durante la tramitación de la norma

En particular, sobre la alegación de que la limitación en los almacenamientos sucesivos contradice la libertad de empresa del artículo 38 de la Constitución y va a producir la distorsión del actual sistema de gestión de muchos de los flujos de residuos, se indica que el objeto de la regulación es asegurar el correcto tratamiento de los residuos. En lo relativo a los almacenamientos, estos se limitan, pero no se prohíben; únicamente se condicionan a que la Administración conozca la operación de tratamiento subsiguiente de modo que las autoridades competentes puedan conocer adecuadamente cuál es el tratamiento posterior al que se somete el residuo, con la finalidad de que pueda oponerse o no a ese movimiento del residuo.

c.- Los documentos indicados en la MAIN sobre las recomendaciones realizadas por la Comisión Europea

En estos documentos se señala que los principales problemas de la regulación en España son los siguientes:

- la necesidad de "armonizar" la legislación y la aplicación de esta legislación entre las comunidades autónomas; y que

- debe favorecerse el intercambio de información electrónica entre las comunidades autónomas y asegurar la trazabilidad de los movimientos entre ellas.

d.- Un cuadro de valoración de las alegaciones realizadas al proyecto por diversos interesados estando el expediente en el Consejo de Estado

A este respecto, se señala que algunas de las observaciones realizadas no deberían aceptarse, pues se alteraría el objetivo de la regulación y se impediría el necesario control y trazabilidad de la gestión de los residuos (se hace referencia, en particular, a la oposición a la validación del documento de identificación al inicio del movimiento, a la discrepancia respecto a la limitación de los almacenamientos sucesivos y a la propuesta de considerar al gestor de tratamiento como operador del traslado).

Particular interés tiene el examen de la solicitud de que no se tengan que validar los documentos de identificación en los traslados sometidos a notificación previa; se dice a este respecto lo siguiente:

La comunicación del DI [documento de identificación] antes de iniciar el traslado es la única forma de garantizar la veracidad del documento y la legalidad del traslado. El DI es el equivalente al documento de movimiento exigible a los traslados transfronterizos sometidos a notificación contemplados en el Reglamento 1013/2006, art. 4.1. Este mismo reglamento establece como requisito en el artículo 16.b que se remita el documento de movimiento (DI) antes de iniciar el traslado. El sistema previsto regulado en el RD es equivalente al establecido en el Reglamento 1013/2006. Tal y como se prevé en el artículo 6.2 del proyecto de Real Decreto de traslados, para los traslados sometidos a notificación previa, el operador está obligado, con carácter previo al inicio del traslado, a enviar el DI a la Comunidad Autónoma de origen. Sólo si tiene lugar este hecho, la autoridad competente puede ser consciente de cuándo tiene lugar el traslado, si cumple con las condiciones de la notificación previa y en consecuencia puede proceder a su inspección. Además, si no tiene lugar esa validación del DI y este DI puede elaborarse por el productor en sus propias instalaciones, puede ser susceptible de cambios posteriores, de falseamiento, e incluso destrucción sin llegar a ponerlo en conocimiento de las autoridades competentes.

Con la redacción propuesta, se permite que los operadores puedan generar la documentación en los sistemas de información de las comunidades autónomas, en [el sistema de información de residuos] eSIR o sus propios sistemas de información, quedando asegurada en todos los casos, pero muy especialmente en el último, la autenticidad de los documentos y la trazabilidad del traslado desde el origen al destino. Como la validación se hace electrónicamente si el DI está correctamente completado la validación es inmediata.

Además, con el sistema electrónico previsto es enormemente fácil confirmar la aceptación del residuo para su tratamiento.

Por último, procede señalar que el SEPRONA, como autoridad competente de inspección, ha reflejado en un informe lo siguiente, (se adjunta informe completo, Operación TYSON): "La complejidad y diversidad de flujos de residuos dificultan comprobar su trazabilidad, además el hecho de no existir obligación de comunicar el momento preciso de los traslados sino que sólo solicitan autorización o notifican la actividad, hace que sea tremendamente difícil la inspección física de los traslados ya sean internos o internacionales limitándose a la inspección documental".

e.- Un informe de la Jefatura de SEPRONA de la Dirección General de la Guardia Civil, en el que se da cuenta de la actividad realizada en la inspección sobre la gestión de residuos en España en la denominada "Operación Tyson"

El informe contiene importantes consideraciones, tanto sobre la relevancia de la actividad de gestión de residuos como sobre los resultados de las inspecciones, en los que se había puesto de manifiesto la posible comisión de infracciones tanto penales como administrativas. Describe los resultados de dicha "Operación Tyson" que se llevó a cabo dentro del Programa de Seguridad Medioambiental y como parte de las actividades del Grupo de Trabajo contra el Delito de Contaminación de INTERPOL, con motivo del cual se hicieron 5.086 servicios con el empleo de 8.720 efectivos y dedicación de 21.791 horas. El número de inspecciones fue de 4.020 en España, habiéndose formulado un total de 1.477 denuncias y descubriéndose el funcionamiento de "manera irregular" de 308 entidades en distintos puntos de la cadena de traslados.

f.- Un nuevo texto de la memoria, que es el que se extracta en la segunda parte del antecedente segundo.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido nuevamente al Consejo de Estado para dictamen.

Ya en el Consejo de Estado el expediente, solicitaron audiencia diversas entidades y asociaciones, otorgándose el correspondiente plazo, dentro del cual han presentado alegaciones la Asociación de Empresas de Limpieza Pública, la Asociación Española de Fabricantes de Pasta, Papel y Cartón, la Asociación Nacional de Gestores de Residuos de Automoción, la CEOE, la Federación Española de Recuperación y Reciclaje, y REPACAR (en nombre, a su vez, de diversas entidades).

1. Objeto

Se refiere la consulta al proyecto de Real Decreto por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado.

El Consejo de Estado informa con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22, números 2 y 3, de su Ley Orgánica, al regular la aplicación en España del título III ("Traslados exclusivamente en el interior de los Estados miembros") del Reglamento (CE) n.º 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio, relativo a los traslados de residuos, y ser reglamento ejecutivo de desarrollo del artículo 25 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.

2. Conformidad de la norma con la distribución constitucional de competencias

La disposición final primera invoca como títulos competenciales que amparan la aprobación de la norma los recogidos en el artículo 149.1, reglas 13.ª (competencia sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y 23.ª (legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección). Ambos títulos permiten, en efecto, dictar la norma sometida a consulta.

Por otra parte, cabe subrayar que en la tramitación del proyecto se ha consultado a las comunidades autónomas y se han mantenido diferentes reuniones con ellas.

En efecto, tal y como se ha señalado en los antecedentes de este dictamen, la norma delimita su ámbito de aplicación en el artículo 1.2, al señalar que se aplicará a "los traslados de residuos entre comunidades autónomas para su valorización o eliminación, incluidos los traslados que se producen a instalaciones que realizan operaciones de tratamiento intermedio y de almacenamiento".

No obstante esta valoración general, suscita sin embargo mayores problemas la disposición adicional segunda, que recoge ciertas reglas aplicables a los traslados en el interior de las comunidades autónomas. El estudio y las observaciones a dicha disposición se harán en el apartado 6.f) de este dictamen.

3. Rango de la disposición

Tal y como se ha indicado, el objeto de la norma consultada consiste en desarrollar el artículo 25 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, para lo cual cuenta con la habilitación normativa recogida en su disposición final tercera, que faculta al Gobierno para que, en el ámbito de sus competencias, apruebe cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación, ejecución y desarrollo de lo establecido en dicha ley. En consecuencia, el rango de la norma proyectada no plantea problema alguno, al margen de las consideraciones que luego se harán en relación con el artículo 6 y la disposición adicional segunda.

4. Objeto del Real Decreto sometido a consulta

El objeto de la norma consultada consiste, como indica su título, en regular el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado, a partir de lo establecido en el artículo 33 del Reglamento (CE) n.º 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, y del artículo 25 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. En relación con este régimen, cabe señalar los siguientes aspectos fundamentales:

- Se incluye el principio de autosuficiencia y proximidad.

- Se establece el criterio de que todo traslado debe ir acompañado de un documento de identificación a efectos de seguimiento y control.

- Se sujetan a notificación previa a las comunidades autónomas de origen y destino los traslados de residuos destinados a eliminación, y los traslados destinados a valorización cuando se trate de residuos domésticos mezclados y de residuos peligrosos, además de aquellos otros que reglamentariamente se determinen. Dicha notificación podrá ser general, por la duración temporal que se determine reglamentariamente.

- El citado artículo 25 de la Ley 22/2011 establece, además, que cuando se produzca un traslado de residuos destinados a eliminación o valorización, las comunidades autónomas de origen y destino podrán oponerse a ellos en el plazo de diez días desde la notificación previa, y solo por las causas que se establecen en dicho texto legal. Dichas decisiones deberán notificarse a la Comisión de coordinación en materia de residuos, y no podrán ser contrarias al Plan Nacional Marco de Gestión de Residuos.

De acuerdo con estas normas, y con otras también aplicables, como es el caso, por ejemplo, de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, para los residuos peligrosos, el proyecto sometido a consulta incluye diversas novedades, que pueden sintetizarse, conforme a lo expuesto en el apartado III del preámbulo, en los siguientes términos:

- En primer lugar, se recogen normas dirigidas a garantizar la trazabilidad y transmisión de la responsabilidad de la gestión del residuo, para lo cual hay tres aspectos que merecen ser destacados: primero, se delimita con mayor precisión quién puede ser operador de traslado; segundo, se limitan los almacenamientos sucesivos; y tercero, se exige al operador que lleva los residuos a un almacenamiento o planta de tratamiento intermedio que comunique cuál va a ser la instalación de tratamiento posterior.

- Por otra parte, se establecen procedimientos electrónicos. Así se hace, en particular, para los traslados que exigen notificación previa. Además, se prevé que los operadores puedan generar la documentación sobre traslados en los sistemas de información de las comunidades autónomas, en eSIR (sistema de información de residuos que incluye el Registro de Producción y Gestión de Residuos previsto en la Ley 22/2011 y facilita la validación e intercambio electrónico de documentación) o en sus propios sistemas informáticos.

- Además, se incrementan los sistemas de control. En concreto, se establece que el operador de un traslado sujeto a notificación previa deberá comunicar también el documento de identificación antes de iniciar el traslado, para su validación. Por otra parte, se regula un repositorio en el que se archivan las notificaciones previas autorizadas y los documentos de identificación asociados, lo que facilitará también el control, al ser accesible a todas las autoridades competentes en inspección y control.

- En fin, cabe destacar, igualmente, que se "precisa y simplifica" en palabras del preámbulo, el régimen aplicable a los traslados de residuos de competencia municipal, permitiendo emitir un documento de identificación para varios traslados.

Las medidas adoptadas no han estado exentas de contestación por las entidades y asociaciones que han intervenido en la tramitación de la norma. Cabe subrayar, a este respecto, las numerosas alegaciones planteadas, muchas de las cuales van dirigidas a poner de manifiesto que las limitaciones recogidas en la norma (como las ya citadas relativas a los posibles operadores de traslado o la limitación de almacenamientos sucesivos) y los nuevos trámites recogidos en el articulado (como, singularmente, la exigencia de comunicar el documento de identificación del traslado antes de comenzar este, y después de realizada la notificación previa); básicamente, se considera por algunas de las entidades y asociaciones que tales limitaciones y exigencias suponen obstáculos o cargas no justificadas para el traslado de los residuos.

A este respecto, expone la memoria que la Comisión Europea ha recomendado a España que mejore los instrumentos de información y trazabilidad de la gestión de los residuos, y que la Fiscalía de Medio Ambiente ha formulado peticiones de información en relación con los últimos accidentes en instalaciones de tratamiento de residuos en ese mismo sentido. Por ello, dice la memoria, es necesario poner en marcha un sistema eficiente de trazabilidad y control que permita verificar la correcta gestión de los residuos y conocer posibles infracciones que puedan ser objeto de sanción de acuerdo con el régimen sancionador previsto en la Ley 22/2011, de 28 de julio. Por otra parte, también se justifica la coherencia de esta solución con el principio de proporcionalidad, ya que la norma contiene las medidas imprescindibles para el fin que se persigue, exigiendo únicamente como requisito adicional el envío a través de la plataforma eSIR del documento de identificación al inicio del traslado, en concordancia con el procedimiento europeo vigente.

A partir de tales consideraciones, estima el Consejo de Estado que la necesidad de establecer un régimen más estricto para el traslado de los residuos está justificada por los fines perseguidos, por la obligación de atender al mandato de la Unión Europea de coherencia entre el régimen de traslados internos y de traslados entre los Estados miembros y, en última instancia, por el objetivo, enunciado en el artículo 1 de la Ley, de mitigar los impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a la gestión de los recursos (y de sus residuos, en este caso). No obstante, algunas de las reglas recogidas en el proyecto en relación con la exigencia de validar el documento de identificación y con la limitación de almacenamientos sucesivos suscitan observaciones, que se harán posteriormente en el apartado 6 del presente dictamen.

Además, se echa en falta en la memoria un análisis más sistemático, primero, de las alternativas con las que se contaba, no solo en relación con el modo de instrumentar normativamente la reforma, sino, sobre todo, con las soluciones de fondo adoptadas y los impactos producidos. En particular, sería conveniente que dicho análisis de alternativas se contemplara desde el punto de vista medioambiental y económico, pues no cabe ignorar la relevancia que la gestión de los residuos tiene desde ambas perspectivas. Pues, en efecto, ganaría en claridad la memoria, y en solidez la propuesta, si en relación con las principales medidas adoptadas -como la nueva definición de quién puede ser operador de mercado o el incremento de la frecuencia con la que los operadores de los traslados de los residuos municipales deben cumplimentar los documentos de identificación-, se explicitaran las razones que han llevado a adoptar la solución finalmente recogida en el reglamento.

5. Tramitación

Al margen de las relevantes observaciones sobre la memoria, la tramitación ha sido correcta y se ha ajustado a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y, en particular, en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, con las modificaciones introducidas por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

A este respecto, cabe reseñar que se ha llevado a cabo el trámite de participación pública (artículo 26, apartado 6, de la citada Ley del Gobierno), en el que han intervenido numerosas entidades y asociaciones, como ya se ha señalado. También merece una valoración favorable el estudio de tales alegaciones que se recoge en el expediente.

Consta, asimismo, la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, así como su informe previo, de acuerdo con el artículo 26.5, párrafos quinto y sexto, de la Ley 50/1997. También se ha recabado, conforme a lo previsto en las normas citadas, el informe de los departamentos cuyas competencias pueden verse afectadas por la regulación propuesta.

Cabe igualmente destacar que se ha llevado a cabo consulta a las comunidades autónomas en dos momentos diferentes, y se han mantenido reuniones con ellas, lo que era necesario a la vista de la importante afectación a sus competencias que se produce por esta norma.

En fin, cabe citar, igualmente, que se ha recabado el informe de la CNMC, de la Agencia Española de Protección de Datos (cuyas observaciones se han tenido en cuenta en la redacción de la norma) y que ha informado la Secretaría General Técnica del departamento proponente, habiéndose cumplido de esta manera con las reglas de tramitación ya señaladas.

No obstante, debe dejarse constancia de que, a pesar de haberse solicitado el informe de la Comisión Nacional de Administración Local, conforme al artículo 118.1.a) de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local, no consta que se haya emitido dicho informe. Sin embargo, habiéndose dado audiencia a las entidades locales a través de la Federación Española de Municipios y Provincias, se estima que la anterior omisión no impide aprobar la norma consultada.

Por lo demás, las objeciones del Ministerio de Economía y Empresa han quedado subsanadas por la incorporación del informe del SEPRONA, relacionado con la "Operación Tyson", que ha puesto de relieve los problemas graves existentes en el sector y que debe quedar incorporado al expediente.

Por otra parte, en relación con la memoria ha de hacerse alguna observación adicional. En ella se señala que la norma no será objeto de valoración ex post. Sin embargo, a la vista del contenido de la norma -ampliamente discutido durante su tramitación- y habida cuenta de que el fin perseguido en la mejora del tratamiento de los residuos se hace mediante la imposición de nuevas cargas y limitaciones, como las ya expresadas, se considera particularmente importante prever que dicha valoración ex post sea efectuada, tanto para tomar en consideración las mejoras desde el punto de vista medioambiental como para evaluar si las cargas y limitaciones impuestas están o no justificadas. Asimismo, debería incluirse en la memoria, en línea con la observación realizada por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Empresa, como la situación del sector y a los principales problemas que se plantean.

También debe llamarse la atención sobre otro aspecto relevante de la memoria, y es que en ella no se hace referencia alguna a la situación del Gobierno en funciones y a su posibilidad de aprobar la norma consultada, a pesar de la relevancia de las medidas previstas en ella, y de las numerosas observaciones críticas que ha recibido su contenido durante el trámite de audiencia.

Resultan de aplicación, aquí, las consideraciones realizadas en el dictamen número 522/2019, de 18 de julio, en el que se recordaba lo siguiente:

Conforme al artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, este cesa tras la celebración de elecciones generales, continuando en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno. El Gobierno en funciones "limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas". Este Consejo de Estado ha llamado la atención en su Memoria de 2016, así como en numerosos dictámenes, sobre la necesidad de acreditar de modo explícito y razonado en el expediente, normalmente en la memoria del análisis de impacto normativo, que el contenido del proyecto tiene cabida en el concepto de despacho ordinario de los asuntos públicos o la concurrencia de razones de urgencia o interés general que justifiquen su aprobación por el Gobierno en funciones.

En el asunto sometido a consulta, en el supuesto de que exista la voluntad de aprobar la norma estando el Gobierno en funciones, dada la relevancia de las medidas adoptadas, se considera necesario que se incorpore una justificación a este respecto, que permita conocer y controlar si concurren los presupuestos legales para que el Gobierno en funciones apruebe el proyecto de Real Decreto. A este respecto dado que el informe del SEPRONA referido en antecedentes pone de manifiesto problemas graves que deben tener solución rápida, debe tenerse en cuenta, a efectos de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 50/1997, que, más allá de que se trate, no de asuntos "ordinarios" (lo cual, reorganizándose el flujo de operaciones de un sector económico podría ser discutible), ciertamente razones de interés general y urgencia son dignas de consideración. Todo ello, además, en el supuesto de que el texto se apruebe estando el Gobierno en funciones.

6.- Observaciones al articulado

a. Artículo 1

Este artículo establece el objeto de la norma y delimita su ámbito de aplicación; en relación con lo primero, se refiere al desarrollo del régimen jurídico de los traslados de residuos que se realicen en el interior del territorio del Estado, aunque con remisión expresa al artículo 25 de la Ley 22/2011 y, por lo tanto, solo a los traslados entre comunidades autónomas; en cuanto a lo segundo, su apartado 2 prevé, ya con toda claridad, que la norma se aplicará a los traslados entre comunidades autónomas.

Por otra parte, en el trámite de audiencia que se llevó a cabo ante el Consejo de Estado la primera vez que se remitió el expediente, una de las entidades que realizó alegaciones (CEOE) propuso incluir en el apartado 3.a) de este artículo, entre las operaciones excluidas, la referencia a las empresas de instalación, junto a las de mantenimiento. El departamento consultante, en el documento en el que valora las observaciones realizadas en dicho trámite, ha informado que dicha observación podía atenderse. En consecuencia, debe llevarse a cabo la modificación de dicho precepto.

b. Artículo 2

Dentro de este artículo se incluye la definición de la expresión "operador del traslado", que será "la persona física o jurídica que pretende realizar un traslado o hacer que se lleve a cabo un traslado de residuos para su tratamiento, y en quien recae la obligación de notificar el traslado" Seguidamente, se dispone que el operador es "alguna" de las personas físicas o jurídicas de la lista que se recoge a continuación, "elegidas de acuerdo con el orden establecido en ella", citándose el productor inicial del residuo, el nuevo productor del residuo, el gestor de un almacén de recogida, el negociante previsto en la definición del artículo 3.k) de la Ley 22/2011, de 28 de julio, el agente previsto en el artículo 3.l) de la Ley 22/2011, de 28 de julio, y el poseedor del residuo. No aclara el precepto, sin embargo, a quién corresponde la elección a que hace referencia dicho artículo ni, consiguientemente, resulta claro el sentido del orden recogido. En consecuencia, debe darse mayor claridad a esta definición.

c. Artículo 6

Este artículo regula el documento de identificación que ha de cumplimentarse antes de iniciar el traslado.

Se diferencian dos casos: cuando no es necesaria la notificación previa, supuesto del apartado 1, en el cual lo debe elaborar el propio operador, que dará copia al transportista; y cuando es necesaria la notificación previa, caso para el cual el apartado 2 dice lo siguiente:

2.- En el caso de los traslados de residuos que requieran notificación previa, antes de iniciar el traslado, el operador cumplimentará el documento de identificación en los términos del anexo I (apartados 1 a 9) y de acuerdo con las previsiones del contrato de tratamiento. A continuación, el operador lo enviará, antes de iniciarse el traslado, a la comunidad autónoma de origen, que lo contrastará en eSIR con la notificación previa asociada. Una vez contrastado, el documento de identificación se incorporará al repositorio de traslados y la comunidad autónoma de origen pondrá a disposición del operador el documento de identificación validado en formato pdf con un código seguro de verificación. El operador entregará una copia de ese documento al transportista para la identificación de los residuos durante el traslado y eSIR distribuirá una copia a la comunidad autónoma de destino y al gestor de la instalación de destino.

Esta previsión ha sido objeto de numerosas observaciones durante la tramitación de la norma. A ellas ha contestado el departamento consultante, señalando lo siguiente:

La comunicación del DI antes de iniciar el traslado es la única forma de garantizar la veracidad del documento y la legalidad del traslado. El DI es el equivalente al documento de movimiento exigible a los traslados transfronterizos sometidos a notificación contemplados en el Reglamento 1013/2006, art. 4.1. (...) Sólo si tiene lugar este hecho, la autoridad competente puede ser consciente de cuándo tiene lugar el traslado, de si cumple con las condiciones de la notificación previa y en consecuencia puede proceder a su inspección. Además, si no tiene lugar esa validación del DI y este DI puede elaborarse por el productor en sus propias instalaciones, puede ser susceptible de cambios posteriores, de falseamiento, e incluso destrucción sin llegar a ponerlo en conocimiento de las autoridades competentes. Con la redacción propuesta, se permite que los operadores puedan generar la documentación en los sistemas de información de las comunidades autónomas, en eSIR o sus propios sistemas de información, quedando asegurada en todos los casos, pero muy especialmente en el último, la autenticidad de los documentos y la trazabilidad del traslado desde el origen al destino. Como la validación se hace electrónicamente si el DI está correctamente completado la validación es inmediata. Además, con el sistema electrónico previsto es enormemente fácil confirmar la aceptación del residuo para su tratamiento.

En relación con esta cuestión, cabe hacer las siguientes consideraciones:

La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, sujeta los traslados de residuos en el interior del Estado a notificación previa, pero no a autorización (artículo 25); además, prevé en su artículo 25.2 que "todo traslado de residuos deberá ir acompañado de un documento de identificación, a los efectos de seguimiento y control".

No obstante, la exigencia de que el documento de identificación, en los casos de traslados que requieren notificación previa, sea previamente validado por la comunidad autónoma, como condición previa para poder realizar el traslado, supondría, de facto, el sometimiento a autorización del traslado, de forma contraria a lo establecido en la Ley.

Ello no quiere decir, sin embargo, que no pueda exigirse que, de forma previa al traslado, el operador presente el documento de identificación, cuando, como ocurre en el caso, dicha presentación puede hacerse de forma electrónica. De esta manera, la Administración podrá hacer un seguimiento y control del traslado, como establece el artículo 25.2 de la Ley.

Así pues, lo que no puede establecerse es que la validación sea una condición previa para realizar el traslado, pues de esta forma se estaría convirtiendo en un sistema de autorización lo que la Ley ha configurado como un mecanismo de notificación previa. Y si bien es cierto que esta regla (exigencia de la validación del documento como condición previa necesaria para realizar el traslado) no se recoge explícitamente en el apartado transcrito, sí que se infiere de lo dispuesto en él. Procede, por ello, realizar los ajustes correspondientes en el precepto, con el fin de dejar claro que, si bien el envío del documento a la Administración es condición para realizar el transporte, no lo es, en cambio, la previa validación del documento por esta, pues una validación no es sino una forma simplificada de autorización cuya esencia está en que no se puede actuar legalmente sin recibir una notificación de que la Administración aprueba el traslado, por muy rápida que sea -e incluso aunque se adopte por inteligencia artificial o mediante sistemas electrónicos-.

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de uso de la fórmula "de acuerdo con el Consejo de Estado".

Ello, se insiste, sin perjuicio de que es correcto mantener la obligación de presentar, de forma previa al traslado, un documento de identificación, lo que permitirá realizar una vigilancia y control adecuados de que lo notificado previamente se cumple realmente, de conformidad con lo previsto en el artículo 25 de la Ley. Y, en este sentido, se estima que debiera regularse expresamente en el reglamento el plazo de tiempo, mínimamente razonable, anterior al traslado, en el que deberá presentarse dicha declaración, con el fin de que la Administración pueda llevar a cabo de forma eficaz las tareas de vigilancia y control que la Ley le atribuye, y evitar dicho traslado si no se ajusta a las condiciones de la notificación previa. Pues, en efecto, aunque las notificaciones y declaraciones responsables no estén sujetas a autorización, pueden y deben permitir a la Administración reaccionar a tiempo para prevenir ilegalidades flagrantes como lo sería la de la discordancia entre la notificación previa y el documento de identificación.

d. Artículo 8

El apartado 3 de este artículo ha recibido críticas en el trámite de participación pública. En él se regulan los traslados de residuos a instalaciones de almacenamiento, en el caso de operaciones sujetas a notificación previa. Se incluyen dos reglas: por una parte, se obliga a dejar constancia en la notificación previa de la instalación de valorización o eliminación de destino; y segundo, se prohíbe el traslado desde una instalación de almacenamiento a otra del mismo tipo, impidiendo, de esta manera, el almacenamiento sucesivo.

A juicio del Consejo de Estado, resulta justificada la primera de las reglas señaladas, ya que la determinación de la planta de tratamiento final de los residuos es fundamental para garantizar su seguimiento.

En lo que se refiere a la segunda regla, se ha señalado por la Administración, en contestación a las alegaciones realizadas, que está justificada con el fin de garantizar el adecuado seguimiento de los residuos, dado que en muchos casos de almacenamiento sucesivo se ha producido una pérdida de trazabilidad. No obstante, en la medida en que se exija, como se hace ahora, señalar el destino final (la instalación de valorización o eliminación), cabría considerar la posibilidad de permitir un mayor número de traslados entre almacenamientos, que es la práctica que se sigue en muchas comunidades autónomas, siempre que se cumplan dos condiciones: que en la notificación previa se deje debida constancia de cuáles son las instalaciones de almacenamiento sucesivas, y que quede garantizada la debida trazabilidad de los residuos. Esto resulta particularmente importante, teniendo en cuenta que las operaciones de almacenamiento D15 y R13 a que alude este precepto (que se refieren al almacenamiento previo a la eliminación y valorización, respectivamente, de los residuos, para los fines y actividades a que hace referencia el anexo de la Ley de residuos), incluyen también operaciones de almacenamiento con clasificación, lo que es necesario en muchos casos para llevar a cabo la valorización de los residuos, aunque para los supuestos donde haya perfecto control y trazabilidad de tipos concretos de residuos y sean flujos eficientes que impliquen, para mantener dicha eficiencia, más de un almacenamiento y clasificación intermedio, podría preverse quizá la aprobación de un régimen excepcional cuyo procedimiento de aprobación deberá regularse entonces en el proyecto y que, al tener carácter normativo (no de acto general), deberá ser autorizado por el propio Departamento, por ejemplo, mediante orden ministerial, aunque ello es solo una posible alternativa a considerar, si lo estima oportuno el departamento proponente, en el caso de que, pese a lo indicado en el párrafo anterior, se planteara mantener el que haya solo un punto intermedio de almacenamiento.

Por lo demás, este apartado comienza diciendo: "Cuando los residuos se destinen a una operación de almacenamiento D15 o R13...". Para mayor claridad, convendría especificar que se trata de las operaciones "de los anexos I y II de la Ley 22/2011, de 28 de julio".

e. Disposición adicional primera

De conformidad con las alegaciones realizadas por alguna de las entidades, convendría prever en este artículo la posibilidad de llevar el documento de identificación tanto en formato digital como en papel.

f. Disposición adicional segunda

Como se ha indicado, el artículo 1.2, al delimitar el ámbito de aplicación de la norma, dice que el real decreto se aplicará a los traslados de residuos entre comunidades autónomas. Sin embargo, la disposición adicional segunda recoge ciertas reglas en relación con los traslados en el interior de las comunidades autónomas. Dice así:

Disposición adicional segunda. Movimientos de residuos en el interior de una comunidad autónoma. Para garantizar el adecuado cumplimiento de lo establecido en el artículo 33 del Reglamento (CE) n.º 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos, las comunidades autónomas establecerán un régimen adecuado de vigilancia y control de los movimientos de residuos realizados exclusivamente dentro de su territorio en el plazo máximo de un año desde la entrada en vigor de este real decreto o bien podrán optar por aplicar directamente en su territorio este real decreto. Las comunidades autónomas informarán a la Comisión de coordinación en materia de residuos del régimen de vigilancia y control que establezcan en su territorio. Este régimen deberá tener en cuenta la coherencia con el régimen de traslados establecido en este real decreto. En particular, el régimen aplicable a los movimientos de residuos en el interior de una comunidad autónoma incluirá, al menos, la exigencia para todos los movimientos de residuos de: un documento de identificación que acompañe a estos, un contrato de tratamiento de residuos, así como una notificación previa en los supuestos del artículo 3.2 a los efectos de la oposición a su tratamiento en la comunidad autónoma cuando carezca de instalaciones adecuadas en su territorio o se haya previsto en sus planes de residuos una solución alternativa a su tratamiento en el mismo.

En relación con esta cuestión, debe tenerse presente que la Ley de residuos, tantas veces citada, al regular los traslados de estos los define en el artículo 25 -que este reglamento desarrolla- en los siguientes términos:

1. Se entiende por traslado de residuos en el interior del territorio del Estado, a los efectos de la presente Ley, el transporte de residuos desde una Comunidad Autónoma a otra, para su valorización o eliminación. Los traslados de residuos en el interior del Estado se regirán por lo dispuesto en esta Ley, en especial en lo que se refiere a la vigilancia, inspección, control y régimen sancionador.

De esta manera, pues, de forma intencionada deja la Ley fuera del régimen básico que define los traslados de residuos en el interior de las comunidades autónomas. Siendo, ciertamente, una opción legítima, nada hubiera impedido que la Ley, además de regular con detalle los traslados entre comunidades autónomas, estableciera también unos principios mínimos aplicables a todo traslado; también, por lo tanto, a los que se producen en el interior de aquellas. Ello hubiera permitido una mayor coherencia del régimen de traslados, y facilitaría el cumplimiento de las exigencias establecidas en el artículo 33 del Reglamento (CE) n.º 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos; y más cuando, como se ha señalado, se ha advertido por la Comisión Europea la necesidad de llevar a cabo una mayor coordinación de la legislación entre las comunidades autónomas (antecedente quinto, letra c). Pero siendo eso así, es lo cierto que la legislación ciñe la regulación básica a los traslados entre comunidades autónomas, dejando fuera de la legislación básica y, por lo tanto, dentro de la competencia autonómica, la regulación de los traslados de residuos en el interior de las comunidades autónomas (en lo que sigue, traslados interiores o intraautonómicos).

En este contexto, cabría plantear si puede el Gobierno, en ejercicio de la potestad reglamentaria, ir más allá de dicha regulación básica legal, y establecer ciertos principios que habrían de ser de aplicación a las comunidades autónomas en los traslados interiores.

A juicio del Consejo de Estado, la respuesta es negativa. En efecto, ha sido la Ley la que ha regulado los traslados, acotando expresamente su ámbito de aplicación a los traslados interautonómicos y excluyendo los intraautonómicos. Para ello ha habilitado la potestad reglamentaria del Gobierno, y no puede éste, por lo tanto, regular el traslado más allá de dicho ámbito, como sucedería si regulara los traslados interiores. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que, conforme a una consolidada jurisprudencia constitucional, dentro de la cual resulta fundamental la Sentencia 69/1988, el Tribunal Constitucional ha venido exigiendo que las bases vengan establecidas en normas con rango de ley (criterio formal de bases, que se añade al criterio material). Y si bien es cierto que, desde entonces, ha admitido numerosas excepciones a dicho criterio formal de bases, también lo es que ha acotado, en lo que ahora interesa, dicha excepción de establecer las bases por medio de normas reglamentarias a aquellos casos en los "ya se hayan dictado normas legales postconstitucionales definidoras de lo básico, si esa regulación resultara primeramente, "de una habilitación legal, y, en segundo lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características"" (STC 203/1993). Pero nada de esto ocurre en el presente caso, en el que el legislador ha delimitado lo básico al ámbito, se insiste, de los traslados entre comunidades autónomas, excluyendo los traslados internos.

Por lo demás, y aun siendo lo anterior suficiente para determinar la supresión de esta disposición adicional, también suscita, en particular, reparos el inciso más arriba subrayado ("o bien podrán optar por aplicar directamente en su territorio este real decreto"). Resulta relevante, a este respecto, citar la STC 53/2017, de 11 de mayo, en cuyo F.J. decimoctavo se analizaba la conformidad o no a Derecho de una previsión recogida en la disposición final undécima de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, en la que se decía que "las Comunidades Autónomas podrán optar por realizar una remisión en bloque a esta ley, que resultará de aplicación en su ámbito territorial como legislación básica y supletoria".

Señaló en dicha Sentencia el TC que "al disponer que "las Comunidades Autónomas podrán optar por realizar una remisión" genera la apariencia de que el legislador estatal está habilitando a las mismas para recurrir a la técnica de la remisión recepticia, que es algo para lo que no tiene competencia, ya que cualquier Comunidad Autónoma puede recurrir a dicho mecanismo si así lo considera conveniente en el ejercicio de sus propias competencias, sin que medie invitación ni, menos aún, "habilitación" alguna"; y, como consecuencia de ello, declaró nulo, por inconstitucional, dicho inciso. Resulta, pues, de los propios términos de esta sentencia que no puede el legislador -ni, por lo tanto, el Gobierno en el ejercicio de la potestad reglamentaria- prever en una norma del Estado que las comunidades autónomas puedan optar por aplicar directamente en su territorio este Real Decreto.

En todo caso, como ya se ha señalado, y más allá de los reparos de dicho inciso, ha de concluirse, conforme a lo razonado, que la disposición adicional segunda debe suprimirse, por recoger normas para los traslados interiores, más allá de la delimitación de las bases que se contienen en el artículo 25 de la Ley de residuos, y también, por lo tanto, de la habilitación recogida en dicho texto legal.

Esta observación tiene carácter esencial, a los efectos de la utilización de la fórmula "de acuerdo con el Consejo de Estado".

Dicho lo anterior, no puede dejar de añadirse que, a la vista de los informes emitidos por la Unión Europea (antecedente quinto, letra c), en los que explícitamente se pone de manifiesto la necesidad de llevar a cabo una mayor coordinación del régimen aplicable en las comunidades autónomas, y siendo perfectamente subsumible dentro de un concepto material de bases el establecimiento de ciertos principios para los traslados internos, es sumamente aconsejable modificar el texto legal, dando nueva redacción al artículo 25 de la Ley, con el fin de permitir incluir dentro de ella el establecimiento de ciertos principios -como los recogidos en la citada disposición adicional- en relación con los traslados interiores. Solo de esta manera podría tener cabida la regulación contenida en la disposición adicional segunda.

A su vez, por otra parte, sí que resulta no solo conveniente, sino necesario, articular un sistema para que el Estado pueda cumplir la obligación que le corresponde de conformidad con el apartado 2 del artículo 33 del tantas veces citado Reglamento (CE) n.º 1013/2006 de informar a la Comisión del "régimen de vigilancia y control" de residuos, lo que, evidentemente, ha de incluir el régimen de vigilancia y control de los traslados de residuos bajo competencia de las propias comunidades autónomas para los traslados interiores, para lo cual se podrán fijar los plazos y el contenido de la información que han de remitir a la Administración General del Estado, con el fin de que pueda cumplir aquella obligación.

g. Disposición derogatoria

Tal y como pone de manifiesto la Administración consultante en el informe reseñado en el antecedente quinto, letra d), algunos de los preceptos y anexos a los que hace referencia el apartado 2 de esta disposición, estableciendo que continuarán en vigor, han sido ya derogados. Procede, por ello, realizar el ajuste correspondiente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales formuladas al artículo 6 y a la disposición adicional segunda, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 21 de noviembre de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA.