Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 29 de octubre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. con registro de entrada el 22 de septiembre de 2015, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

Primero. Contenido del proyecto

La parte expositiva del proyecto de Real Decreto Legislativo enviado al Consejo de Estado comienza por citar la habilitación concedida por la disposición final segunda de la Ley 6/2014, de 7 de abril, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, que autoriza al Gobierno para aprobar, en el plazo de dieciocho meses a partir de su entrada en vigor, un texto refundido en el que se integren, debidamente regularizados, aclarados y armonizados, el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y las leyes que lo han modificado, incluidas las disposiciones de las leyes modificativas que no se incorporaron a aquél. La entrada en vigor de la Ley 6/2014, de 7 de abril, tuvo lugar, con carácter general, el 9 de mayo de 2014.

Se da cuenta después de los criterios que han guiado la elaboración del texto, que resultan ser la recopilación de normas y el juicio sobre su vigencia, la actualización y revisión del vocabulario para unificar los términos, y la ordenación del contenido de las normas en artículos, prestando especial atención a aquellas materias que resultaban de difícil comprensión por los ciudadanos en cuanto reguladas en preceptos excesivamente largos o confusos.

Se ha adaptado el texto a la reciente modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, operada por la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, que convierte al Boletín Oficial del Estado en un tablón edictal único. Y se ha incorporado al contenido del texto la transposición de la Directiva (UE) 2015/413, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial. Esta norma se había incorporado a la disposición final segunda de la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación, que ahora se derogará.

Finalmente, señala la exposición de motivos, se ha procedido a incluir algunos cambios, teniendo presente que la capacidad de innovación a través de este texto refundido se limita a la labor de regularización, aclaración y armonización de textos legales, conforme a lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Española y con respeto a la doctrina marcada por la jurisprudencia constitucional.

El proyecto ha sido sometido al Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8.2.d) del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

Consta de un artículo único, que aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, una disposición adicional primera que afecta a las referencias normativas, una disposición adicional segunda que se refiere a la nula repercusión de la norma proyectada en el gasto público, una disposición derogatoria única y una disposición final única que determina su entrada en vigor, prevista para la mayor parte de los preceptos a los tres meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

El texto refundido se compone de 115 artículos, distribuidos en siete títulos divididos en capítulos del modo que se dará cuenta seguidamente:

* El título preliminar se compone de tres artículos dedicados al objeto de la norma, su ámbito de aplicación y los conceptos básicos. * El título I se dedica al ejercicio y coordinación de las competencias sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial. Consta de tres capítulos: - El capítulo I, dedicado a las competencias, delimita las que corresponden a la Administración General del Estado, al Ministerio del Interior, al Organismo Autónomo Jefatura Central de Tráfico y a los municipios. - El capítulo II, que tiene por objeto el Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible. - El capítulo III, que regula la Conferencia Sectorial de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible.

* El título II se ocupa de las normas de comportamiento en la circulación: - El capítulo I establece las normas generales de comportamiento de los conductores y los titulares de los vehículos, precisa las obras y actividades prohibidas y prohíbe la conducción bajo los efectos del alcohol y las drogas (artículos 10 a 14). - El capítulo II tiene por objeto normas en materia de circulación de vehículos, en relación con el tipo de vía, la velocidad, la preferencia de paso y las incidencias de la circulación, y regula paradas, adelantamientos y cruces (artículos 15 a 44). - El capítulo III afecta sobre todo a la circulación de vehículos en relación con los elementos de seguridad y establece normas para peatones y animales, fijando además las obligaciones en casos de accidentes y averías (artículos 45 a 52).

* El título III se ocupa de la señalización de las vías y las preferencias entre señales.

* El título IV se dedica a las autorizaciones administrativas para conducir y se compone de cuatro capítulos: - El capítulo I recoge las normas generales, que se encuentran en los artículos 59 y 60, y se refieren también al Domicilio y Dirección Electrónica Vial (DEV). - El capítulo II se ocupa de las autorizaciones para conducir vehículos y sus clases, y del sistema de puntos (artículos 61 a 65). - El capítulo III afecta a las autorizaciones de los vehículos y las matrículas (artículos 66 a 68). - El capítulo IV regula la nulidad y pérdida de vigencia de los permisos, así como la forma de perder o recuperar éstos (artículos 69 a 73).

* El título V establece un régimen sancionador en sus ocho capítulos, distribuidos en estos términos: - El capítulo I regula las infracciones, sus clases y su gravedad (artículos 74 a 79). - El capítulo II se dedica a las sanciones (artículo 80 y 81). - El capítulo III se ocupa de la responsabilidad a los efectos de las sanciones. - El capítulo IV tiene por objeto el procedimiento sancionador (artículos 83 a 96). - El capítulo V regula el sistema de intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico (artículos 97 a 102). - El capítulo VI se ocupa de las medidas provisionales (artículo 103 a 107). - El capítulo VII presta atención a la ejecución de las sanciones. - El capítulo VIII regula la prescripción, la caducidad y la cancelación de antecedentes (artículos 112 y 113).

* El título VI y último regula el Registro Nacional de Víctimas de Accidentes de Tráfico (artículos 114 y 115).

Aparecen en el texto once disposiciones adicionales con este contenido: permisos y licencias de conducción en las Comunidades Autónomas con lengua cooficial; Comunidades Autónomas que hayan recibido el traspaso de funciones y servicios en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor; cursos para conductores profesionales; obligación de destinar las sanciones económicas a la financiación de seguridad vial, prevención de accidentes de tráfico y ayuda a las víctimas; notificaciones en Comunidades Autónomas que hayan recibido el traspaso de funciones y servicios en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor; condiciones básicas y de accesibilidad para las personas con discapacidad; responsabilidad en accidentes de tráfico por atropellos de especies cinegéticas; documentación correspondiente a otras Administraciones Públicas; baja definitiva por traslado del vehículo a otro país; actividades industriales y seguridad vial; y, finalmente, integración y coordinación de notificaciones a través del Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA) y de la Dirección Electrónica Vial (DEV).

Por su parte, las transitorias llegan a tres, sobre la matriculación definitiva de vehículos en España, la práctica de las notificaciones en la Dirección Electrónica Vial y los límites de velocidad para vehículos de tres ruedas asimilados a motocicletas. Tres disposiciones finales se refieren, respectivamente, al título competencial, las habilitaciones normativas al Gobierno y la habilitación al Ministro del Interior. Y cierran el texto siete Anexos con este contenido:

* Anexo I. Conceptos básicos. * Anexo II. Infracciones que llevan aparejada la pérdida de puntos. * Anexo III. Cursos de sensibilización y reeducación vial. * Anexo IV. Cuadro de sanciones y puntos por exceso de velocidad. * Anexo V. Datos de búsqueda a los que podrán acceder los órganos competentes españoles. * Anexo VI. Datos que se facilitarán por los órganos competentes españoles. * Anexo VII. Carta de información.

Segundo. El contenido del expediente

Constan en el expediente, junto con los sucesivos textos del proyecto remitido en consulta, formulado a propuesta de la Secretaria General Técnica del Ministerio del Interior, los resultados del trámite de audiencia al que fue sometido el texto refundido y varios informes de distintos departamentos ministeriales, y, en particular, de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Defensa, de Fomento, de Industria, Energía y Turismo, de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de Justicia y de Hacienda y Administraciones Públicas, junto con el informe de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente. Al texto, cuyo contenido ya se ha descrito, acompañan una memoria del análisis de impacto normativo y un cuadro de correspondencias para facilitar la tarea de comparación entre las normas vigentes y las que formarán parte del Real Decreto Legislativo.

La memoria sobre el análisis del impacto normativo responde al modelo de memoria abreviada y señala que se ha elaborado un texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial en el que se han integrado, debidamente regularizados, aclarados y armonizados, el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y las leyes que lo han modificado incluidas todas aquellas disposiciones de esas leyes que no se incorporaron a aquél. Se pretende poner fin a la situación actual en la que conviven numerosas modificaciones del texto articulado de la ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial junto a disposiciones de las leyes que lo han modificado, en beneficio de la seguridad jurídica.

Aclara la memoria que el título competencial prevalente se recoge en el artículo 149.1.21ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de "tráfico y circulación de vehículos a motor" y cita el artículo 82 del mismo texto, que establece que "las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior".

Entiende la memoria que la norma no afecta a la competencia ni supone nuevas cargas administrativas. Tampoco existe impacto por razón de género. Tiene, sin embargo, impacto presupuestario, ya que los cambios en la numeración y el orden de los preceptos sancionadores obligarán a modificar impresos, boletines de denuncias y programas informáticos. En este momento el cuadro completo de infracciones aparece en el artículo 65 del texto articulado y con la aprobación de la norma sometida a consulta pasará a integrar los artículos 74 a 78, ordenadas las infracciones por categoría y por gravedad. Se verán afectadas las Administraciones públicas con competencia en materia de tráfico, es decir, la Dirección General de Tráfico, el Departamento de Tráfico del Gobierno Vasco, el Servicio Catalán de Tráfico y las Entidades Locales. En lo que afecta a la Dirección General de Tráfico, los cambios se valoran en 25.000 euros, que se imputarán al actual contrato de mantenimiento de informática de sanciones, en el capítulo II del presupuesto de la Jefatura Central de Tráfico, y se gestionarán con los recursos humanos ya existentes, de modo que no se incrementará el gasto público.

La memoria analiza con detalle el contenido del texto refundido, describiendo y razonando los cambios en el contenido de los preceptos, explicando las consideraciones que han determinado cambios formales y estructurales y aclarando los criterios utilizados para la incorporación al proyecto de la Directiva (UE) 2015/413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial, cuyo plazo de transposición concluyó el 6 de mayo de 2015. De todos estos aspectos se dará cuenta al analizar cada uno de los artículos a los que afectan, sea del texto refundido sea del Real Decreto Legislativo que lo aprueba, a lo largo de este dictamen.

Dedica también la memoria del análisis normativo un apartado al estudio de las normas incorporadas al proyecto y, sobre todo, de aquellas que no se han incorporado, bien sea porque agotaron el término temporal de su eficacia bien sea porque ya cumplieron su objetivo.

Tercero. El trámite de audiencia en el Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible

El primer texto fue sometido a trámite de audiencia a través del Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8.2.d) del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de los Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y enviado a sus miembros el 4 de agosto de 2015, otorgando el plazo de 15 días para presentar alegaciones.

Como certifica el 10 de septiembre de 2015 la Secretaría de este Consejo, se recibieron las presentadas por la Dirección General de Empleo del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el Servicio de Tráfico de Cataluña, la Dirección de Tráfico del País Vasco, la Comunidad de Madrid, la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, la Asociación de Ciclistas Profesionales (ACP), el Real Automóvil Club de España (RACE), el Departamento de Viajeros del Comité Nacional de Transporte por Carretera, la Federación Nacional de Empresas de Auxilio en Carretera (FENEAC) y la Asociación Española de Entidades Colaboradoras de la Administración en la I.T.V.

Comunicaron su conformidad con el documento otros organismos y dependencias, como la Dirección General de Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior, la Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, la Federación Española de Municipios y Provincias, la Cruz Roja Española y el Consejo de Consumidores y Usuarios.

El proyecto fue enviado también a las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Asturias, Illes Balears, Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Galicia y La Rioja, Murcia, Navarra y Comunidad Valenciana, así como a las Ciudades de Ceuta y Melilla, que no presentaron alegaciones.

Consta también que lo recibieron, sin presentar alegaciones, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Economía y Competitividad, el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte el Ministerio de Justica, el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, la Dirección General de Salud Pública, Calidad e Innovación del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Fue enviado también a la Dirección General de Carreteras y a la Dirección General de Transporte Terrestre del Ministerio de Fomento.

Empresas, entidades y asociaciones han sido consultadas en el seno del Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible, entre ellas, la Pastoral de la Carretera, el Real Automóvil Club de Cataluña, Comisiones Obreras, Unión General de Trabajadores, la Asociación Española de la Carretera, la Federación Nacional de Asociaciones de Empresas de Auxilio en Carretera (FENEAC-ANEAC), la Asociación Nacional de Empresas del Sector de Dos Ruedas, la Asociación Española de Fabricantes de Automóviles y Camiones, la Asociación Española de Centros Médico-Psicotécnicos, la Asociación Española de Empresas Constructoras de Ámbito Nacional (SEOPAN), la Asociación Técnica de Carreteras, la Confederación Española de Talleres de Reparación de Automóviles y Afines, el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, la Confederación Nacional de Autoescuelas, la Federación Nacional de Empresas de Publicidad, la Fundación MAPFRE, el Instituto de la Juventud (Injuve), la Asociación Empresarial del Seguro (UNESPA), la Asociación Española de Organizaciones Ciclistas, la Asociación Patronal de Empresas de Tráfico, el Real Motoclub de España y la Asociación Española de Fabricantes de Equipos y Componentes para la Automoción (SERNAUTO). No han presentado observaciones.

Se extractarán a continuación buena parte de las consideraciones y sugerencias presentadas, procurando dejar constancia de las aceptables. No todas lo fueron, ya que muchas de ellas proponían modificaciones en el proyecto que no tienen cabida en un texto refundido como el que se somete a consulta y hubieran sido más propias de una norma que pretendiera innovar el ordenamiento. Las referencias se harán al contenido de los artículos en el proyecto final de texto refundido enviado al Consejo de Estado para facilitar su identificación.

* El informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas describe el contenido de la norma y se detiene en la incidencia del proyecto en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. Con cita de la competencia exclusiva atribuida al Estado sobre tráfico y circulación de vehículos a motor por el artículo 149.1.21ª de la Constitución Española y de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, en la redacción que resulta de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, concluye que no es necesario formular observaciones. El texto se ciñe estrictamente a los límites marcados por su ámbito competencial.

* El informe del Ministerio de Empleo y Seguridad Social tiene fecha de 7 de agosto de 2015 y se detiene en el punto 3 del anexo I, mostrando su conformidad con el hecho de que la definición de conductor profesional sea aplicable a los solos efectos del permiso de conducción por puntos.

* La Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, en su informe de 17 de agosto de 2015, incluye decenas de observaciones, muchas de ellas sobre correcciones técnicas que facilitarían el seguimiento de las normas a los conductores o el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de los agentes. Se reflejarán las más relevantes de entre ellas a lo largo de este dictamen. Propone añadir en el artículo 5.g) la retirada de vehículos en las travesías entre las competencias del Ministerio del Interior y entiende que debe corresponderle, igualmente, la vigilancia del tráfico y la sanción de las infracciones en todos los cascos urbanos (inciso 5. j) del mismo artículo). Señala que se ha planteado la duda acerca de la delimitación de competencias para imponer sanciones en las travesías entre la Policía Local y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. En el mismo sentido, propone la modificación del artículo 7, de modo que incluya expresamente que la retirada de vehículos en las travesías corresponde a unos u otros cuerpos de policía. Propone añadir en el artículo 12 el inciso "así como para evitar la degradación medioambiental" para prohibir que se arrojen a la vía desechos o basuras, y en el 13.3 modificar la redacción para que se prohíba circular con cascos de audio, aunque sea solo uno. Estima que en el artículo 14.6 debe precisarse la obligación de los servicios médicos de llevar a cabo los análisis y pruebas de alcoholemia ya que entiende que es necesaria una mayor colaboración de estos profesionales. La Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil estima que, por coherencia lógica, si pueden circular las bicicletas por el arcén en autopistas y autovías, como refleja el artículo 20, deberían poder hacerlo los ciclomotores y sugiere que las prendas reflectantes deberían ser obligatorias para los peatones cuando circulen por el arcén de la calzada (artículo 49). Con respecto al régimen sancionador (artículos 76 y 77) sugiere algunas modificaciones de redacción en la tipificación de las infracciones (como las tasas de alcohol en sangre) e, incluso, la inclusión de nuevas conductas como típicas, observaciones estas últimas que no han sido aceptadas. La Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil propone, en el artículo 104, explicitar las potestades de los agentes para inmovilizar los vehículos o retirarlos utilizando un servicio de grúa y se manifiesta en contra del cambio de las señales luminosas de los vehículos prioritarios al color azul (disposición final segunda del texto enviado al Consejo de Estado). Finalmente entiende que para evitar conflictos competenciales son necesarias unas nuevas definiciones de los conceptos de poblado, travesía, vía urbana y vía interurbana, en el Anexo I.

* Por parte de la Comunidad Autónoma de Madrid envió sus alegaciones la Dirección General de Industria, Energía y Minas, señalando que el artículo 78.2 del proyecto de texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial condiciona la emisión de una certificación positiva de la Inspección Técnica de Vehículos a la acreditación de que el vehículo esté asegurado, aspecto que no se recoge en el Real Decreto 2042/1994, de 14 de octubre, por el que se regula la inspección técnica de vehículos y tampoco en el "Manual de procedimiento de inspección de las estaciones ITV". Estima, por tanto, que este requisito se ha de suprimir en el texto refundido. Sugiere también que se acomode el concepto de "remolque ligero" (Anexo I, concepto 21) al vigente en las normas, observación que ha sido aceptada.

* El Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco sugiere que se unifique la terminología empleada para los supuestos de las Comunidades Autónomas que han asumido competencias en la materia y se plantea si la incorporación al artículo 13.3, que regula los instrumentos cuyo uso queda prohibido durante la conducción, del inciso "otros dispositivos que disminuyan la atención permanente a la conducción" no supera los límites de la habilitación. La prohibición de circular por autovías en el caso de los peatones (artículo 49) no consta en la ley vigente, añade, y sugiere que se exprese con mayor claridad quién resulta responsable de los gastos que ocasione la inmovilización del vehículo. Se plantea, por otra parte, si el tratamiento que se dispensa a los infractores extranjeros no constituye una discriminación no permitida en caso de ciudadanos de la Unión Europea y también si el nuevo inciso g) del artículo 105 no excede los límites de la habilitación en cuanto permite retirar los vehículos estacionados "cuando obstaculicen, dificulten o supongan un peligro para la circulación". Finalmente, se detiene este informe en el sistema de ejecutividad de las sanciones, señalando que existen peculiaridades en el régimen previsto en los artículos 108 a 111 del texto enviado al Consejo de Estado.

* El Servicio Catalán de Tránsito sugiere que se precisen los dispositivos prohibidos durante la conducción (artículo 13) limitando los márgenes de definición del concepto jurídico. Entiende que en el artículo 11, que regula la obligación del titular del vehículo de identificar al conductor infractor, debería hacerse una cita del mínimo requerido, con remisión a la Orden INT/3215/2010, de 3 de diciembre, por la que se regula la comunicación del conductor habitual y del arrendatario a largo plazo al Registro de Vehículos. Se sorprende, finalmente, por la desaparición en el texto del último inciso del Anexo II del texto vigente, sin reparar en que este precepto se ha incorporado al artículo 63 del proyecto enviado al Consejo de Estado.

* Sugiere el Ayuntamiento de Alcobendas que se especifique en el artículo 40 que los tiques de estacionamiento deben ser colocados de forma perfectamente visible en el parabrisas delantero.

* Y el Ayuntamiento de La Alquería de la Comptessa presenta un completo informe que defiende la sugerencia que presenta: entiende que procede modificar la legislación vigente para que los Ayuntamientos puedan ejercer sus competencias sancionadoras en las travesías, competencias que, en este momento, ostenta el Ministerio del Interior a tenor de lo previsto en el inciso i) del artículo 5.

* La Asociación Española de Entidades Colaboradoras con la Administración en la Inspección Técnica de Vehículos (A.E.C.A.- I.T.V.), que representa 76 empresas y 434 centros de Inspección Técnica de Vehículos, centra su atención en el artículo 78 del proyecto, que se refiere a la potestad sancionadora por falta de aseguramiento del vehículo y dispone, además, que el resultado de la inspección técnica no podrá ser favorable hasta que se acredite que el vehículo dispone del seguro obligatorio. Entienden que podría ser oportuno que las aseguradoras verificaran, antes de conceder cobertura a los vehículos, que estos han superado la Inspección Técnica de Vehículos, medida que redundaría en mayor seguridad vial y cuya puesta en marcha es sencilla si se permite a las aseguradoras acceso al Registro General de Vehículos, en el que las empresas inscriben los resultados de las pruebas y verificaciones. Y sugiere, en consonancia, una modificación del artículo 78.

* En el trámite de alegaciones, el Real Automóvil Club de España ha presentado un amplio informe que afecta fundamentalmente a una nueva regulación del auxilio en carretera, proponiendo la incorporación al texto de nuevos conceptos y previsiones, como aquella que permitiría a los vehículos de auxilio detenerse temporalmente en la calzada para prestar sus servicios o la que les habilitaría para el uso de señales ópticas y acústicas. Entiende que el término grúa debe sustituirse por el concepto de vehículo de auxilio en carretera, que abarca también los coches-taller. Duda acerca de la sensatez de la norma que permite circular por el arcén de las autovías a las bicicletas cuando no se permite a los ciclomotores (artículo 20.1) y entiende que la necesidad de pagar el peaje en autopistas o autovías no guarda relación con la seguridad vial (artículo 20.2). Sugiere también la incorporación al anexo de nuevos conceptos como "soluciones de auxilio en carretera" o "técnico de auxilio en carretera". Por otra parte, manifiesta su preocupación por la convivencia de bicicletas y vehículos a motor en las ciudades, convivencia que no siempre se desarrolla con la seguridad necesaria. Entiende que las medidas de fomento o apoyo a las bicicletas como medio de transporte urbano no deberían hacer olvidar consideraciones de seguridad como el casco obligatorio o la protección de los peatones frente a los ciclistas.

* Por su parte, la Federación Nacional de Asociaciones de Empresas de Auxilio en Carretera (FENEAC-ANEAC) manifestó su queja por el breve lapso de tiempo concedido para examinar el texto.

* El Departamento de Viajeros del Comité Nacional del Transporte por Carretera manifestó su disgusto por la brevedad del trámite de alegaciones, alegaciones que finalmente no presentó y el Departamento de Mercancías del Comité Nacional de Transporte por Carretera expresó su rechazo al texto, ya que fue remitido en el mes de agosto y el plazo para alegaciones se limitaba a quince días. Finalmente, en escrito de 7 de septiembre de 2015 señaló que no presentaría alegaciones.

* La Asociación de Ciclistas Profesionales ha planteado una observación general sobre el uso de los términos "vehículos" y "vehículos a motor", que ha suscitado su preocupación en cuanto podría ser el avance de una futura norma que obligue al aseguramiento de las bicicletas. Sugiere también que se precisen los dispositivos prohibidos en el artículo 13.3. Estima que la habilitación para regular las marchas ciclo-turistas, contenida en la disposición adicional decimoséptima de la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, limitaba su vigencia al plazo de un año, de manera que ha caducado y no puede ser revalidada en este texto refundido, observación que ha sido descartada en cuanto afecta a los modos de ejercicio de la potestad reglamentaria. Señala, finalmente, que las bicicletas han de ser consideradas, en todo caso, vehículos prioritarios frente al resto de los modos de transporte.

Las consideraciones formuladas en este trámite de audiencia fueron valoradas en un informe emitido por la Dirección General de Tráfico. La mayor parte de las observaciones han sido rechazadas en cuanto suponen introducir nuevas normas sancionadoras u obligaciones para los ciudadanos sobre las vigentes y desbordan, por tanto, las posibilidades de un texto refundido. Así ha ocurrido, por citar algunos ejemplos, con aquellas relativas a la necesidad de obligar a las compañías de seguros a verificar que los vehículos han superado la Inspección Técnica de Vehículos, con las que pretendían modificar las tasas de alcohol en sangre, las relativas al régimen de competencias sobre las travesías o las que proponían crear un nuevo régimen jurídico para los vehículos de auxilio en carretera. Fueron incorporadas otra parte de las sugerencias y observaciones y se redactó una tercera versión del texto refundido, en el que las que han sido aceptadas, que son muchas otras, ayudan a la coherencia interna del texto, aclaran la redacción y acomodan el proyecto a la normativa vigente en distintos grupos normativos.

De unas y otras se dará cuenta en los análisis de los artículos correspondientes cuando resulte oportuno, en el bien entendido de que las referencias que se tendrán en cuenta serán las que corresponden a los artículos del proyecto definitivo y final remitido al Consejo de Estado.

Cuarto. La preparación de la versión final del proyecto

Por oficio del Secretario General Técnico del Ministerio del Interior se solicitó el informe de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Fomento, Hacienda y Administraciones Públicas, Industria, Energía y Turismo, Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y Defensa.

El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en su informe de 15 de septiembre de 2015, se detiene en los artículos 92, relativo al Tablón Electrónico de Notificaciones de Tráfico (TESTRA) y 60, que se refiere al Domicilio y la Dirección Electrónica Vial. Señala que una de las medidas (medida 2.00.001.31) previstas en el informe CORA consistía en la creación de un Tablón Edictal de las Administraciones Públicas, único para todas ellas, mediante la inserción en el Boletín Oficial del Estado del sistema de notificaciones edictales. En este sentido, la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, modifica la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y dispone que la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado pondrá a disposición de las diversas Administraciones públicas un sistema automatizado de remisión y gestión telemática para la publicación de los anuncios de notificación en el Boletín Oficial del Estado previstos en el artículo 59.5 de esa ley. De forma coherente, el Real Decreto 385/2015, de 22 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 181/2008, de 8 de febrero, de ordenación del diario oficial "Boletín Oficial del Estado", regula este Tablón Edictal único, que entró en funcionamiento el 1 de junio de 2015, creando un suplemento de notificaciones en la edición diaria del Boletín Oficial del Estado. Así las cosas, parece evidente que el Tablón Electrónico de Notificaciones de Tráfico debe prever su coordinación con el sistema general implantado en el BOE. En el mismo sentido, el informe CORA (medida 3.00.001.8) aconsejaba la unificación de las direcciones electrónicas de los ciudadanos en una única Dirección Electrónica Habilitada, servicio que es proporcionado por la Administración General del Estado y que hace innecesario que sus dependencias mantengan un sistema propio. La medida permite racionalizar el gasto público y ofrecer un mejor servicio a los ciudadanos, de manera que la norma proyectada debería tener en cuenta el conjunto del ordenamiento vigente en materia de acceso de los ciudadanos a los servicios públicos.

El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo se presentó el 24 de agosto de 2015 y muestra su conformidad con el proyecto. Son favorables también los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Fomento, de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y de Defensa. El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia se detiene en el apartado 2 del artículo 14 del proyecto y sugiere una precisión en su texto ("cuando hayan cometido una infracción conforme a lo tipificado en esta ley"), precisión que ha sido incorporada en la versión final.

En un informe de 11 de septiembre de 2015 se proponen, por parte de la Dirección General de Tráfico, algunas mejoras técnicas que afectan a la claridad de la redacción o la precisión de algunos conceptos. Afectan, por ejemplo, a la caución que han de prestar los no residentes (artículo 87.5) o la posibilidad de proteger la privacidad de los datos de quienes denuncian infracciones de tráfico (artículo 87.2).

El 14 de septiembre de 2015 la Dirección General de la Guardia Civil hace constar que no se ha solucionado un problema que ya se ha planteado en varias ocasiones: la competencia del Ministerio del Interior, que debe ejercerse a través de la Guardia Civil de Tráfico, para la regulación, ordenación, gestión y vigilancia del tráfico, así como la denuncia de las infracciones, en vías urbanas titularidad de los municipios, ya sean aquellos que disponen de agentes de policía propios, ya sean los que no disponen de su cuerpo de policía local.

Sobre la cuarta versión, en la que se incorporaron parte de las sugerencias y observaciones aportadas en estos últimos trámites, recayó el 14 de septiembre de 2015, la conformidad de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, con objeto de someter el proyecto al dictamen del Consejo de Estado.

El expediente, remitido por Orden del Ministro del Interior, tuvo su entrada en el Consejo de Estado, el 22 de septiembre de 2015.

Quinto. La formulación del texto definitivo del proyecto

Ya el expediente en el Consejo de Estado, se recibió documentación adicional. Por una parte, una nueva versión del proyecto, ya que el 23 de septiembre de 2015 se publicó la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación. La disposición final segunda de esta norma modifica la Ley 6/2014, de 7 de abril, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, para incorporar al ordenamiento español la Directiva (UE) 2015/413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial, pero su entrada en vigor se demoraría hasta el 1 de enero de 2016.

Se ha optado, por tanto, como se ha hecho constar en los antecedentes primero y segundo de este dictamen, por transponer de nuevo el contenido de la Directiva (UE) 2015/413, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015, e incorporar su contenido al nuevo texto refundido, formando el capítulo V del título V.

Los informes favorables de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Fomento, de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y de Defensa, de los que ya se ha dejado constancia, fueron enviados junto con un nuevo y definitivo texto compulsado, una memoria, un índice y un nuevo cuadro de correspondencias. Estos documentos tuvieron su entrada el 7 de octubre de 2015.

A la vista de todo ello el Consejo formula las siguientes consideraciones:

1. Acerca del proyecto de Real Decreto Legislativo, su objeto y su tramitación Se somete a consulta del Consejo de Estado el proyecto de texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, de modo que el dictamen del Pleno del Consejo de Estado resulta preceptivo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 21.3 de la su Ley Orgánica. Se trata de refundir la normativa existente en la materia, conforme al mandato de la disposición final segunda de la Ley 6/2014, de 7 de abril, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo.

El texto refundido que se aprobará se dicta al amparo de la competencia exclusiva atribuida al Estado sobre tráfico y circulación de vehículos a motor por el artículo 149.1.21ª de la Constitución Española. El proyecto ha tenido en cuenta las competencias de las Comunidades Autónomas del País Vasco, Navarra y Cataluña, competencias de ejecución en la materia que son respetadas por el texto propuesto. Y ha tenido en consideración que el artículo 25.2.g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, en la redacción que resulta de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, incluye el tráfico, el estacionamiento de vehículos y la movilidad entre los ámbitos materiales propios de las Entidades Locales. Atribuye competencias a las Entidades Locales en materias como la vigilancia y disciplina del tráfico y la denuncia y sanción de las infracciones a las normas de circulación y de seguridad. Estas competencias se recogen en el artículo 7 y se desarrollan y precisan en otros preceptos.

El Consejo de Estado entiende que la tramitación del proyecto se ajusta a lo previsto para la preparación de una disposición de carácter general. La iniciativa ha partido del Departamento responsable en la materia, se ha solicitado el parecer de los departamentos ministeriales que ejercen competencias en materias conexas y se ha concedido a los interesados una amplísima audiencia a través del cauce del Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible. Las consideraciones enviadas en estos trámites han sido valoradas e incorporadas, cuando procedía, al texto final, o descartadas, razonadamente, cuando excedían de los límites de la habilitación concedida. Pero, aceptadas o no, todas ellas han sido objeto de reflexión. Este es el verdadero contenido del trámite de audiencia, como tantas veces ha señalado el Consejo de Estado. Valga a estos efectos la cita del dictamen nº 982/97, de 10 de abril, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento General de Conductores, en el que el Consejo de Estado señaló: "La audiencia de los ciudadanos, prevista en la Constitución, no puede convertirse en un rito democrático vacío. Podría decirse que no se trata sólo de oír sino de escuchar. La finalidad última de la audiencia es la de mejorar la calidad técnica de la norma, no tanto desde el punto de vista técnico cuando de su adecuación a la realidad económica y social que trata de configurar. Todo lo cual requiere prestar atención a las alegaciones con mentalidad receptiva y se traduce, a veces, en la obligación de explicar los motivos por los que determinadas propuestas no han sido tenidas en cuenta".

Al texto acompaña, por otra parte, una memoria de análisis de impactos que da cuenta de las razones de legalidad y oportunidad que justifican la norma. Por lo que a las segundas se refiere, el Consejo de Estado ha de coincidir en la apreciación de que la formulación del texto refundido facilitará la tarea de aplicación de las normas vigentes, permitirá a los ciudadanos conocer con mayor precisión sus obligaciones y derechos en materia de circulación y seguridad vial y aportará al ordenamiento una mayor seguridad jurídica. En cuanto a las primeras, como se precisará en consideraciones posteriores de este dictamen, ninguna objeción se puede oponer al proyecto, que refunde fielmente las normas vigentes y se mantiene dentro de los límites de la habilitación conferida al Gobierno, salvo alguna excepción, como se expresará. Se ha incorporado, incluso, un cuadro que facilita la comparación entre las normas que hoy forman el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y las que formarán parte del nuevo texto refundido. Por todas estas razones, el Consejo de Estado valora positivamente el proyecto enviado, que cumple con el objetivo de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales y se presenta acomodado a las Directrices de técnica normativa. Se ha de tener en cuenta que al tratarse de una refundición, no se introduce innovación normativa alguna, sin perjuicio de que, en algunos casos muy concretos a los que se hará referencia, se proceda a una aclaración suficiente del sentido, a veces poco claro, de las normas refundidas y se facilite el mejor encaje de las mismas con otras que les afectan. Ese proceder, como señaló el dictamen nº 808/2011, de 21 de julio, sobre el proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, "es plenamente conforme al régimen constitucionalmente diseñado para esta autorización, tal y como ha sentado la STC 122/1992, de 6 de febrero, por cuanto la facultad conferida de "aclarar, regularizar y armonizar" así lo habilita; y este criterio es mantenido por la jurisprudencia constitucional concretándose en algún supuesto específico (STC 166/2007, de 4 de julio de 2007, FJ 8), en el entendimiento de que esa facultad añadida en la autorización para refundir permite "la explicitación de normas complementarias a las que son objeto de refundición, con el fin de colmar lagunas y, en todo caso, habilita para llevar a cabo una depuración técnica de los textos legales a refundir, aclarando y armonizando preceptos y eliminando discordancias y antinomias detectadas en la regulación precedente, para lograr así que el texto refundido resulte coherente y sistemático". Se formularán por tanto, en primer lugar, una serie de consideraciones de carácter general en los apartados 2 y 3 de este dictamen, para pasar después a las particulares, ordenadas todas ellas en relación con los artículos a los que afectan.

2. Acerca de las normas objeto de la refundición Las normas sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial siempre han sido consideradas objeto adecuado para la práctica de las refundiciones. Ya el Decreto de 25 de septiembre de 1934, que aprobó el Código de la Circulación y sus Anexos, tenía por objeto reunir "multitud de disposiciones que aparecen dispersas y faltas de la necesaria unidad de criterio, originando, con frecuencia, confusión y perturbaciones en los servicios, que es forzoso evitar". Con tal designio, la Presidencia del Consejo de Ministros encomendó a una Comisión interministerial la misión de unificar en un Código de la Circulación las normas aprovechables de las aludidas disposiciones. Este texto permaneció vigente, bien que con correcciones y modificaciones de toda índole, hasta fecha tan reciente como el año 2009, en el que los artículos que restaban fueron derogados por el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de Conductores. Se había dictado ya la Ley 47/1959, de 30 de julio, sobre regulación de la competencia en materia de tráfico en el territorio nacional, que atribuye "la vigilancia y disciplina del tráfico, circulación y transporte por carreteras y demás vías públicas" al Ministerio de la Gobernación, y "la sanción gubernativa de las infracciones que se cometan" a los Gobernadores Civiles. El artículo 3 de esta norma crea la Jefatura Central de Tráfico y dispone : "El Ministro de la Gobernación ejercerá las facultades que se le atribuyen en la presente ley mediante los servicios y mandos de las Direcciones Generales de Seguridad y Guardia Civil, constituyéndose como órgano de dirección inmediata, ordenación y coordinación la Jefatura Central de Tráfico". Para acomodar la normativa en materia de tráfico al orden constitucional se hizo necesaria una nueva habilitación, concedida por la Ley 18/1989, de 25 de julio, de Bases sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. La exposición de motivos señalaba que el empleo de la ley de bases como instrumento normativo previsto en el artículo 82 de la Constitución obedecía a una doble motivación: por un lado, "la de revestirla del rango legal requerido por su importancia y por amparar el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración en la Ordenación del Tráfico y por otro, para permitir que el Gobierno, en el desarrollo de la misma, disponga de un instrumento normativo idóneo, como es el Decreto Legislativo, para adaptar la regulación objeto de esta Ley de Bases y con el alcance en ella previsto, a la multiplicidad de supuestos que la Ordenación del Tráfico comporta; la complejidad técnica de toda Regulación sobre Tráfico y Seguridad Vial, aconseja no someter la normativa en todos sus extremos a la consideración de las Cortes Generales, y sí establecer las bases para la Regulación Legal en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos y Peatones y Seguridad Vial". Su artículo único autorizaba al Gobierno para que, a propuesta del Ministro del Interior y previo dictamen del Consejo de Estado, aprobara un texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, con sujeción a los principios y criterios que resultaban de las siguientes Bases. El dictamen 54.317, de 22 de febrero de 1990, sobre el anteproyecto de texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, de este Consejo de Estado, se ocupó de verificar si la regulación proyectada respetaba los principios y criterios contenidos en la habilitación normativa de la que derivaba, representada por la Ley 18/1989, formulando consideraciones sobre el ámbito propio de la norma, delimitado en relación a las peculiaridades que supone la conducción de un vehículo a motor, las llamadas "pruebas de alcoholemia", la presunción de veracidad y la propia configuración de la Jefatura Central de Tráfico y sus potestades, entre otros extremos. El resultado es el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que será sustituido por la regulación que ahora se presenta ante el Consejo de Estado. Desde 1990 son muchas las normas que han modificado el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. Procede dejar constancia de las de mayor relevancia y su contenido, que en algunos casos fue incorporado al texto articulado y en otros casos no lo fue, contribuyendo a crear la situación de dispersión normativa que ahora se trata de enmendar. Cabe así la cita de las más relevantes de entre ellas:

* La Ley 5/1997, de 24 de marzo, de reforma del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que se propone reforzar las potestades de los municipios en materia de tráfico y seguridad vial, en particular, en lo que afecta a los sistemas de establecimiento regulado. Como aclara la memoria del análisis de impacto normativo del proyecto de texto refundido objeto de este dictamen no se ha incorporado al texto enviado la disposición final única, que habilitaba al Gobierno para modificar en el plazo máximo de seis meses el Reglamento General de Circulación y el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. Esta norma ha agotado su eficacia, ya que el plazo ha concluido. Las nuevas habilitaciones para dictar el Reglamento General de Circulación y el Reglamento de procedimiento sancionador se encuentran ahora, redactadas en términos generales, en la disposición final segunda del texto sometido a consulta . * El Real Decreto-Ley 12/1997, de 1 de agosto, que se ocupa de la efectividad de las sanciones impuestas a los conductores no residentes en España y permite inmovilizar el vehículo salvo que se abone la multa o se asegure el pago. * La Ley 43/1999, de 25 de noviembre, sobre adaptación de las normas de circulación a la práctica del ciclismo, que trata de facilitar la convivencia entre conductores de vehículos a motor y ciclistas y establece la obligación de unos y otros de someterse a las pruebas dirigidas a detectar la presencia en su cuerpo de bebidas alcohólicas, estupefacientes, psicotrópicos, estimulantes u otras sustancias análogas. La norma tipifica como infracción administrativa la conducta que consiste en negarse a la práctica de la prueba de detección de alcohol.

* La Ley 19/2001, de 19 de diciembre, de reforma del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que se ocupa del Consejo Superior de Tráfico y Seguridad de la Circulación Vial, de los teléfonos móviles, de las autorizaciones para conducir y su nulidad, y de las competencias municipales. Reforma, por otra parte, el catálogo de infracciones y sanciones, alterando los márgenes de graduación fijados en la Ley de Bases para las graves y las muy graves, y establece la responsabilidad de los padres por las infracciones cometidas por los menores. Permite, además, a las bicicletas circular por el arcén de autovías y autopistas. Como aclara la memoria del análisis de impacto normativo del texto ahora sometido al Consejo de Estado, no se han incorporado al proyecto objeto de este dictamen aquellas de sus disposiciones adicionales y transitorias que o bien han agotado su eficacia por su cumplimiento, o bien ya no son eficaces por haber transcurrido los plazos previstos para aprobar las normas de desarrollo. * La Ley 17/2005, de 19 de julio, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos, que supuso una innovación sustancial en nuestro derecho en la materia y plasma, según su propia exposición de motivos, la preocupación "reeducadora" de la Administración. Se establece en esta norma el régimen de los cursos para recuperar el permiso de conducción. La Ley prevé, por otra parte, el pago anticipado y voluntario de la multa, con reducción del 30 por ciento, para los infractores que renuncien a formular alegaciones, y configura como grave la infracción que consiste en no identificar al conductor responsable de la infracción por parte del titular del vehículo. * La Ley 18/2009, de 23 de noviembre, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que crea un nuevo procedimiento sancionador en materia de tráfico, justificando su alejamiento del general previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por el carácter masivo de su aplicación (quince millones de procedimientos sancionadores anuales) y la necesidad de tener en cuenta las pruebas obtenidas por los medios técnicos homologados o por las declaraciones de los agentes de la autoridad, que tienen presunción de veracidad. Crea el Registro Estatal de Víctimas y Accidentes de Tráfico, la Dirección Electrónica Vial (DEV) y el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA). Incrementa, por otra parte, la cuantía de las multas, permitiendo, sin embargo, que su importe se rebaje en un 50 por ciento si el pago se produce en período voluntario, siempre que el sancionado renuncie a presentar alegaciones. También en esta norma se había previsto una habilitación para dictar un nuevo Reglamento de procedimiento sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial que no llegó a utilizarse. * La Ley 6/2014, de 7 de abril, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, de gran trascendencia para el grupo normativo. La norma afecta a muchos aspectos de las normas vigentes y, en particular, se propone sancionar "la mera presencia de drogas en el organismo del conductor", ampliando el ámbito subjetivo de los obligados a someterse a pruebas para la detección de alcohol y drogas desde el original de los conductores de vehículos a motor hasta el mucho más amplio de "usuarios de la vía". Pretende, además, delimitar los tipos sancionadores penales y las infracciones administrativas, y reconfigurar, otra vez, el cuadro de infracciones y sanciones. Inicialmente tenía como objetivo la incorporación de la Directiva 2011/82/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial, que permite a los Estados miembros sancionar infracciones de tráfico cometidas en países de la Unión Europea con la colaboración de sus respectivas Administraciones. Se trató, en una fase anterior, de incorporar esta Directiva mediante norma con rango de real decreto, asunto sobre el que recayó el dictamen nº 1.286/2013, de 20 de enero de 2014, de este Consejo de Estado, que concluyó que no procedía elevar el Real Decreto al Gobierno . La Directiva 2011/82/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, fue anulada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su Sentencia de 6 de mayo de 2014 en el asunto C-43/12 (la Comisión contra el Parlamento y Consejo), por considerar que debería haberse utilizado como base jurídica la seguridad vial y no la cooperación policial, y ha sido sustituida por la Directiva (UE) 2015/413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015. Esta nueva Directiva se incorporó al ordenamiento español en la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación, en una disposición que será ahora derogada.

Finalmente, se ha de tener en cuenta que el grupo normativo en la materia de tráfico y seguridad vial está formado, no solo por los preceptos dictados en materia de policía del tráfico, sino también por aquellos que enfocan el fenómeno de la seguridad vial desde la perspectiva del régimen dominical de las vías de comunicación y por los que se ocupan del régimen de la principal actividad económica desarrollada sobre esas vías, es decir, el transporte. Se habrán de tener en cuenta, por consiguiente, tanto la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras (que deroga a Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , y su Reglamento, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, como la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.

Y, en particular, en lo que se refiere a las normas relativas a la potestad sancionadora se ha de tener presente que conviven con las recogidas en el Código Penal. En efecto, la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, se ocupa en el capítulo IV del título XVII, dentro de los delitos contra la seguridad colectiva, de aquellos que afectan a la Seguridad Vial. Los delitos tipificados, calificados como delitos de peligro abstracto, se refieren al exceso de velocidad y al consumo de alcohol y drogas, en términos a los que se dedicará alguna reflexión en un momento posterior.

En cuanto al procedimiento sancionador en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, se ha de recordar que no puede ser más que una especie del género regulado en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y que hunde sus raíces en la Constitución en cuanto manifestación del ius puniendi estatal. Como señaló el Consejo de Estado en su dictamen nº 2398/2010 de 18 de noviembre, sobre el proyecto de Orden por la que se regula el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA): "La existencia en la Ley 30/1992 de unos principios que constituyen la garantía del tratamiento común de los administrados es una exigencia constitucional, al igual que lo son los principios que, según el artículo 103, han de regir la actuación de la Administración pública. Las garantías de los derechos e intereses de los administrados no pueden ser desconocidas o debilitadas ni tan siquiera por la propia legislación...".

3. Acerca de la habilitación para refundir

La Ley 6/2014, de 7 de abril, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, confiere al Gobierno la habilitación para refundir las normas de las que se ha dado cuenta en estos términos:

"Disposición final segunda. Autorización para aprobar un texto refundido. Se autoriza al Gobierno para aprobar, en el plazo de dieciocho meses a partir de la entrada en vigor de esta ley, un texto refundido en el que se integren, debidamente regularizados, aclarados y armonizados, el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y las leyes que lo han modificado, incluidas las disposiciones de las leyes modificativas que no se incorporaron a aquél."

La ley citada entró en vigor, en cumplimiento de su disposición final cuarta , en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, lo que tuvo lugar el 8 de abril de 2014. De lo expuesto se desprende que el Gobierno habrá de hacer uso de la habilitación conferida antes del 9 de noviembre de 2015.

Como puede apreciarse, los términos de la habilitación son lo suficientemente amplios como para permitir que al texto refundido se incorporen las normas procedentes de la transposición de la Directiva (UE) 2015/413, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial, cuyo plazo de transposición concluyó el 6 de mayo de 2015.

El Consejo de Estado participó en el proceso de transposición de la Directiva 2011/82/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial, y emitió, en su momento, el dictamen nº 1286/2013, de 20 de enero de 2014, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 22.2 de su ley orgánica. La Directiva fue después anulada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su Sentencia de 6 de mayo de 2014 en el asunto C-43/12. No fue requerido su dictamen, por el contrario, para la incorporación de la nueva Directiva (UE) 2015/413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial, a pesar de lo dispuesto en el artículo 21.2 de su ley orgánica, en el proceso de incorporación de esta norma al texto de Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación.

4. Acerca de la disposición derogatoria única del proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprobará el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial

La disposición derogatoria única del proyecto de Real Decreto Legislativo se expresa así:

"Disposición derogatoria única. Derogación normativa. Queda derogado el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor, así como las leyes que lo han modificado, incluidas las disposiciones de las leyes modificativas que no se incorporaron a aquél".

La disposición refleja los términos de la habilitación conferida por la Ley 6/2014, de 7 de abril, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, que son, recuérdese, los que siguen:

"Disposición final segunda. Autorización para aprobar un texto refundido. Se autoriza al Gobierno para aprobar, en el plazo de dieciocho meses a partir de la entrada en vigor de esta ley, un texto refundido en el que se integren, debidamente regularizados, aclarados y armonizados, el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y las leyes que lo han modificado, incluidas las disposiciones de las leyes modificativas que no se incorporaron a aquél".

Sin embargo y para evitar la divergencia entre las distintas fechas de entrada en vigor del contenido material de la Directiva (UE) 2015/413, es necesario, por otra parte, incorporar una nueva precisión a la disposición derogatoria única del proyecto de Real Decreto Legislativo enviado al Consejo de Estado, en estos términos:

"Disposición derogatoria única. Derogación normativa. Queda derogado el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor, así como las leyes que lo han modificado, incluidas las disposiciones de las leyes modificativas que no se incorporaron a aquél. En particular, queda derogada la disposición final quinta de Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación, en lo que afecta a la entrada en vigor del contenido de la disposición final segunda de la misma Ley 35/2015, de 22 de septiembre".

En términos generales, estima el Consejo de Estado que sería prudente incorporar a la disposición derogatoria una tabla de vigencias, al estilo de lo que disponía la vieja Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , especificando expresamente las normas que quedan total o parcialmente derogadas. Es habitual que los textos refundidos incorporen una lista de las normas que quedan derogadas. Precisamente en este aspecto reside parte de su valor en el ordenamiento.

Y en términos particulares, se ha de llamar la atención sobre el proceso de transposición de la Directiva (UE) 2015/413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial. Como ya se ha expresado, el contenido de esta norma se incorporó, durante su tramitación parlamentaria, a la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación. Al parecer, fueron consideraciones de plazo las que aconsejaron este proceder, ya que el de transposición de la Directiva finalizaba el 6 de mayo de 2015.

Sin embargo, se ha de tener en cuenta que la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación, entrará en vigor el 1 de enero de 2016, como se prevé en su disposición final quinta.

Consciente de esta circunstancia y en cuanto el incumplimiento del plazo de transposición parecía inevitable, el Ministerio del Interior ha optado por incorporar el contenido de la Directiva al texto refundido que es objeto de este dictamen. Este proceder tiene una triple consecuencia.

En primer lugar quedará derogada la disposición final segunda de la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación, que es precisamente la que modificaba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que nunca llegará a tener eficacia. La derogación es posible en cuanto es una de las "leyes modificativas que no se incorporaron" a aquel texto articulado.

En segundo lugar, los contenidos de la Directiva (UE) 2015/413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015, pasan a formar parte del texto refundido de Tráfico, Seguridad Vial y Circulación de Vehículos a Motor, que es su sede natural, formando el capítulo V del título V, al que acompañan los Anexos V, VI y VII. No existe obstáculo, entiende el Consejo de Estado, para utilizar el cauce del Real Decreto Legislativo por el que se aprueba un texto refundido en esta fase de transposición del derecho de la Unión Europea y en estas particulares circunstancias.

Y, en tercer lugar, y para conjugar el riesgo de un nuevo posible retraso en la adaptación del derecho comunitario, se ha previsto que la entrada en vigor de este capítulo V del título V se produzca el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, a diferencia del resto del texto refundido. La disposición final única quedará redactada de este modo:

"Disposición final única. Entrada en vigor. Este real decreto legislativo y el texto refundido que se aprueba entrarán en vigor a los tres meses de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado". No obstante, el capítulo V "Intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico" del Título V "Régimen Sancionador", así como los anexos V, VI y VII, entrarán en vigor el día siguiente de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

El Consejo de Estado entiende que esta práctica no es habitual, pero es consciente también de la dificultad de incorporar la Directiva tantas veces citada en el breve plazo que se ha concedido a los Estados. La Directiva (UE) 2015/413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial, se publicó el 13 de marzo de 2015 y su artículo 12 dispone que "Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 6 de mayo de 2015". Así las cosas, el Consejo de Estado estima que la incorporación del contenido de la Directiva se acomoda a los parámetros de la habilitación concedida. Y entiende, además, que es oportuno insertar un párrafo en la disposición final única, que quedará redactada de este modo:

"No obstante, el capítulo V "Intercambio transfronterizo de información sobre sanciones de tráfico" del Título V "Régimen Sancionador", así como los anexos V, VI y VII entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado", en garantía de la eficacia de la Directiva (UE) 2015/413".

5. Acerca del artículo 4 del texto refundido relativo a las competencias de la Administración General del Estado en relación con las de las Comunidades Autónomas

El artículo 4 del texto enviado al Consejo de Estado enumera las competencias de la Administración General del Estado en relación con el tráfico y circulación de vehículos a motor. En el texto propuesto desaparece el inciso "a través de sus propios estatutos" que constaba en la norma vigente, inciso que resulta ya innecesario, y queda redactado de ese modo:

"Artículo 4. Competencias de la Administración General del Estado. Sin perjuicio de las competencias que tengan asumidas las comunidades autónomas, y además de las que se asignan al Ministerio del Interior en el artículo siguiente, corresponde a la Administración General del Estado: (...)

Se ha de precisar que ejercen competencias en la materia el País Vasco, en el marco del artículo 17 de su Estatuto de Autonomía, y conforme al Real Decreto 3256/1982, de 15 de octubre, de traspaso de servicios; Cataluña, de acuerdo con la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, la Ley Orgánica 6/1997, de 15 de diciembre, de transferencia de competencias ejecutivas en esta materia, y el Real Decreto 391/1998, de 13 de marzo, de traspaso de servicios y funciones; y Navarra, con arreglo al artículo 49.3 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra , desarrollado por la Ley Foral 1/1987, de 13 de febrero, de Cuerpos de Policía Navarra.

Por todo ello, entiende el Consejo de Estado que la nueva redacción del precepto se acomoda a los límites de la refundición. En el mismo sentido, es decir, suprimiendo el inciso "a través de sus propios estatutos de autonomía" se ha modificado la redacción de los artículos 5 (que se dedica a enumerar las competencias del Ministerio del Interior) y 9 (sobre la Conferencia Sectorial de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible) del proyecto de texto enviado al Consejo de Estado.

6. Acerca del artículo 4.e) relativo a las competencias de la Administración General del Estado para determinar las drogas que pueden afectar a la conducción así como las pruebas para su detección y, en su caso, sus niveles máximos

El artículo 4 del texto enviado al Consejo de Estado enumera las competencias de la Administración General del Estado en relación con el tráfico y la circulación de vehículos a motor. La norma vigente, el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, dispone:

"Artículo 4. Competencias de la Administración General del Estado Sin perjuicio de las competencias que tengan asumidas las Comunidades Autónomas a través de sus propios estatutos y, además, de las que se asignan al Ministerio del Interior en el artículo siguiente, corresponderá a la Administración del Estado: (...) e) La determinación de las drogas, estupefacientes, productos psicotrópicos y estimulantes u otras sustancias análogas que puedan afectar a la conducción, así como de las pruebas para su detección y sus niveles máximos".

Da cuenta el Ministerio del Interior, a través de la memoria del análisis de impacto normativo, de que se ha modificado la redacción del precepto insertando el inciso "y en su caso", de modo que quedará redactado en estos términos:

"Artículo 4. Competencias de la Administración General del Estado. Sin perjuicio de las competencias que tengan asumidas las comunidades autónomas, y además de las que se asignan al Ministerio del Interior en el artículo siguiente, corresponde a la Administración General del Estado: (...) e) La determinación de las drogas que puedan afectar a la conducción, así como de las pruebas para su detección y, en su caso, sus niveles máximos".

La sustitución de la expresión "drogas, estupefacientes, productos psicotrópicos y estimulantes u otras sustancias análogas" por la más simple de "drogas" trae causa de la modificación operada por la Ley 6/2014, de 7 de abril . La norma citada introduce una nueva infracción que consiste en "conducir por las vías objeto de esta ley (...) con presencia en el organismo de drogas" que pretende diferenciarse de la tipificada en el artículo 379.2 del Código Penal que se refiere a la conducta de quien "condujera un vehículo de motor o ciclomotor bajo la influencia de drogas tóxicas, estupefacientes, sustancias psicotrópicas...". La Ley 6/2014, de 7 de abril, pretende, como se ha expuesto, simplificar el concepto y abarcar todo tipo de substancias, como describe su exposición de motivos, con la única excepción de "aquellas substancias que se utilicen bajo prescripción facultativa y con una finalidad terapéutica, siempre que se esté en condiciones de utilizar el vehículo conforme a la obligación de diligencia, precaución y no distracción establecida en el artículo 9".

En cuanto al inciso "y en su caso", su causa se encuentra, probablemente, en la necesidad de un desarrollo ya sea legal o reglamentario de los preceptos citados. La memoria que acompaña al texto ahora remitido al Consejo de Estado expone que "actualmente no hay niveles máximos en el consumo de drogas por cuanto la mera presencia en el organismo ya es suficiente. No obstante, al objeto de dejar un margen al legislador en el caso de que considere oportuno cambiar la regulación actual y fijar en un futuro unos niveles máximos, se ha estimado oportuno incluir ese inciso, que permite mantener esas competencias para determinar esos niveles, en el caso de que sea oportuno".

En efecto, un proyecto de Real Decreto por el que se modificaba el Reglamento General de Circulación, aprobado por el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, fue remitido al Consejo de Estado y sobre este texto se emitió el dictamen nº 885/2014, de 20 de noviembre.

El citado dictamen, se pronunció sobre este asunto en particular, señalando que para el caso del consumo de alcohol están fijadas las tasas que suponen una infracción o se incluyen en el tipo penal (si la tasa de alcohol en aire espirado supera los 0,60 miligramos por litro o la tasa de alcohol en sangre es superior a 1,2 gramos por litro, la sanción corresponde a los Tribunales del orden penal y en caso de resultar inferior, la sanción compete a la Administración ), las pruebas se practican con etilómetros sometidos a control metrológico y existe una detallada jurisprudencia constitucional, tanto sobre la delimitación de la sanción administrativa en relación con el tipo penal, como acerca del valor probatorio de las pruebas de detección de alcohol . En estos términos entendía el Consejo de Estado: "En resumen, cabría discutir la proporcionalidad de las sanciones, pero, al menos, el sistema se acomoda a los principios de tipicidad y seguridad jurídica".

Sin embargo, por lo que se refiere a las drogas, continuaba el dictamen nº 885/2014, de 20 de noviembre, el sistema propuesto por el proyecto resultaba claramente contrario a los principios esenciales del derecho sancionador. Por una parte, el concepto de "drogas" incluye en la definición de la Real Academia Española cualquier sustancia medicinal, junto con los narcóticos y alucinógenos. Es un concepto sustancialmente distinto del utilizado por el Código Penal, mucho más preciso, que se refiere a las "drogas tóxicas, estupefacientes, sustancias psicotrópicas" y a los efectos de aclarar qué se entiende por tal se remite a la Convención de Viena de 1988 . Así las cosas, pueden ser consideradas drogas desde la cocaína hasta los ansiolíticos (que se expiden con receta médica), desde la heroína hasta la codeína (base esencial del jarabe para la tos). En segundo lugar, no se fijan tasas de drogas en saliva o en sangre para la tipificación de la infracción, a diferencia de lo que ocurre con el alcohol, ya que se pretende sancionar la "mera presencia de drogas" en el cuerpo. En tercer lugar, se ha de precisar que el aparato para las pruebas en saliva no está homologado ni sometido a control metrológico. Este aparato, llamado Dräger-Drug Test 5000, puede detectar codeína, anfetaminas, benzodiacepinas, cocaína, metanfetaminas, opiáceos, morfina, y metadona y otras muchas sustancias, algunas de ellas principios activos de medicamentos de uso habitual y que se expiden sin receta. En cuarto lugar, la infracción se comete por "circular" (término definido por la Real Academia Española como andar o moverse en derredor) y no por "conducir un vehículo a motor", asunto al que el Consejo de Estado ya se había referido al señalar que los peatones, meros paseantes y ciudadanos, "no pueden ser considerados usuarios de las vías a los efectos de la aplicación de sanciones relacionadas con las drogas y el alcohol". Y, finalmente, destacaba el Consejo de Estado, no existe línea fronteriza clara ente la infracción administrativa y el tipo penal.

Razonó también el Consejo de Estado que en la jurisdicción penal y ante las insuficiencias que presenta el tipo, se han delimitado las conductas susceptibles de sanción penal por un Acuerdo del Pleno no jurisdiccional de la Sala Segunda del Tribunal Supremo de 19 de octubre de 2001, en el que se unificaron los criterios, tras solicitar un informe al Instituto Nacional de Toxicología , sobre las dosis mínimas psicoactivas de las principales sustancias tóxicas objeto de tráfico de drogas. El criterio fue revalidado por Acuerdo no jurisdiccional de la Sala Segunda del 3 de febrero de 2005 y se ha incorporado a las Sentencias del Tribunal Supremo.

El Dictamen concluía:

"En resumen, el Consejo de Estado estima que existen dos opciones. La primera consiste en que se encomiende a los jueces y magistrados la aplicación de los tipos penales relativos a la conducción bajo la influencia de las drogas, a la vista de las dificultades que suscita la precisión del supuesto de hecho. La segunda pasa por la tipificación de una infracción administrativa en relación con esta conducta, infracción que debe ser delimitada de acuerdo con los márgenes y principios esenciales del derecho sancionador.

En cuanto a la primera opción el Consejo de Estado entiende que aporta la gran ventaja de que las posibles carencias del sistema pueden ser superadas en la jurisdicción penal, que encomienda a Jueces y Magistrados la aplicación de un precepto en el seno de un proceso (...) En este caso, se tienen en cuenta la culpabilidad del infractor, la magnitud del daño causado y la lesión del bien jurídico protegido. Y el resultado de la prueba pericial preconstituida mediante el análisis de sustancias puede ser desvirtuado por otras pruebas. Sin embargo, estas formalidades y garantías no están presentes en el procedimiento administrativo sancionador, en el que la sanción es poco menos que automática y sujeta, además, a la posibilidad de una rebaja en la cuantía si el interesado renuncia al recurso.

Si, por el contrario, la Administración optara por la segunda opción sería preciso que el Reglamento se acomodara a lo ya expresado, es decir, fijara el concepto de drogas y la concentración susceptible de ser sancionada, excluyera las sustancias que no deben ser consideradas tales, homologara el aparato de medición, precisara el valor de la prueba preconstituida y estableciera con claridad la línea divisoria entre el tipo penal y la infracción administrativa".

Así las cosas, estima el Consejo de Estado que la incorporación del inciso "en su caso" en el artículo 4.e) del texto refundido sometido a consulta resulta oportuna y necesaria en cuanto es previsible que en un futuro próximo se acometa el desarrollo de los preceptos que regulan esta infracción relacionada con la conducción de vehículos a motor y las drogas.

7. Sobre la delimitación de las competencias de la Guardia Civil y las Policías Locales en relación con la vigilancia y disciplina del tráfico. Los artículos 5 y 7 del proyecto remitido al Consejo de Estado

Uno de los aspectos que más observaciones ha suscitado durante la tramitación del proyecto de texto refundido enviado al Consejo de Estado es el régimen jurídico de competencias sobre las travesías, las vías urbanas y las vías interurbanas. Como se ha expresado, han presentado observaciones sobre este asunto la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, el Ayuntamiento de la Alquería de la Comptessa, la propia Jefatura Central de Tráfico y, finalmente, en un informe de 14 de septiembre de 2015, la Dirección General de la Guardia Civil, haciendo referencia a la dificultad para la aplicación del ordenamiento. Al hilo de este asunto se han reivindicado las competencias propias de unos y otros y se han sugerido, de camino, distintas modificaciones en los conceptos definidos en el anexo I del proyecto sometido a consulta.

Buena parte del problema, de haberlo, reside en las distintas definiciones que se utilizan en el ordenamiento vigente. Las normas en materia de tráfico se refieren a los conceptos de "travesía ", "poblado ", "vía interurbana" y "vía urbana"; la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, utiliza los conceptos de "travesías " y "tramos urbanos"; la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se refiere a "núcleo urbano" y "casco urbano"; y, finalmente, la legislación de régimen local, es decir, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local , utiliza los conceptos de "término municipal y "núcleo de población".

La delimitación de las competencias de la Administración General del Estado con respecto a las Administraciones Locales o, por decirlo con mayor propiedad, entre la Guardia Civil y las Policías Locales, se encuentra ahora regulada en los artículos 5 y 7 del texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo. La Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior no ha modificado el tenor literal de las normas vigentes, de manera que el proyecto enviado al Consejo de Estado se mantiene en los límites de lo ya conocido y aplicado por unos y otros Institutos.

Los preceptos cuestionados en el proyecto de texto refundido son los que siguen:

"Artículo 5. Competencias del Ministerio del Interior.

Sin perjuicio de las competencias que tengan asumidas las comunidades autónomas y de las previstas en el artículo anterior, corresponde al Ministerio del Interior: (...) g) La retirada de los vehículos de la vía fuera de poblado y la baja temporal o definitiva de la circulación de dichos vehículos. (...) i) La vigilancia y disciplina del tráfico en toda clase de vías interurbanas y en travesías cuando no exista policía local, así como la denuncia y sanción de las infracciones a las normas de circulación y de seguridad en dichas vías. (...) k) La regulación, ordenación y gestión del tráfico en vías interurbanas y en travesías, estableciendo para estas últimas fórmulas de cooperación o delegación con las Entidades Locales, y sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones y de las facultades de otros departamentos ministeriales. (...) m) La autorización de pruebas deportivas que tengan que celebrarse utilizando en todo o parte del recorrido carreteras estatales o travesías, previo informe de las Administraciones titulares de las vías públicas afectadas, e informar, con carácter vinculante, las que vayan a conceder otros órganos autonómicos o municipales, cuando tengan que circular por vías públicas o de uso público en que la Administración General del Estado tiene atribuida la ordenación, gestión, control y vigilancia del tráfico".

Artículo 7. Competencias de los municipios.

Corresponde a los municipios:

a) La regulación, ordenación, gestión, vigilancia y disciplina, por medio de agentes propios, del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración. (...) c) La inmovilización de los vehículos en vías urbanas cuando no dispongan de título que habilite el estacionamiento en zonas limitadas en tiempo o excedan de la autorización concedida, hasta que se logre la identificación de su conductor. La retirada de los vehículos de las vías urbanas y su posterior depósito cuando obstaculicen, dificulten o supongan un peligro para la circulación, o se encuentren incorrectamente aparcados en las zonas de estacionamiento restringido, en las condiciones previstas para la inmovilización en este mismo artículo. Las bicicletas sólo podrán ser retiradas y llevadas al correspondiente depósito si están abandonadas o si, estando amarradas, dificultan la circulación de vehículos o personas o dañan el mobiliario urbano. Igualmente, la retirada de vehículos en las vías interurbanas y el posterior depósito de éstos, en los términos que reglamentariamente se determine. d) La autorización de pruebas deportivas cuando discurran íntegra y exclusivamente por el casco urbano, exceptuadas las travesías. e) La realización de las pruebas a que alude el artículo 5.o) en las vías urbanas, en los términos que reglamentariamente se determine. (...)"

Sobre estos parámetros, las consideraciones emitidas en trámite de audiencia se refieren a distintos aspectos y son, a veces, contradictorias entre sí. Por una parte, se pretende extender la competencia propia de las Entidades Locales a las competencias sancionadoras en las travesías, que ahora ostenta el Ministerio del Interior. Esta es la sugerencia del Ayuntamiento de la Alquería de la Comptessa. La Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil entiende, por el contrario, que se debe precisar que la Guardia Civil tiene competencias en todo el casco urbano, incluidas por supuesto las travesías, para la vigilancia y gestión del tráfico y para retirar vehículos, así como para la autorización de determinadas pruebas deportivas. En el mismo sentido, la Dirección General de la Guardia Civil estima que debe precisarse que la competencia de la Guardia Civil abarca la vigilancia y disciplina del tráfico en todas las vías urbanas, incluyendo la potestad de denunciar y sancionar las infracciones.

El Consejo de Estado comprende que la delimitación precisa de unas y otras competencias puede plantear algunas dificultades en la aplicación de las normas a casos concretos, pero entiende que el problema afecta a la aplicación o ejecución de las normas vigentes y no tiene su origen en una antinomia o contradicción interna entre estas normas. Por decirlo de otro modo, no se han aportado razones que permitan suponer que los preceptos están necesitados de aclaración o armonización o que su interpretación no pueda llevar a una solución acomodada al ordenamiento. Lo que parece latir en las observaciones es el afán de ampliar las competencias propias para contribuir en mejor medida a la seguridad del tráfico rodado.

Ya en su dictamen 54.317, de 22 de febrero de 1990, sobre el anteproyecto de texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, el Consejo de Estado reflejó estas consideraciones:

"g) El régimen de las travesías. La documentación presentada por la Federación Española de Municipios y Provincias (punto 3 de antecedentes) defiende la necesidad de atribuir competencias a los Municipios sobre las travesías, desgajándolas de la esfera de atribuciones estatales. No escapa a la consideración de este Consejo que las travesías plantean arduos problemas de distribución competencial, ya que son uno de los campos donde confluyen, no siempre armónicamente, las atribuciones estatales y municipales. Aun teniendo en cuenta sus dificultades, entiende el Consejo de Estado que esta materia debe quedar ordenada con base en dos principios: El principio de partida debe ser la atribución de competencia a la Administración del Estado, tal y como se produce también en otros grupos normativos que confluyen en esta materia (pueden citarse, en ese sentido, los artículos 39 y 40 de la Ley de Carreteras). El principio complementario consiste en ampliar las posibilidades de actuación municipal, para lo que pueden instrumentarse múltiples procedimientos, desde la aceleración de los expedientes de recalificaciones de las vías urbanas, hasta la celebración de Convenios de actuación conjunta o la delegación de funciones en las Corporaciones Locales. Ese principio complementario puede aplicarse partiendo de los propios presupuestos y redacción recogidos en el Proyecto, por lo que no resulta imprescindible modificar su redacción".

Así las cosas y a la vista de lo expuesto, el Consejo de Estado estima que las normas incorporadas al proyecto responden a los márgenes de la habilitación y reflejan con fidelidad los criterios de las prescripciones querefunden. Otra cosa es si sería o no procedente revisar los conceptos de unos y otros grupos normativos y crear en el ordenamiento una deseable uniformidad que facilite la aplicación del derecho a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y sobre todo a los propios ciudadanos, destinatarios últimos de las normas.

8. Acerca del artículo 5.b) y la competencia del Ministerio del Interior en relación con las autorizaciones especiales para conducir vehículos que transporten mercancías peligrosas

Entre las competencias del Ministerio del Interior, descritas en el artículo 5 del proyecto enviado al Consejo de Estado, se cita la expedición y revisión de "la autorización especial para conducir vehículos que transporten mercancías peligrosas" autorización que, del mismo modo que los permisos o licencias de conducción ordinarios, corresponde expedir al Ministerio del Interior. El precepto incluye también el canje de permisos y autorizaciones expedidos en el ámbito militar en su apartado b).

El precepto resulta coherente con el ordenamiento vigente en lo que se refiere al transporte como tal, es decir a la actividad que se desarrolla sobre las vías, competencia de los Ministerios de Industria, Energía y Turismo y de Fomento, que se rige por el grupo normativo encabezado por la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable. El Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero , por el que se regulan las operaciones de transporte de mercancías peligrosas por carretera en territorio español, se refiere en su artículo 4 a los miembros de la tripulación y remite la autorización especial para conducir estos vehículos a lo dispuesto en los artículos 25 y siguientes del Reglamento General de Conductores, aprobado por Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo.

La previsión del artículo 5.b) es también coherente con las normas que regulan las autorizaciones especiales para conducir vehículos que transporten mercancías peligrosas expedidas en el ámbito militar, que son susceptibles de ser canjeados por los correspondientes en el ámbito civil. La materia está regulada en el Real Decreto 628/2014, de 18 de julio, por el que se regulan las peculiaridades del régimen de autorizaciones para conducir vehículos pertenecientes a las Fuerzas Armadas y a la Guardia Civil, objeto del Dictamen de este Consejo de Estado nº 420/2014, 29 de mayo.

9. Acerca del artículo 11 y las obligaciones del titular de un vehículo a motor. La identificación veraz del conductor del vehículo

El proyecto remitido al Consejo de Estado recoge las normas vigentes, contenidas hoy en el artículo 9 bis) del texto articulado y procedentes de la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, y formula la siguiente redacción para el artículo 11:

"Artículo 11. Obligaciones del titular del vehículo y del conductor habitual. 1. El titular de un vehículo tiene las siguientes obligaciones: a) Facilitar a la Administración la identificación del conductor del vehículo en el momento de cometerse una infracción. Los datos facilitados deben incluir el número del permiso o licencia de conducción que permita la identificación en el Registro de Conductores e Infractores del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico. Si el conductor no figura inscrito en el aludido Registro de Conductores e Infractores, el titular deberá disponer de copia de la autorización administrativa que le habilite a conducir en España y facilitarla a la Administración cuando le sea requerida. Si el titular fuese una empresa de alquiler de vehículos sin conductor, la copia de la autorización administrativa podrá sustituirse por la copia del contrato de arrendamiento. b) Impedir que el vehículo sea conducido por quien nunca haya obtenido el permiso o la licencia de conducción correspondiente. 2. El titular del vehículo puede comunicar al Registro de Vehículos del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico la identidad del conductor habitual del mismo. En este supuesto, el titular queda exonerado de las obligaciones anteriores, que se trasladan al conductor habitual. 3. Las obligaciones establecidas en el apartado 1 y la comunicación descrita en el apartado anterior corresponden al arrendatario a largo plazo del vehículo, en el supuesto de que haya constancia de éste en el Registro de Vehículos del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico. 4. El titular del vehículo en régimen de arrendamiento a largo plazo debe comunicar al Registro de Vehículos del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico la identidad del arrendatario."

El desarrollo reglamentario de este precepto no se ha llevado a cabo por real decreto sino por orden ministerial. Como ha recordado el Servicio Catalán de Tránsito se encuentra en la Orden INT/3215/2010, de 3 de diciembre, por la que se regula la comunicación del conductor habitual y del arrendatario a largo plazo al Registro de Vehículos, que fue objeto del dictamen 2.430/2010. de 25 de noviembre de 2011, sobre el proyecto de Orden por la que se regula la comunicación del conductor habitual y del arrendatario a largo plazo al Registro de Vehículos. La Orden fija las obligaciones de las empresas que deben facilitar a la Administración o bien el número de permiso del conductor o bien la copia de este permiso si no se encuentra registrado. Este último documento se puede sustituir por copia del contrato de arrendamiento.

Se ha de poner en conexión el precepto citado con el artículo 77 del proyecto de texto refundido, que dispone: "Artículo 77. Infracciones muy graves Son infracciones muy graves, cuando no sean constitutivas de delito, las conductas tipificadas en esta ley referidas a: j) Incumplir el titular o el arrendatario del vehículo con el que se haya cometido la infracción la obligación de identificar verazmente al conductor responsable de dicha infracción, cuando sean debidamente requeridos para ello en el plazo establecido. En el supuesto de las empresas de alquiler de vehículos sin conductor la obligación de identificar se ajustará a las previsiones al respecto del artículo 11."

Las normas citadas tienen su origen en el apartado 6 de la Base Octava de Ley 18/1989, de 25 de julio, de Bases sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, desarrollado por el artículo 72 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que dispone: "Se establece un especial deber de diligencia del titular del vehículo que le obligará a conocer y facilitar a la Administración todos los datos necesarios para identificar al conductor, cuando se hubiere producido una infracción, al objeto de poder dirigir contra éste el correspondiente procedimiento sancionador. El incumplimiento de este deber está sancionado como infracción grave".

Este precepto concreto tiene su origen en el antiguo artículo 278.1 del Código de la Circulación, que fue interpretado por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 219/1998, señalando que el art. 278.1 del Código de la Circulación se basaba en el principio de la responsabilidad personal por hechos propios y no por actos ajenos (principio de la personalidad de la pena o sanción), al decir que "serán responsables de las infracciones (...) los conductores de vehículos (...) que las cometiesen". No se puede inferir, señaló el Tribunal Constitucional, que de la notificación de la denuncia y de la advertencia de ser posible exigir la multa al titular del vehículo, que dicho artículo establece en su núm. 2, resulte una legitimación a la Autoridad de Tráfico para imponer directamente la sanción pecuniaria a aquél, ni por ello la exonera de proseguir las pertinentes diligencias de prueba para conseguir la "identificación" del conductor, ya que dicha comunicación y advertencia no pueden convertirse -por la pasividad de la Administración- en una presunción iuris et de iure que no resulta, en los términos absolutos que entraña dicha presunción, del artículo 278 del Código de la Circulación.

El precepto vigente, como señala la Sentencia del Tribunal Constitucional 197/1995, entre otras, se configura legalmente como un deber de colaboración del titular de un vehículo con la Administración en la identificación del conductor supuestamente responsable, que es inherente al hecho de ser propietario, de modo que el incumplimiento de este deber de identificación constituye una infracción autónoma en materia de tráfico y circulación de vehículos, que obliga al titular del automóvil a "conocer y facilitar" los datos necesarios para proceder a esa identificación veraz cuando sea requerido.

Con las sucesivas modificaciones del texto articulado la infracción ha pasado a ser muy grave y se sanciona con una multa que, en principio, no tiene cuantía fija. En efecto, con el afán de incentivar al propietario para que cumpla con su obligación, establece el artículo 80 del texto remitido en consulta:

"Artículo 80. Tipos. 1. Las infracciones leves serán sancionadas con multa de hasta 100 euros; las graves, con multa de 200 euros, y las muy graves, con multa de 500 euros. No obstante, las infracciones consistentes en no respetar los límites de velocidad se sancionarán en la cuantía prevista en el anexo IV. 2. Sin perjuicio de lo dispuesto anteriormente, en la imposición de sanciones deberá tenerse en cuenta que: (...) b) La multa por la infracción prevista en el artículo 77. j) será el doble de la prevista para la infracción originaria que la motivó, si es infracción leve, y el triple, si es infracción grave o muy grave".

Se habrán de tener en cuenta tres datos. El primero es que resulta una llamativa anomalía que a una conducta típica se le puedan asociar distintas consecuencias sancionadoras. Como se aprecia, si el conductor del vehículo comete una infracción grave, el titular, cuyo comportamiento es simplemente pasivo, puede verse sancionado con una cantidad de hasta 1.500. Esta sanción es inicialmente indeterminada y se fijará en función de la gravedad de la infracción cometida por un tercero. Difícilmente se acomoda este precepto al principio de responsabilidad personal en la tipificación de infracciones y sanciones, resaltado por la citada doctrina del Tribunal Constitucional en la Sentencia 219/1998, en cuanto hace depender la cuantía de la multa de la conducta de una tercera persona.

En segundo lugar, es preciso destacar que no se aprecia con facilidad el vínculo que este comportamiento omisivo puede guardar con el bien jurídico protegido por la norma, que es la seguridad vial. Tan es así, que a los efectos prácticos, en el expediente sancionador se hace constar como lugar de la comisión de la infracción la Jefatura de Tráfico correspondiente, que no es, evidentemente, una vía pública.

En tercer lugar, se ha de recordar lo expuesto por el Consejo de Estado en el Dictamen 1989/2009, de 18 de febrero de 2010: "Se ha suscitado también en este expediente una supuesta contradicción entre el deber del titular de conocer y facilitar los datos del conductor a la Administración instructora y la posible exención de ese deber de facilitar los datos (conocidos) en el caso de que el conductor resultara ser una de las personas a las que se refiere el artículo 261 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (...). Estima el Consejo de Estado que la Ley de Enjuiciamiento Criminal ocupa una especial posición en el sistema sancionador que alcanza no solo a los procedimientos penales sino también al ejercicio de las potestades sancionadoras por parte de la Administración Pública. El ius puniendi estatal aparece, en nuestro sistema constitucional, compartido entre los órganos judiciales penales y la Administración (Sentencia del Tribunal Constitucional 188/2005) de modo que sus principios informadores no pueden diferir en uno y otro supuesto. La exclusión del deber de denunciar a determinadas personas ha de resultar aplicable, por tanto, en el procedimiento sancionador cuando las potestades corresponden a la Administración, sobre todo si se tiene en cuenta la relevancia de los bienes protegidos. A la potestad sancionadora de la Administración le son aplicables los principios sustantivos derivados del artículo 25.1 de la Constitución y las garantías procedimentales concedidas al ciudadano en el 24.2, como es doctrina constante del Tribunal Constitucional desde la Sentencia 18/81.

De lo expuesto se deduce que la omisión de identificación del conductor, una conducta meramente pasiva, puede llevar aparejada una sanción de 1.500 euros. Con independencia del vínculo que este comportamiento omisivo puede guardar con el bien jurídico protegido, que es la seguridad vial, lo que está claro es que en los términos en que se expresa el texto refundido enviado al Consejo de Estado no se establece con claridad que los obligados a facilitar los datos que precisa el artículo 11 son solo aquellos a los que se refiere el artículo 77, es decir, las empresas de alquiler de vehículos sin conductor, que deben proporcionar no solo los datos de identificación generales (nombre, apellidos) sino también el número del permiso o licencia de conducción y la copia de la autorización que habilite al conductor para conducir en España o la copia del contrato de arrendamiento. Se ha de tener en cuenta que es el propio Ministerio del Interior, a través de la Dirección General de Tráfico, quien expide el permiso de conducción e inscribe a su titular en el Registro de Conductores (Orden INT/1202/2011, de 4 de mayo, por la que se regulan los ficheros de datos de carácter personal del Ministerio del Interior).

Para interpretar las normas vigentes se ha de tener en cuenta la jurisprudencia constitucional. La doctrina aplicable arranca de la Sentencia del Tribunal Constitucional 111/2004, de 12 de julio, y se consolida en la Sentencia 30/2013, de 11 de febrero, que estima el recurso de amparo presentado contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo núm. 23 de Madrid que confirmó la sanción impuesta por el Ayuntamiento de Madrid a la demandante. El Ayuntamiento estimó que los datos facilitados por la interesada, que eran el nombre, apellidos y domicilio del presunto infractor, no eran suficientes para entender cumplido el deber de identificación. La multa fue anulada por el Tribunal Constitucional, que entiende que los datos facilitados debieron ser suficientes para incoar el oportuno expediente sancionador y concede el amparo solicitado. La sentencia entiende vulnerado el derecho a la legalidad, recordando que existe la posibilidad de que se produzca una vulneración del artículo 25.1 de la Constitución como consecuencia de las pautas interpretativas empleadas para la subsunción de la conducta en el tipo de la infracción. Señala: "De este modo, no sólo vulneran el principio de legalidad las resoluciones sancionadoras que se sustenten en una subsunción de los hechos ajena al significado posible de los términos de la norma aplicada; son también constitucionalmente rechazables aquellas aplicaciones que por su soporte metodológico -una argumentación ilógica o indiscutiblemente extravagante-, o axiológico -una base valorativa ajena a los criterios que informan nuestro ordenamiento constitucional-, conduzcan a soluciones esencialmente opuestas a la orientación material de la norma y, por ello, imprevisibles para sus destinatarios".

Así las cosas entiende el Consejo de Estado que, para acomodar el texto refundido a la doctrina que se desprende de estas Sentencias es preciso separar en dos párrafos el inciso a) del apartado 1 del artículo 11. De este modo quedará claro que el primero de los párrafos ("a) Facilitar a la Administración la identificación del conductor del vehículo en el momento de cometerse una infracción") afecta a las obligaciones de los particulares que cumplen con su obligación legal facilitando a la Administración los datos que permitan la identificación veraz del conductor, en el sentido expuesto por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

Y el segundo de los párrafos, que será un nuevo inciso b) afecta a las empresas de alquiler de vehículos. Este nuevo inciso b) tendrá el siguiente contenido: "Los datos facilitados deben incluir el número del permiso o licencia de conducción que permita la identificación en el Registro de Conductores e Infractores del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico. Si el conductor no figura inscrito en el aludido Registro de Conductores e Infractores, el titular deberá disponer de copia de la autorización administrativa que le habilite a conducir en España y facilitarla a la Administración cuando le sea requerida. Si el titular fuese una empresa de alquiler de vehículos sin conductor, la copia de la autorización administrativa podrá sustituirse por la copia del contrato de arrendamiento."

Necesariamente, el actual inciso b) pasará a ser inciso c) con el siguiente contenido: "c) Impedir que el vehículo sea conducido por quien nunca haya obtenido el permiso o la licencia de conducción correspondiente."

Y, finalmente en el artículo 77.j) se habrá de precisar que "En el supuesto de las empresas de alquiler de vehículos sin conductor la obligación de identificar se ajustará a las previsiones al respecto del artículo 11.b)".

Este cambio en la puntuación permite la aplicación correcta de las normas incluidas en los artículos 11 y 77.j) del texto refundido enviado al Consejo de Estado y acomoda el proyecto a la doctrina del Tribunal Constitucional.

10. Acerca del artículo 12.2 del proyecto sometido a consulta que regula las obras y actividades prohibidas.

El texto enviado al Consejo de Estado recoge con precisión en su artículo 12 las normas vigentes en la materia, procedentes tanto del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, como de las leyes que han modificado éste y, en particular, la Ley 19/2001, de 19 diciembre, y la Ley 6/2014, de 7 de abril.

Es esta última norma la que impone la obligación de comunicar a la autoridad responsable de la gestión y regulación del tráfico, sea estatal, autonómica o local, la realización de obras en las vías, en estos términos:

"Artículo 12. Obras y actividades prohibidas. 1. La realización de obras, instalaciones, colocación de contenedores, mobiliario urbano o cualquier otro elemento u objeto de forma permanente o provisional en las vías objeto de esta ley necesita autorización previa del titular de las mismas y se rige por lo dispuesto en la normativa de carreteras y en las normas municipales. Las mismas prescripciones son aplicables a la interrupción de las obras, en razón de las circunstancias o características especiales del tráfico que puede llevarse a efecto a petición del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico. Asimismo, la realización de obras en las vías debe ser comunicada con anterioridad a su inicio al organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico o, en su caso, a la autoridad autonómica o local responsable, que, sin perjuicio de las facultades del órgano competente para la ejecución de las obras, dictará las instrucciones que resulten procedentes en relación a la regulación, ordenación, gestión y vigilancia del tráfico, teniendo en cuenta el calendario de restricciones a la circulación y las que se deriven de otras autorizaciones a la misma. Las infracciones a lo dispuesto en este apartado, así como la realización de obras en la carretera sin señalización o sin que ésta se atenga a la reglamentación técnica sobre el particular, se sancionarán en la forma prevista en la normativa de carreteras, sin perjuicio de la normativa municipal sancionadora."

El Consejo de Estado debe precisar que la instalación de cualquier aparato o construcción en las carreteras y vías tiene que ser autorizada por el gestor de la infraestructura, sea el Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales. Así se deduce del artículo 15 de la Ley General de Carreteras que dispone:

"Artículo 15 1. La explotación de la carretera comprende el conjunto de operaciones de conservación y mantenimiento de la vialidad, las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, incluyendo las referentes a señalización, integración ambiental, seguridad viaria, ordenación de accesos y uso de las zonas de protección de la carretera, sin perjuicio de las competencias atribuidas legalmente en materia de señalización a los organismos responsables de la gestión del tráfico."

Y el artículo 29, que precisa que

"Artículo 29. 1. Constituyen la zona de dominio público los terrenos ocupados por las propias carreteras del Estado, sus elementos funcionales y una franja de terreno a cada lado de la vía de 8 metros de anchura en autopistas y autovías y de 3 metros en carreteras convencionales, carreteras multicarril y vías de servicio, medidos horizontalmente desde la arista exterior de la explanación y perpendicularmente a dicha arista. 4. Sólo podrán realizarse obras, instalaciones u otros usos en la zona de dominio público cuando la prestación de un servicio público de interés general así lo exija, por encontrarse así establecido por una disposición legal o, en general, cuando se justifique debidamente que no existe otra alternativa técnica o económicamente viable, o con motivo de la construcción o reposición de accesos o conexiones autorizados. En todos los casos será precisa la previa autorización del Ministerio de Fomento, sin perjuicio de otras competencias concurrentes."

En razón de estos argumentos señaló el Consejo de Estado en su dictamen nº 885/2014, de 20 de noviembre, que cabe "sujetar a comunicación previa la realización previa de obras en las vías, en los términos previstos en la legislación vigente, comunicación de la que están exceptuados, en todo caso, los titulares del dominio".

Por otra parte, el artículo 12.2 del texto refundido establece la siguiente obligación para los usuarios de las vías:

"Artículo 12. Obras y actividades prohibidas. 2. Se prohíbe arrojar, depositar o abandonar sobre la vía objetos o materias que puedan entorpecer la libre circulación, parada o estacionamiento, hacerlos peligrosos o deteriorar aquélla o sus instalaciones, o producir en la misma o en sus inmediaciones efectos que modifiquen las condiciones apropiadas para circular, parar o estacionar."

La Agrupación de Tráfico de la Dirección General de la Guardia Civil en su informe de 17 de agosto de 2015 propuso añadir en el artículo 12 el inciso "así como para evitar la degradación medioambiental" y prohibir expresamente que se arrojen a la vía o sus inmediaciones desechos o basuras.

Esta sugerencia ha sido descartada por la Dirección General de Tráfico que estima, con buen criterio, que introducir en el texto refundido nuevas prohibiciones (y su correlativo régimen de infracciones y sanciones) no se compadece con los márgenes previstos por la norma que confiere la habilitación. Pero, además de esta razón se ha de tener en cuenta otro argumento: las competencias atribuidas a la Dirección General de Tráfico y el Ministerio de Interior en la materia lo son por razón de la especialidad que supone el uso de vehículos o motor y se justifican en el bien jurídico de la seguridad vial. Es loable, sin duda, la preocupación por la protección del medio ambiente o por el estado de conservación del dominio público, pero este objetivo corresponde a otras ramas del ordenamiento jurídico. De seguirse este argumento buena parte del territorio nacional quedaría sujeto a la normativa en materia de policía de tráfico, por razón de simple colindancia con las carreteras, autopistas y vías públicas.

Algo semejante ocurre con la prohibición de arrojar cigarrillos encendidos o colillas , ahora sancionada como infracción grave con multa de hasta 200 euros y la pérdida de cuatro puntos, que se tipifica en el inciso 4 de este artículo 12 ("4. Se prohíbe arrojar a la vía o en sus inmediaciones cualquier objeto que pueda dar lugar a la producción de incendios o, en general, poner en peligro la seguridad vial"). De provocar un incendio al infractor debería serle aplicado el Código Penal, que regula en sus artículos 351 a 558 bis los tipos delictivos aplicables a los incendiarios; de no ser así no se comprende qué relación guarda este tipo administrativo con el bien jurídico protegido en este caso, que es la seguridad del tráfico rodado. Las normas citadas podrían ser aplicadas cumulativamente, con riesgo de bis in ídem. Considera el Consejo de Estado que una cosa es la competencia para denunciar, que siempre corresponde a la Guardia Civil, y otra es que por el hecho de esta denuncia la competencia para sancionar (y la consiguiente recaudación de la multa) quede atribuida a la Dirección General de Tráfico. La sanción ha de ser tramitada por el Departamento competente para la vigilancia del dominio público, en este caso, el Ministerio de Fomento o el titular de la vía. En todo caso, el precepto ahora recogido en el artículo 12 tiene su cobertura en el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, de modo que no cabe plantear objeciones en este dictamen.

11. Acerca del uso de navegadores, cascos de audio, dispositivos de telefonía, inhibidores de radares y otros aparatos. Los artículos 13.3, 13.6, 76.f), 76. g) y el inciso 17 del Anexo II

Una de las normas que se incluyen en el objeto de la refundición, la Ley 6/2014, de 7 de abril, había incorporado nuevas previsiones sobre estos dispositivos al texto articulado. A los efectos de refundir las previsiones de estas normas en el proyecto enviado al Consejo de Estado se procede a redactar de nuevo el artículo 13, en este sentido:

"Artículo 13. Normas generales de conducción. (...) 3. Queda prohibido conducir utilizando cualquier tipo de casco de audio o auricular conectado a aparatos receptores o reproductores de sonido u otros dispositivos que disminuyan la atención permanente a la conducción, excepto durante la realización de las pruebas de aptitud en circuito abierto para la obtención del permiso de conducción en los términos que reglamentariamente se determine. Se prohíbe la utilización durante la conducción de dispositivos de telefonía móvil, navegadores o cualquier otro medio o sistema de comunicación, excepto cuando el desarrollo de la comunicación tenga lugar sin emplear las manos ni usar cascos, auriculares o instrumentos similares. Quedan exentos de dicha prohibición los agentes de la autoridad en el ejercicio de las funciones que tengan encomendadas. Reglamentariamente se podrán establecer otras excepciones a las prohibiciones previstas en los párrafos anteriores, así como los dispositivos que se considera que disminuyen la atención a la conducción, conforme se produzcan los avances de la tecnología. (...) 6. Se prohíbe instalar o llevar en los vehículos inhibidores de radares o cinemómetros o cualesquiera otros instrumentos encaminados a eludir o a interferir en el correcto funcionamiento de los sistemas de vigilancia del tráfico, así como emitir o hacer señales con dicha finalidad. Asimismo se prohíbe utilizar mecanismos de detección de radares o cinemómetros. Quedan excluidos de esta prohibición los mecanismos de aviso que informan de la posición de los sistemas de vigilancia del tráfico."

Para conseguir la coherencia interna del texto se ha modificado también la redacción del artículo 76.f) que describe las conductas tipificadas como infracciones:

"Artículo 76. Infracciones graves Son infracciones graves, cuando no sean constitutivas de delito, las conductas tipificadas en esta ley referidas a: (...) f) Conducir utilizando cualquier tipo de casco de audio o auricular conectado a aparatos receptores o reproductores de sonido u otros dispositivos que disminuyan la atención permanente a la conducción g) Conducir utilizando manualmente dispositivos de telefonía móvil, navegadores o cualquier otro medio o sistema de comunicación, así como utilizar mecanismos de detección de radares o cinemómetros."

Y se ha alterado la redacción del inciso 17 del Anexo II que regula las infracciones que acarrean pérdida de puntos para prever que a esta conducta se asocia la pérdida de tres puntos en la licencia de conducción ("Conducir utilizando cualquier tipo de casco de audio o auricular conectado a aparatos receptores o reproductores de sonido u otros dispositivos que disminuyan la atención permanente a la conducción o utilizar manualmente dispositivos de telefonía móvil, navegadores o cualquier otro medio o sistema de comunicación")

A lo largo de la tramitación de la norma se han formulado varias consideraciones sobre estos preceptos, señalando que los conceptos jurídicos no están lo suficientemente determinados. Así lo entienden el Gobierno Vasco, el Servicio Catalán del Tránsito y la Asociación de Ciclistas Profesionales. También la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil sugiere que se precise que está prohibido utilizar cascos de audio mientras se conduce, aunque sea solo uno.

El Ministerio del Interior estima, y en esta apreciación ha de coincidir el Consejo de Estado en que no es necesaria una mayor precisión en el proyecto, que tiene rango de ley, y basta con remitir el resto de las previsiones técnicas al desarrollo reglamentario de la norma. Lo cierto es que en la materia de tráfico y seguridad vial se observa cada vez con mayor incidencia la tendencia que ya señaló el Consejo de Estado en su dictamen 54.317, de 22 de febrero de 1990, sobre el anteproyecto de texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y que consiste en utilizar normas con rango legal para plasmar prescripciones cuyo contenido y naturaleza son más propio de normas de rango reglamentario. Se produce así una indebida congelación del rango que obliga a una constante modificación del texto legislativo y produce una mayor inseguridad jurídica. Entiende el Consejo de Estado, en resumen, que las normas incorporadas se mantienen dentro de los límites de la refundición y son coherentes con el ordenamiento vigente.

12. Acerca de las pruebas para la detección de alcohol y drogas, la voluntariedad de estas pruebas y nueva obligación que se pretende imponer al personal sanitario. El artículo 14.5 del proyecto de texto refundido sometido a consulta

En el artículo 14 del proyecto enviado al Consejo de Estado se recogen las más importantes de las prescripciones incorporadas al ordenamiento por la Ley 6/2014, de 7 de abril, las relativas a las infracciones relacionadas con el alcohol y las drogas en la conducción. Como se ha expresado ya en este dictamen, la norma se propone incrementar las sanciones en relación con estas conductas y ampliar el ámbito de las infracciones a los "usuarios de las vías", concepto mucho más amplio que el de "conductor de un vehículo a motor".

Es consciente el Consejo de Estado de que el objeto de este dictamen no es el contenido de las normas con rango legal vigentes en la materia, sino la refundición de estas normas con arreglo a los parámetros de la habilitación conferida al Gobierno en los términos expresados por la disposición final segunda de la Ley 6/2014, de 7 de abril. Pero, en todo caso, ha de recordar que en su dictamen nº 885/2014, de 20 de noviembre, sobre un proyecto de Real Decreto por el que se modificaba el Reglamento General de Circulación, el Consejo de Estado concluyó que la extensión del concepto "usuarios de la vías" a los efectos de convertir a los ciudadanos (que no otra cosa son los peatones) en sujetos susceptibles de ser sometidos a pruebas de detección de drogas y alcohol suponía una interpretación insostenible. Razonaba el Consejo de Estado: "No existe título habilitante para la intervención que se pretende: ni los paseantes utilizan "vehículos", ni el simple hecho de utilizar el dominio público puede suponer que un ciudadano pueda convertirse en un peligro potencial para la seguridad vial. De llevarse a cabo una interpretación como la pretendida los españoles habrían de abstenerse de participar en fiestas populares o de asistir a bodas y celebraciones en las que se consume habitualmente alcohol, ya que podrían verse sometidos a un control de alcoholemia si en las inmediaciones un vehículo sufre un accidente. Y las personas que toman habitualmente medicinas que contengan codeínas, benzodiacepinas, opiáceos o semejantes solo podrían aventurarse a salir de sus casas con las correspondientes recetas médicas. A lo expuesto se suman tres datos adicionales: por una parte, que el ciudadano que se niegue a realizar la prueba será sancionado con 1.000 euros y, si solicita una prueba de contraste y esta tiene un resultado positivo, será obligado a pagarla. Por otra, que la sanción impuesta por caminar bajo los efectos de las drogas (sea lo que sea droga) o el alcohol y cometer cualquier infracción prevista en la normativa de tráfico, supone detracción de puntos en el permiso o licencia de conducir. Podría ocurrir, por tanto, que una persona que cruzara la calzada indebidamente y no pudiera presentar la correspondiente receta médica sería sancionada por caminar bajo los efectos de las drogas y perdería, además, todos los puntos de su permiso de conducir sin haber llegado a utilizar su vehículo. Lo que no aclara la norma proyectada es cómo proceder en el caso de que el sancionado no tuviera permiso de conducir, bien porque no ha alcanzado la edad requerida para adquirirlo (menores de 18 años) o bien porque nunca llegó a tenerlo. En todo caso, resulta que a la misma conducta, cruzar indebidamente la calzada si se encuentran en su cuerpo rastros de drogas o medicamentos, se asocian dos sanciones distintas: si el peatón tiene un permiso para conducir vehículos a motor será sancionado con una multa y la pérdida de hasta 6 puntos. De no tenerlo su sanción se limita a la multa. Esta conclusión es manifiestamente contraria al artículo 14 de la Constitución. Las conclusiones anteriores han de ser extrapoladas a otros casos: un niño de 14 años que utilice un monopatín no puede ser considerado un "usuario de las vías" a los efectos de someterle a una prueba de alcoholemia, ni un anciano en silla de ruedas puede ser considerado un "usuario de las vías" a idénticos efectos en relación con la presencia de drogas (presencia segura, por otra parte) en su organismo. En resumen, entiende el Consejo de Estado que la interpretación pretendida por el proyecto que se somete a consulta resulta contraria a los principios generales de interpretación del ordenamiento conforme con la Constitución. El artículo 9.3 de la Constitución dispone que "3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos". Adoptar mediante un Reglamento una política cuyos efectos prácticos suponen impedir los usos permitidos y habituales del espacio público en España no parece jurídicamente adecuado: ni los títulos competenciales (uso de vehículos a motor) ni los bienes jurídicos (seguridad vial) que se arguyen habilitan para establecer tales limitaciones en la libertad, la intimidad y el libre desarrollo de la personalidad de los ciudadanos. Estima por todo ello el Consejo de Estado que las previsiones del proyectado reglamento han ampliado el ámbito de las normas que desarrolla: los peatones no pueden ser considerados "usuarios de las vías" a los efectos de la aplicación de las normas sancionadoras que se refieren al alcohol y a las drogas. Solo pueden ser considerados usuarios de las vías, a estos efectos, los conductores de vehículos a motor y en este sentido deben redactarse los proyectados nuevos artículos 21, 22, 27 y 28. La consideración expuesta tiene carácter de esencial en relación con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado."

Sobre un aspecto en particular se plantea ahora una nueva modificación que tiene su origen en una sugerencia de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil. Se trata de la práctica de las pruebas de alcohol o drogas mediante un análisis de sangre y se entiende que debe ser precisada, con mayor expresividad, la obligación de los profesionales sanitarios de practicar esas pruebas a requerimiento de los agentes de tráfico y entregar los resultados.

Para conseguir este objetivo se pretende ahora modificar la redacción el apartado 5 del artículo 14, del que se transcribirá el tenor actual para facilitar la comparación con el propuesto:

El Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, dispone:

"Artículo 12. Bebidas alcohólicas y drogas (...) 5. A efectos de contraste, a petición del interesado, se podrán repetir las pruebas para la detección de alcohol o de drogas, que consistirán preferentemente en análisis de sangre, salvo causas excepcionales debidamente justificadas. Cuando la prueba de contraste arroje un resultado positivo será abonada por el interesado. El personal sanitario vendrá obligado, en todo caso, a dar cuenta del resultado de estas pruebas al Jefe de Tráfico de la provincia donde se haya cometido el hecho o, cuando proceda, a los órganos competentes para sancionar en las Comunidades Autónomas que tengan transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, o a las autoridades municipales competentes."

Y en el proyecto de texto refundido se pretende insertar esta redacción:

"Artículo 14. Bebidas alcohólicas y drogas. (...) 5. A efectos de contraste, a petición del interesado, se podrán repetir las pruebas para la detección de alcohol o de drogas, que consistirán preferentemente en análisis de sangre, salvo causas excepcionales debidamente justificadas. Cuando la prueba de contraste arroje un resultado positivo será abonada por el interesado. El personal sanitario está obligado a realizar, y, en todo caso, a dar cuenta del resultado de estas pruebas al Jefe de Tráfico de la provincia donde se haya cometido el hecho o, cuando proceda, a los órganos competentes para sancionar de las comunidades autónomas que hayan recibido el traspaso de funciones y servicios en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, o a las autoridades municipales competentes."

En principio, la obligación de someterse a pruebas de detección de alcohol y drogas estaba establecida para los conductores de vehículos a motor, ya sea con ocasión de un accidente, ya sea en razón de la práctica de controles preventivos. La compatibilidad de estas pruebas con el principio constitucional de presunción de inocencia, en cuanto podrían ser consideradas como una forma de declarar contra uno mismo, fue delimitada por el Tribunal Constitucional ya desde unas primeras Sentencias de 1985 (las Sentencias 100/1985, 145/1985 y 148 /1985) hasta la muy cercana Sentencia 191/2014, de 17 de noviembre .

De esta doctrina se desprenden una serie de consideraciones generales, entre ellas, que la decisión de someterse a la prueba de alcoholemia es voluntaria (en caso contrario se impondrá la pena prevista en el Código Penal , prisión de seis meses a un año más las accesorias, o la prevista en el artículo 77 del proyecto de texto refundido ahora sometido a consulta, es decir, 1.000 euros y seis puntos ), que al interesado debe serle ofrecida una prueba de contraste que le permita demostrar su inocencia (este es el argumento esencial de la Sentencia del Tribunal Constitucional 100/1985, de 3 de octubre ), que en la valoración de la prueba se habrá de tener en cuenta el resto de las aportadas en el procedimiento administrativo o en el proceso penal, y que las pruebas practicadas mediante un análisis de sangre son necesariamente voluntarias en cuanto suponen una injerencia en la intimidad y la integridad personal.

En este sentido se han expresado la Sentencia del Tribunal Constitucional 25/2005, de 14 de febrero, que concede el amparo a un conductor al que se le realizó sin su consentimiento la prueba de alcoholemia mediante análisis de sangre en el hospital, y la Sentencia 206/2007, de 24 de septiembre, en la que el Tribunal Constitucional ampara al conductor al que le fueron practicados unos análisis de sangre sin su consentimiento en el hospital donde había sido conducido después de un accidente de tráfico, sin que estos análisis tuvieran finalidad terapéutica alguna. La práctica de las pruebas de alcoholemia fue solicitada por la Guardia Civil y los resultados entregados a los agentes, sin consentimiento del afectado ni autorización del Tribunal competente. El Tribunal Constitucional señala:

"Por otra parte, ni en la solicitud de los agentes de la Guardia civil al centro hospitalario (que se fundamenta exclusivamente en la imposibilidad de someter a las pruebas de aire espirado al conductor accidentado, en el que los agentes habían advertido diversos síntomas de embriaguez, sin mencionar ninguna otra circunstancia), ni en las actuaciones procesales consta dato alguno que permita considerar acreditada la urgente necesidad de la intervención policial inmediata. En efecto, si el conductor en el que los agentes apreciaron síntomas de intoxicación alcohólica se encontraba ingresado en un centro hospitalario y las muestras de sangre existían, al haber sido extraídas con fines terapéuticos, podría entenderse que era necesario -a la vista de los síntomas detectados y de la imposibilidad de practicar las pruebas de aire espirado- y urgente solicitar al centro hospitalario que se adoptasen las medidas necesarias para la custodia y conservación de tales muestras al efecto de que pudiera realizarse sobre ellas la correspondiente analítica si ésta fuera ordenada judicialmente. Pero no puede afirmarse, sin la concurrencia de otras circunstancias, que resultara imprescindible también que los propios agentes policiales ordenaran la práctica de la analítica sin acudir previamente al Juez de guardia al objeto de que éste, tras ponderar todas las circunstancias del caso, decidiera motivadamente si resultaba o no proporcionado ordenar la injerencia en el derecho fundamental a la intimidad. (...) En conclusión, al haberse invadido la esfera privada del recurrente sin su consentimiento ni autorización judicial y, al no haberse acreditado la urgente necesidad de la intervención policial sin mandato judicial previo ni la proporcionalidad de la misma, se ha vulnerado el art. 18.1 CE, lo que determina la nulidad de la prueba obtenida como consecuencia de dicha vulneración."

Así las cosas, establecer en el texto refundido que "el personal sanitario está obligado a realizar" las pruebas a requerimiento de los agentes de tráfico (análisis que no tienen finalidad terapéutica, sino que se orientan a conseguir acopiar pruebas de cargo para un proceso penal o un procedimiento administrativo) no solo resulta contrario a la doctrina plasmada en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que se ha citado, sino que resulta, además, contrario a lo previsto en la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica, que fija los siguientes principios:

"Artículo 2 Principios básicos 1. La dignidad de la persona humana, el respeto a la autonomía de su voluntad y a su intimidad orientarán toda la actividad encaminada a obtener, utilizar, archivar, custodiar y transmitir la información y la documentación clínica. 2. Toda actuación en el ámbito de la sanidad requiere, con carácter general, el previo consentimiento de los pacientes o usuarios. El consentimiento, que debe obtenerse después de que el paciente reciba una información adecuada, se hará por escrito en los supuestos previstos en la Ley. (...) 6. Todo profesional que interviene en la actividad asistencial está obligado no sólo a la correcta prestación de sus técnicas, sino al cumplimiento de los deberes de información y de documentación clínica, y al respeto de las decisiones adoptadas libre y voluntariamente por el paciente."

El Consejo de Estado entiende, por tanto, que el inciso "está obligado a realizar", que pretende imponer una nueva obligación al personal sanitario excede de los márgenes de la habilitación conferida y no puede ser incorporado al proyecto de texto refundido.

La consideración expuesta tiene carácter de esencial en relación con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

13. Acerca del artículo 20 y la circulación de las bicicletas por el arcén de las autovías y autopistas

Ha suscitado varias observaciones el artículo 20.1 del proyecto de texto refundido, que dispone lo que sigue:

"Artículo 20. Circulación en autopistas y autovías. 1. Se prohíbe circular por autopistas y autovías con vehículos de tracción animal, bicicletas, ciclomotores y vehículos para personas de movilidad reducida. No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, los conductores de bicicletas podrán circular por los arcenes de las autovías, salvo que, por razones de seguridad vial, se prohíba mediante la señalización correspondiente".

La Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil sugiere que, por coherencia lógica, si pueden circular las bicicletas por el arcén en autopistas y autovías, deberían poder hacerlo los ciclomotores. Añade que, por sus propias características, la circulación en autovía resulta más segura para los ciclomotores que para las bicicletas.

En el mismo sentido el Real Automóvil Club de España ha señalado, en trámite de audiencia, que no existe ninguna razón objetiva que permita apoyar que las bicicletas puedan circular por los arcenes de las autovías. Estiman que las bicicletas constituyen, en este tipo de vía, un riesgo para los vehículos en general y un peligro para los propios ciclistas, basando su argumento en su escasa visibilidad y en la velocidad que pueden llegar a desarrollar, por comparación con la del resto de los vehículos y en particular con los vehículos pesados. Añade que no ignora que se pretende fomentar el uso de la bicicleta, pero favorecer su utilización en estas condiciones, sin calzadas separadas, puede ser una medida que podría producir efectos indeseados.

No se encuentra en la exposición de motivos de ninguna de las leyes que modifican el texto articulado razón expresa para este proceder, aparentemente incongruente, pero la medida se enmarca en lo que se ha dado en llamar el modelo de "movilidad sostenible", que opta por la bicicleta como modo de transporte habitual y favorece ese fenómeno llamado "ciclo-turismo". El Consejo de Estado tuvo ocasión de pronunciarse sobre el desarrollo reglamentario previsto para esta norma, que habilita a los ciclistas a circular por el arcén de autopistas y autovías, y recordó, en su dictamen 885/2014, de 20 de noviembre, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General de Circulación, que: "a esta previsión no solo se han opuesto, con fundadas razones, las asociaciones de defensa de los conductores y los vehículos pesados, sino que también lo ha hecho la Mesa Nacional de la Bicicleta".

La Administración instructora no ha aceptado estas observaciones, ya que el precepto transcrito tiene su correlato textual en el apartado nueve del artículo único de la Ley 19/2001, de 19 de diciembre, de reforma del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo . El contenido del artículo 18 vigente se ha incorporado al artículo 20 del texto propuesto, sin modificaciones, de modo que se estima que cualquier alteración supondría un exceso sobre la habilitación legislativa que incurriría en ultra vires.

El Consejo de Estado entiende que una de las tareas propias de la refundición consiste en evitar discordancias y antinomias. Así lo expresó el Tribunal Constitucional en su Sentencia 166/2007, de 4 de julio (fundamento jurídico 8), respecto al texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual y lo ha reiterado este Consejo de Estado.

Comprende el Consejo de Estado que la tarea de la Administración instructora en la fase de refundición no permite proceder a la derogación de un precepto legal vigente, pero permite, como se ha expresado, eliminar discordancias y antinomias de orden jurídico. El problema reside en este caso en averiguar si la incongruencia lógica que supone permitir la circulación de bicicletas y prohibir la de ciclomotores puede ser entendida también como una incongruencia jurídica.

A estos efectos se habrá de tener en cuenta que el artículo 3 del Código Civil dispone que: "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas." Y planteado el asunto en estos términos se habrá de coincidir en que la previsión que permite circular a las bicicletas por el arcén de las autovías parece responder a una voluntad expresa del legislador que no abarca a los ciclomotores.

Otra cuestión es que el Consejo de Estado considere, como considera, que en una próxima reforma legal sería prudente evaluar los datos de oportunidad en que se basa esta previsión normativa, teniendo en cuenta los índices de siniestralidad y las posibles alternativas.

14. Acerca del pago de peajes, tasas o precios públicos y su relación con el bien jurídico de la seguridad vial. El artículo 20.2 del texto refundido proyectado

El artículo 20.2 del proyecto enviado al Consejo de Estado dispone:

"Artículo 20. Circulación en autopistas y autovías. (....) 2. La circulación por autopistas o autovías sujetas a peaje, tasa o precio público requerirá el pago del correspondiente peaje, tasa o precio público".

En trámite de audiencia se ha objetado la oportunidad de insertar esta norma en el entendimiento de que no ha de ser la Administración pública quien, bajo el título jurídico habilitante de la seguridad vial, se ocupe de las relaciones contractuales entre empresas concesionarias de autopistas de peaje y sus clientes. Las empresas concesionarias cuentan con su propio sistema de gestión de cobros y pagos, pero este dato del peaje, señala el Real Automóvil Club, no afecta a la seguridad vial. La falta de pago es un problema de incumplimiento civil pero puede, por otra parte, y en cuanto supone una infracción leve, ser sancionado con multa de hasta 100 euros .

El Consejo de Estado coincide con esta apreciación. Sin embargo, se ha de tener en cuenta que por la disposición final tercera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, se modificó la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de las autopistas en régimen de concesión , atribuyendo al personal de vigilancia de las autopistas el carácter de autoridad. También se modificó el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, en este sentido:

"Dos. Con efectos a partir de 1 de enero de 2013 y vigencia indefinida se introduce un tercer apartado en el artículo 18 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial con el siguiente contenido: "3. La circulación por autopistas o autovías sujetas a peaje, tasa o precio público requerirá el pago del correspondiente peaje, tasa o precio público." Tres. Con efectos a partir de 1 de enero de 2013 y vigencia indefinida se modifica el apartado g) del artículo 69.1 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que quedará redactado del siguiente modo: "g) El titular o el arrendatario, en el supuesto de que constase en el Registro de Vehículos, será responsable de las infracciones por estacionamiento o de impago de los peajes de las vías que lo tengan regulado salvo en los supuestos en que el vehículo tuviese designado un conductor habitual o se indique un conductor responsable del hecho."

Existe, por tanto, cobertura legal para la norma. Y por esta razón no puede ser objetado su contenido.

15. Acerca del artículo 40.2.b) y los sistemas locales de estacionamiento regulado o limitado

El proyecto de texto enviado al Consejo de Estado dedica el artículo 40 a las prohibiciones para paradas y estacionamientos. Queda prohibido estacionar, como dispone el artículo 40.2.b) "En los lugares habilitados por la autoridad municipal como de estacionamiento con limitación horaria, conforme a la regulación del sistema utilizado para ello, sin disponer del título que lo autorice o cuando, disponiendo de él, se mantenga estacionado el vehículo en exceso sobre el tiempo máximo permitido por la autorización".

La sugerencia presentada en trámite de audiencia por el Ayuntamiento de Alcobendas, que entendía que era preciso especificar que los tiques de estacionamiento deben ser colocados de forma perfectamente visible en el parabrisas delantero, ha sido parcialmente aceptada. El inciso "conforme a la regulación del sistema utilizado para ello" puede introducirse en el texto refundido sin que rebase los límites de la habilitación conferida y contribuye a clarificar la norma aplicable.

16. Acerca de la prohibición de circular por autovías y autopistas en el caso de los peatones. El artículo 49 del proyecto de texto refundido

El Gobierno Vasco ha formulado una observación al artículo 49.3 que incluye, en el texto enviado al Consejo de Estado, la siguiente prohibición: "Artículo 49. Peatones. (...) 3. Salvo en los casos y en las condiciones que reglamentariamente se determinen, queda prohibida la circulación de peatones por autopistas y autovías."

En el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, solo se hacía referencia a las autopistas, sin citar las autovías. La Administración instructora señala que la modificación se ampara en los límites de la habilitación en cuando se limita a recoger una prohibición ya expresa, y vigente al amparo del Reglamento de circulación. El Consejo de Estado entiende que así es: resulta del todo lógico que la prohibición abarque los dos tipos de vías por las similitudes entre ellas.

Por otra parte, al hilo de este artículo, la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil ha sugerido que se incorpore a la Ley un nuevo mandato: los peatones deberían utilizar chalecos reflectantes si caminan por la calzada o el arcén. Esta iniciativa ha sido descartada en cuanto supone una innovación sobre el régimen previsto en la legislación vigente.

17. cerca de la Dirección Electrónica Vial y las notificaciones electrónicas en el ámbito de la Administración General del Estado: el artículo 60 y concordantes del texto enviado al Consejo de Estado

La Dirección Electrónica Vial se introdujo en el grupo normativo que afecta al tráfico y la seguridad vial mediante la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, en materia sancionadora. El contenido de esta norma es más propio de una norma reglamentaria que legal en cuanto afecta a los aspectos procedimentales del ejercicio de la potestad sancionadora y viene a modificar las previsiones del Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

En todo caso, la ley citada es el resultado de la confluencia de dos líneas normativas, una primera relativa al acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y la progresiva implantación de las nuevas tecnologías en la Administración, y una segunda que reforma el procedimiento sancionador en materia de tráfico y seguridad vial, configurándolo legalmente como un procedimiento especial con significativas diferencias con respecto al general y básico previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que se califica de "rígida".

La Dirección Electrónica Vial se asigna de oficio a las personas jurídicas y permite a la Administración practicar en ella todas las notificaciones relacionadas con quienes sean titulares de una autorización administrativa de conducción o de circulación de vehículos, evitando a la Administración recurrir a los procedimientos previstos para notificar los actos administrativos en los artículos 59 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

La posibilidad de obligar a los interesados a recibir las notificaciones de este modo se sigue de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, y su desarrollo por el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos .

Sin embargo, es oportuno precisar que para el común de los ciudadanos, las personas físicas, la Dirección Electrónica Vial no puede configurarse como obligatoria. La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, entiende que relacionarse con las Administraciones por vías telemáticas es un derecho del ciudadano y nunca una obligación o un deber, teniendo en cuenta que buena parte de los españoles no tienen ordenador y conexión a las redes y tampoco la obligación de poseer o adquirir estos bienes. Así se precisa en los artículos 4 y 27.6 de la citada ley:

"Artículo 4. Principios generales. La utilización de las tecnologías de la información tendrá las limitaciones establecidas por la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, respetando el pleno ejercicio por los ciudadanos de los derechos que tienen reconocidos, y ajustándose a los siguientes principios: a. El respeto al derecho a la protección de datos de carácter personal en los términos establecidos por la Ley Orgánica 15/1999, de Protección de los Datos de Carácter Personal, en las demás leyes específicas que regulan el tratamiento de la información y en sus normas de desarrollo, así como a los derechos al honor y a la intimidad personal y familiar. b. Principio de igualdad con objeto de que en ningún caso el uso de medios electrónicos pueda implicar la existencia de restricciones o discriminaciones para los ciudadanos que se relacionen con las Administraciones Públicas por medios no electrónicos, tanto respecto al acceso a la prestación de servicios públicos como respecto a cualquier actuación o procedimiento administrativo sin perjuicio de las medidas dirigidas a incentivar la utilización de los medios electrónicos. (...) d. Principio de legalidad en cuanto al mantenimiento de la integridad de las garantías jurídicas de los ciudadanos ante las Administraciones Públicas establecidas en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

"Artículo 27.Cominicaciones electrónicas. (...) 6. Reglamentariamente, las Administraciones Públicas podrán establecer la obligatoriedad de comunicarse con ellas utilizando sólo medios electrónicos, cuando los interesados se correspondan con personas jurídicas o colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos".

Por lo que se refiere al texto ahora remitido al Consejo de Estado, el proyecto dispone: "Artículo 60. Domicilio y Dirección Electrónica Vial (DEV). 1. El titular de un permiso o licencia de conducción o del permiso de circulación de un vehículo comunicará a los registros del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico su domicilio. Éste se utilizará para efectuar las notificaciones respecto de todas las autorizaciones de que disponga. A estos efectos, los Ayuntamientos y la Agencia Estatal de Administración Tributaria podrán comunicar al organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico los nuevos domicilios de que tengan constancia. 2. En el historial de cada vehículo podrá hacerse constar, además, un domicilio a los únicos efectos de gestión de los tributos relacionados con el mismo. 3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, el organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico asignará además a todo titular de un permiso o licencia de conducción o del permiso de circulación de un vehículo, y con carácter previo a su obtención, una Dirección Electrónica Vial (DEV). Esta dirección se asignará automáticamente a todas las autorizaciones de que disponga su titular en los Registros de Vehículos y de Conductores e Infractores del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico. 4. La asignación de la Dirección Electrónica Vial (DEV) se realizará también al arrendatario a largo plazo que conste en el Registro de Vehículos del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, con carácter previo a su inclusión. 5. No obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, si el titular de la autorización es una persona física sólo se le asignará una Dirección Electrónica Vial (DEV) cuando lo solicite voluntariamente. En este caso, todas las notificaciones se practicarán en la Dirección Electrónica Vial conforme se establece en el artículo 90, sin perjuicio de lo previsto en la normativa sobre acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. 6. En la Dirección Electrónica Vial (DEV) además se practicarán los avisos e incidencias relacionados con las autorizaciones administrativas recogidas en esta ley."

Sobre la regulación proyectada se ha formulado una observación del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Señala el Ministerio que en el Informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) elevado al Consejo de Ministros de fecha 21 de junio de 2013 (medida 3.00.001.8) se aconseja la unificación de las direcciones electrónicas de los ciudadanos en una única Dirección Electrónica Habilitada, servicio que es proporcionado por la Administración General del Estado y que hace innecesario que sus dependencias mantengan un sistema propio. La medida permitiría a los ciudadanos evitar el peregrinaje por distintas sedes electrónicas y diferentes direcciones y facilitaría su acceso a los servicios públicos. El sistema de Dirección Electrónica Habilitada ya está en funcionamiento en la Administración General del Estado . Así las, cosas el Consejo de Estado ha de constatar que el proyecto enviado permitirá en un futuro que la Dirección Electrónica Vial se integre en los sistemas generales de notificación telemática. Se ha previsto en la disposición adicional undécima del texto refundido enviado al Consejo de Estado con este tenor: "Disposición adicional undécima. Integración y coordinación de notificaciones a través del Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA) y de la Dirección Electrónica Vial (DEV). El Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA) podrá integrarse en el Tablón Edictal Único cuando razones justificadas de eficiencia en la prestación del servicio así lo aconsejen para los anuncios de notificaciones edictales de los procedimientos sancionadores en materia de tráfico. Por estos mismos motivos, y cumpliendo las funciones que la ley recoge, la Dirección Electrónica Vial (DEV) podrá integrarse o coordinarse con la Dirección Electrónica Habilitada (DEH)." Sin embargo, no alcanza el Consejo de Estado a comprender cuáles son las razones que han aconsejado dejar pasar la oportunidad de proceder de modo inmediato a la integración. La eficiencia en la prestación de los servicios públicos está, sin duda, relacionada con el ahorro en la gestión pública y no existe constancia de los motivos, de haberlos, que pueden demorar la aplicación de la medida. Tampoco es obstáculo el hecho de que el proyecto en tramitación sea un texto refundido, ya que como señaló el Consejo de Estado en sus dictámenes números 1.736/2007, de 25 de octubre, y 906/2008, de 16 de junio: "se trata de recoger en una sola norma un conjunto de disposiciones dispersas entre otras, con dos efectos principales, uno conservador (en su caso actualizador) de la regulación vigente (siguiendo las normas formando parte del ordenamiento jurídico al quedar insertas en el nuevo texto), y otro derogatorio (de las disposiciones cuyo contenido es incorporado a dicho texto nuevo). El efecto derogatorio ha sido puesto de manifiesto de manera rotunda por la jurisprudencia constitucional, al considerar que el mismo motiva incluso la pérdida de objeto del recurso de inconstitucionalidad frente a los preceptos de la ley que es refundida, pues ha quedado derogada por el texto refundido. Así lo pone de relieve la STC 61/1997 en su FJ 3º in fine, pues esa norma anterior, derogada, "es sustituida por el texto refundido (...) que, como tal, carece técnicamente de capacidad innovadora, con lo que la controversia competencial puede trasladarse prácticamente en sus propios términos a sus disposiciones".

18. El permiso por puntos. Los artículos 61 y siguientes del proyecto y el Anexo II

Como se hizo constar en su momento la introducción del sistema de puntos en las licencias para conducir automóviles y ciclomotores fue la principal innovación de la Ley 17/2005, de 19 de julio, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos. La norma, como relata su exposición de motivos, tiene una finalidad eminentemente reeducadora, combinando la asignación y pérdida de puntos con cursos de sensibilización y reeducación. Con el sistema previsto, la sanción administrativa firme por la comisión de determinadas infracciones supone la pérdida de puntos en la licencia de conducción, puntos que son descontados del permiso en el momento en que la sanción quede anotada en el Registro de conductores e infractores. La jurisprudencia ha manifestado que la detracción de puntos tiene naturaleza de sanción, ya desde la Sentencia 63/2007 del Tribunal Constitucional y la Sentencia de 4 de junio de 2009 del Tribunal Supremo .

Las prescripciones de la ley citada se han incorporado ahora a los artículos 61 y siguientes del texto refundido, que forman el capítulo II del título IV, relativo a las autorizaciones administrativas, de modo que el artículo 61 se dedica a los permisos y licencias de conducción, el artículo 62 a los centros de formación y reconocimiento de conductores, el artículo 63 a la asignación de puntos, el artículo 64 a su pérdida y el 65 a su recuperación. Las infracciones que llevan aparejada la pérdida de puntos son las descritas en el Anexo II de la norma, entre ellas, conducir con una tasa de alcohol superior a la permitida, sobrepasar los límites de velocidad en determinados porcentajes, conducir un vehículo sin permiso o licencia habilitante, y arrojar a la vía o en sus inmediaciones objetos que puedan producir incendios o accidentes de circulación.

Tres consideraciones debe formular el Consejo de Estado sobre la refundición de estos preceptos.

En primer lugar, se ha de reparar en que, durante la tramitación de la norma el Servicio Catalán de Tránsito hizo notar que el inciso "La pérdida de puntos únicamente se producirá cuando el hecho del que se deriva la detracción de puntos se produce con ocasión de la conducción de un vehículo para el que se exija autorización administrativa para conducir. El crédito de puntos es único para todas las autorizaciones administrativas de las que sea titular el conductor" había desaparecido de su ubicación inicial en el Anexo II. Efectivamente, así es. Su contenido ha pasado a formar parte del artículo 63.

Por otra parte, la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil propuso que se modificaran los términos de la asignación inicial de puntos, de modo que al titular de un permiso de antigüedad inferior a dos años (en este momento se refiere la norma a una antigüedad inferior a tres años) se le otorgaran 8 puntos, sugerencia que fue descartada en cuanto se han trascrito las previsiones legales vigentes.

Y finalmente, el Consejo de Estado ha de destacar que la aplicación de las normas citadas puede producir efectos indeseados, en cuanto contrarios al principio de igualdad, en el caso de los conductores de bicicletas. La conducción de una bicicleta no requiere la previa obtención de una licencia o permiso, ya que estos se reservan, con buen criterio, para los conductores de vehículos potencialmente peligrosos, es decir, vehículos a motor. Sin embargo, está previsto en la legislación vigente que los usuarios de bicicletas pueden ser requeridos para someterse a pruebas de detección de la presencia de alcohol o drogas al igual que el resto de los conductores. Negarse a la prueba supone una sanción de 1.000 euros (artículo 77.d)) más la pérdida de seis puntos (inciso 3 del Anexo II)) que se descontarían, en hipótesis, de su saldo único, si el interesado tuviera permiso de conducción. Sin embargo, la sanción de detracción de puntos no puede aplicarse a los ciclistas que no tengan licencia para conducir un vehículo a motor, ya sea porque no lo han obtenido, ya sea porque no pueden obtenerlo por su minoría de edad.

19. Acerca de la obtención de un nuevo permiso o licencia después de la sentencia penal de privación del derecho a conducir vehículos a motor. El artículo 73 del proyecto de texto refundido La Ley Orgánica 15/2007, de 30 de noviembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal en materia de seguridad vial, introdujo en el catálogo de penas la de pérdida de vigencia del permiso o la licencia de conducir en relación con algunos delitos en materia de seguridad vial. Se añadió un nuevo párrafo al artículo 47 del Código Penal que quedó redactado en estos términos: "Artículo 47 La imposición de la pena de privación del derecho a conducir vehículos a motor y ciclomotores inhabilitará al penado para el ejercicio de ambos derechos durante el tiempo fijado en la sentencia. La imposición de la pena de privación del derecho a la tenencia y porte de armas inhabilitará al penado para el ejercicio de este derecho por el tiempo fijado en la sentencia. Cuando la pena impuesta lo fuere por un tiempo superior a dos años comportará la pérdida de vigencia del permiso o licencia que habilite para la conducción o la tenencia y porte, respectivamente."

Para recuperar el permiso de conducir es necesario seguir el proceso regulado en la Orden INT/2596/2005, de 28 de julio, por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción, proceso que incluye tanto los cursos (24 horas lectivas) como la superación de una prueba de conocimientos relacionada con las materias propias de tales cursos. Estos cursos son semejantes en su contenido a aquellos que permiten recuperar los puntos perdidos en la licencia de conducción (de 12 horas).

Como hace constar el Ministerio del Interior existe una dificultad para la interpretación de aquellos casos en que la pena impuesta sea inferior a dos años, a los efectos de aclarar cómo recuperar el permiso de conducción. El artículo 73 del texto remitido al Consejo de Estado (que recoge el contenido de la que era disposición adicional décima tercera del texto articulado vigente) clarifica esta situación y dispone:

"Artículo 73. Obtención de un nuevo permiso o licencia de conducción posterior a la sentencia penal de privación del derecho a conducir vehículos a motor. 1. El titular de un permiso o licencia de conducción que haya perdido su vigencia de acuerdo con lo previsto en el artículo 47 del Código Penal, al haber sido condenado por sentencia firme a la pena de privación del derecho a conducir vehículos a motor y ciclomotores por tiempo superior a dos años, podrá obtener, una vez cumplida la condena, un permiso o licencia de conducción de la misma clase y con la misma antigüedad, de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 71.2 para la pérdida de vigencia de la autorización por la pérdida total de los puntos asignados. El permiso que se obtenga dispondrá de un saldo de 8 puntos. 2. Si la condena es igual o inferior a dos años, para volver a conducir únicamente deberá acreditar haber superado con aprovechamiento el curso de reeducación y sensibilización vial al que hace referencia el primer párrafo del artículo 71.2."

La innovación supone introducir la palabra "igual" en la expresión "igual o inferior a dos años" y es plenamente coherente tanto con la interpretación judicial como con la Ley 17/2005, de 19 de julio, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos, ahora refundida en el texto que se somete a dictamen del Consejo de Estado. En cuando el texto propuesto se limita a aclarar y armonizar las normas vigentes el Consejo de Estado no ha de plantear objeción alguna.

20. Acerca del seguro obligatorio y las Inspecciones Técnicas de Vehículos. El artículo 78 del proyecto de texto refundido

Sobre el texto propuesto para el artículo 78 se han planteado a lo largo de la tramitación dos órdenes de consideraciones. Por una parte, las de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad Autónoma de Madrid, que señala que la acreditación del seguro no debe configurarse como requisito obligatorio porque no consta como tal en el Real Decreto 2042/1994, de 14 de octubre, por el que se regula la inspección técnica de vehículos, y tampoco en el "Manual de procedimiento de inspección de las estaciones ITV". Por otra parte, las de la Asociación Española de Entidades Colaboradoras con la Administración en la Inspección Técnica de Vehículos (A.E.C.A.- I.T.V.), que pretende que se configure como obligatorio para las aseguradoras comprobar que el vehículo que quiere ser asegurado ha superado la Inspección Técnica de Vehículos.

La redacción prevista para la norma es esta:

"Artículo 78. Infracciones en materia de aseguramiento obligatorio. 1. Las infracciones derivadas del incumplimiento de la obligación de asegurar los vehículos a motor se regularán y sancionarán con arreglo a su legislación específica. 2. Las estaciones de inspección técnica de vehículos requerirán la acreditación del seguro obligatorio en cada inspección ordinaria o extraordinaria del vehículo. El resultado de la inspección no podrá ser favorable en tanto no se verifique este requisito."

La Administración instructora estima, con respecto a la segunda observación, que no cabe que el texto refundido imponga nuevas obligaciones a las empresas aseguradoras si estas no están definidas por una norma de rango legal. En este parecer ha de coincidir el Consejo de Estado. Si se considerara oportuno imponer esta obligación sería necesario hacerlo por una nueva norma con rango suficiente.

Por lo que se refiere a la primera observación, es preciso constatar que, efectivamente, el Real Decreto 2042/1994, de 14 de octubre, por el que se regula la Inspección Técnica de Vehículos, no incluye entre los requisitos necesarios para superar la revisión la acreditación de que el automóvil ha cumplido con la obligación de aseguramiento obligatorio. Esta obligación se regula por la Ley 21/2007, de 11 de julio, por la que se modifica el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, y el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre, y se desarrolla en el Real Decreto 1507/2008, de 12 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento del seguro obligatorio de responsabilidad civil en la circulación de vehículos a motor, y en el artículo 10 del Real Decreto 1247/1995, de 14 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Vehículos Históricos. En cuanto este requisito se fija en una norma con rango legal es oportuno que se acometa la modificación del Real Decreto citado para incorporar a su texto (y también al "Manual de procedimiento de inspección de las estaciones I.T.V." al que se remite su artículo 12) esta previsión.

21. Acerca de las sanciones impuestas a los centros de formación o de reconocimiento de conductores. El artículo 80 en relación con el artículo 77

El artículo 80 del texto remitido en consulta introduce una modulación que permite que la sanción de suspensión impuesta en razón de infracciones muy graves cometidas por las autoescuelas y los centros de reconocimiento de conductores pueda imponerse por plazo inferior a un año. Esta redacción suscitó la objeción del Gobierno Vasco en trámite de audiencia, en cuanto entendía que podría tratarse de regular de otro modo la sanción prevista por el quebrantamiento de la suspensión de actividades. El precepto quedará redactado en estos términos:

"Artículo 80. (...) 3. En el supuesto de la infracción recogida en el artículo 77. q) se podrá imponer la sanción de suspensión de la correspondiente autorización por el período de hasta un año. Durante el tiempo que dure la suspensión su titular no podrá obtener otra autorización para las mismas actividades. La realización de actividades durante el tiempo de suspensión de la autorización llevará aparejada además una nueva suspensión por un período de seis meses al cometerse el primer quebrantamiento, y de un año si se produjese un segundo o sucesivos quebrantamientos."

Entiende el Consejo de Estado que la nueva redacción no supone una nueva configuración de la sanción, sino, por el contrario la posibilidad de aplicación del principio general de proporcionalidad en las sanciones. Es posible, como sostiene la Administración instructora que no todas las infracciones sean acreedoras de una sanción tan grave como la que consiste en suspender toda actividad durante un año. No se ha de objetar la nueva redacción.

22. Acerca del procedimiento sancionador. Los artículos 83 y siguientes del proyecto enviado al Consejo de Estado, en relación con los artículos 108 y siguientes

En materia de procedimiento sancionador se han suscitado algunas sugerencias en la fase de tramitación del proyecto remitido para dictamen. La Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil entendía que era preciso aclarar que las denuncias formuladas por los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico constituyen actos de iniciación del procedimiento siempre que la denuncia se practique en el ejercicio de las funciones que tienen encomendadas (artículo 86 del proyecto). Tal precisión ha sido descartada por la Administración instructora en cuanto estima que este aspecto se sobreentiende, sin que plantee dificultad la interpretación del texto legal. A las denuncias de particulares (artículo 86.1) dedicará este dictamen un epígrafe separado. Por su parte, el Departamento de Tráfico del Gobierno Vasco llama la atención sobre las normas previstas para la ejecución de las sanciones, reflejadas en los artículos 108 y siguientes del último texto remitido a este Consejo de Estado. Efectivamente, las normas relativas a la ejecución de sanciones en materia de tráfico presentan peculiaridades, en especial en el caso del procedimiento llamado abreviado que permite una rápida ejecución y cobro de las multas. En este caso, la denuncia formulada por un agente de la autoridad (artículo 86.2) y entregada al interesado constituye acto de incoación del procedimiento y es el momento inicial del plazo de veinte días naturales de que dispone el presunto infractor para proceder al pago de la multa, aplicándose en este caso la reducción del cincuenta por ciento, siempre que el interesado renuncie a presentar alegaciones (artículo 93). Si el trámite a seguir es el procedimiento sancionador abreviado (artículo 94), el expediente termina "sin necesidad de dictar resolución expresa el día en que se realice el pago" (artículo 94.c). Este cauce procedimental tiene también otras consecuencias como son "el agotamiento de la vía administrativa", la firmeza de la sanción, y el hecho de que la sanción no computará como antecedente en el Registro de Conductores, consecuencias todas ellas asociadas al pago de la multa y la renuncia a recurrir. Este procedimiento abreviado puede aplicarse también en aquellos casos en que la denuncia no hubiera sido entregada al infractor, supuestos previstos para el caso de que "la denuncia se formule en circunstancias en que la detención del vehículo pueda originar un riesgo para la circulación", el vehículo esté estacionado y el conductor no esté presente, el agente denunciante "se encuentre realizando labores de vigilancia, control, regulación o disciplina del tráfico" y, sobre todo, en aquellos casos en que "se haya tenido conocimiento de la infracción a través de medios de captación y reproducción de imágenes que permitan la identificación del vehículo". En todas estas circunstancias (artículo 89) cabe una notificación de la denuncia, que puede practicarse, en su caso, mediante un simple correo electrónico enviado a la Dirección Electrónica Vial, a la que seguirá un procedimiento abreviado idéntico al descrito. Como puede apreciarse en estos dos supuestos del procedimiento sancionador abreviado no hay más actuación administrativa que la denuncia inicial. No existe trámite de alegaciones ("En el caso de que se formulen se tendrán por no presentadas" como señala el artículo 94.b)), ni resolución expresa de incoación de procedimiento. Y tampoco existe un acto administrativo que resuelva el procedimiento sancionador, califique y gradúe la infracción e imponga la sanción. El contenido de la denuncia se convertirá en el del acto "tácito" que pone fin al expediente sancionador y la sanción que se proponga se impondrá de acuerdo con lo previsto en ella. Como dispone el artículo 110.1: "Una vez firme la sanción, el interesado dispondrá de un plazo final de quince días naturales para el pago de la multa. Finalizado el plazo establecido sin que se haya pagado la multa, se iniciará el procedimiento de apremio". No son estas las únicas peculiaridades del procedimiento sancionador en materia de tráfico, configurado como un procedimiento especial al que las garantías previstas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, resultan de aplicación solo supletoria. A lo largo de este dictamen y en muchos otros el Consejo de Estado ha expresado su preocupación por el riesgo de fractura del procedimiento común, preocupación a la que se suma la relacionada con el menoscabo de las garantías que al administrado reconoce la Constitución ante el ejercicio de la potestad sancionadora estatal. Sin embargo lo que se somete al Consejo de Estado es un texto refundido y no cabe, más allá de las consideraciones de oportunidad que ha expuesto, que dejar constancia de que en la refundición se han incorporado y transcrito fielmente los contenidos de los textos legales vigentes.

23. Acerca de las denuncias y los denunciantes. El artículo 87.1 del texto enviado al Consejo de Estado

Durante la tramitación del texto se ha planteado por la Dirección General de Tráfico una sugerencia para modificar los términos del artículo 87.1 con el afán de preservar la intimidad de los denunciantes. Arguye que la proliferación de denuncias basadas en las imágenes tomadas con dispositivos móviles aconseja que se omita, al menos, el domicilio del denunciante. La Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior no ha aceptado esta sugerencia, en cuanto el texto a refundir es claro en la materia y se ha trascrito en su integridad. Así se expresa la norma sometida a consulta:

"Artículo 87. Denuncias. 1. Los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico en el ejercicio de las funciones que tienen encomendadas deberán denunciar las infracciones que observen cuando ejerzan funciones de esa naturaleza 2. En las denuncias por hechos de circulación deberá constar, en todo caso: a) La identificación del vehículo con el que se haya cometido la presunta infracción. b) La identidad del denunciado, si se conoce. c) Una descripción sucinta del hecho, con expresión del lugar o tramo, fecha y hora. d) El nombre, apellidos y domicilio del denunciante o, si es un agente de la autoridad, su número de identificación profesional".

El Consejo de Estado ha de añadir a estas consideraciones que la iniciación del procedimiento por denuncia, regulada con carácter general en los artículos 68 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y desarrollada por el artículo 11.1.d) del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora , presenta peculiaridades en el ámbito del tráfico y la seguridad vial. Estas peculiaridades tienen su origen en la necesidad de evitar la proliferación de denuncias anónimas. Así lo expresa con claridad el artículo 9 del Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial : "Artículo 9. Tramitación de denuncias. 1. Recibida la denuncia en la Jefatura de Tráfico o Alcaldía, se procederá a la calificación de los hechos y graduación de la multa o a la verificación de la calificación y multa consignadas en la misma por el agente denunciante, impulsándose la ulterior tramitación o proponiéndose por el órgano instructor a la autoridad competente la correspondiente resolución que declare la inexistencia de infracción en los casos de que los hechos denunciados no fuesen constitutivos de la misma, o la improcedencia de imponer sanción, en los supuestos en que no pueda identificarse a su autor. 2. Sin perjuicio de que los órganos competentes puedan comprobar los hechos a que se refieran, en los casos en que puedan suponer un riesgo para la seguridad vial, las denuncias de carácter anónimo serán archivadas sin que deban efectuarse ulteriores trámites al respecto."

No procede pues, acoger la sugerencia de la Dirección General de Tráfico, a la vista de las razones que determinaron la opción normativa que ahora se quiere alterar. 24. Acerca de la inmovilización de los vehículos cuyos conductores no acrediten su residencia legal en territorio español: el artículo 87.5 del texto refundido proyectado

Ya desde la primera versión del texto articulado de tráfico y circulación de vehículos a motor se había previsto que en el caso de que los conductores infractores no acreditaran su residencia en España los agentes debían fijar provisionalmente la cuantía de la multa y el infractor depositar su importe. En caso contrario cabía proceder a inmovilizar el vehículo.

El precepto vigente se ha incorporado al artículo 87.5 del texto enviado al Consejo de Estado en estos términos:

"Artículo 87. Denuncias. (...) 5. Cuando el infractor no acredite su residencia legal en territorio español, el agente denunciante fijará provisionalmente la cuantía de la multa y, de no depositarse su importe, el conductor deberá trasladar el vehículo e inmovilizarlo en el lugar indicado por el agente denunciante. El depósito podrá efectuarse mediante tarjeta de crédito, o en metálico en euros y, en todo caso, se tendrá en cuenta lo previsto en el artículo 94 respecto a la posibilidad de reducción del 50 por ciento de la multa inicialmente fijada."

Se ha planteado en la tramitación si esta posibilidad no resulta contraria al régimen ahora previsto para el intercambio transfronterizo de sanciones en el ámbito de la Unión Europea, regulado por la Directiva (UE) 2015/413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015, ya citada. El Consejo de Estado entiende que los ámbitos de una y otra prescripción no son coincidentes. No lo son ni en lo que se refiere a los sujetos -cualquier conductor que no acredite que reside en España frente a ciudadanos de países miembros de la Unión Europea- ni en lo que se refiere a las infracciones que pueden ser causa de la sanción y la medida cautelar -la Directiva citada abarca algunos casos de infracciones tasados y el artículo 87 se refiere a todas las posibles infracciones-, de modo que no existe una contradicción directa.

Sin embargo, lo cierto es que la transposición de la citada Directiva tiene el mismo objetivo que la medida cautelar descrita. Si lo que se pretendía es que los ciudadanos de la Unión Europea no evadieran sus responsabilidades en materia de tráfico basta con las previsiones de la Directiva (UE) 2015/413, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial, ahora ya incorporada al texto refundido para conseguir que paguen las sanciones pecuniarias. Así las cosas, entiende el Consejo de Estado que podría suponer un obstáculo no justificado a la libre circulación de nacionales de los países miembros de la Unión Europea aplicarles las previsiones del artículo 87.5.

Para evitar esta consecuencia indeseada sugiere el Consejo de Estado que se precise en el artículo 87.5 que existen dos supuestos de hecho alternativos. Al ciudadano de la Unión Europea que cometa una infracción de aquéllas tipificadas en la Directiva le será de aplicación lo previsto en los artículos 97 a 102 de este mismo texto refundido. Y solo en defecto de esta posibilidad será posible la aplicación del artículo 87.5. En el caso de los infractores que no se encuentren en el ámbito de aplicación de la Directiva, es decir, ciudadanos de otros Estados, procederá la directa aplicación del artículo 87.5.

25. Acerca de las notificaciones en el Boletín Oficial del Estado y el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA): el nuevo régimen de los artículos 91, 92 y concordantes del texto enviado al Consejo de Estado La Ley 18/2009, de 23 de noviembre, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, introdujo en el procedimiento sancionador en materia de tráfico significativas novedades con respecto al procedimiento sancionador general previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y sus desarrollos reglamentarios. Entre estas innovaciones se encontraba la creación, por su artículo 12, del Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico, que se constituye en un tablón electrónico de anuncios o edictos, al amparo de la regulación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. La citada ley había previsto que los actos y comunicaciones que, por disposición legal o reglamentaria, deben publicarse en tablones de anuncios o edictos, puedan serlo, de forma sustitutiva o complementaria, en la sede electrónica del organismo correspondiente. Para el desarrollo de esta previsión se tramitó un proyecto de Orden que fue objeto del dictamen del Consejo de Estado nº 2398/2010 de 18 de noviembre, sobre el proyecto de Orden por la que se regula el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA), dictamen en el que el Consejo manifestó su preocupación, reiterada después en muchas ocasiones , acerca de la expansión indebida de la Administración electrónica, señalando que: "Y en este caso el acceso al resto de la información sobre el procedimiento sancionador estaría vedado a quien no tuviera a su disposición un ordenador con conexión a Internet o pudiera acercarse a la sede de una Administración pública para obtener este acceso. Ha de tenerse en cuenta que hay muchas zonas de España no tienen acceso a Internet y muchos ciudadanos ni tienen ordenador ni están obligados a tenerlo. Es más, conforme a los datos hechos públicos por la Comunidad de Madrid sobre implantación de nuevas tecnologías a finales de octubre del presente año, en esta Comunidad -una en la que mayor implantación tienen dichas tecnologías-, sólo el 40 por ciento de la población tiene acceso a Internet. De hecho, de la redacción de la disposición adicional tercera de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, que supedita la implantación de la Administración electrónica a las disponibilidades presupuestarias de las Entidades Locales podría deducirse que ni siquiera todas las Entidades Locales cuentan con el equipo necesario." En el mismo dictamen sobre la que luego fue Orden INT/3022/2010, de 23 de noviembre, por la que se regula el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico, el Consejo de Estado recomendaba, ante el riesgo de fractura en el sistema del procedimiento común, que todos los servicios dependientes de la Administración General del Estado utilizaran un mismo sistema de publicación de anuncios y edictos. Sería oportuno, entendía el dictamen, que las Administraciones Públicas se sumaran a los sistemas generales puestos en marcha por el Ministerio de la Presidencia en vez de crear uno nuevo para cada servicio o dependencia. Finalmente, como se ha hecho constar en los antecedentes de este dictamen, tras las recomendaciones de este Consejo de Estado , coincidentes con las recogidas en el Informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) elevado al Consejo de Ministros de fecha 21 de junio de 2013, se tramitó el anteproyecto de Ley de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, objeto del dictamen 1.221/2013, de 12 de diciembre. Sobre este particular expresaba el Consejo de Estado: "(...) el referido precepto modifica, en su apartado 1, el artículo 59.5 de la Ley 30/1992, con el fin de establecer la publicación en lo que la exposición de motivos y la memoria de impacto denominan "tablón edictal único" de las notificaciones que no hayan podido ser practicadas por ser el destinatario desconocido, por ignorarse el lugar de notificación o bien porque, intentada ésta, haya resultado estéril. El mismo artículo 25 introduce una nueva disposición adicional vigésima en la Ley 30/1992 en la que pone a cargo de la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado la puesta a disposición de las diversas Administraciones Públicas de un sistema automatizado de remisión y gestión telemática para la publicación de los anuncios de notificación, que cumplirá con lo establecido en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y garantizará la celeridad en la publicación y su correcta y fiel inserción. El régimen de notificación por anuncio se extiende a todas las Administraciones Públicas y a los procedimientos administrativos que cuenten con normativa específica sin perjuicio de que previamente y con carácter facultativo la práctica de la notificación pueda realizarse en la forma prevista por dicha normativa específica. (...) La regulación referida reduce trabas, avanza en la protección de los administrados y mejora la garantía de éstos en el procedimiento, en tanto que minimiza la dispersión de elementos y fuentes a los que es preciso acudir para el conocimiento de los actos administrativos que no han sido notificados de forma ordinaria (tablón de edictos del Ayuntamiento, Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en función de cual haya sido la Administración Pública que dictara el acto y según cual fuera el ámbito competencial territorial de dicho órgano). Como se apunta en la memoria del análisis de impacto normativo, en los últimos años ha acontecido una proliferación de tablones edictales electrónicos tanto en el ámbito estatal como autonómico, definidos por sectores de actividad o por criterios orgánicos, algunos en ámbitos tan relevantes y comunes como los correspondientes a la gestión tributaria o las sanciones de tráfico ." Tras la entrada en vigor de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, y su desarrollo por el Real Decreto 385/2015, de 22 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 181/2008, de 8 de febrero, de ordenación del diario oficial "Boletín Oficial del Estado" , las medidas son efectivas y el tablón de notificaciones ya está en funcionamiento en la página web del Boletín Oficial del Estado, instrumentado como un suplemento del boletín diario y con carácter gratuito. Por estas razones, durante la tramitación del proyecto de texto refundido sometido a consulta se suscitó la necesidad de acomodar la norma al nuevo régimen jurídico vigente en esta materia del tablón de notificaciones. Tras las observaciones y sugerencias del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas se ha modificado la redacción prevista, de modo que el texto final es el que sigue: "Artículo 91. Notificaciones en el Boletín Oficial del Estado (BOE). Las notificaciones que no puedan efectuarse en la Dirección Electrónica Vial (DEV) y, en caso de no disponer de la misma, en el domicilio expresamente indicado para el procedimiento o, de no haber indicado ninguno, en el domicilio que figure en los registros del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, se practicarán en el Boletín Oficial del Estado (BOE). Transcurrido el período de veinte días naturales desde que la notificación se hubiese publicado en el BOE se entenderá que ésta ha sido practicada, dándose por cumplido dicho trámite."

"Artículo 92. Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA) 1. Con carácter previo y facultativo, las notificaciones a que se refiere el artículo anterior podrán practicarse también en el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA), que será gestionado por el organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico. 2. El funcionamiento, la gestión y la publicación en el TESTRA se hará conforme a lo dispuesto en la normativa de protección de datos de carácter personal y en la de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos."

A los efectos de armonizar la norma con el ordenamiento vigente se ha modificado el tenor de la disposición adicional quinta que ahora se refiere tan solo a las notificaciones que deban practicar las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. En su versión inicial esta norma -que constituía la disposición adicional quinta de la Ley 18/2009, de 23 de noviembre - señalaba que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia podían crear sus propios Tablones de Notificaciones pero debían coordinar su información con la contenida en el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA), para permitir que el ciudadano tuviera un único acceso. Y se ha modificado igualmente en el proyecto el contenido de la disposición adicional undécima, que dispone ahora:

"Disposición adicional undécima. Integración y coordinación de notificaciones a través del Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA) y de la Dirección Electrónica Vial (DEV) El Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA) podrá integrarse en el Tablón Edictal Único cuando razones justificadas de eficiencia en la prestación del servicio así lo aconsejen para los anuncios de notificaciones edictales de los procedimientos sancionadores en materia de tráfico. Por estos mismos motivos, y cumpliendo las funciones que la ley recoge, la Dirección Electrónica Vial (DEV) podrá integrarse o coordinarse con la Dirección Electrónica Habilitada (DEH)."

La notificación en el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA) se convierte así en facultativa y previa a la notificación en el BOE. Ningún obstáculo puede oponerse al proyecto enviado al Consejo de Estado, una vez acomodado a las nuevas normas vigentes, pero es necesario recordar que los motivos de la innovación, de la creación de un solo tablón de notificaciones electrónicas, son fundamentalmente dos. El primero, garantizar el derecho de los ciudadanos a un tratamiento común ante las Administraciones Públicas (artículo 149.1.18ª de la Constitución) y facilitar el acceso a las notificaciones, está cumplido. El segundo, el ahorro de caudales públicos en cuanto un solo sistema evitará mantener una decena de plataformas informáticas, se cumplirá tan solo con la desaparición efectiva de estos tablones, ya innecesarios. El efecto derogatorio de este texto refundido parece al Consejo de Estado una muy oportuna ocasión para suprimir el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA), que ha sido reemplazado por el Boletín Oficial del Estado.

26. Acerca del sistema de intercambio trasfronterizo de información sobre infracciones de tráfico. Los artículo 97 a 102 del texto refundido enviado al Consejo de Estado En otros apartados de este dictamen se ha dado cuenta del tortuoso proceso de transposición al ordenamiento español de la Directiva (UE) 2015/413, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial, aclarando que resulta ser una segunda versión de una Directiva (la Directiva 2011/82/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial) que resultó anulada en razón del título jurídico utilizado. La norma tiene por objeto evitar la impunidad y asegurar la eficacia del ordenamiento sancionador, por una parte, e incrementar la recaudación de la Dirección General de Tráfico y otras Administraciones con competencias en la materia en lo que se refiere a los ingresos por sanciones. Se estima su impacto en 9.895.000 euros. Su objeto se describe, en principio, como un sistema de transmisión transfronteriza de datos relativos a los vehículos y los titulares de los vehículos. Crea en cada Estado un "punto de contacto" que permite la transferencia de información entre los países miembros de la Unión Europea, utilizando como como punto de conexión los registros de vehículos, que permitirán conseguir la identificación primero de los titulares y después de los conductores infractores. El Estado de residencia del supuesto infractor facilitará a la Administración competente, en nuestro caso, la Dirección General de Tráfico, los datos del titular del vehículo para que, mediante una "carta de información" cuyo contenido se recogerá ahora en el Anexo VII, declare si es el conductor que cometió la infracción o identifique al que lo fue. Como se comprende, el procedimiento afectará sobre todo a las infracciones captadas por dispositivos de detección de exceso de velocidad o mediante fotografías, ya que en el caso de algunas de ellas, como la conducción bajo los efectos de drogas o alcohol es imprescindible que el conductor sea detenido para poder practicar las pruebas e imputarle la infracción. La Directiva incluye en su ámbito varias infracciones en materia de seguridad vial, que resultan ser:

a) exceso de velocidad; b) no utilización del cinturón de seguridad; c) no detención ante un semáforo en rojo; d) conducción en estado de embriaguez; e) conducción bajo los efectos de drogas; f) no utilización del casco de protección; g) circulación por un carril prohibido; h) utilización ilegal de un teléfono móvil o de cualquier otro dispositivo de comunicación durante la conducción.

Plantea, por tanto, su incorporación al derecho español dos aspectos bien diferenciados. Por una parte, permitirá a las autoridades competentes en España solicitar los datos del titular o propietario del vehículo matriculado en un país miembro de la Unión Europea, con la finalidad última de conseguir la identificación del conductor e imponerle la sanción pertinente. Por otra, la colaboración activa de nuestras Administraciones públicas facilitará, o al menos permitirá, a las autoridades competentes en otros Estados incoar procesos penales o procedimientos sancionadores (en función de las normas que en cada país rigen las infracciones o delitos) contra los ciudadanos españoles que hubieran cometido una infracción de las normas de seguridad vial en otro Estado de la Unión Europea, una vez conseguida su identificación a través de los datos del registro de vehículos o de los que facilite el titular inscrito en este registro.

Como puso de manifiesto el dictamen 1.286/2013, de 30 de enero de 2014, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se regula el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial, para la incorporación de estos preceptos era necesaria una norma con rango de ley. Expresaba el dictamen: "Se ha de considerar, en primer lugar, que el "ius puniendi" estatal en materia de seguridad vial se ejerce tanto por las autoridades judiciales como por las administrativas. Las conductas incluidas en el ámbito de la Directiva pueden ser, en nuestro ordenamiento, constitutivas de delitos o de infracciones administrativas y las consecuencias asociadas a unos y otros tipos difieren sustancialmente. En todo caso, lo relevante es que no se contiene previsión ninguna (...) acerca de la posibilidad de que sea precisa una transferencia de datos para la incoación de un proceso penal. En segundo lugar se ha de tener en cuenta que durante el proceso de preparación de la norma sometida a consulta se ha considerado que la materia a la que afecta es la simple transmisión de datos de un archivo informático, cuando lo cierto es que (...) sus consecuencias exceden con mucho las de una simple cesión de datos." La Directiva se incorpora ahora al ordenamiento español en una norma de rango legal, a pesar de lo cual siguen siendo relevantes algunas de las consideraciones que se emitieron en su momento. Se ha de tener en cuenta que la citada "carta de información" no es, técnicamente, una notificación como las previstas en nuestro ordenamiento y se ha de reparar en que los datos de las sanciones cometidas en otros países pasarán a formar parte del Registro de Conductores e Infractores, a afectos de valorar la reincidencia. Por otra parte, debe destacarse que la Administración instructora parece deducir de los términos del proyecto enviado al Consejo de Estado que si el titular de un vehículo residente en el extranjero no colabora voluntariamente con las autoridades españolas en la identificación del conductor cabe imponerle una sanción autónoma por incumplimiento de este deber de identificación. Pero esta infracción por una conducta omisiva no se encuentra recogida en el catálogo de la Directiva. En particular, expresó el dictamen 1.286/2013, de 30 de enero de 2014, que "En contrapartida, las autoridades españolas colaborarán activamente con las de otros Estados de la Unión Europea cediendo los datos de los vehículos matriculados en España y de los titulares de estos vehículos. El ciudadano español que conduce e infringe el ordenamiento en otro país puede razonablemente suponer que será sancionado, pero el titular de un vehículo en España no puede, en este momento, prever las consecuencias que otros ordenamientos asocian a la titularidad de un vehículo sobre el que las autoridades españolas han cedido sus datos." Cualquiera que sea el rango de la norma mediante la que se transpone la Directiva (UE) 2015/413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015, introduce en nuestro ordenamiento una norma en blanco sobre las consecuencias sancionadoras, incluso penales, que la conducta de un tercero pudiera tener en el titular del vehículo, consecuencias que difícilmente el eventual sancionado puede conocer y prever. Sea como fuere, el Consejo de Estado ha de limitarse a constatar si la refundición se acomoda a los límites formales previstos en la habilitación. Y sobre este particular no cabe emitir objeción alguna.

27. Acerca de la retirada y depósito de los vehículos de las zonas con limitación horaria para el estacionamiento establecida por los Ayuntamientos. El artículo 105.1.g)

Lejanos ya los tiempos en que calles y caminos en los municipios eran de uso general en cuanto dominio público , la legislación de tráfico ha habilitado, con normas con rango de ley, a los Ayuntamientos para regular el estacionamiento en zonas con limitación horaria. El uso del dominio público viario se somete a una tasa y el sistema encuentra su acomodo en las competencias que a los municipios otorga la base segunda de la Ley 18/1989, de 25 de julio, de Bases sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, desarrollada por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

Las sanciones previstas por el incumplimiento de las normas de estacionamiento en estas zonas son fundamentalmente multas, pero las normas vigentes prevén además la posibilidad de que las autoridades recurran a los servicios de la grúa para retirar el vehículo de la vía y depositarlo en el lugar que se designe. En este caso, a la sanción impuesta se sumará el pago de los servicios prestados al ciudadano, tanto por el vehículo grúa como por los gastos del depósito. A los efectos de agrupar en un precepto todos los supuestos en que cabe esta retirada y depósito, el texto refundido enviado al Consejo de Estado dispone:

"Artículo 105. Retirada y depósito del vehículo. 1. La autoridad encargada de la gestión del tráfico podrá proceder, si el obligado a ello no lo hiciera, a la retirada del vehículo de la vía y su depósito en el lugar que se designe en los siguientes casos: a) Siempre que constituya peligro, cause graves perturbaciones a la circulación de vehículos o peatones o deteriore algún servicio o patrimonio público. b) En caso de accidente que impida continuar su marcha. c) Cuando, procediendo legalmente la inmovilización del vehículo, no hubiere lugar adecuado para practicarla sin obstaculizar la circulación de vehículos o personas. d) Cuando, inmovilizado un vehículo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104, no cesasen las causas que motivaron la inmovilización. e) Cuando un vehículo permanezca estacionado en lugares habilitados por la autoridad municipal como zonas de aparcamiento reservado para el uso de personas con discapacidad sin colocar el distintivo que lo autoriza. f) Cuando un vehículo permanezca estacionado en los carriles o partes de las vías reservados exclusivamente para la circulación o para el servicio de determinados usuarios y en las zonas reservadas a la carga y descarga. g) Cuando un vehículo permanezca estacionado en lugares habilitados por la autoridad municipal como de estacionamiento con limitación horaria sin colocar el distintivo que lo autoriza, o cuando se rebase el triple del tiempo abonado conforme a lo establecido en la ordenanza municipal, o cuando obstaculicen, dificulten o supongan un peligro para la circulación".

El contenido de la mayor parte de los preceptos incorporados a esta norma se limita a la transcripción literal de los ya contenidos en la norma que se trata de refundir. Sin embargo, merece especial atención el inciso g) del artículo 105.1, que trae causa del artículo 7 del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. Este precepto dispone:

"Artículo 7 Competencias de los Municipios Se atribuyen a los Municipios, en ámbito de esta Ley, las siguientes competencias: (...)

b) La regulación mediante Ordenanza Municipal de Circulación, de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles, así como el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado, con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos, prestando especial atención a las necesidades de las personas con discapacidad que tienen reducida su movilidad y que utilizan vehículos, todo ello con el fin de favorecer su integración social. (...) c) La inmovilización de los vehículos en vías urbanas cuando no se hallen provistos de título que habilite el estacionamiento en zonas limitadas en tiempo o excedan de la autorización concedida hasta que se logre la identificación de su conductor. La retirada de los vehículos de las vías urbanas y el posterior depósito de aquéllos cuando obstaculicen o dificulten la circulación o supongan un peligro para ésta o se encuentren incorrectamente aparcados en las zonas de estacionamiento restringido, en las condiciones previstas para la inmovilización en este mismo artículo. Las bicicletas solo podrán ser retiradas y llevadas al correspondiente depósito si están abandonadas o si, estando amarradas, dificultan la circulación de vehículos o personas o dañan el mobiliario urbano."

Como ha sugerido el Gobierno Vasco y se aprecia en la lectura de las normas, la incorporación de estos preceptos al inciso 105.1.g) podría producir el efecto de habilitar a la autoridad municipal para inmovilizar, transportar y conducir al depósito a cualquier vehículo estacionado en una zona con limitación horaria si obstaculiza o dificulta la circulación. La aplicación de la norma podría conducir al absurdo ya que, por definición, cualquier vehículo, estacionado o no, es un obstáculo para la circulación del resto de los usuarios de la vía. Entiende, por ello, el Consejo de Estado, que se acomoda mejor a los límites de la refundición que el último inciso del precepto "cuando obstaculicen, dificulten o supongan un peligro para la circulación" se recoja por separado en un nuevo apartado h).

Por otra parte, la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil había sugerido que se configurara una nueva causa habilitante para proceder a la retirada del vehículo relacionada con su "prolongada inmovilización". El precepto no ha sido incorporado al artículo 105 en cuanto es un supuesto no recogido en las normas vigentes.

28. Acerca de la disposición adicional cuarta del texto refundido y la afectación de los ingresos obtenidos por las sanciones impuestas a los fines propios de la Dirección General de Tráfico

Los ingresos obtenidos por las sanciones de tráfico no forman parte del presupuesto general del Estado sino que se afectan a los fines propios de la Dirección General de Tráfico. Esta afectación de los ingresos procedentes de las multas no se encuentra con claridad en las normas que regulan la Jefatura Central de Tráfico y puede atribuirse a la creación de una caja especial. Sus competencias y potestades se fijaron en Ley 47/1959, de 30 de julio, sobre regulación de la competencia en materia de Tráfico en el territorio nacional, que centraliza la vigilancia y disciplina del Tráfico y crea el órgano Jefatura Central de Tráfico . En la disposición transitoria primera de esta norma se establecía:

"Primera Se faculta al Gobierno para que durante el periodo de organización del Servicio constituya, con arreglo a la Ley de veintiséis de diciembre de mil novecientos cincuenta y ocho en la Junta de Tasas y Exacciones del Ministerio de la Gobernación, la Caja de los Servicios de Tráfico por Carretera, ingresándose en la misma cuantas percepciones o productos deriven de la competencia que se atribuye a dicho Ministerio, para aplicarlos a los gastos de toda clase de los servicios que le competen".

El principio de unidad de caja se planteó en su momento como una reacción a la proliferación de cajas especiales y exacciones parafiscales, reacción que se plasma en la Ley de 26 de diciembre de 1958, sobre régimen jurídico de las Entidades Estatales Autónomas, y en la Ley de 26 de diciembre de 1958, reguladora de tasas y exacciones parafiscales. Sin embargo, en esta materia en concreto, la siguiente etapa está constituida por la Ley 16/1979, de 2 de octubre, sobre tasas de la Jefatura Central de Tráfico, que en su artículo 8 dispone

"Artículo 8. Destino. El producto de las tasas reguladas por la presente Ley se aplicará al presupuesto de ingresos del Organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico".

Como es sabido, el régimen jurídico propio de la afectación de ingresos se encuentra ahora en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que fija en su artículo 27 los siguientes principios: "Artículo 27. Principios y reglas de gestión presupuestaria. 1. La gestión del sector público estatal está sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual. (...) 3. Los recursos del Estado, los de cada uno de sus organismos autónomos y los de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados.

La incorporación de la afectación de los ingresos procedentes de multas y sanciones a una norma con rango de ley no tuvo lugar hasta el año 2009, en el que se plasma en la disposición final tercera del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, mediante la Ley 18/2009, de 23 de noviembre. El contenido de esta norma se incorporará ahora al texto refundido sometido a consulta con el mismo tenor literal:

"Disposición adicional cuarta. Obligación de destinar las sanciones económicas a la financiación de seguridad vial, prevención de accidentes de tráfico y ayuda a las víctimas. El importe de las sanciones económicas obtenidas por infracciones a esta ley, en el ámbito de la Administración General del Estado, se destinará íntegramente a la financiación de actuaciones y servicios en materia de seguridad vial, prevención de accidentes de tráfico y ayuda a las víctimas".

En estos términos, y en cuanto incorporada a una norma con rango legal, no hay obstáculo formal que oponer a esta afectación. Otra cuestión es la justificación material de la afectación, que constituye, como se ha expuesto, una excepción a los principios generales presupuestarios y su efectiva aplicación a los fines descritos. En todo caso, por lo que se refiere a los ingresos obtenidos por el concepto de sanciones y multas, se habrá de tener en cuenta que en los Presupuestos Generales del Estado para 2015 la previsión de ingresos del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico por el total del capítulo III es de 867.001.300 euros.

29. Acerca del inciso c) de la disposición final segunda.2 del texto refundido y la habilitación normativa para regular el régimen de autorizaciones y circulación de los vehículos de las Fuerzas Armadas y la Guardia Civil

Es del todo correcto que se incorpore al aparatado c) de la disposición final segunda.2 la habilitación al Gobierno para "regular las peculiaridades del régimen de autorizaciones y circulación de los vehículos pertenecientes a las Fuerzas Armadas y a la Guardia Civil, a propuesta de los Ministros de Defensa y del Interior, y, en su caso, de los demás ministros competentes". Ya el Código de la Circulación había previsto un régimen específico, regulado ahora en el Real Decreto 628/2014, de 18 de julio, por el que se regulan las peculiaridades del régimen de autorizaciones para conducir vehículos pertenecientes a las Fuerzas Armadas y a la Guardia Civil. Sobre este asunto recayó el dictamen número 420/2014, de 29 de mayo, de este Consejo de Estado.

30. Acerca del inciso i) de la disposición final segunda.2 y la habilitación normativa para regular las señales luminosas de los vehículos prioritarios, que deben ser azules

En la misma disposición final segunda.2.i) se encuentra la habilitación al Gobierno para "introducir en el Reglamento General de Vehículos, aprobado por el Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, las modificaciones necesarias con el fin de que el color de la señal luminosa de todos los vehículos prioritarios sea azul".

Sobre este apartado i) del precepto ha expresado la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil su disconformidad, ya que es contrario a la seguridad vial. Entiende que la proliferación de vehículos de emergencia con idéntica señal hará difícil a los usuarios distinguir los vehículos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de otros servicios como grúas, ambulancias, mantenimiento de la carretera, etc. Por el contrario, el sector de grúas, talleres y vehículos de auxilio en carretera se muestra partidario de la medida, e incluso propone, como el Real Automóvil Club, que puedan llevar señales acústicas, consideración esta última que ha sido rechazada por la Administración instructora, en cuando supone innovación sobre las reglas vigentes.

A este dato se ha de sumar que, como destacó el Consejo de Estado en su dictamen nº 885/2014, el impacto presupuestario del cambio de los dispositivos luminosos de los vehículos policiales "repercutirá en la Administración General del Estado, que habrá de cambiar los colores de la señal en unos 450 vehículos de la Administración General del Estado. Se estima que el precio por vehículo es de 30 euros, por lo que el coste total será de 13.500 euros. Para las Comunidades Autónomas de Cataluña y País Vasco, valorando de nuevo el cambio en 30 euros, el gasto asciende a 2.850 euros y para las Entidades Locales unos 90.000 euros. A estas cifras se han de sumar las que se refieren al gasto que supone el cambio al color azul de las señales V-1 en los vehículos de bomberos, asistencia sanitaria, protección civil y salvamento de todas las Administraciones con competencias en la materia, general, autonómica y local, que supone las cifras de 86.700 euros, 184.800 euros y 564.000 euros respectivamente."

En todo caso la previsión figura en una norma con rango de ley y su refundición se ajusta a los parámetros previstos por la habilitación.

31. Acerca de la definición de conductor profesional del inciso 3 del Anexo I

El Anexo I del proyecto de texto refundido enviado al Consejo de Estado precisa una serie de conceptos y definiciones a los solos efectos de la aplicación de las normas en la materia. Este proceder era habitual en este grupo normativo mucho antes de que se convirtiera en frecuente en el ordenamiento español por influjo de las normas de la Unión Europea.

En el dictamen 54.317, de 22 de febrero de 1990, sobre el anteproyecto de texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, señaló sobre este particular el Consejo de Estado:

"El texto del Proyecto de Real Decreto Legislativo ha optado por incluir en el mismo los conceptos comprendidos en el Anexo y, por tanto, sometidos al régimen propio de los textos legislativos con valor de Ley. Pudo optarse por la solución de remitir a la potestad reglamentaria las definiciones contenidas en el Anexo, dentro de unas previsiones a nivel de Real Decreto Legislativo. El carácter de las indicadas definiciones o especificaciones, así lo aconsejaría (...). Sin embargo, no puede pasarse por alto que las definiciones contenidas en el Anexo son de tal naturaleza y contenido, que sólo establecidas coetáneamente al Real Decreto Legislativo permitirían su plenitud de efectos. La vigencia coetánea del texto y del Anexo vendrían justificada y aún exigida por razones de seguridad jurídica, esto es, de certeza respecto a las reglas aplicables y aún solventada ésta por la adaptación interpretativa de los conceptos viejos, cuestión también ésta que reclama seguridad en el conocimiento y contenido de la norma".

En estos parámetros ha de interpretarse la introducción de un nuevo concepto en el Anexo, el de conductor profesional, que pasará a integrar el apartado 3 con estos términos:

"Anexo I. A los efectos de esta Ley y sus disposiciones complementarias, se entiende por: 1. Conductor. Persona que, con las excepciones del párrafo segundo del apartado 2 de este artículo, maneja el mecanismo de dirección o va al mando de un vehículo, o a cuyo cargo está un animal o animales. En vehículos que circulen en función de aprendizaje de la conducción, es conductor la persona que está a cargo de los mandos adicionales. (...) 3. Conductor profesional. Persona provista de la correspondiente autorización administrativa para conducir, cuya actividad laboral principal sea la conducción de vehículos a motor dedicados al transporte de mercancías o de personas, extremo que se acreditará mediante certificación expedida por la empresa para la que ejerza aquella actividad, acompañada de la correspondiente documentación acreditativa de la cotización a la Seguridad Social como trabajador de dicha empresa. Si se trata de un empresario autónomo, la certificación a que se hace referencia en el párrafo anterior será sustituida por una declaración del propio empresario. Este concepto sólo será de aplicación en lo que se refiere al sistema del permiso de conducción por puntos."

En efecto, en el sistema del permiso de conducción por puntos que introdujo en nuestro ordenamiento la Ley 17/2005, de 19 de julio, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos, el apartado catorce de su artículo único contiene un texto idéntico al transcrito ahora, salvo el último inciso, claro está.

La diferencia fundamental entre uno y otro tipo de conductor estriba en los límites máximos de alcohol permitidos, ya que la Ley identificó dos grupos de riesgo: los profesionales y los titulares de permisos de conducción con menos de dos años de antigüedad. En el caso de que sus valores mg/l en aire espirado superen 0,30 mg/l perderán 6 puntos en el permiso de conducción (un conductor no profesional perdería los mismos 6 puntos si superara los 0,50) y si sus valores se encuentran entre los 0,15 y los 0,50 la sanción asociada es la pérdida de 4 puntos (que en un conductor no profesional no se produciría hasta los valores entre 0,25 y 0,50).

Estima el Consejo de Estado que la incorporación de un nuevo inciso al Anexo con la descripción del concepto de conductor profesional a los solos efectos de la aplicación de esta norma contribuye a aclarar el ordenamiento vigente, apreciación en la que coincide con el Ministerio de Empleo y Seguridad Social que, en su informe, entiende que es correcto que la definición de conductor profesional sea aplicable únicamente en relación con el permiso de conducción por puntos.

32. Consideraciones formales

Finalmente procede hacer algunas sugerencias formales al texto, generalmente bien escrito y puntuado. Es prudente evitar el abuso de las siglas o acrónimos como D.E.V. para referirse a la dirección electrónica vial, o I.T.V., para la Inspección Técnica de Vehículos. Y es oportuno también utilizar mayúsculas y minúsculas de forma homogénea. Resulta chocante que la expresión Jefe de Tráfico aparezca en mayúsculas y comunidades autónomas en minúsculas en el mismo párrafo (artículo 14, por ejemplo). Se ha detectado alguna errata como la de la disposición final tercera (que debe decir "los términos en los que el arrendatario a largo plazo "comunicará" al Registro de Vehículos la identidad del arrendatario) que será oportuno corregir en una lectura final y detenida del texto.

33. Conclusión

Como ya expresó este dictamen, la labor refundidora se ha llevado a cabo cumplidamente, con respeto a las normas legales vigentes y ciñéndose a los límites de la habilitación conferida. En estos términos, el Consejo de Estado valora positivamente la iniciativa refundidora y sus resultados, limitando sus observaciones a consideraciones a la necesidad de una reflexión pausada sobre los contenidos de algunas de las normas legales vigentes, con excepción de la formulada sobre el artículo 14.5, que tiene carácter esencial

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, tenida en cuenta la observación formulada sobre el apartado 5 del artículo 14 del texto refundido sometido a consulta, y consideradas las restantes, puede elevarse al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 29 de octubre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.

Complementan a esta disposición el Decreto 1666/1960, de 21 de julio, por el que se desarrollan las competencias en materia de tráfico, circulación y transportes por carretera, determinadas en la Ley 47/1959, el Decreto 1221/1961, de 6 de septiembre, del Ministerio de la Gobernación, por el que se estructura la Jefatura Central de tráfico del Ministerio de la Gobernación, y la Orden de 5 de octubre de 1959, por la que se dictan normas sobre organización y competencia de la Jefatura Central de Tráfico. Proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. "Disposición final segunda. Habilitaciones normativas. 1. Se habilita al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para desarrollar esta ley. 2. Asimismo se habilita específicamente al Gobierno: a) para modificar los conceptos básicos contenidos en el anexo I de acuerdo con la variación de sus definiciones que se produzca en el ámbito de acuerdos y convenios internacionales con trascendencia en España. b) para modificar el anexo II. c) para regular las peculiaridades del régimen de autorizaciones y circulación de los vehículos pertenecientes a las Fuerzas Armadas y a la Guardia Civil, a propuesta de los Ministros de Defensa y del Interior, y, en su caso, de los demás ministros competentes. d) para revisar la normativa vigente que regula la señalización vial vertical al objeto de adaptar sus dimensiones mínimas a la intensidad actual del tráfico y al incremento en la edad media de los conductores. e) para actualizar la cuantía de las sanciones de multa previstas en esta ley, atendiendo a los criterios establecidos en la normativa de desindexación. f) para modificar la previsión temporal sobre la práctica de las notificaciones en la Dirección Electrónica Vial contenida en la disposición transitoria segunda, atendiendo a la situación financiera y a las posibilidades reales de implementación por las administraciones locales de las medidas necesarias para la plena efectividad de este sistema de notificaciones. g) para establecer el formato del permiso o licencia de conducción integrado en el documento nacional de identidad del conductor en el momento que técnicamente sea posible, así como el documento complementario que permita visualizar de manera tangible el saldo de puntos. h) para regular las marchas cicloturistas. i) para introducir en el Reglamento General de Vehículos, aprobado por el Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, las modificaciones necesarias con el fin de que el color de la señal luminosa de todos los vehículos prioritarios sea azul". En el dictamen citado se expresaba: "En todo caso el Consejo de Estado ha de señalar que resulta incoherente la urgencia en desarrollar esta previsión con forma de Orden ministerial cuando no se ha procedido al desarrollo reglamentario del nuevo sistema sancionador previsto en la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en materia sancionadora, que implica significativas modificaciones sobre el sistema sancionador general. Y ello a pesar de que este desarrollo reglamentario estaba previsto en la disposición final sexta de la Ley, que había fijado el plazo de seis meses". La Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, ha sido recientemente derogada. Dispone la vigente, en su artículo 2.2 que: "Se consideran carreteras las vías de dominio público y uso público proyectadas y construidas fundamentalmente para la circulación de vehículos automóviles". La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, entrará en vigor al año de su publicación en el BOE, lo que ha tenido lugar el 2 de octubre de 2015. Ley 6/2014, de 7 de abril, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo. "Disposición final cuarta. Entrada en vigor. Esta ley entrará en vigor en un plazo de un mes a contar desde el siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado", salvo el apartado treinta y seis del artículo único, cuya vigencia queda demorada hasta la entrada en vigor de la modificación del Reglamento General de Circulación, aprobado por el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre".

Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en la redacción que resulta de la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre. "Artículo 22 La Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos: (...)2. Disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo." Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en la redacción que resulta de la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre. "Artículo 21 El Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos: (...) 2. Anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo".

Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, ya derogada. "Artículo 129.3 3. No podrá formularse ninguna propuesta de nueva disposición sin acompañar al proyecto la tabla de vigencias de disposiciones anteriores sobre la misma materia, y sin que en la nueva disposición se consignen expresamente las anteriores que han de quedar total o parcialmente derogadas". Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra. "Artículo 49 1. En virtud de su régimen foral, corresponde a Navarra la competencia exclusiva sobre las siguientes materias: (...) f) Ferrocarriles, carreteras y caminos cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en territorio foral y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios, así como por vía fluvial o por cable. 2. Corresponde, asimismo, a Navarra la ejecución de la legislación del Estado en materia de ordenación del transporte de mercancías y viajeros que tengan su origen y destino en territorio foral, sin perjuicio de la ejecución directa que el Estado pueda reservarse. 3. En todo caso, en las materias a las que se refieren los apartados anteriores, así como todo lo relativo al tráfico y circulación, Navarra conservará íntegramente las facultades y competencias que actualmente ostenta."

El Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha declarado nulas, mediante dos Sentencias de 16 de septiembre de 2015, las resoluciones por las que se establecen medidas especiales de regulación de Tráfico en la Comunidad Foral Navarra, por su disconformidad con el orden de distribución de competencias. Distingue el Tribunal entre las competencias sobre policía del tráfico y sobre el propio tráfico, en la línea ya marcada por el Dictamen 3.534/1984, de 7 de Julio de 1984. La Ley 6/2014, de 7 de abril, dispone: "Artículo 12 Bebidas alcohólicas y drogas. 1. No podrá circular por las vías objeto de esta ley el conductor de cualquier vehículo con tasas de alcohol superiores a las que reglamentariamente se establezcan. Tampoco podrá circular por las vías objeto de esta ley el conductor de cualquier vehículo con presencia de drogas en el organismo, de las que quedarán excluidas aquellas substancias que se utilicen bajo prescripción facultativa y con una finalidad terapéutica, siempre que se esté en condiciones de utilizar el vehículo conforme a la obligación de diligencia, precaución y no distracción establecida en el artículo 9. 2. Todos los conductores de vehículos quedan obligados a someterse a las pruebas para la detección de alcohol o de la presencia de drogas en el organismo, que se practicarán por los agentes encargados de la vigilancia del tráfico. Igualmente, quedan obligados los demás usuarios de la vía cuando se hallen implicados en un accidente de tráfico o hayan cometido una infracción conforme a lo tipificado en esta Ley".

La sanción prevista por la norma penal es de prisión de tres a seis meses, multa de seis a doce meses, o trabajos en beneficio de la comunidad de treinta y uno a noventa días, y, en cualquier caso, la de privación del derecho a conducir vehículos a motor y ciclomotores por tiempo superior a uno y hasta cuatro años, y puede ser moderada por el Juez tanto en el caso de la prisión (artículo 385 ter) como en el caso de la multa, como dispone el artículo 50 del Código Penal. La sanción prevista por la norma administrativa es de 1.000 euros. En el supuesto de conducción con tasas de alcohol superiores a las que reglamentariamente se establezcan, esta sanción únicamente se impondrá al conductor que ya hubiera sido sancionado en el año inmediatamente anterior por exceder la tasa de alcohol permitida, así como al que circule con una tasa que supere el doble. Llevan aparejada la pérdida de entre 4 y 6 puntos (en función de que el conductor sea profesional o su permiso tenga más o menos antigüedad) y pueden verse incrementadas en un 30 por ciento de su cuantía en razón de las circunstancias agravantes.

Algunas de las más relevantes sentencias en la materia son las Sentencias 107/1985, 161/1997, 111/1999, 188/2002 y 2/2003. Así, la Sentencia del Tribunal Constitucional 188/2002, de 14 de octubre, ha precisado que: "el delito no consiste en un determinado grado de impregnación alcohólica, sino en la conducción de un vehículo de motor bajo la influencia de bebidas alcohólicas" y la Sentencia 111/1999, de 14 de junio de 1999, analiza el valor de las pruebas de detección como pruebas de cargo o presunciones legales.

"Droga. 1. f. Sustancia mineral, vegetal o animal, que se emplea en la medicina, en la industria o en las bellas artes. 2. f. Sustancia o preparado medicamentoso de efecto estimulante, deprimente, narcótico o alucinógeno. 3. f. medicamento". En esta Convención de 20 de diciembre de 1988 de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, revisada en varias ocasiones, se definen los estupefacientes y las sustancias psicotrópicas, incluyendo un listado de sustancias que abarca 118 estupefacientes, 116 sustancias psicotrópicas y, además, productos intermedios o precursores. El Informe del Servicio de Información Toxicológico del Instituto Nacional de Toxicología 12691, de 22 de diciembre de 2003, se refiere a opiáceos y sustancias farmacológicamente relacionadas, heroína, morfina, metadona, bupremorfina, destropropoxifeno, pentazocina, fentanilo, dihidrocodeína, levoacetiletadol, petidina, tramadol, derivados de cocaína, derivados de cannabis, marihuana, hachís, aceite de hachís, LSD (dietilanima de ácido lisérgico), sulfato de anfetamina, MDMA (éxtasis), anfepramona, clobenzorex, fenproporex y D. metanfetamina.

El Anexo 1 del texto refundido define de este modo las travesías: "71. Travesía. Tramo de carretera que discurre por poblado. No tendrán la consideración de travesías aquellos tramos que dispongan de una alternativa viaria o variante a la cual tiene acceso". Las señales S-500 y S-510 marcan la entrada a poblado y el fin de la población. El Anexo I, aparatado 70, del texto refundido define "poblado" de este modo: "Espacio que comprende edificios y en cuyas vías de entrada y de salida están colocadas, respectivamente, las señales de entrada a poblado y de salida de poblad.." El concepto propio de "travesía" se definía en el artículo de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, ley que ha sido derogada por la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, publicada en el BOE del 30 de septiembre de 2015 y vigente desde el 9 de octubre. En esta norma la definición es la que sigue: "Capítulo IV. Travesías y tramos urbanos Artículo 46 Travesías 1. A los efectos de esta ley, se considera travesía la parte de carretera en la que existen edificaciones consolidadas al menos en dos terceras partes de la longitud de ambas márgenes y un entramado de calles conectadas con aquélla en al menos una de sus márgenes)."

Artículos 11, 12, 51 y 53 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Artículos 12 y 13 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. "Artículo 5. Competencias del Ministerio del Interior. Sin perjuicio de las competencias que tengan asumidas las comunidades autónomas y de las previstas en el artículo anterior, corresponde al Ministerio del Interior: a) La expedición y revisión de los permisos y licencias para conducir vehículos a motor y ciclomotores y de la autorización especial para conducir vehículos que transporten mercancías peligrosas, con los requisitos sobre conocimientos, aptitudes técnicas y psicofísicas y periodicidad que se determinen reglamentariamente, así como la declaración de la nulidad, lesividad o pérdida de vigencia de aquéllos. b) El canje, de acuerdo con las normas reglamentarias aplicables, de los permisos de conducción y de la autorización especial para conducir vehículos que transporten mercancías peligrosas expedidos en el ámbito militar y policial por los correspondientes en el ámbito civil, así como el canje, la inscripción o la renovación de los permisos expedidos en el extranjero cuando así lo prevea la legislación vigente. (...)"

El dictamen 1.198/2013, de 18 de diciembre se ocupó de este proyecto de Real Decreto. El Real Decreto 97/2014, de 14 de febrero, por el que se regulan las operaciones de transporte de mercancías peligrosas por carretera en territorio español, dispone: "Artículo 4. Miembros de la tripulación. 1. Las empresas transportistas adoptarán las medidas precisas para que los vehículos cumplan las condiciones reglamentarias y para que los miembros de la tripulación sean informados sobre las características especiales de los vehículos y tengan la formación exigida en la normativa vigente. 2. Para conducir vehículos que transporten mercancías peligrosas, cuando así lo requieran las disposiciones del ADR, se exigirá una autorización administrativa especial que habilite para ello, conforme a lo dispuesto en los artículos 25 y siguientes del Reglamento general de conductores, aprobado por Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo."

Ley de Enjuiciamiento Criminal: "Artículo 261 Tampoco estarán obligados a denunciar: 1.º El cónyuge del delincuente. 2.º Los ascendientes y descendientes consanguíneos o afines del delincuente y sus colaterales consanguíneos o uterinos y afines hasta el segundo grado inclusive. 3.º Los hijos naturales respecto de la madre en todo caso, y respecto del padre cuando estuvieren reconocidos, así como la madre y el padre en iguales casos."

Proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. "Artículo 76. Infracciones graves Son infracciones graves, cuando no sean constitutivas de delito, las conductas tipificadas en esta ley referidas a: (..) n) Arrojar a la vía o en sus inmediaciones objetos que puedan producir incendios o accidentes, o que obstaculicen la libre circulación."

El Tribunal Constitucional estima el recurso de amparo presentado en relación con la Sentencia de la Audiencia Provincial de Valladolid que le condenó por un delito contra la seguridad vial. El Tribunal Constitucional entiende que se vulneraron los derechos de la interesada a un proceso con todas las garantías y a la presunción de inocencia. Código Penal. "Artículo 383. El conductor que, requerido por un agente de la autoridad, se negare a someterse a las pruebas legalmente establecidas para la comprobación de las tasas de alcoholemia y la presencia de las drogas tóxicas, estupefacientes y sustancias psicotrópicas a que se refieren los artículos anteriores, será castigado con la penas de prisión de seis meses a un año y privación del derecho a conducir vehículos a motor y ciclomotores por tiempo superior a uno y hasta cuatro años." La norma fue redactada por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, de reforma del Código Penal en materia de seguridad vial.

Proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. "Artículo 77. Infracciones muy graves Son infracciones muy graves, cuando no sean constitutivas de delito, las conductas tipificadas en esta ley referidas a: (...) d) Incumplir la obligación de todos los conductores de vehículos, y de los demás usuarios de la vía cuando se hallen implicados en algún accidente de tráfico o hayan cometido una infracción, de someterse a las pruebas que se establezcan para la detección de alcohol o de la presencia de drogas en el organismo."

En el caso de conductores de vehículos de motor la conducta está tipificada en las dos normas, calificada como delito en una y como infracción administrativa en otra. En el mismo sentido lo hizo constar el Consejo de Estado en su Dictamen 54.317, de 22 de febrero de 1990, sobre el Anteproyecto de Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial: "La cuestión de la llamada prueba de alcoholemia (y lo mismo podría decirse de las otras sustancias que dice el art. 12.1) ha sido objeto de estudio, consideración y enjuiciamiento, desde la perspectiva de los derechos fundamentales, por el Tribunal Constitucional. (...) La realización de indicada prueba, sin embargo, ha de ajustarse, para ser constitucionalmente legítima, de unas garantías, de las que la Sentencia del Tribunal Constitucional 100/1985, de 3 de octubre, destaca, en el caso resuelto, el informar al interesado de la posibilidad de solicitar la práctica de una segunda medición." Ley 19/2001, de 19 de diciembre, de reforma del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo Artículo único. Nueve) "Artículo 18. Circulación en autopistas y autovías. El apartado 1 queda redactado en los siguientes términos: "1. Se prohíbe circular por autopistas y autovías con vehículos de tracción animal, bicicletas, ciclomotores y vehículos para personas de movilidad reducida. No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, los conductores de bicicletas podrán circular por los arcenes de las autovías, salvo que, por razones de seguridad vial, se prohíba mediante la señalización correspondiente." Proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial: "Artículo 75. Infracciones leves Son infracciones leves las conductas tipificadas en esta ley referidas a: a) Circular en una bicicleta sin hacer uso del alumbrado reglamentario. b) No hacer uso de los elementos y prendas reflectantes por parte de los usuarios de bicicletas. c) Incumplir las normas contenidas en esta ley que no se califiquen expresamente como infracciones graves o muy graves en los artículos siguientes."

Se prevé ahora en su artículo 29.2 que: "El personal encargado de la vigilancia de la autopista, en ausencia de los agentes públicos competentes, y cuando por la excepcionalidad de la situación se requiera, podrá adoptar las disposiciones necesarias en orden a la regulación y ordenación del tráfico formulando, en su caso, las denuncias procedentes conforme a la normativa de tráfico, circulación de vehículos y seguridad vial, y quedando investidos temporalmente de carácter de autoridad. Las denuncias formuladas por el personal de la empresa concesionaria tendrán valor de medio de prueba para acreditar los hechos denunciados."

Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. "Artículo 38. Notificación mediante la puesta a disposición del documento electrónico a través de dirección electrónica habilitada. 1. Serán válidos los sistemas de notificación electrónica a través de dirección electrónica habilitada siempre que cumplan, al menos, los siguientes requisitos: a. Acreditar la fecha y hora en que se produce la puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación. b. Posibilitar el acceso permanente de los interesados a la dirección electrónica correspondiente, a través de una sede electrónica o de cualquier otro modo. c. Acreditar la fecha y hora de acceso a su contenido. d. Poseer mecanismos de autenticación para garantizar la exclusividad de su uso y la identidad del usuario. 2. Bajo responsabilidad del Ministerio de la Presidencia existirá un sistema de dirección electrónica habilitada para la práctica de estas notificaciones que quedará a disposición de todos los órganos y organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado que no establezcan sistemas de notificación propios. Los ciudadanos podrán solicitar la apertura de esta dirección electrónica, que tendrá vigencia indefinida, excepto en los supuestos en que se solicite su revocación por el titular, por fallecimiento de la persona física o extinción de la personalidad jurídica, que una resolución administrativa o judicial así lo ordene o por el transcurso de tres años sin que se utilice para la práctica de notificaciones, supuesto en el cual se inhabilitará esta dirección electrónica, comunicándose así al interesado. 3. Cuando se establezca la práctica de notificaciones electrónicas con carácter obligatorio, la dirección electrónica habilitada a que se refiere el apartado anterior será asignada de oficio y podrá tener vigencia indefinida, conforme al régimen que se establezca por la orden del Ministro de la Presidencia a la que se refiere la disposición final primera. Respecto del resto de direcciones electrónicas habilitadas dicho régimen se establecerá mediante orden del titular del Departamento correspondiente".

Orden PRE/878/2010, de 5 de abril, por la que se establece el régimen del sistema de Dirección Electrónica Habilitada previsto en el artículo 38.2 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre (que deroga y sustituye la Orden PRE/1551/2003, de 10 de junio). Señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 2009, dictada en recurso de casación 25/2006: "la pérdida de puntos es una consecuencia directa y automática de la sanción, y participa de su misma naturaleza". De este modo, "pese a que la pérdida de puntos no aparece incluida en el catálogo de sanciones del artículo 67 del Texto Articulado (...), es indudable que la pérdida de puntos es una medida que tiene carácter materialmente sancionador. El que el descuento de los puntos no se haga efectivo sino cuando la sanción es firme no viene sino a confirmar la naturaleza sancionadora de la pérdida de puntos, pues es también después de la firmeza cuando se produce la anotación de sanción en el Registro de conductores e infractores". Como consecuencia de la naturaleza sancionadora de esta medida, la sentencia sugiere la posibilidad de que su imposición pueda ser combatida, en su caso, mediante el recurso de amparo y el contencioso- administrativo especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona. En la norma vigente los preceptos se encuentran en el artículo 65.7, relativo a las infracciones, y disponen: "Artículo 65 Cuadro general de infracciones (...) 65.7 Las infracciones derivadas del incumplimiento de la obligación de asegurar los vehículos a motor se regularán y sancionarán con arreglo a su legislación específica. Las estaciones de ITV requerirán la acreditación del seguro obligatorio en cada inspección ordinaria o extraordinaria del vehículo. El resultado de la inspección no podrá ser favorable en tanto no se verifique este requisito." "Artículo 77. Infracciones muy graves Son infracciones muy graves, cuando no sean constitutivas de delito, las conductas tipificadas en esta ley referidas a: (...) q) Incumplir las normas sobre el régimen de autorización y funcionamiento de los centros de enseñanza y formación y de acreditación de los centros de reconocimiento de conductores autorizados o acreditados por el Ministerio del Interior o por los órganos competentes de las comunidades autónomas, que afecten a la cualificación de los profesores o facultativos, al estado de los vehículos utilizados en la enseñanza, a elementos esenciales que incidan directamente en la seguridad vial, o que supongan un impedimento a las labores de control o inspección."

En Sentencia de 27 de octubre de 2004 el Tribunal Supremo declaró nulo el artículo 12.2 del Real Decreto 318/2003, por el que se modifica el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto 320/1994, por vulnerar los artículos 67 y 77 de la Ley de Seguridad Vial, al impedir a los conductores la posibilidad de simultanear el pago de la multa con descuento por pronto pago con la posibilidad de recurrir la multa. Se entendía que lesionaba los derechos reconocidos en el artículo 24 de la Constitución. Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora. "Artículo 11 Forma de iniciación 1. Los procedimientos sancionadores se iniciarán siempre de oficio, por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia. A efectos del presente Reglamento, se entiende por: a) Propia iniciativa (...) d) Denuncia: El acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera constituir infracción administrativa."

En el dictamen 1.239/1993, de 9 de diciembre, sobre el proyecto Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, se entendía que las denuncias anónimas deben ser archivadas sin más trámite. El último caso, en el dictamen 275/2015, de 29 de abril, sobre el anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Señalaba el citado dictamen 2.398/2010 de 18 de noviembre: "El Consejo de Estado entiende que es preciso reflexionar acerca de cuál sería en un futuro próximo la posición del ciudadano si en cada procedimiento administrativo tuviera que consultar el Tablón Edictal no ya de cada Administración, sino de cada servicio público. La garantía del tratamiento común ante las Administraciones públicas puede verse socavada por esta vía, creando sistemas electrónicos cuyo objeto sea parcial en todos los ámbitos en que se entienda que el procedimiento reviste alguna especialidad."

Valgan como ejemplos, limitados al ámbito de la Administración General del Estado, el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA), el sistema catastral, el Tablón Edictal de la Seguridad Social y los sistemas previstos por la Agencia Estatal de Administración tributaria. Dictamen 291/2015, de 13 de mayo, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 181/2008, de 8 de febrero, de ordenación del Diario Oficial "Boletín Oficial del Estado". Proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, objeto de este dictamen: "Disposición adicional quinta. Notificaciones en comunidades autónomas que hayan recibido el traspaso de funciones y servicios en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor. Las comunidades autónomas que hayan recibido el traspaso de funciones y servicios en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor podrán sustituir las notificaciones en la Dirección Electrónica Vial por notificaciones a través de sus propias plataformas informáticas, para aquellos ciudadanos que opten por las mismas. Las administraciones locales pertenecientes a los ámbitos territoriales de las comunidades autónomas que hayan recibido el traspaso de funciones y servicios en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor podrán suscribir convenios de colaboración para efectuar las notificaciones telemáticas a través de las plataformas de notificación de la comunidad autónoma."

El texto enviado al Consejo de Estado tiene su origen en la disposición adicional quinta de la Ley 18/2009, de 23 de noviembre. "Disposición adicional quinta. Notificaciones y Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico en Comunidades Autónomas con competencias ejecutivas en materia de tráfico. Las Comunidades Autónomas con competencias ejecutivas en materia de tráfico podrán sustituir las notificaciones en la Dirección Electrónica Vial por notificaciones a través de sus propias plataformas informáticas, para aquellos ciudadanos que opten por las mismas. Las publicaciones en el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico de las Comunidades Autónomas con competencias ejecutivas en materia de tráfico podrán efectuarse a través de sus propios Tablones Edictales. En este caso, los Tablones deberán interoperar entre sí permitiendo al ciudadano, a través de un único acceso, el conocimiento y la comunicación de cualesquiera notificaciones de procedimientos sancionadores que sobre él existan." Las Administraciones Locales pertenecientes a los ámbitos territoriales de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de tráfico podrán suscribir convenios de colaboración para efectuar las notificaciones telemáticas a través de las plataformas de notificación y de los Tablones Edictales de la Comunidad Autónoma. Código Civil "Artículo 339. Son bienes de dominio público: 1.º Los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos. 2.º Los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común, y están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional, como las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio, y las minas, mientras que no se otorgue su concesión." La irregular configuración de la Jefatura Central de Tráfico como organismo autónomo ha sido objeto de estudio por el Tribunal de Cuentas en su Informe de Fiscalización de las Inversiones de la Jefatura Central de Tráfico en Seguridad Vial en el ejercicio 2002, págs. 30 y siguientes, y por el Consejo de Estado en su dictamen 54.317, de 22 de febrero de 1990, sobre el anteproyecto de texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.