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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 3 de diciembre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de una Orden comunicada de V. E. de 20 de noviembre de 2015, con registro de entrada ese mismo día, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter urgente, el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1299/2006, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el cuadro de enfermedades profesionales en el sistema de la Seguridad Social y se establecen criterios para su notificación y registro.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1299/2006, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el cuadro de enfermedades profesionales en el sistema de la Seguridad Social y se establecen criterios para su notificación y registro. Obra en el expediente una versión inicial del proyecto de Real Decreto y una versión final del mismo, cuya fecha no se especifica.

El proyecto de Real Decreto (en adelante, el "Proyecto") consta de preámbulo, un artículo único y dos disposiciones finales.

El preámbulo explica que desde la aprobación del vigente cuadro de enfermedades profesionales por el Real Decreto 1299/2006, de 10 de noviembre, se han producido importantes avances médicos que han permitido demostrar la relación existente entre la inhalación de polvo de amianto y el cáncer de laringe.

Por este motivo, el Real Decreto proyectado pretende modificar el Real Decreto 1299/2006, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el cuadro de enfermedades profesionales en el sistema de la Seguridad Social y se establecen criterios para su notificación y registro, con la finalidad de incluir en el listado de enfermedades profesionales del anexo 1 al cáncer de laringe causado por amianto. En coherencia con esta inclusión, se modifica también el anexo 2 del mismo Real Decreto 1299/2006 para excluir al cáncer de laringe causado por amianto de la lista complementaria de enfermedades cuyo origen profesional se sospecha (enfermedades que se enumeran en dicho anexo 2).

El artículo único dispone la modificación del Real Decreto 1299/2006, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el cuadro de enfermedades profesionales en el sistema de la Seguridad Social y se establecen criterios para su notificación y registro.

- En su apartado uno, establece que se modifica el anexo 1, "cuadro de enfermedades profesionales (codificación), grupo 6, enfermedades profesionales causadas por agentes carcinogénicos, agente A", para añadir un "nuevo subagente 06, cáncer de laringe". Se enumeran, asimismo, una serie de industrias en las que se utiliza el amianto (por ejemplo, minas de rocas amiantíferas, industrias de producción de amianto, trabajos de aislamiento o de construcción, entre otros) y distintos trabajos expuestos a la inhalación de polvos de amianto (por ejemplo, trabajos de extracción, manipulación y tratamiento de rocas amiantíferas o trabajos de fabricación de tejidos, cartones y papeles de amianto, entre otros).

- El apartado dos dispone la modificación del anexo 2 del Real Decreto 1299/2006, relativo a la "lista complementaria de enfermedades cuyo origen profesional se sospecha y cuya inclusión en el cuadro de enfermedades profesionales podría contemplarse en el futuro", a efectos de excluir el cáncer de laringe producido por inhalación de polvo de amianto de la lista de "enfermedades provocadas por agentes carcinogénicos" (grupo 6).

La disposición final primera establece que el título competencial para la aprobación del Real Decreto proyectado se encuentra en el artículo 149.1.17ª de la Constitución española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de régimen económico de la Seguridad Social.

La disposición final segunda señala que el Real Decreto proyectado entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

SEGUNDO.- El Proyecto se acompaña de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo (en adelante, la "Memoria").

La Memoria comienza por justificar su carácter abreviado (apartado 1) sobre la base de que la norma proyectada "no tiene una repercusión apreciable en ninguno de los ámbitos a tomar en consideración" y señala que no tiene impacto competencial (la norma se dicta sobre la base de la competencia exclusiva del Estado en materia de régimen económico de la Seguridad Social), ni por razón de género. En cuanto al impacto económico y presupuestario, destaca que, aunque aumentarán las prestaciones causadas por esta nueva enfermedad profesional, "se ha de tener en cuenta que el colectivo al que la norma puede afectar es reducido, por lo que este aumento no justifica la necesidad de tener que acudir a una memoria completa".

En cuanto a la base jurídica y rango de la norma (apartado segundo), la Memoria señala que la norma proyectada modifica el Real Decreto 1299/2006, sobre la base de la previsión contenida en el artículo 2 de este último. Así pues, concluye que el rango del Proyecto debe ser el de real decreto.

A continuación, la Memoria -en su apartado tercero- describe el contenido del Real Decreto proyectado así como la tramitación dada al mismo. Valora las distintas observaciones formuladas en los informes evacuados (en concreto, se centra en las observaciones contenidas en los informes del Gabinete Técnico de la Subsecretaría de Empleo y Seguridad Social, de la Intervención General de la Seguridad Social, de la Comisión Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, de las organizaciones sindicales y empresariales y de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social) y justifica la oportunidad de la propuesta en la necesidad de adecuar el cuadro de enfermedades profesionales a los nuevos avances médicos, que evidencian una relación directa entre la inhalación de polvo de amianto y el cáncer de laringe.

Finalmente, la Memoria señala que no existe "necesidad de proceder a derogar norma alguna" (apartado cuarto) y se detiene a valorar el impacto presupuestario (apartado quinto) y el impacto por razón de género (que es nulo, según se justifica en el apartado sexto).

Con respecto al impacto presupuestario, la Memoria señala que la aprobación de la norma proyectada ocasionará un escaso incremento de coste al sistema de la Seguridad Social, ya que en la actualidad la mayoría de trabajadores que sufren cáncer de laringe reciben prestaciones, bien como contingencia común (si no se ha podido demostrar su origen laboral), bien como accidente de trabajo. Por ello, concluye la Memoria, "el coste solamente alcanza a la diferencia de prestación entre contingencias comunes y profesionales para un colectivo muy reducido".

TERCERO.- Obran en el expediente los siguientes informes y comunicaciones:

- Informe emitido por el Consejo General del Instituto Nacional de la Seguridad Social el 25 de junio de 2015, sobre las publicaciones de Organismos Internacionales que relatan la evidencia científica actual para incluir en la reglamentación española de la Seguridad Social el cáncer de laringe en trabajadores con exposición laboral al asbesto como enfermedad profesional. El informe analiza las últimas publicaciones en el ámbito de la Agencia Internacional para la Investigación sobre el Cáncer (IARC), así como las recomendaciones y legislaciones de los países de nuestro entorno y concluye con la propuesta de incluir el cáncer de laringe por amianto entre las enfermedades profesionales enumeradas en el anexo 1 del Real Decreto 1299/2006, de 10 de noviembre.

Consta asimismo en el expediente copia del acta del Consejo General del Instituto Nacional de la Seguridad Social en la reunión celebrada ese mismo día, 25 de junio de 2015, en la que se hace constar la aceptación de la propuesta contenida en el "estudio sobre el cáncer de laringe producido por inhalación de polvo de amianto, para su consideración como enfermedad profesional".

- Comunicaciones de la Dirección del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social (31 de julio de 2015), la Gerencia de Informática de la Seguridad Social (31 de julio de 2015), la Tesorería General de la Seguridad Social (31 de julio de 2015), el Instituto Social de la Marina (3 de agosto de 2015), la Secretaría General de Inmigración y Emigración (de 5 de agosto de 2015), el Gabinete de la Secretaría de Estado de Empleo (5 de agosto de 2015) y la Dirección General del Instituto Nacional de la Seguridad Social (10 de agosto de 2015), en las que dichas entidades anuncian que no formulan observaciones al Proyecto.

- Informe de la Intervención General de la Seguridad Social, de 4 de agosto de 2015. El informe sugiere incluir en el apartado cuarto de la Memoria una cuantificación de los costes derivados del proyecto normativo, con inclusión de las partidas presupuestarias que puedan verse afectadas.

- Informe del Gabinete Técnico de la Subsecretaría del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de 31 de agosto de 2015. El informe señala que el Real Decreto proyectado tiene un contenido y alcance muy reducidos, pero destaca que su relevancia reside en el hecho de que es la primera vez que se modifica el cuadro de enfermedades profesionales desde su aprobación en el año 2006.

- Informe de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, de 15 de septiembre de 2015, que señala que fue informada de la iniciativa proyectada en su reunión de 14 de julio de 2015 y que, en dicha reunión, los vocales que componen la Comisión ya manifestaron su conformidad con el Proyecto.

- Informe de la Unión General de Trabajadores (UGT), de 18 de septiembre de 2015, que manifiesta su satisfacción por la reforma proyectada en cuanto supone la "apertura" del cuadro de enfermedades profesionales.

- Informe de Comisiones Obreras (CCOO), de 18 de septiembre de 2015, que manifiesta su conformidad con el Proyecto y sugiere ampliar la lista de trabajos afectados por la exposición al amianto para incluir la construcción ferroviaria.

- Informe de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y de la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME), de 18 de septiembre de 2015. El informe señala que, en virtud del artículo 2 del Real Decreto 1299/2006, la modificación del cuadro de enfermedades profesionales solo puede hacerse en virtud de un "informe científico" elaborado conjuntamente por miembros de una Comisión del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y del Ministerio de Sanidad y señala que ninguna de las confederaciones empresariales ha tenido acceso a dicho informe.

Por otro lado, el informe concluye que el cáncer de laringe causado por exposición al amianto no debería incluirse en el anexo 1 del Real Decreto 1299/2006, sino que debería permanecer, como hasta ahora, dentro del anexo 2, ya que esta modalidad de cáncer puede tener causas muy diversas (como el tabaco o el alcohol) y la exposición al amianto es frecuente -incluso fuera del ámbito laboral-, por lo que resulta complejo establecer con exactitud si una exposición ha sido la causa de la enfermedad.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de 26 de octubre de 2015, que formula observaciones a la disposición final primera del Proyecto en el sentido de sugerir que se incluya como título competencial que habilita al Estado para dictar la norma proyectada el contenido en el artículo 149.1.17ª de la Constitución (competencia exclusiva en materia de bases y régimen económico de la Seguridad Social).

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de 17 de noviembre de 2015, que no formula observaciones al Proyecto.

- Informe final de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, dictado al amparo del artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que no formula observaciones adicionales.

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes observaciones:

I

Se somete a consulta el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1299/2006, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el cuadro de enfermedades profesionales en el sistema de la Seguridad Social y se establecen criterios para su notificación y registro.

La consulta se formula al amparo del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que dispone que la Comisión Permanente deberá ser consultada en "los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

La norma proyectada pretende modificar una disposición de carácter general que se dictó en ejecución de una ley y de ahí la obligatoriedad del presente dictamen.

II

La base normativa del Real Decreto proyectado se encuentra en el artículo 116 del todavía vigente texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio (que será sustituido, desde el 2 de enero de 2016, por el artículo 157 del nuevo texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, con idéntico contenido). Este artículo remite a las "disposiciones de aplicación y desarrollo de esta Ley" para aprobar un cuadro de enfermedades profesionales. En desarrollo de esta previsión legal se aprobó el Real Decreto 1299/2006, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el cuadro de enfermedades profesionales en el sistema de la Seguridad Social y se establecen criterios para su notificación y registro (en adelante, el "Real Decreto 1299/2006"), cuyo artículo 2 establece lo siguiente:

"1. La modificación del cuadro de enfermedades profesionales a que se refiere el artículo anterior se realizará por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y requerirá el informe previo del Ministerio de Sanidad y Consumo y de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. El informe científico que soporte la propuesta de modificación deberá ser realizado por una comisión técnica conjunta de ambos ministerios".

En consecuencia, debe entenderse que existe habilitación suficiente y que el rango de la norma proyectada es el adecuado. En cuanto al órgano competente para aprobar la modificación proyectada, este Consejo de Estado ya señaló en el dictamen del expediente nº 1.715/2006, relativo al entonces proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el cuadro de enfermedades profesionales en el sistema de la Seguridad Social y se establecen criterios para su notificación y registro, que el artículo 2, al regular la modificación del Anexo 1, "define qué departamento la propone -el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales- pero no qué órgano la acuerda que, no habiendo una deslegalización expresa, se entiende que habrá de ser el mismo que la aprueba, el Consejo de Ministros".

III

El Proyecto ha sido impulsado por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social y se acompaña de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo. Han emitido informe distintos órganos y entidades del Ministerio de Empleo y Seguridad Social; se ha dado audiencia a las organizaciones sindicales y empresariales más representativas y han informado las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y de Empleo y Seguridad Social, este último como órgano proponente. A la vista de todo ello, entiende el Consejo de Estado que se han cumplido los trámites esenciales exigidos por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, para la elaboración de un proyecto normativo como el sometido a consulta.

En relación con la tramitación del expediente, CEOE y CEPYME han objetado que no consta la emisión del "informe científico" que debe servir de base a la propuesta de reforma, al amparo de lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto 1299/2006.

Sin embargo, en respuesta a esta alegación, la Memoria señala que "la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, como órgano que tiene atribuida la competencia para proceder a la propuesta de inclusión de enfermedades profesionales, remitió el Acta del Consejo General del Instituto Nacional de la Seguridad Social de 25 de junio de 2015 en la que se daba traslado del estudio sobre cáncer de laringe producido por inhalación de polvo de amianto para su consideración como enfermedad profesional, así como el Informe sobre las publicaciones de Organismos Internacionales que relatan la evidencia científica actual para incluir en la reglamentación española de Seguridad Social el cáncer de laringe en trabajadores con exposición al asbesto como enfermedad profesional, elaborado por el Grupo de trabajo técnico sobre enfermedades profesionales". Añade que en todas las reuniones de dicho grupo técnico "estaban presentes un representante de CEOE y un representante de CEPYME" y que "en ningún momento mostraron su disconformidad" con la reforma proyectada. Es más, la Memoria apunta que ambas asociaciones empresariales tenían representación en el Consejo General del Instituto Nacional de la Seguridad Social, que aprobó "por unanimidad de todas las partes" el estudio elaborado por el grupo de trabajo.

Por otro lado, al contestar las observaciones formuladas por la Subsecretaría del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, la Memoria señala que "en el seno del Instituto Nacional de la Seguridad Social se constituyó una Comisión formada por representantes del mencionado Instituto, de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, del Ministerio de Sanidad, del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo y de los agentes sociales". Añade que esta Comisión "elaboró un informe científico que fue aprobado por unanimidad por todos sus miembros" en el que se ponían de manifiesto tanto "las evidencias científicas que justifican la consideración del cáncer de laringe provocado por el polvo de amianto como enfermedad profesional, como también los criterios de oportunidad que han llevado a la modificación del Real Decreto 1299/2006". Finalmente, destaca que el informe y sus conclusiones "se elevaron al Consejo General de la Seguridad Social".

Estas mismas conclusiones se desprenden de la copia del acta de la reunión del Consejo General del Instituto Nacional de la Seguridad Social de 25 de junio de 2015, en la que se deja constancia de la creación de un grupo de trabajo integrado por "los representantes de las organizaciones integradas en este Consejo y, además, por representantes del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo y del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad", que ha elaborado un "informe científico en relación a la consideración como enfermedad profesional del cáncer de laringe producido por inhalación del polvo de amianto"; informe que ha sido aprobado por unanimidad.

En fin, el informe sobre las publicaciones de Organismos Internacionales que relatan la evidencia científica actual para incluir en la reglamentación española de la Seguridad Social el cáncer de laringe en trabajadores con exposición laboral al asbesto como enfermedad profesional (aprobado por el Consejo General del Instituto Nacional de la Seguridad Social), da cuenta también de que su elaboración ha corrido a cargo del "grupo de trabajo técnico sobre enfermedades profesionales".

Así pues, considera el Consejo de Estado que en la tramitación del Proyecto se ha cumplido con las exigencias del artículo 2.1 del Real Decreto 1299/2006 para proceder a la modificación del cuadro de enfermedades profesionales, en cuanto que la propuesta procede del Ministerio de Empleo y Seguridad Social; han emitido informe previo el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo y existe un informe científico que soporta la propuesta de modificación, realizado por un grupo de trabajo en el que participan representantes de los dos ministerios anteriores y de los agentes sociales.

Ello no obstante, sería conveniente que en las futuras reformas del cuadro de enfermedades profesionales estos extremos se hicieran constar con mayor precisión en el expediente. En particular, sería deseable que se hiciera constar en un único informe tanto la intervención del grupo de trabajo técnico, como la composición de este último y el contenido técnico del informe científico, a fin de evitar tener que acudir a distintos documentos para obtener esta información.

IV

En cuanto al contenido de la norma proyectada, se limita a establecer una modificación del vigente cuadro de enfermedades profesionales, aprobado por el Real Decreto 1299/2006, a los efectos de añadir a su anexo 1, grupo 6 (cuadro de enfermedades profesionales causadas por agentes carcinogénicos), una enfermedad que ya figuraba en el anexo 2 (lista complementaria de enfermedades cuyo origen profesional se sospecha y cuya inclusión en el cuadro de enfermedades profesionales podría contemplarse en el futuro): el cáncer de laringe causado por inhalación de polvos de amianto. De esta forma, se modifica el anexo 1 para añadir esta enfermedad al cuadro de las que se consideran enfermedades profesionales y, al mismo tiempo, se reforma el anexo 2 para sustraerla de la lista de enfermedades con posible origen profesional.

En cuanto a la reforma del anexo 1, se añade el amianto como subagente carcinogénico y se enumeran -a título ejemplificativo- diversos industrias y trabajos que están especialmente expuestos a la inhalación de polvo de amianto (asbesto).

La oportunidad de incluir este nuevo subagente carcinogénico en el cuadro de enfermedades profesionales se justifica, según detalla el informe aprobado por el Consejo General del Instituto Nacional de la Seguridad Social, tanto por los estudios realizados por la Agencia Internacional para la Investigación sobre el Cáncer (IARC), que evidencian una relación entre la inhalación de polvo de amianto y el cáncer de laringe, como por las recomendaciones de varias agencias norteamericanas (el Instituto Nacional para la Seguridad y Salud Ocupacional -NIOSH- y la Administración de Salud y Seguridad Ocupacional -OSHA-). Asimismo, al incluir el cáncer de laringe por amianto en el cuadro de enfermedades profesionales se sigue el ejemplo de otros países de la Unión Europea (lo reconocen Austria, Bélgica, Dinamarca, República Checa, Letonia, Lituania, Eslovenia, Chipre, Croacia o Rumanía; también Alemania y Finlandia, aunque con ciertas peculiaridades).

Tomando estas directrices como referencia y teniendo en cuenta que el informe científico ha sido elaborado por un grupo de trabajo técnico (integrado por representantes del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, del Instituto para la Seguridad e Higiene en el Trabajo, el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y los agentes sociales) y aprobado por unanimidad por el Consejo General del Instituto Nacional de la Seguridad Social, contando con el informe favorable de la Comisión Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo y el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, el Consejo de Estado manifiesta su conformidad con la reforma proyectada y, en consecuencia, considera que procede aprobar el Proyecto sometido a consulta.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede V. E. elevar al Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1299/2006, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el cuadro de enfermedades profesionales en el sistema de la Seguridad Social y se establecen criterios para su notificación y registro."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 3 de diciembre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.