Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 29 de octubre de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 19 de octubre de 2015, con registro de entrada el día 20 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado con carácter urgente el expediente relativo al proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto.

El proyecto sometido a consulta se inicia con una parte expositiva que comienza mencionando el artículo uno.g) de la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos en virtud de lo establecido en los artículos 82 y siguientes de la Constitución, precepto que autoriza al Gobierno para aprobar, en el plazo de doce meses desde la entrada en vigor de dicha ley, un texto refundido en el que se integren la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, las disposiciones en materia de régimen jurídico del empleo público contenidas en normas con rango de ley que la hayan modificado y las que, afectando a su ámbito material, pudieran promulgarse antes de la aprobación por el Consejo de Ministros del texto refundido. Esta previsión se completa con la que se recoge en el artículo dos de la ley citada, a cuyo tenor los reales decretos legislativos que se dicten con arreglo a lo dispuesto en ella derogarán de forma expresa las normas objeto de refundición y las disposiciones reglamentarias que las desarrollen y resulten incompatibles con la refundición.

Atendiendo a esta habilitación, se ha procedido a elaborar un texto refundido con arreglo a los criterios que la propia parte expositiva enuncia.

El texto proyectado consta, además, de una parte dispositiva, integrada por un artículo único, una disposición adicional, una derogatoria y una disposición final:

- El artículo único aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que se inserta a continuación. - La disposición adicional única ("remisiones normativas") señala que las referencias efectuadas en otras disposiciones a las normas que se integran en el texto refundido se entenderán realizadas a los preceptos correspondientes de este. - La disposición derogatoria enumera las distintas normas legales a las que se extienden sus efectos. - La disposición final única, relativa a la entrada en vigor, preceptúa que el Real Decreto Legislativo y el texto refundido que aprueba entrarán en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

Por lo que se refiere al texto refundido, aparece encabezado por un índice y consta de 100 artículos, agrupados en ocho títulos, y de una parte final integrada por quince disposiciones adicionales, siete transitorias, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.

El título I ("objeto y ámbito de aplicación") comprende los artículos 1 a 7, en los que se definen el objeto del Estatuto y su ámbito de aplicación y se determina en qué medida el Estatuto se aplica al personal funcionario de las Entidades Locales, al personal que se rige por su legislación específica y al personal de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, incluyéndose una previsión relativa a la aprobación de leyes en materia de Función Pública y otra relativa al personal laboral.

El título II regula las "clases de personal al servicio de las Administraciones Públicas". En él se integran los artículos 8 a 13, el primero de los cuales perfila el concepto de empleado público, clasificándolo en cuatro categorías que se regulan en los artículos subsiguientes: funcionarios de carrera (artículo 9), funcionarios interinos (artículo 10), personal laboral (artículo 11) y personal eventual (artículo 12); el artículo 13 reconoce la posibilidad de que el Estado y las Comunidades Autónomas establezcan el régimen aplicable al "personal directivo profesional".

El título III ("derechos y deberes. Código de conducta de los empleados públicos") comprende los artículos 14 a 54, organizados en seis capítulos: derechos de los empleados públicos (artículos 14 y 15); derecho a la carrera profesional y a la promoción interna y evaluación del desempeño (artículos 16 a 20); derechos retributivos (artículos 21 a 30); derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional y derecho de reunión (artículos 31 a 46); derecho a la jornada de trabajo, permisos y vacaciones (artículos 47 a 51); y deberes de los empleados públicos y código de conducta (artículos 52 a 54).

El título IV versa sobre la "adquisición y pérdida de la relación de servicio"; en él quedan incardinados los artículos 55 a 68, distribuidos en dos capítulos: el primero regula el acceso al empleo público y la adquisición de la relación de servicio (artículos 55 a 62) y el segundo se centra en la extinción de la relación de servicio (artículos 63 a 68).

El título V tiene por objeto la "ordenación de la actividad profesional" y regula, en particular, la planificación de recursos humanos (cuestión a la que dedica los artículos 69 a 71, que integran el capítulo I), la estructuración del empleo público (regulada en el capítulo II, que comprende los artículos 72 a 77) y la provisión de puestos de trabajo y la movilidad (materia de la que se ocupan los artículos 78 a 84, que conforman el capítulo III).

El título VI versa sobre las "situaciones administrativas", que quedan definidas en los artículos 85 a 92.

El título VII incluye las disposiciones relativas al "régimen disciplinario", recogidas en los artículos 93 a 98.

El título VIII regula, en fin, la "cooperación entre las Administraciones Públicas" (artículos 99 y 100).

Por lo que se refiere a las disposiciones adicionales, la primera y la segunda definen el "ámbito específico de aplicación" del Estatuto y su aplicación a las Instituciones forales, respectivamente; la tercera se refiere a los "funcionarios públicos propios de las ciudades de Ceuta y Melilla", la cuarta a la "aplicación de este Estatuto a organismos reguladores" y la quinta a la "jubilación de los funcionarios", permitiendo la sexta el establecimiento por las Administraciones Públicas de "otras agrupaciones profesionales sin requisito de titulación"; la disposición adicional séptima prevé la adopción de "planes de igualdad", mientras que la octava y la novena versan sobre los derechos económicos de los funcionarios de carrera y su carrera profesional y ascensos, respectivamente; la disposición adicional décima concreta el "ámbito de aplicación del artículo 87.3", la undécima se refiere al "personal militar que preste servicios en la Administración civil" y la duodécima precisa las "Mesas de negociación" que deben constituirse en ámbitos específicos; las adicionales decimotercera y decimocuarta regulan el "permiso por asuntos particulares por antigüedad" y los "días adicionales de vacaciones por antigüedad", respectivamente; y la decimoquinta y última impone la creación de un "Registro de Órganos de Representación del Personal".

Las disposiciones transitorias, siete en total, versan sobre las siguientes cuestiones, respectivamente: garantía de derechos retributivos, personal laboral fijo que desempeña funciones o puestos clasificados como propios de personal funcionario, entrada en vigor de la nueva clasificación profesional, consolidación de empleo temporal, procedimiento electoral general, personal funcionario de centros docentes dependientes de otras Administraciones y aplicación de la duración del permiso de paternidad por el nacimiento, acogimiento o adopción de un hijo prevista en la Ley 9/2009, de 6 de octubre.

La disposición derogatoria identifica las disposiciones derogadas por el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público..

Por último, el texto refundido consta de cuatro disposiciones finales, la primera de las cuales invoca los títulos competenciales a cuyo amparo se dicta la norma, que son los reconocidos al Estado en los apartados 7, 13 y 18 del artículo 149.1 de la Constitución, aclarando la segunda que la Ley se aplica a las Comunidades Autónomas respetando su sistema institucional y las competencias que les corresponden en materia de función pública y autoorganización. La disposición final tercera modifica la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas (en particular, las letras a) y g) del artículo 2.1 y el artículo 16.1), y la cuarta, en fin, declara que el Estatuto entrará en vigor en el plazo de un mes desde su publicación en el "Boletín Oficial del Estado", con las excepciones en ella previstas.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

Al proyecto definitivo de Real Decreto Legislativo sometido a consulta se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración, en el que, junto a las versiones anteriores de la norma, obra una memoria del análisis de impacto normativo en la que se examinan la oportunidad de la propuesta, su contenido y tramitación y los impactos que pueden derivarse de su aprobación.

En relación con la primera de estas cuestiones, la memoria explica que el mandato incluido en el artículo uno.g) de la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos en virtud de lo establecido en los artículos 82 y siguientes de la Constitución, no menciona de forma expresa las normas que deben ser objeto de refundición, sino que exige que se refunda la Ley 7/2007, de 12 de abril, con "las disposiciones en materia de régimen jurídico del empleo público contenidas en normas con rango de ley que la hayan modificado", expresión que alcanza a todas las normas legales que, afectando al ámbito de aplicación de aquella y teniendo también carácter básico, hayan de quedar refundidas en un único texto. En consecuencia, se ha optado por incluir aquellas disposiciones que hubieran debido incorporarse a la Ley 7/2007, de 12 de abril, en vez de ubicarse como preceptos aislados en leyes que regulan otras materias. Se trata, en definitiva, de preceptos integrados en normas de rango legal y de carácter básico que afectan al ámbito material de la Ley 7/2007, de 12 de abril. Añade la memoria que los objetivos que con la aprobación del proyecto se pretenden alcanzar son la inclusión en un solo texto de la Ley 7/2007, de 12 de abril, y de todas las normas legales que recaen sobre su ámbito material (régimen jurídico del empleo público) y que la han modificado desde su entrada en vigor, y dotar a esa nueva norma de coherencia y sistemática, actualizando las remisiones normativas a otras disposiciones y garantizando la seguridad jurídica mediante la derogación de los preceptos objeto de refundición.

A continuación, la memoria resume en su segundo apartado el contenido de la norma y su tramitación y destaca las principales novedades, que consisten en la actualización de los distintos preceptos mediante la incorporación de las correspondientes modificaciones legislativas y en la supresión de las disposiciones derogadas, con el consiguiente reajuste en la numeración de los distintos artículos y disposiciones.

En su tercer y último apartado, este documento incluye el "análisis de impactos", señalando que la norma no supone innovación de ningún tipo y carece por ello de impactos significativos. En particular, no afecta a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y carece de impacto económico y presupuestario, ya que los efectos que puedan producirse en estos ámbitos son los generados por las normas objeto de refundición, sin que se incluya previsión alguna que pueda suponer ingresos o gastos públicos. La norma tampoco afecta a las cargas administrativas y carece de impacto por razón de género, al no introducir novedades respecto de la regulación contenida en las normas afectadas. Han mostrado su conformidad con el texto proyectado las Secretarías de Estado de Hacienda y de Presupuestos y Gastos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Subsecretaría de Hacienda y Administraciones Públicas, que ha formulado observaciones de carácter formal.

Obra en el expediente el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 8 de octubre de 2015, en el que se examinan el contenido del proyecto, su rango normativo y el procedimiento de elaboración de la norma y se sugieren algunas correcciones formales.

Finalmente, consta el Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de octubre de 2015 por el que se solicita del Consejo de Estado la emisión del dictamen con carácter urgente antes del 23 de octubre de 2015, a fin de dar cumplimiento al mandato del legislador dentro del plazo conferido en la norma por la que se autoriza la elaboración del texto refundido a que se refiere el expediente.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

Con fecha 24 de octubre de 2015 tuvo entrada en el Registro General del Consejo de Estado un Acuerdo del Consejo de Ministros del día 23 anterior por el que se ampliaba el plazo para emitir dictamen hasta el día 29 de octubre de 2015.

I.- Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto Legislativo por el que aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

La competencia para emitir dictamen corresponde al Pleno del Consejo de Estado, tal y como resulta de lo dispuesto en el artículo 21.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, a cuyo tenor "el Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos: (...) 3. Proyectos de decretos legislativos".

No obstante, dado que el Consejo de Ministros ha acordado solicitar que el presente dictamen se emita con carácter urgente antes del día 29 de octubre de 2015 (Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de octubre de 2015), resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 19.2 de la citada Ley Orgánica del Consejo de Estado, correspondiendo por ello a su Comisión Permanente evacuar la presente consulta.

En relación con ello, no puede dejar de llamarse la atención acerca de la brevedad del plazo otorgado para emitir el presente dictamen (un plazo inicial de tres días, posteriormente ampliado a nueve), que contrasta con la amplitud del plazo concedido por el legislador para elaborar el texto refundido a que se refiere la consulta.

II.- Tramitación del expediente

Por lo que se refiere a la tramitación del proyecto y en el marco de lo dispuesto por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pueden considerarse atendidas las exigencias básicas de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado.

Efectivamente, constan en el expediente, y así se recoge en los antecedentes, la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, así como los informes de los distintos órganos y dependencias administrativos que han intervenido en su elaboración.

III. La autorización para refundir

El artículo 82 de la Constitución prevé que las Cortes Generales puedan delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en la reserva de ley orgánica y establece que esa delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases, cuando se trate de la formación de textos articulados, o por una ley que concrete el alcance de los textos afectados, cuando se trate de refundirlos en uno solo. En todo caso, la delegación habrá de otorgarse de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio, debiendo determinarse, cuando se trate de refundir textos legales, el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si incluye la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que hayan de ser refundidos.

En este caso concreto, la autorización para refundir se encuentra recogida en la letra g) del artículo uno de la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos, en virtud de lo establecido en el artículo 82 y siguientes de la Constitución Española, que establece lo siguiente:

"Se autoriza al Gobierno para aprobar, en el plazo de doce meses a partir de la entrada en vigor de esta ley, sendos textos refundidos en los que se integren, debidamente regularizadas, aclaradas y armonizadas, las leyes y demás normas que se enumeran a continuación, así como las normas con rango de ley que las hubieren modificado y las que, afectando a su ámbito material, puedan, en su caso, promulgarse antes de la aprobación por el Consejo de Ministros de los textos refundidos que procedan y así se haya previsto en las mismas: (...)

g) Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, y las disposiciones en materia de régimen jurídico del empleo público contenidas en normas con rango de ley que la hayan modificado".

La delegación legislativa transcrita cumple los requisitos establecidos por los artículos 82 y siguientes de la Constitución.

En efecto, desde el punto de vista material, quedan delimitadas, por referencia a la materia que resulta afectada -régimen jurídico del empleo público-, las disposiciones objeto de la refundición. En particular, deben entenderse incluidas en el ámbito objetivo de la refundición la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, y las disposiciones de rango legal que la hayan modificado o afecten a su ámbito material, incluso si se trata de disposiciones aprobadas con posterioridad a la fecha de entrada en vigor de la Ley 20/2014 en la que se incluye la autorización para aprobar el texto refundido. Así resulta de lo dispuesto en dicha ley que, de este modo, permite recoger en un único cuerpo normativo todos los preceptos de rango legal que afecten al "ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación" (artículo 82.5 de la Constitución), con independencia de que se hayan dictado una vez aprobada la autorización para refundir.

Tal y como ha señalado el Consejo de Estado, "no puede entenderse (...) que, delimitados la materia concreta y el ámbito normativo de la delegación, caigan fuera de la autorización delegante las leyes que, perteneciendo a la materia y al ámbito normativo determinados, han introducido en ellos alteraciones. En último extremo, el texto refundido, en cuanto recoge estrictamente lo sancionado por ley formal, actúa reflejando lo que por propia naturaleza y voluntad legislativa forma parte del ordenamiento de la materia" (dictamen número 420/94, de 20 de mayo).

Con arreglo a este planteamiento, no puede considerarse que con tal proceder se incurra en un exceso "ultra vires", sino más bien que existe un acatamiento obligado a lo legislado y al propósito ínsito en la delegación, además de servir a exigencias de seguridad jurídica (dictamen número 1.024/2015, de 22 de octubre).

Desde esta perspectiva, se considera correcta la incorporación de determinadas previsiones contenidas en la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional; en la Ley 25/2015, de 28 de julio, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social; en la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia; y en el Real Decreto-ley 10/2015, de 11 de septiembre, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del Estado y se adoptan otras medidas en materia de empleo público y de estímulo a la economía. Quedan, en cambio, fuera del texto refundido en proyecto las disposiciones legales que, afectando al régimen jurídico del empleo público, sean anteriores a la Ley 7/2007, de 12 de abril, por cuanto tales disposiciones no están incluidas en el ámbito objetivo de la delegación. No pueden, por tanto, integrarse en dicho texto, por más que guarden conexión con la materia objeto de refundición. Tal es el caso de los preceptos aún vigentes de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado aprobada por Decreto 315/1964, de 7 de febrero, o los de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, entre otros, preceptos que, por decisión del legislador, no quedan comprendidos en el objeto al que se extiende la autorización para refundir.

Por lo demás, la delegación legislativa respeta también el límite temporal que la Constitución impone, ya que fija un plazo concreto para proceder a la elaboración del texto refundido. Dado que, de conformidad con lo dispuesto en su disposición final, la citada Ley 20/2014 entró en vigor el 31 de octubre de 2014 (el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, que tuvo lugar el 30 de octubre de 2014), el plazo para la aprobación del texto refundido expira el día 31 de octubre de 2015.

En definitiva, a la vista de todo lo anterior, el Consejo de Estado considera que la delegación legislativa contenida en el artículo uno.g) de la Ley 20/2014, de 29 de octubre, se ajusta a los términos establecidos por los artículos 82 y siguientes de la Constitución y que el rango de la norma proyectada -Real Decreto Legislativo- es el adecuado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 85 de la Constitución.

IV. Ejercicio de la delegación legislativa

Sentada la naturaleza de legislación delegada del proyecto de Real Decreto Legislativo sometido a consulta y entendiéndose cumplidos los requisitos para el ejercicio de la delegación legislativa (autorización para refundir, rango de la norma y plazo para aprobar el texto refundido), corresponde ahora verificar la corrección del uso de la delegación legislativa.

1. Con carácter general, el Consejo de Estado considera que el Real Decreto Legislativo proyectado se ajusta a los términos de la delegación legislativa contenida en el artículo uno.g) de la Ley 20/2014, de 29 de octubre, y valora favorablemente la labor efectuada en la redacción del texto refundido, que consolida en un texto único las principales disposiciones legales que, desde la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, han venido regulando la materia objeto de la refundición. Ello sin duda contribuye a evitar una posible situación de dispersión normativa, que siempre dificulta la interpretación y aplicación de las normas en detrimento del principio de seguridad jurídica.

Ello sentado, han de tomarse en consideración las dos siguientes circunstancias: por un lado, aunque la autorización para refundir se otorga en este caso de forma expresa para materia determinada o concreta (como requieren los apartados 1, 3 y 5 del artículo 82 de la Constitución), no se precisan las disposiciones a refundir mediante su enunciación explícita y taxativa, lo que permite incluir en el texto refundido todas las disposiciones de rango legal que, de forma directa o indirecta, hayan recaído sobre la materia objeto de la refundición desde que fuera regulada por la Ley 7/2007, de 12 de abril. De esta forma, el objeto de la habilitación se extiende al texto de la propia Ley 7/2007 y a todas sus modificaciones posteriores, así como a las disposiciones contenidas en normas con rango de ley que hayan incidido en el ámbito del régimen jurídico del empleo público.

Por otro lado, no puede dejar de señalarse que la delegación legislativa contenida en dicha autorización no se circunscribe a la mera formulación de un texto único, sino que incluye la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. Así pues, la autorización para refundir presenta en este caso un alcance notablemente amplio, toda vez que no se limita a habilitar al Gobierno para que unifique en un solo cuerpo normativo las disposiciones de rango legal existentes en la materia, sino que comprende asimismo la facultad de aclarar la redacción de los textos vigentes o de incluir normas adicionales y complementarias a las que son objeto de refundición, ya sea con la finalidad de precisar su sentido, ya con la de colmar lagunas o mejorar la coherencia y sistemática del texto refundido. Se trata, como ha señalado en otras ocasiones este Consejo, de una eventual labor técnica, que puede suponer una cierta labor de interpretación e integración de posibles lagunas y antinomias, pero que carece de cualquier alcance innovador y que solo se utiliza en razón de la propia coherencia interna del texto normativo (dictamen número 2.514/2004, de 28 de octubre).

2.- Desde un punto de vista material, el proyecto sigue fielmente en su mayor parte el tenor de las disposiciones legales objeto de la refundición, respeta su sentido y alcance e introduce en algunos casos las modulaciones precisas para conformar un texto completo, sistemáticamente ordenado y actualizado. Las modificaciones de redacción que contiene respecto de los preceptos aún vigentes se justifican por la necesidad de regularizar sus disposiciones, de aclarar su contenido o de armonizar previsiones no bien coordinadas. Tal modo de proceder es conforme con la delegación legislativa pues, como ha indicado el Tribunal Constitucional (STC 13/1992, de 6 de febrero), "regularizar, aclarar y armonizar" permite incluso introducir normas adicionales y complementarias a las que son estrictamente objeto de la refundición, siempre que sea necesario para colmar lagunas, precisar su sentido o, en fin, lograr la coherencia y sistemática del texto refundido único.

El texto refundido en proyecto se formula tomando como eje central el texto de la Ley 7/2007, de 12 de abril, al que se incorporan, claro es, las modificaciones introducidas en esta por diversas normas con rango de ley que han incidido sobre su regulación.

El proyecto, pues, pretende ser un texto completo en el que se incluyan las principales disposiciones de rango legal ordinario que constituyen el régimen jurídico del empleo público. No introduce innovación legislativa alguna; se circunscribe a una tarea de unificación, sistematización y armonización de normas preexistentes, sin alterar la regulación material que de las normas refundidas resulta. Se atiene, pues, a los límites que impone el artículo 82.5 de la Constitución, en el ejercicio de la delegación legislativa, que, tal y como se ha indicado, se extiende en este caso a "regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos".

Por cuanto queda expuesto, este Consejo de Estado considera que el contenido del texto refundido sometido a dictamen está dentro de los límites que impone la Constitución a las delegaciones legislativas y cumple, en líneas generales, el mandato específico establecido en la autorización legislativa que en concreto desarrolla, resultando ajustado en su procedimiento a lo establecido en el ordenamiento jurídico. En suma, el proyecto merece un juicio global favorable, sin perjuicio de lo cual se formulan algunas observaciones.

V. Observaciones al proyecto de Real Decreto Legislativo

a) Parte expositiva

La parte expositiva del proyecto destaca por su parquedad y por la falta de precisión al exponer el contenido del precepto legal en el que se recoge la autorización para elaborar el texto refundido, que debería citarse respetando fielmente su tenor literal.

Se sugiere, a fin de mejorar la intelección de la norma, que se perfile de manera más concreta esta parte expositiva, incorporando una explicación ajustada del contenido de la norma, y que se revise su redacción, de modo que se explicite la labor refundidora efectivamente llevada a cabo. En este sentido, no se aprecia la diferencia entre los párrafos cuarto y quinto de esta parte expositiva, pues ambos indican que en el texto único fruto de la refundición se han incorporado las normas legales que han modificado la Ley 7/2007.

b) Disposición derogatoria del proyecto de Real Decreto Legislativo

En la frase inicial de esta disposición debe añadirse el término "Legislativo" tras la referencia a "Real Decreto".

Al margen de ello, debería completarse la enunciación de las normas objeto de derogación en los términos que se indican en las letras d), f), g) e i) del apartado VI siguiente.

c) Disposición final. Entrada en vigor

Establece esta disposición que el Real Decreto Legislativo y el texto refundido que aprueba entrarán en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

Debe tenerse en cuenta que algunos de los preceptos del texto refundido cuentan con un régimen propio de entrada en vigor, condicionado a la aprobación de las leyes de función pública que lo desarrollen (disposición final cuarta del texto refundido). Se sugiere por ello incluir en la disposición final del Real Decreto Legislativo una previsión en este sentido.

VI. Observaciones al proyecto de texto refundido

a) Artículo 4. Personal con legislación específica propia

En el proyectado artículo 4, dedicado al "personal con legislación específica propia", se procede a efectuar una simple corrección en la letra h), para adaptar la denominación de los "Fondos de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito" a la reforma operada en este ámbito por el Real Decreto-ley 16/2011, de 14 de octubre, por el que se crea el Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito.

Dado el objeto de dicho Real Decreto-ley (la unificación, según el apartado II de su exposición de motivos, de los hasta ahora tres fondos de garantía de depósitos en un único Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito, que mantiene las funciones y rasgos característicos de los tres fondos a los que sustituye), entiende el Consejo de Estado que la mención en plural a los "fondos" debería sustituirse por la específica al "Fondo", pues este se ha subrogado en todos los derechos y obligaciones del Fondo de Garantía de Depósitos en Cajas de Ahorro, el Fondo de Garantía de Depósitos en Establecimientos Bancarios y el Fondo de Garantía de Depósitos en Cooperativas de Crédito, que se declaran disueltos (artículo 2.2 del Real Decreto-ley 16/2011).

b) Artículo 9. Funcionarios de carrera

El artículo 9 del texto refundido, dedicado a los "funcionarios de carrera", prevé en su apartado 2 que, "en todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca".

En relación con esta regla, debe tenerse en cuenta que la disposición adicional vigésima tercera del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, rubricada "especialidad en la aplicación del Estatuto Básico del Empleado Público", establece que "no será de aplicación al personal de los organismos portuarios lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 9 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público".

Es esta, sin lugar a dudas, una disposición que afecta al régimen jurídico del empleo público y que, en cuanto tal y teniendo en cuenta que se dictó al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.7ª de la Constitución -que es uno de los títulos que sirve de fundamento al Estatuto Básico del Empleado Público-, debería incluirse en el texto refundido en proyecto, en forma de disposición adicional, con remisión expresa a la norma citada.

c) Artículo 13. Personal directivo profesional

Este precepto permite al Gobierno y los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas establecer el régimen jurídico específico del personal directivo. Se encuentra ubicado en el título II del texto refundido, en el que se regulan las "clases de personal al servicio de las Administraciones Públicas", que integra los artículos 8 y siguientes.

El proyecto ha optado por mantener la misma sistemática que adoptó el Estatuto aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril, agrupando los artículos que componen el título II en dos grupos: por un lado, los artículos 8 a 12, y, por otro, el artículo 13, que aparece como único integrante del "subtítulo I" de este título II. El criterio seguido no resulta correcto desde el punto de vista de la técnica legislativa, toda vez que los títulos no se dividen en subtítulos, sino en capítulos. En caso de optarse por este criterio de organización sistemática, habrán de incluirse tantos capítulos como sea necesario, teniendo en cuenta que todos los preceptos integrantes del título deben quedar incardinados en alguno de tales capítulos y que estos han de identificarse con un título expresivo de la materia que en ellos se regula.

En consecuencia, debe revisarse el criterio seguido con arreglo a las indicaciones expuestas.

d) Artículo 32. Negociación colectiva, representación y participación del personal laboral

Entiende el Consejo de Estado que la sistemática de este precepto mejoraría si su contenido se dividiese en dos apartados, de manera que su primer párrafo integrase el apartado 1 y los párrafos segundo y tercero se incluyesen en un nuevo apartado 2.

Al margen de ello, cabe recordar que los actuales párrafos segundo y tercero fueron añadidos por el artículo 7 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, sin que ahora, con ocasión de la refundición, se haya introducido en el texto proyectado modificación alguna.

Ahora bien, debe observarse que la disposición adicional segunda del referido Real Decreto-ley 20/2012 contiene una previsión que afecta de manera directa al régimen contenido en dicho artículo 32 del Estatuto Básico del Empleado Público; en concreto esta disposición adicional segunda, dedicada a las "suspensiones o modificaciones de convenios colectivos, pactos y acuerdos que afecten al personal funcionario o laboral por alteración sustancial de las circunstancias económicas", establece lo siguiente:

"A los efectos de lo previsto en el artículo 32 y 38.10 del Estatuto Básico del Empleado Público se entenderá, entre otras, que concurre causa grave de interés público derivada de la alteración sustancial de las circunstancias económicas cuando las Administraciones Públicas deban adoptar medidas o planes de ajuste, de reequilibrio de las cuentas públicas o de carácter económico financiero para asegurar la estabilidad presupuestaria o la corrección del déficit público".

Entiende el Consejo de Estado que una regla de estas características ha de incorporarse al texto proyectado y suprimirse del Real Decreto-ley 20/2012 mediante la correspondiente derogación, que habrá de tener el debido reflejo en la disposición derogatoria del Real Decreto Legislativo en proyecto.

e) Artículo 35. Constitución y composición de las Mesas de Negociación

La redacción del apartado 1 de este artículo procede del artículo 5 de la Ley 25/2015, de 28 de julio, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social. En su apartado dos, dicha ley introdujo en la Ley 7/2007 una nueva disposición adicional decimotercera, dedicada a las "mesas de negociación en ámbitos específicos", que se mantiene en el texto refundido en proyecto como disposición adicional duodécima. El artículo 35.1, sin embargo, hace una remisión a dicha disposición, identificándola con su anterior ordinal. Debe corregirse dicha remisión, identificándose la mencionada disposición adicional como duodécima y no como decimotercera.

Por lo demás, aun cuando la incorporación de ambas previsiones al texto refundido proyectado es correcta, se sugiere, desde una perspectiva puramente formal, mejorar la redacción del primer inciso de este primer apartado remitiendo, por un lado, a los dos artículos que en él se mencionan y, por otro, a la referida disposición adicional ("las Mesas a que se refieren los artículos 34 y 36.3 y la disposición adicional duodécima de este Estatuto quedarán válidamente constituidas cuando, además de la representación de la Administración correspondiente y sin perjuicio...".

f) Artículo 38. Pactos y Acuerdos

Como ya ha sido indicado, en este precepto, al igual que en el artículo 32, se emplea la expresión "causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas", a la que se dota de contenido en la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 20/2012 que, por las circunstancias apuntadas en relación con la observación al artículo 32, debe incorporarse al texto proyectado.

g) Artículo 48. Permisos de los funcionarios públicos

Este artículo fue modificado por el artículo 8.uno del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, dándose posteriormente nueva redacción a su letra k), en la que se regulan los permisos por asuntos particulares, por el Real Decreto-ley 10/2015, de 11 de septiembre, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del Estado y se adoptan otras medidas en materia de empleo público y de estímulo a la economía.

Pues bien, en su apartado tres, el artículo 8 del mencionado Real Decreto-ley 20/2012 establece que, desde su entrada en vigor -que tuvo lugar el 15 de julio de 2012-, "quedan suspendidos y sin efecto los acuerdos, pactos y convenios para el personal funcionario y laboral, suscritos por las Administraciones Públicas y sus organismos y entidades, vinculados o dependientes de las mismas, en lo relativo al permiso para asuntos particulares, vacaciones y días adicionales a los de libre disposición o de similar naturaleza", previsión esta que el Real Decreto-ley 10/2015 hizo extensiva a la nueva letra k) por él introducida y que no ha sido, sin embargo, incorporada al texto refundido en proyecto.

No constan en el expediente las razones por las que no se ha incluido en la refundición esta norma sustantiva, que de forma directa incide en el régimen del empleo público. A juicio del Consejo de Estado, no existe motivo alguno que justifique la subsistencia de dicho precepto al margen del texto refundido que ahora pretende aprobarse, por lo que debería incluirse en él, quedando derogada la norma correspondiente del citado Real Decreto- ley. Ello sin duda contribuiría a la consecución del objetivo perseguido con la elaboración de este texto refundido de unificar la regulación relativa al régimen jurídico del empleo público, evitando la dispersión normativa.

h) Artículo 82 bis. Movilidad por razón de violencia terrorista

La Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de régimen de personal de la Policía Nacional, introdujo en la Ley 7/2007 un nuevo artículo 82 bis a través del tercer apartado de su disposición final sexta. No cabe, pues, objetar su inclusión en el texto refundido en proyecto, si bien debe sugerirse que este artículo pase a numerarse como artículo 83, con la consiguiente modificación de numeración de los preceptos subsiguientes y con los ajustes necesarios en las remisiones internas que puedan verse afectadas por este cambio (así, por ejemplo, el actual artículo 88 remite al actual artículo 84 que, de aceptarse esta sugerencia, habría de identificarse como artículo 85; asimismo habría de modificarse la rúbrica y el contenido de la disposición adicional décima, relativa al artículo 87.3, que pasaría a ser el artículo 88.3).

i) Artículo 84. La movilidad voluntaria entre Administraciones Públicas

El apartado 3 de este artículo fue redactado por el artículo 28.cuatro de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa. En él se establece el régimen aplicable a los funcionarios de carrera que obtengan destino en otra Administración pública a través de procedimientos de movilidad. Dicho régimen resulta de aplicación a los funcionarios de carrera que obtengan un puesto de trabajo por el procedimiento de libre designación en otra Administración pública a partir de la entrada en vigor de dicha Ley 15/2014, tal y como establece su disposición transitoria novena.

Esta previsión no ha sido incluida en el proyecto de texto refundido sometido a dictamen, sin que se alcance a comprender la razón por la que deba quedar fuera del ámbito normativo al que se extiende la autorización para la refundición. La eventual incorporación de esta norma al texto refundido obligaría a derogar de forma expresa la disposición de la que trae causa.

j) Artículo 87. Servicios especiales

En su apartado 1.d), este precepto contiene una remisión a la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. La cita de esta norma debería completarse incluyendo su título completo.

k) Artículo 89. Excedencia

El artículo 89.2 establece que "los funcionarios de carrera podrán obtener la excedencia voluntaria por interés particular cuando hayan prestado servicios efectivos en cualquiera de las Administraciones Públicas durante un período mínimo de cinco años inmediatamente anteriores". No determina este precepto el momento a partir del cual debe comenzar a computarse dicho período mínimo, cuestión que debe ser objeto de regulación. A estos efectos, puede tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 29.3.c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, que exige que el funcionario que solicite la excedencia voluntaria por interés particular haya prestado servicios efectivos durante los cinco años inmediatamente anteriores a dicha solicitud.

l) Artículo 97. Prescripción de las faltas y sanciones

El contenido de este artículo debería dividirse en dos apartados: el primero de ellos ha de integrar el primer párrafo, relativo al plazo de prescripción de las infracciones y sanciones, y el segundo, los dos siguientes párrafos, en los que se determina el dies a quo a partir del cual comienza a transcurrir dicho plazo.

Debería, además, señalarse expresamente en el segundo de los párrafos de este precepto que el plazo de prescripción al que se hace referencia en él es de las infracciones.

m) Disposición adicional cuarta. Aplicación de este Estatuto a organismos reguladores

Esta disposición declara aplicable el Estatuto Básico del Empleado Público "a los organismos reguladores de la disposición adicional décima, 1 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado".

En relación con esta previsión, ha de observarse que la ley citada es objeto de derogación por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y que los organismos reguladores incluidos en la disposición mencionada se encuentran actualmente regulados bajo la denominación "autoridades administrativas independientes de ámbito estatal" en los artículos 109 y 110 de dicha ley.

Debería por ello modificarse el contenido de la disposición citada, si bien ha de tenerse en cuenta que la nueva ley tiene un período de vacatio legis de un año desde su entrada en vigor, lo que determina que, en tanto no transcurra dicho plazo, continuará aplicándose la Ley 6/1997. Ello aconseja incluir en el proyecto de Real Decreto Legislativo sometido a consulta una disposición transitoria en la que se advierta que, en tanto no entre en vigor la Ley 40/2015, la referencia que a ella se contiene en la disposición adicional cuarta del texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público debe entenderse hecha a la disposición adicional décima.1 de la Ley 6/1997.

n) Disposiciones adicionales octava y novena

A fin de mantener la coherencia y uniformidad internas que deben presidir los textos legales, se sugiere dotar de título a las disposiciones adicionales octava y novena del texto refundido, en las que se regulan los derechos económicos de los funcionarios de carrera y su carrera profesional, respectivamente.

ñ) Disposición transitoria primera. Garantía de derechos retributivos

Esta disposición, que forma parte del Estatuto Básico del Empleado Público desde su aprobación por la Ley 7/2007 y que no ha sido objeto de modificación alguna, regula la garantía de los derechos retributivos del personal incluido en el ámbito de aplicación del Estatuto, estableciendo que su desarrollo no podrá comportar para ellos disminución de la cuantía de los derechos económicos y otros complementos retributivos inherentes al sistema de carrera vigente para ellos en el momento de su entrada en vigor. Añade que al personal que no se encontrare en ese momento en situación de servicio activo se le reconocerán los derechos económicos y complementos retributivos desde el momento en que se produzca su reingreso al servicio activo.

Estas previsiones no pueden ser consideradas como normas de derecho transitorio, sino que constituyen más bien un complemento de la norma contenida en la disposición adicional octava, que garantiza a los funcionarios de carrera los derechos económicos alcanzados o reconocidos en el marco de los sistemas de carrera profesional establecidos por las leyes de cada Administración pública. Dada la identidad de la materia regulada en ambas disposiciones y la similitud de las reglas aplicables en cada caso, se sugiere armonizar el contenido de una y otra, integrándolas en una única disposición adicional cuya rúbrica sea expresiva del nuevo contenido.

o) Disposición transitoria tercera. Entrada en vigor de la nueva clasificación profesional

Esta disposición, que procede de la redacción originaria de la Ley 7/2007, establece el régimen aplicable desde su entrada en vigor hasta el momento en que se generalizase la implantación de los títulos universitarios que el artículo 76 exige para acceder a la función pública. Asimismo, incluye una tabla de equivalencias de los grupos de clasificación profesional de funcionarios previstos en el artículo 76 con los grupos existentes antes de la entrada en vigor de la Ley 7/2007.

En relación con estas previsiones ha de tenerse en cuenta que, en el momento actual, ya se ha verificado la implantación de los referidos títulos y que la clasificación profesional establecida en el artículo 76 es la única aplicable. En consecuencia, carece de sentido mantener una disposición transitoria destinada a facilitar el paso de una legislación ya obsoleta a otra que se encuentra plenamente asentada, por lo que se sugiere suprimir esta disposición, a fin de depurar el texto de normas que no resulten necesarias y que puedan inducir a confusión.

p) Disposición transitoria sexta. Personal funcionario de centros docentes dependientes de otras Administraciones

Esta disposición prevé la integración en los cuerpos docentes regulados en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, del personal docente con condición de funcionario público que prestase servicios en centros incorporados a las redes de centros docentes dependientes de las Administraciones educativas que anteriormente dependiesen de cualquier Administración Pública, siempre que dicha incorporación se hubiera producido antes de la entrada en vigor de la citada Ley Orgánica o durante los tres primeros años de su aplicación. Quiere ello decir que la regla contenida en esta disposición ha consumado en la actualidad sus efectos, por lo que, a falta de explicación alguna en el expediente que justifique su mantenimiento en el texto refundido en proyecto, se sugiere que se proceda a su eliminación.

q) Disposición derogatoria

Esta disposición, que reproduce casi en su literalidad la disposición derogatoria de la Ley 7/2007, de 12 de abril, identifica los preceptos que quedan derogados por el texto refundido en proyecto.

Debe advertirse que algunos de tales preceptos fueron derogados a todos los efectos por la propia Ley 7/2007; otros en cambio, permanecerán en vigor hasta que se aprueben las leyes de función pública que se dicten en desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público, tal y como precisa la disposición final cuarta del proyectado texto refundido en su apartado 2.

En efecto, con arreglo a este apartado, la entrada en vigor de los capítulos II ("derecho a la carrera profesional y a la promoción interna. La evaluación del desempeño") y III ("derechos retributivos") del título III del texto refundido ("derechos y deberes. Código de conducta de los empleados públicos"), queda demorada hasta que tenga lugar la de las leyes de función pública que desarrollen lo dispuesto en él, al igual que las disposiciones integrantes del capítulo III ("provisión de puestos de trabajo y movilidad") del título V ("ordenación de la actividad profesional"). En la medida en que tales leyes no han sido aún objeto de aprobación, lo dispuesto en los mencionados capítulos no resulta de aplicación en el momento actual, manteniendo temporalmente su vigencia los preceptos de las leyes anteriores a la Ley 7/2007 que regulan las cuestiones que en ellos se abordan. Se trata, en definitiva, de preceptos llamados a regular temporalmente dichas cuestiones y que quedarán derogados en el momento en que entren en vigor las mencionadas leyes de desarrollo del texto refundido.

Sentado lo anterior, ha de tenerse en cuenta que algunos de los artículos incluidos en la disposición derogatoria del texto refundido regulan cuestiones ajenas a las que se disciplinan en los mencionados capítulos. Tales preceptos fueron ya objeto de derogación por la Ley 7/2007, sin condicionamiento alguno, por lo que no es correcto incluirlos de nuevo en una disposición llamada a proyectar sus efectos hacia el futuro, en la que no tienen cabida normas derogadas con anterioridad. Tal es el caso, por ejemplo y sin ánimo exhaustivo, de los artículos 1 a 4, 5.2, 7 y 30 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964; de los artículos 3.2.e) y f), 6 a 8 y 31 a 33 de la Ley 30/1984; o de la Ley 17/1993, de 23 de diciembre, sobre incorporación a la función pública española de los nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea.

A la vista de todo ello, se considera necesario revisar la disposición derogatoria, manteniendo en ella únicamente los preceptos que, por haber seguido aplicándose como consecuencia de lo dispuesto en la disposición final cuarta de la Ley 7/2007, no fueron efectivamente derogados a la entrada en vigor de dicha norma y deben, además, continuar desplegando efectos en tanto no se aprueben las meritadas leyes de la función pública. Debe, en cambio, suprimirse toda referencia a artículos que perdieron definitivamente vigencia con la entrada en vigor de la Ley 7/2007.

r) Disposición final tercera. Modificación de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas

La redacción de esta disposición procede de la Ley 7/2007, cuya disposición final tercera operó la modificación de la Ley 53/1984. En particular, su apartado 1 dio nueva redacción a las letras a) y g) del artículo 2.1, modificando su apartado 2 el artículo 16.1.

Pues bien, la reproducción de ese primer apartado en el texto refundido en proyecto no resulta correcta, toda vez que la modificación en él prevista se consumó en el momento en que entró en vigor la Ley 7/2007: desde entonces, las referidas letras del artículo 2.1 de la Ley 53/1984 han tenido el contenido que les dio el referido primer apartado de la disposición final tercera de aquella.

Por el contrario, sí se considera procedente mantener el segundo apartado de la referida disposición final tercera, toda vez que la entrada en vigor de la modificación en él prevista quedó condicionada por la disposición final cuarta de la Ley 7/2007 a la aprobación de las leyes de la función pública de desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público. Quiere ello decir que tal modificación aún no se ha consumado, por lo que debe mantenerse en el texto refundido en proyecto.

s) Disposición final cuarta. Entrada en vigor

Tal y como ha quedado expuesto, la disposición final cuarta de la Ley 7/2007 condicionó la entrada en vigor de algunos de los preceptos de la ley a la aprobación de las leyes de la función pública de las distintas Administraciones dictadas en desarrollo de sus previsiones. Dado que tales leyes no han sido aún aprobadas, resulta lógico que el proyecto consultado incluya en el texto refundido idéntica previsión.

Por el contrario, no es correcto mantener en el texto refundido la regla contenida en el apartado 1 de la referida disposición final de la Ley 7/2007, que prevé la entrada en vigor del Estatuto Básico del Empleado Público "en el plazo de un mes a partir de su publicación en el Boletín Oficial del Estado". A este respecto, cabe recordar que el régimen de entrada en vigor del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público es el que se establece en la disposición final del Real Decreto Legislativo que lo aprueba.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 29 de octubre de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.