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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 29 de enero de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "El Consejo de Estado, por oficio de V. E. de 21 de agosto de 2014, con registro de entrada el día 27 siguiente, ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Reglamento para la tenencia, protección y bienestar de los animales de compañía de la Ciudad Autónoma de Ceuta.

De antecedentes resulta:

Primero. El proyecto de Reglamento para la tenencia, protección y bienestar de los animales de compañía de la Ciudad Autónoma de Ceuta consta de una exposición de motivos, cincuenta y dos artículos, agrupados en siete títulos, tres disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, tres disposiciones finales y un anexo.

El preámbulo hace referencia a las normas estatales que han regulado, usualmente de modo parcial, los animales de compañía, centrándose en cuestiones de política higiénico-sanitaria, epizootias y seguridad (régimen de animales peligrosos), concluyendo que, por medio de esta norma, la Ciudad de Ceuta procede a regular la materia al amparo, se dice, de las competencias en la materia de agricultura y ganadería que le otorga el Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo.

La parte dispositiva está divida en siete Títulos.

El Título I del proyecto ("Disposiciones generales") abarca los artículos 1 a 6. El artículo 1 prevé que el Reglamento tiene por objeto establecer aquellos requisitos y condiciones exigibles para la tenencia de animales de compañía, así como las obligaciones de sus propietarios o poseedores, en aras de garantizarles la debida protección y bienestar y hacerla compatible con la higiene, salud pública y seguridad pública de las personas y los bienes. El artículo 2 contiene una serie de definiciones de diversos términos, a los efectos del proyecto. El artículo 3 prevé que el Reglamento proyectado será de aplicación a todos los animales de compañía que circulen, habiten o residan en la Ciudad de Ceuta. El artículo 4 contiene una relación de los animales excluidos del ámbito de aplicación del proyecto. El artículo 5 se dedica a las acciones municipales de protección del bienestar de los animales y el artículo 6 a la creación de zonas de esparcimiento de animales de compañía.

El Título II, que se destina a los animales de compañía, está integrado por los artículos 7 a 24, agrupados en cinco capítulos.

El Capítulo I trata de las obligaciones para la tenencia de los animales de compañía (artículos 7 a 12). En concreto, se regulan las obligaciones de los poseedores o propietarios de animales (artículo 7), el control sanitario de los animales de compañía (artículo 8), las obligaciones de los propietarios y poseedores de animales durante su estancia en la vía pública (artículo 9), las normas para la tenencia de animales en viviendas y recintos privados (artículo 10), las normas de convivencia (artículo 11) y las condiciones para el bienestar de los animales de compañía (artículo 12).

El Capítulo II regula el transporte de animales (artículos 13 a 15). El artículo 13 trata del transporte de animales, el artículo 14 del acceso a los transportes públicos y el artículo 15 del acceso a establecimientos públicos.

El Capítulo III tiene por objeto las normas sobre identificación y registro de los animales de compañía, relativas a la identificación e inscripción en el Registro Municipal de Animales de Compañía (artículo 16), el Registro de animales de compañía de la Ciudad de Ceuta (artículo 17) y la inscripción en el registro de animales de compañía (artículo 18).

El Capítulo IV trata de la vacunación obligatoria contra la rabia, regulando las especies sujetas a vacunación y la periodicidad (artículo 19), el lugar y documentación para la vacunación (artículo 20), la obligatoriedad de la vacunación en la Ciudad de Ceuta (artículo 21), la comunicación de la fecha de vacunación (artículo 22) y la declaración de foco de rabia en la Ciudad de Ceuta (artículo 23).

Finalmente, el Capítulo V del Título II del proyecto se dedica a las actuaciones en caso de mordedura de un animal de compañía (artículo 24).

El Título III del proyecto regula los animales potencialmente peligrosos (artículos 25 a 33). Se contemplan la licencia para la tenencia de ese tipo de animales (artículo 25), el procedimiento para la obtención de dicha licencia (artículo 26), la licencia para poseedores de animales (artículo 27), la denegación de la licencia (artículo 28), la vigencia y suspensión de la eficacia de la licencia (artículo 29), el Registro de Animales Potencialmente Peligrosos (artículo 30), los perros potencialmente peligrosos en zonas públicas y en zonas privadas (artículos 31 y 32) y otras medidas de seguridad (artículo 33).

El Título IV del proyecto contiene las normas sobre abandono, pérdida, recogida, entrega y retención temporal de los animales (artículos 34 a 39). El artículo 34 trata de los animales abandonados, perdidos y entregados, el artículo 35 de la retirada de animales del Centro Zoosanitario, el artículo 36 de la eutanasia, el artículo 37 de la entrega de animales al Centro Zoosanitario Municipal, el artículo 38 del destino de animales abandonados o entregados por los propietarios y el artículo 39 de la retención temporal.

El Título V regula los establecimientos de animales (artículos 40 a 44). El artículo 40 se dedica a la definición y requisitos de los establecimientos para los animales, el artículo 41 a los establecimientos de venta, el artículo 42 a las residencias, el artículo 43 a los centros de estética y el artículo 44 a los centros de adiestramiento.

El Título VII [no hay Título VI] se destina a las asociaciones de protección animal (artículo 45).

El Título VIII contiene el régimen sancionador. En él, se regulan las infracciones (artículo 46), la responsabilidad (artículo 47), la tipificación de infracciones (artículo 48), las sanciones (artículo 49), la graduación de las sanciones por el órgano competente (artículo 50), las medidas provisionales para las infracciones muy graves y graves (artículo 51) y la competencia sancionadora (artículo 52).

La disposición adicional primera establece reglas sobre el necesario acompañamiento de los perros por sus propietarios o poseedores de perros en el entorno natural no urbano.

La disposición adicional segunda prevé la creación de una unidad municipal de protección animal.

La disposición adicional tercera establece que la Ciudad de Ceuta, a través de la Consejería competente, podrá realizar actuaciones de control poblacional de colonias de gatos para la captura, castración y adopción.

La disposición transitoria primera establece el régimen de sustitución del curso de adiestramiento previsto en el proyecto de cara a obtener la licencia de animales potencialmente peligrosos, por un cursillo básico sobre la tenencia de animales de ese género. La disposición transitoria segunda prevé que la cartilla sanitaria del animal será sustituida progresivamente por el pasaporte de la Unión Europea de animales de compañía, quedando este como único documento sanitario.

La disposición adicional (sic) primera dispone que las referencias a la Consejería de Sanidad y Consumo se entenderán realizadas a la Consejería que, en cada momento, ostente las competencias sobre la materia.

La disposición adicional (sic) segunda habilita al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones de desarrollo necesarias para la aplicación del Reglamento, y en especial para la aprobación de los registros informáticos creados en el mismo.

La disposición final prevé que el Reglamento entrará en vigor a los 15 días de su publicación en el Boletín Oficial de la Ciudad de Ceuta.

El anexo [se dice Anexo I] se dedica a los perros potencialmente peligrosos, incluyendo elementos para su caracterización e identificación, así como una relación de las razas y sus cruces que tendrán esa consideración en todo caso.

Segundo. Procedimiento de elaboración

1. En informe de 21 de febrero de 2013, la Veterinaria de Sanidad Animal de la Consejería de Sanidad y Consumo pone de manifiesto que el proyecto ha sido elaborado teniendo en cuenta los criterios veterinarios y la experiencia previa para tratar de adoptar una norma coherente y completa que atendiera a aspectos no regulados en las normas nacionales.

2. La Secretaria General de la Consejería de Sanidad y Consumo, en informe de 20 de abril de 2013, destaca que la Ciudad de Ceuta tiene competencias en materia de sanidad animal, agricultura y ganadería, que le facultan para dictar la norma proyectada. Por su forma de aprobación, el proyecto queda sujeto al procedimiento previsto en el artículo 80 del Reglamento de la Asamblea de la Ciudad de Ceuta.

3. Mediante oficio de 23 de julio de 2013, el proyecto fue sometido a audiencia pública. Constan las alegaciones presentadas por la Asociación Protectora de Animales y Plantas de Ceuta. Obran en el expediente informes del Jefe de Sección de Inspección Veterinaria y de la Veterinaria de Sanidad Animal en los que se exponen las razones por las que se aceptan o rechazan las alegaciones formuladas por la mencionada Asociación Protectora.

En este segundo informe se da cuenta de que el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente trasladó por correo electrónico a la Ciudad de Ceuta una serie de comentarios con la finalidad de aclarar varios artículos.

4. En informe jurídico, de 9 de septiembre de 2013, la Consejería de Sanidad y Consumo señala que, en el estado de tramitación del expediente, procede elevarlo al Consejo de Gobierno para continuar su tramitación.

El Consejero de Sanidad y Consumo, en escrito de 10 de septiembre de 2013, dirigido al Consejo de Gobierno, expone la tramitación seguida y propone la adopción de un acuerdo por el que:

- se estime de manera parcial la alegación al artículo 2 del proyecto y se desestimen las restantes alegaciones formuladas por la Asociación Protectora de Animales y Plantas de Ceuta (artículos 23, 28, 46 y 47 y disposición adicional primera),

- se estimen las recomendaciones del ministerio que afectan al título del Reglamento y proyectado (eliminación de la palabra "doméstico"), a la exposición de motivos, a los artículos 2, 4, 7, 10, 34 y 47.

- se apruebe el proyecto de Reglamento y

- se abra un período de exposición pública por plazo de 30 días, a partir de la publicación en el Boletín Oficial del anuncio correspondiente, para la presentación de reclamaciones y sugerencias y remisión de copia a los grupos políticos.

5. Por diligencia de 17 de septiembre de 2013, la Secretaria General de la Asamblea de Ceuta deja constancia del acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno en sesión ordinaria de 13 de septiembre de 2013, por el que presta conformidad a la propuesta del Consejero de Sanidad y Consumo en su integridad, adjuntándose a continuación el texto de la norma en proyecto.

6. El anuncio de apertura de un período de exposición pública se publicó en el Boletín Oficial de la Ciudad de Ceuta, de 1 de octubre de 2013 (anuncio nº 2.705); el anuncio fue remitido a los grupos parlamentarios, con el texto proyectado.

7. Se han incorporado al expediente las observaciones formuladas por la Asociación Protectora de Animales y Plantas de Ceuta (artículos 5, 23, 38, 45, 46 y 47), que incluyen la propuesta de adición de nuevos contenidos al proyecto.

Ha formulado alegaciones el Grupo Parlamentario Socialista que, además de proponer la inclusión de un índice y la revisión del texto proyectado para que tenga en cuenta la perspectiva de género, sugiere modificar los artículos 1, 2, 7, 9, 11, 25, 30, 31, 34.3, 36, 38, 48 y 49 y el anexo.

8. Se han incorporado al expediente informes del Jefe de Sección de Inspección Veterinaria y de la Veterinaria de Sanidad Animal (de 24 de febrero y de 11 de marzo de 2014, respectivamente), en los que se exponen las razones por las que se aceptan o rechazan las alegaciones del Grupo Parlamentario Socialista. Asimismo obra informe jurídico, de 24 de febrero de 2014, en el que se exponen las razones por las que se propone aceptar las alegaciones de la indicada Asociación Protectora y del Grupo Parlamentario Socialista. Este último informe se acompaña de un escrito de la Subdirección General de Sanidad de la Producción Primaria de 6 de agosto de 2009, en el que se responde a una consulta de la Ciudad de Ceuta sobre la prevención de la rabia y la política de tratamiento de los gatos capturados en la vía pública.

9. En informe económico de 6 de marzo de 2014, firmado por un técnico e conomista de la Consejería de Hacienda y Recursos Humanos, se señala que el proyecto no afecta negativamente a la estabilidad presupuestaria.

10. Con fecha 12 de marzo de 2014, el Consejero de Sanidad y Consumo eleva nueva propuesta al Consejo de Gobierno de la Ciudad de Ceuta, en la que se indican las alegaciones que se considera que procede estimar y se propone elevar al Consejo de Estado el Reglamento proyectado.

11. Por diligencia de 24 de marzo de 2014, la Secretaria General de la Asamblea de Ceuta deja constancia del acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno en sesión ordinaria de 14 de marzo de 2014, por el que presta conformidad a la propuesta del Consejero de Sanidad y Consumo en su integridad, adjuntándose a continuación el texto de la norma en proyecto.

12. Remitido el expediente al Consejo de Estado, se apreció que en la versión definitiva del proyecto sometida a dictamen no se habían incorporado las observaciones efectuadas en la tramitación del expediente por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, a pesar de haberse indicado en diversos trámites que sí habían sido tenidas en cuenta en parte. Indicaba el oficio del Consejo de Estado, de 17 de julio de 2014, que debía verificarse por la Autoridad consultante que la versión del proyecto que se remitiera en su momento al Consejo de Estado fuera la versión final, en la que se incorporasen de manera sucesiva y ordenada las alegaciones que fueran aceptadas en los diferentes hitos del procedimiento de elaboración de la norma.

13. Recibido el expediente por la Autoridad consultante, obra informe de 31 de julio de 2014 en el que se deja constancia de la devolución del expediente por el Consejo de Estado y se destaca que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, permite a las Administraciones Públicas proceder a la rectificación de los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos (artículo 105.2). A la vista de ello, se concluye que procede incorporar a la norma en proyecto todas las observaciones formuladas por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, de conformidad con el acuerdo del Consejo de Gobierno de 13 de septiembre de 2013.

Efectivamente, el expediente muestra que el Consejero de Sanidad y Consumo, con fecha 31 de julio de 2014, acuerda la incorporación al articulado del texto definitivo del proyecto de todas las observaciones efectuadas por el ministerio. Adjunta el texto del proyecto, con indicación de los preceptos y disposiciones modificados (artículos 1, 2, 3, 4, 7, 9, 10, 11, 30, 31, 34, 36, 45 y 48 y disposiciones adicionales segunda y tercera).

Igualmente consta que por diligencia de 20 de agosto de 2014, la Secretaria General de la Asamblea de Ceuta deja constancia del acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno en sesión ordinaria de 8 de agosto de 2014, por el que presta conformidad a la propuesta del Consejero de Sanidad y Consumo en su integridad, adjuntándose a continuación el texto definitivo de la norma en proyecto.

14. No constando aún así en la documentación remitida el o los informes del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente a los que se hacían repetidas referencias en documentos de septiembre de 2013 (antecedente 3) y en los últimos documentos de julio y agosto de 2014 (antecedente 13), se solicitaron el o los mismos siendo incorporado al expediente el 12 de enero de 2015 un documento consistente en un texto del borrador inicial del proyecto de Reglamento en el que los técnicos del citado ministerio habían incorporado sugerencias mediante un correo electrónico de 30 de julio de 2013. Estos comentarios, incrustados en el texto del borrador del proyecto, contienen, según se indica el escrito que acompaña a ese documento recién incorporado, las propuestas o recomendaciones efectuadas por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, "únicas efectuadas desde el citado Ministerio al Reglamento" y que la Ciudad de Ceuta tuvo en cuenta a efectos de elaborar los borradores posteriores y el texto final.

Los citados antecedentes sirven de base para las siguientes consideraciones

I.- Objeto del dictamen

Se somete a consulta un proyecto de Reglamento para la tenencia, protección y bienestar de los animales de compañía de la Ciudad Autónoma de Ceuta.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto por los artículos 22.3 y 24 de su Ley Orgánica.

II.- Procedimiento

En la tramitación del expediente se han observado los trámites del procedimiento de elaboración y aprobación de Reglamentos en el ámbito competencial de la Ciudad de Ceuta, previstos en el artículo 80 del Reglamento de la Asamblea de la Ciudad de Ceuta (aprobado por Acuerdo Plenario de 25 de enero de 1996), precepto conforme al cual se tramitarán -según establece su apartado 1- "todas las normas reglamentarias que apruebe el Pleno de la Asamblea", "independientemente del alcance material que estatutariamente les corresponda" y con las excepciones que en él se señalan.

En efecto, en su apartado 2 prevé el citado artículo que la iniciación del procedimiento de elaboración reglamentaria tendrá lugar mediante la elaboración de un anteproyecto por la Consejería competente, en este caso la de Sanidad y Consumo, que ostenta las competencias, entre otras, de sanidad animal. Consta el informe de los servicios de la Consejería y la conformidad de la Secretaría General del Consejo de Gobierno [aun cuando el artículo 80.2.b) in fine del Reglamento de la Asamblea establece en rigor que "será preceptivo el informe de la Secretaría del Pleno de la Asamblea que podrá evacuarse por conformidad del emitido por los servicios de la Consejería"].

Se sometió informalmente uno de los primeros borradores a informe del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, cuyos comentarios han sido incorporados al expediente remitido al Consejo de Estado en la fase final de su tramitación, una vez se encontraba el mismo ante este Órgano Consultivo, y tras la audiencia a los sectores afectados, que igualmente consta en las actuaciones remitidas, se aprobó por el Consejo de Gobierno el proyecto de Reglamento, que a su vez fue sometido a trámite de información pública y al conocimiento de los grupos políticos con representación asamblearia [apartados d) y e) del artículo 80.2 del Reglamento de la Asamblea], con la presentación de las enmiendas y observaciones reseñadas en sede de antecedentes. Consta informe motivado de las razones por las que se aceptan o rechazan dichas las alegaciones y sugerencias.

Finalmente, figuran en el expediente la propuesta del Consejo de Gobierno y el texto del Reglamento que se propone al Pleno de la Asamblea, tal y como han sido remitidos en consulta a este Consejo de Estado.

III.- Rango de la norma propuesta

Por lo que se refiere al instrumento normativo de aprobación, el proyecto adopta la forma de Reglamento aprobado por el Pleno de la Asamblea de la Ciudad, lo cual resulta correcto.

A este respecto, como ha señalado el Consejo de Estado en otras ocasiones (dictamen 250/2003, de 27 de febrero), la aprobación de Reglamentos por el órgano representativo de la Ciudad "se debe, simplemente, a la peculiar distribución de funciones entre las instituciones jurídico-políticas ceutíes, en la que la potestad reglamentaria corresponde primariamente al órgano representativo (la Asamblea) de la misma forma que en el ámbito estatal corresponde al Gobierno o en las Comunidades Autónomas a sus respectivos Consejos de Gobierno". De ahí que se hayan seguido en la tramitación del procedimiento las normas sobre elaboración y aprobación de Reglamentos por el Pleno de la Asamblea de la Ciudad de Ceuta.

Ha de hacerse notar, además, que el artículo 21.2 del Estatuto de Autonomía de la Ciudad de Ceuta precisa lo siguiente: "En relación con las materias enumeradas en el apartado anterior [entre ellas, la agricultura y la ganadería y la sanidad e higiene], la competencia de la ciudad de Ceuta comprenderá las facultades de administración, inspección y sanción, y, en los términos que establezca la legislación general del Estado, el ejercicio de la potestad normativa reglamentaria".

Y, finalmente, el artículo 12.2 del Estatuto de Autonomía de la Ciudad de Ceuta también dispone lo siguiente: "La Asamblea de Ceuta ejercerá (...) las restantes atribuciones que, de acuerdo con la Ley reguladora de las bases de régimen local, corresponden al Pleno de los Ayuntamientos", lo que implícitamente remite, a su vez, al artículo 123 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LBRL), cuyo apartado d) determina como competencia del Pleno municipal la aprobación y modificación de las ordenanzas y reglamentos municipales.

Desde este punto de vista, tampoco la aprobación de la modificación proyectada por el Pleno de la Asamblea suscita objeción. Como se verá en el apartado siguiente, el contenido material del Reglamento propuesto, por su asunto, tiene una doble condición ya que incorpora preceptos tanto derivados de las competencias que la Ciudad de Ceuta tiene en virtud de su Estatuto de Autonomía aprobado por Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, como preceptos típicos de las competencias que a efectos de promulgar Ordenanzas en esta materia corresponde a las Entidades locales. Ello es perfectamente legal, y no es necesario distinguir qué preceptos deberían ser Ordenanza local y cuáles Reglamento autónomo pues la norma de rango superior puede asumir ambos tipos de contenidos.

Ello no obstante, se adelanta ya que debe cuidarse el proyecto de coordinar sus preceptos con los de numerosas Ordenanzas que actualmente están en vigor y que no se derogan (no hay la más mínima referencia a ellas en el proyecto de Reglamento, ni en el preámbulo, ni el articulado, ni en la disposición derogatoria, entre otras cosas porque falta la disposición derogatoria, que debe añadirse) puesto que al estar regulada en distintas Ordenanzas una pequeña, pero importante parte de la materia, hay duplicidad de mandatos, lo que en el ámbito sancionador -dadas las distintas sanciones por las mismas conductas infractoras- genera inseguridad contraria al principio de tipicidad de infracciones y sanciones que vulnera el artículo 25 de la Constitución. Sobre esta cuestión se vuelve más adelante en detalle. Baste con señalar por ahora que, en cualquier caso, el hecho de que se esté haciendo uso de ambos tipos de potestades normativas, como Ciudad con Estatuto de Autonomía y como entidad local, debe ser explícitamente mencionado en el preámbulo.

IV.- Título competencial

El proyecto invoca como título competencial el artículo 21 del Estatuto de Autonomía que se refiere a las competencias en materia de agricultura y ganadería (artículo 21.1.5ª), competencias que, como se ha visto en el apartado anterior, se ejercen a nivel normativo de manera limitada conforme a lo dispuesto en el apartado 2 de este mismo artículo 21 que condiciona las competencias del 1, en la manera transcrita (y subrayada) en el apartado III anterior, a lo que se establezca en la legislación general del Estado.

La competencia en esta materia, sin embargo, no es la de agricultura y ganadería porque los animales de compañía simplemente no son ganadería. Solo la regulación de los animales de producción está amparada en este título y, sin embargo, el proyecto -que llama "animales de explotación" a lo que en la legislación estatal se llama "animales de producción"- los excluye totalmente de su ámbito de aplicación.

Ello es muy claro en la legislación estatal en la que se utilizan múltiples títulos en función de la materia relacionada con los animales de compañía de que se trate, lo cual es relevante para Ceuta porque constitucionalmente no pueden calificarse las materias con títulos competenciales diferentes, según se trate de norma estatal, autonómica o local.

En realidad, el proyecto contiene una amalgama de normas que, centradas en los animales de compañía, incluye preceptos de sanidad animal (materia que, con independencia del órgano que la gestione, es una competencia que está constitucionalmente enmarcada en cuanto a las zoonosis, epizootias y otros aspectos de sanidad animal en la cláusula 16ª del artículo 149.1 de la Constitución que distribuye las competencias de sanidad y que puede abarcar otros más amplios tales como, según se dispone en la Ley 8/2003, de sanidad animal, las de los artículos 149.1.13ª, 16ª y 23ª de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, bases y coordinación general de la sanidad y legislación básica sobre protección del medio ambiente); las de control de animales peligrosos (que en la legislación estatal, Ley 50/1999, se ampara en el título de seguridad pública del artículo 149.1.29.ª); o, en su inmensa mayoría, la de protección y bienestar de dichos animales domésticos, política y materia que es distinta de la de sanidad animal.

Esta última materia, es decir, el bienestar de los animales, como señaló este Consejo de Estado en el dictamen nº 2.135/2006 sobre lo que acabaría siendo la principal norma estatal básica en la materia (la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, que contiene también las principales normas básicas relativas a animales de compañía), es una política pública "nueva" para los Estados por lo que en muy pocas constituciones de Estados descentralizados, salvo las de aquellos que han procedido a cambios recientes, como Alemania, Austria o Suiza, hay distribución expresa de competencias entre el Estado y otras Administraciones territoriales. En su ausencia, en función del contenido regulatorio concreto de que se trate, el Estado puede utilizar distintos títulos competenciales, tales como el de la legislación penal o el de la legislación civil, dado que es esta la legislación civil que regula los aspectos esenciales de la relación entre los seres humanos y lo que, si bien hasta épocas recientes -y en parte formalmente todavía- son meras cosas (los animales como bienes muebles -o inmuebles si se transmiten con el fundo-, artículo 333 del Código Civil), ahora es configurado por la doctrina como "bien entrañable" y por mandato del derecho positivo del máximo rango aplicable en España después de la Constitución misma -los Tratados Constitutivos de la Unión Europea-, como "seres sentientes" o "sensibles" -artículo 13 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea- como ha reiterado este Consejo de Estado desde el dictamen nº 2.545/2004), o simplemente como "no cosa" (vid. el artículo 511-1, apartado 3, del Libro Quinto del Código Civil de Cataluña, aprobado por Ley 5/2006, de 10 de mayo).

Incluso, como ha señalado el Consejo de Estado en múltiples dictámenes desde el ya citado n.º 2.135/2006, el Estado puede invocar el inciso del artículo 149.3 de la Constitución que determina que "la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado" ya que ninguna Comunidad Autónoma ha asumido esta competencia sobre bienestar de los animales expresamente en sus Estatutos, como tampoco figura en el de la Ciudad de Ceuta (solo tras la última reforma de 2006, dos Estatutos de Autonomía atribuyen competencia de bienestar animal, a Cataluña, para los animales de producción vinculándola precisamente a la de ganadería, y a Andalucía, para proteger la biodiversidad y los animales silvestres, como parte de la competencia de medio ambiente).

Por ello, el Estado puede legislar en distintos aspectos, sean o no en transposición o en ejecución de tratados y normas europeas, con múltiples títulos competenciales y así lo ha hecho en múltiples leyes y reales decretos, todos los cuales deben tenerse en cuenta como parámetro de legalidad en el Reglamento sometido a consulta, que no puede calificarse, pues, para la materia regulada, como amparado en el título competencial que invoca el proyecto. Prueba de ello es que, precisamente por la misma razón, aunque todas las Comunidades Autónomas tienen una competencia todavía mucho más amplia que la de la Ciudad de Ceuta en materia de agricultura y ganadería, ninguna de las diecisiete leyes generales de protección de los animales promulgadas y vigentes en todas y cada una de las Comunidades Autónomas invoca este título competencial de su correspondiente Estatuto de Autonomía, sino que guardan silencio acerca del mismo.

A su vez, el que la competencia estatal pueda obedecer a varios títulos competenciales, incluido el del citado inciso del 149.3 de la Constitución, no quiere decir que las Comunidades Autónomas -y la Ciudad de Ceuta- no tengan competencia para regular la materia. Todo lo contrario.

De hecho, el Estado ha legislado muy poco en materia de protección de animales de compañía. Y menos lo ha hecho la Unión Europea, que se ha limitado a la regulación del transporte -como movimiento físico- y del traslado -como movimiento sometido a controles jurídicos, aunque recientemente ha ampliado la regulación de los controles de animales de compañía que potencialmente pueden ser especies invasoras en un Reglamento que acaba de entrar en vigor el 1 de enero de 2015 (el Reglamento (UE) nº 1143/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2014), si bien es cierto que se está pendiente de la decisión de la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo acerca de si definitivamente a partir de este año de 2015 se elabora una ley marco de bienestar animal que incluya como parte de su contenido la determinación de qué animales pueden ser o no objeto de comercio y cría, y las condiciones de dicho comercio (regulación de criaderos "puppy mills"), en el mercado interior y que regulará también algunas cuestiones relacionadas con los animales de compañía.

Por tanto, el Estado nunca ha pretendido ejercer la totalidad de la competencia, de manera que es la legislación autonómica (las 17 leyes de protección de los animales) la que regula la materia de manera más integral y sistemática para su territorio. Podría decirse que opera indirectamente el principio de subsidiariedad entendido como principio organizador de competencias en Estados territorialmente descentralizados y del mismo modo que "la Unión intervendrá solo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión" (artículo 5 del Tratado de la Unión Europea), en derecho español interno, el Estado solo interviene cuando su actuación sea más eficaz que la de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

Todo ello sin perjuicio de que cuando el legislador estatal ha promulgado es obvio que, en principio, esa legislación debe respetarse tanto por las Comunidades Autónomas como en concreto por la Ciudad de Ceuta.

A su vez, como ya se ha avanzado, basta con examinar el proyecto para constatar que la regulación de detalle que pretende aprobarse va mucho más allá de la usual en la legislación autonómica, lo que sin duda se debe a que la Ciudad de Ceuta pretende hacer uso también de la extensa competencia que tienen en esta misma materia las Corporaciones Locales, competencia esta que se aúna a la que goza Ceuta como Ciudad con Estatuto de Autonomía. Es cierto que la vigente Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LBRL), tampoco menciona expresamente esta competencia de protección y bienestar de los animales, pero ello se debe a que es tradicional en nuestro derecho subsumirla en las competencias generales de regulación de las relaciones vecinales y en general las cuestiones "de interés municipal" (por parafrasear el actual texto del artículo 137 de la Constitución: "Todas estas entidades [municipios, provincias y Comunidades Autónomas] gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses"), siendo atribuidas las competencias por normas sectoriales posteriores normalmente de menor rango. Así, pese al silencio del Estatuto de Calvo Sotelo de 1924/25, esta materia fue regulada en su aplicación por las Reales Ordenes Circulares de 12 de marzo de 1924, de 1 de julio de 1927 y de 31 de julio de 1929, y frente al silencio de la Ley de Régimen Local de 1955, la Orden del Ministerio de la Gobernación de 1 de marzo de 1961, "por la que se actualizan las disposiciones vigentes sobre protección de animales y plantas", tuvo que recordar la vigencia de las anteriores (que actualizó aquella misma en algunos extremos) y posteriormente se promulgaron las Ordenes de 5 de diciembre de 1974 y de 14 de junio de 1976, que establecieron el mínimo de servicios municipales y provinciales en materia de protección de animales de compañía -esencialmente perros y gatos-, siendo la segunda considerada plenamente vigente en nuestro derecho local y de ahí que sea correcta su cita en el cuarto párrafo del preámbulo del proyecto, de la misma manera que siguen estando vigentes otras dos normas muy importantes en la materia como son:

- la Orden de 28 de julio de 1980 por la que se dan normas sobre núcleos zoológicos, establecimientos para la equitación, centros para el fomento y cuidado de animales de compañía y similares, que constituye la legislación estatal básica, aunque sea de desarrollo de un Decreto preconstitucional, el Decreto 1119/1975 de 24 de abril, que se aplica a los centros para el fomento y cuidado de animales de compañía, entendiendo por tales "los que tienen por objeto la producción, explotación, tratamiento, alojamiento temporal o permanente y/o venta de pequeños animales para vivir en domesticidad en el hogar, incluyendo: los criaderos, las residencias, los centros para el tratamiento higiénico, las pajarerías y otros centros para el fomento y cuidado de animales de compañía". Esta norma, conocida vulgarmente como la Orden reguladora de "los núcleos zoológicos", y de la que se han elaborado por la Administración General del Estado numerosos proyectos para ponerla al día como legislación básica más claramente postconstitucional (aunque ninguno ha culminado su tramitación) de facto se aplica solo más bien en defecto de normas autonómicas sobre la materia, normalmente contenidas en las leyes generales de protección de los animales [e incluso se está promoviendo, al menos para los centros de acogida municipales de perros y gatos (y centros privados, aunque la iniciativa proviene de asociaciones de veterinarios oficiales del sector público) una norma de estandarización voluntaria]; y

- el Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, cuyo artículo 71.1 dispone que "Sin perjuicio de lo que establezcan disposiciones especiales, podrán ser prohibidos los espectáculos o diversiones públicas que sean inconvenientes o peligrosas para la juventud y la infancia, que puedan ser constitutivos de delito o atenten gravemente contra el orden público o las buenas costumbres. También podrán ser prohibidos los espectáculos o actividades que impliquen o puedan implicar crueldad o maltrato para los animales". En aplicación de este Reglamento pueden las autoridades municipales suspender estas actividades, preventivamente o cuando ya estén teniendo lugar [arts. 72.1.a) y 73, párrafo inicial], cuando carezcan de la preceptiva licencia (lo cual será normalmente siempre porque dudosamente, salvo error -o quizás silencio administrativo-, se habrá otorgado para un espectáculo o actividad recreativa de maltrato animal) y, por supuesto, están obligadas, en caso de que constituyan delito, a dar cuenta a la autoridad competente a través del Ministerio Fiscal (art. 71.2), dando simultáneamente traslado de la comunicación a los empresarios u organizadores responsables de las actividades o espectáculos de que se trate.

La prueba de que en el proyecto de Reglamento sometido a consulta se pretende hacer uso de competencias que le corresponden como entidad local es que la Ciudad de Ceuta regula cuestiones coincidentes con las que ahora se pretende incluir en el Reglamento en al menos cuatro Ordenanzas actualmente vigentes, todas las cuales tienen tipificación de infracciones y sanciones específicas en la materia, muchas de ellas muy similares o idénticas a las que se regularán en el proyecto de Reglamento:

- Ordenanza municipal sobre emisión de ruidos, vibraciones y otras formas de energía (artículos 49 y 61, para ruidos y otras molestias causadas por animales domésticos);

- Ordenanza municipal reguladora del uso y conservación de las zonas verdes (artículos 17.4 obligación de conducir a los perros provistos de correa, circulando por las zonas de paseo de los parques y jardines, evitando causar molestias a las personas, acercarse a los juegos infantiles, penetrar en las praderas de césped, en los macizos ajardinados, en los estanques o fuentes y espantar a las palomas o pájaros y otras aves, obligación de que los animales depositen sus deyecciones en los lugares apropiados y siempre alejados de los de ubicación de juegos infantiles, zonas de niños, etc. Sin perjuicio de que si a pesar de lo anterior, las deyecciones se producen en lugares no apropiados, estarán asimismo obligados a retirarlas inmediatamente, y 19.1, prohibición de lavar animales de compañía; y el Título VII, artículos 24 y ss., titulado "Protección de animales" que regula, entre otras cosas, el abandono en estos espacios);

- Ordenanza reguladora de la limpieza viaria y residuos sólidos urbanos (artículos 7, prohibición de ensuciar la vía pública como consecuencia de la tenencia de animales, 50.1.c) y 83 a 86, sobre cadáveres de animales); y

- Ordenanza municipal de uso y aprovechamiento de playas (artículos 12 y Título III, artículos 17 a 21 sobre cuándo y cómo pueden usar los animales de compañía -más bien no usar- estos espacios);

En suma, sin perjuicio de que, como se verá en el examen del articulado, no puede haber duplicidad de descripción de conductas infractoras con regulación idéntica pero con tipificación de sanciones diferentes en estas Ordenanzas y en el futuro Reglamento, lo cierto es que es indudable que este último supone ejercicio de competencias normativas (y de ejecución) que la Ciudad de Ceuta tiene también como entidad local, lo que indudablemente puede hacer ex artículo 12.2 de su Estatuto de Autonomía: "La Asamblea de Ceuta ejercerá, asimismo, las restantes atribuciones que, de acuerdo con la Ley reguladora de las bases de régimen local, corresponden al Pleno de los Ayuntamientos", competencias que se suman a las que tiene como Ciudad con Estatuto de Autonomía.

Por todo ello, sin perjuicio de que, al estar sujeto el Reglamento a la legislación estatal con múltiples leyes y normas reglamentarias (lo que lleva inevitablemente al examen de si el mismo se ha extralimitado en la regulación concreta prevista por alguno de sus preceptos), en principio la Ciudad de Ceuta es competente para regular la materia en virtud de ese doble carácter de Ciudad con Estatuto y de Corporación Local. Eso sí, debe modificarse profundamente el quinto párrafo del preámbulo (que comienza "la Ciudad Autónoma accede..." y acaba "... entre otras") de manera que, en vez de la afirmación que contiene, haya otra con redacción igual o similar a la siguiente:

"En la regulación de la materia objeto del presente Reglamento se hace uso de las competencias que la Ciudad de Ceuta tiene tanto en virtud de su Estatuto de Autonomía aprobado por la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, como de las que ostenta como entidad local conforme a la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, o por delegación o atribución de competencias atribuidas o delegadas por la legislación del Estado en la materia" (sin necesidad de mayor especificación, como hacen en general todas las leyes autonómicas y ordenanzas locales en la materia en toda España).

Todo ello sin perjuicio de otros cambios adicionales que debe introducir el preámbulo y que se examinan más adelante en las observaciones concretas al texto.

Procede antes, sin embargo, hacer tres consideraciones generales sobre el proyecto de Reglamento sometido a consulta, acerca de 1) cuál es exactamente la legislación estatal que constituye el marco de legalidad para el Reglamento; 2) los problemas que plantea el régimen sancionador previsto; y 3) la cuestión de cómo categoriza los distintos grupos de animales y en especial los animales silvestres domésticos peligrosos y potencialmente peligrosos, tanto para asegurar que el ámbito del Reglamento queda mucho mejor precisado que lo que lo hace el confuso sistema diseñado por los artículos 1 a 4 y, en concreto por las distintas categorías de animales de las definiciones del artículo 2, como para asegurar la legalidad del sistema de control de los denominados "animales salvajes peligrosos" (que son distintos de los "potencialmente peligrosos" según el proyecto de Reglamento).

V.- Consideraciones generales

V.1.- Legislación estatal

Pendiente de consolidación definitiva la anunciada Ley de perros y gatos que el Gobierno lleva tramitando un año, que ha sido sometida a un amplio debate público y cuyo anteproyecto está en fase muy avanzada de elaboración para su remisión definitiva a las Cortes Generales, y pendiente de ratificación el Convenio para la Protección de los Animales de Compañía del Consejo de Europa, el corpus esencial, que respondió a una demanda social de aprobación de una ley general de bienestar de los animales de compañía, es la parte a ellos dedicada en la antes citada Ley 32/2007 que completó la más extensa regulación de los animales de producción y de experimentación a efectos de transposición de las numerosas normas de la Unión Europea. Los preceptos de dicha Ley 32/2007 en su disposición adicional primera apartado 2 constituyen pues el núcleo de las obligaciones que se imponen a propietarios y a cualquier persona respecto de los animales de compañía propios y ajenos. Junto a ello, la Ley 50/1999, de 23 de diciembre, establece el régimen jurídico de la tenencia de animales potencialmente peligrosos, y el Real Decreto 287/2002, de 22 de marzo, desarrolla la anterior; la Ley 8/2003, de sanidad animal también, contiene numerosos preceptos a ellos aplicables y el Reglamento (UE) 576/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de junio de 2013 regula los desplazamientos sin ánimo comercial de animales de compañía. Las Órdenes Ministeriales de 1976 y 1980 (servicios locales y núcleos zoológicos, entre los que se encuentran los centros de acogida de perros y gatos), junto con el antes citado Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, completan el cuadro aunque hay otras normas adicionales, por ejemplo, sobre animales de la especie equina que regulan aspectos de la gestión de explotaciones cuando estos son considerados de compañía. Ello no obstante, dado que algunos animales de compañía son de especies amenazadas no debe olvidarse toda la normativa dictada por la Unión y por España para la implementación de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), que sería ahora prolijo citar y que, por lo demás, está pendiente de revisar, precisamente en este aspecto, por la próxima Conferencia de las Partes Contratantes, a propuesta del Secretariado, porque la existente deriva de un complejo sistema de resoluciones internacionales a veces contradictorias unas con otras, aunque lo que sí tiene aplicación directa para el supuesto de confiscaciones de animales de compañía que por ser de especies en peligro de extinción o vulnerables están en los correspondientes apéndices de CITES es, para España, el Real Decreto 1333/2006, de 21 de noviembre, por el que se regula el destino de los especímenes decomisados de las especies amenazadas de fauna y flora silvestres protegidas mediante el control de su comercio. Además, dado que en Ceuta existe al menos un parque zoológico (la instalación de San Amaro), es aplicable a la Ley 31/2003, de 27 de octubre, de Conservación de la fauna silvestre en los parques zoológicos, si algún primate, en aplicación del Reglamento, acabara allí destinado.

En relación con el contenido del Reglamento proyectado, la Ley 32/2007 tiene una importancia esencial en el régimen sancionador (Título VIII, que en realidad es el VII, del Reglamento) y la 50/1999 en la regulación del régimen de los animales peligrosos y potencialmente peligrosos (Título III y derecho sancionador también). A efectos de los servicios básicos dispersos a lo largo del proyecto de Reglamento, el principal marco de la legislación estatal son la Orden Ministerial de 1976 y, para los centros de acogida, la de 1980 [sin olvidar el control de las actividades recreativas respecto de las que las entidades locales también tienen su marco regulador en el Real Decreto de 1982]; y no debe olvidarse, tampoco, que la difícil cuestión del régimen de los animales que siendo de producción, son tratados por sus dueños o poseedores como de compañía (típicamente los cerditos) está regulada por jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (caso Jippes) y que la aplicación de la legislación de animales de compañía en general a algunas plagas urbanas o periurbanas de animales sinantrópicos es posible pese a que su estatuto ordinario quede aparentemente fuera de este campo al tratarse de ejemplares de especies silvestres o cinegéticas (por ejemplo, el jabalí presenta problemas muy singulares en Ceuta), siendo la legislación básica de régimen local vinculada a la sanidad local (y a la Orden de 1976), la que establece el marco de actuación.

Por tanto, el preámbulo del Reglamento adolece de defectos graves de redacción y de planteamiento porque el marco legal estatal al que quede sometido el contenido del Reglamento es más amplio que el que en él se anuncia, lo que se examina detalladamente más abajo en las consideraciones acerca del texto del preámbulo.

A su vez, a diferencia de lo que ocurre con el resto de municipios españoles, la ausencia de la pieza clave del sistema español, es decir, de las leyes generales de protección de estos animales de las Comunidades Autónomas, que son las que normalmente, salvo para Ceuta y Melilla, enmarcan la acción local, introduce un factor de complejidad que el proyecto de Reglamento ha obviado con técnicas y preceptos de legalidad cuestionable, ya que las leyes estatales citadas tratan a veces de manera diferente a las Comunidades Autónomas de lo que lo hacen específicamente con las Ciudades con Estatuto de Autonomía, lo que afecta especialmente a las dos cuestiones tratadas con carácter general que se examinan a continuación (régimen sancionador y tipos de animales que deben considerarse de compañía y el tratamiento de su peligrosidad).

V.2.- Observación de carácter general acerca del régimen sancionador

Como antes se ha señalado, el corpus jurídico estatal más importante sobre animales de compañía se encuentra en la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, cuyo anteproyecto originario incluía solo normas sobre cuidado de los animales de producción y de experimentación a efectos de poder transponer con rango adecuado numerosas normas de la Unión Europea (de transporte/traslado de estos animales y múltiples otras cuestiones adicionales -bienestar en las explotaciones, sacrificio, experimentación, investigación, utilización en la educación etc.-, ya que, a diferencia de los animales de compañía, estas dos otras categorías de animales están hiperregulados por el derecho de la Unión). El proyecto de ley, sin embargo, se amplió mediante una disposición adicional (la primera) a los animales domésticos de compañía ante la ausencia de normas europeas y nacionales sobre los mismos, constituyendo todavía la principal norma a tener en cuenta como legislación básica estatal mientras se elabora una ley más amplia y detallada.

Se trata de una norma básica que a) es exclusivamente sancionadora (salvo en transporte) y b) es a la vez supletoria, es decir, legislación directamente aplicable que las Comunidades Autónomas pueden optar por sustituir en bloque por la suya propia (disposición final quinta), todas las cuales así lo han hecho.

Ese corpus, regulador en la Ley 32/2007 de todos los animales de compañía, está contenido en la disposición adicional primera en relación con el artículo 2 y con la disposición final quinta, también de la Ley 32/2007, y consiste en una descripción muy extensa en su artículo 14 de conductas que, de cometerse, deben ser sancionadas conforme al elenco de sanciones establecidas en el artículo 16.1.

Más en detalle, consiste en que después de enumerar la ley tanto las infracciones muy graves, graves y leves (artículo 14) y la reincidencia (artículo 15) como las sanciones administrativas principales (artículo 16) y accesorias (artículo 17) para los animales que son el objeto principal de la ley (los de producción y los de experimentación), sin embargo, a través de la disposición adicional primera se amplía el ámbito a los de compañía para especificar, del conjunto de esos artículos 14 a 16, cuáles son aplicables a estos animales.

El artículo 2 ("Ámbito de aplicación"), en su apartado 2, determina que: "Esta Ley no se aplicará a: d) Los animales de compañía...", pero añade a continuación una excepción: "..., sin perjuicio de lo previsto en la disposición adicional primera de esta Ley". El tenor literal de la disposición adicional primera a la que remite el artículo 2 y que es la única de la Ley 32/2007 que en principio se aplica a estos animales de compañía, establece lo siguiente:

"Disposición adicional primera. Protección de los animales de compañía y domésticos.

1. Será aplicable a los animales de compañía y domésticos lo dispuesto en el artículo 5 en tanto el transporte se realice de forma colectiva y con fines económicos.

2. Serán igualmente de aplicación a los animales de compañía y domésticos las infracciones y sanciones tipificadas en los artículos 14.1, párrafos a), b), c), d), e), h), i) y j), 14.2, párrafos a), c), d) y e), 14.3 y 16.1."

Por tanto el transporte (con ánimo de lucro y colectivo) está regulado íntegramente por ley y reglamentos estatales (de hecho lo está por norma de la Unión, como se ha visto), y también lo está un extenso elenco de conductas tipificadas como infracciones muy graves (artículo 14.1), graves (artículo 14.2) y leves (artículo 14.3) con sus respectivas sanciones (artículo 16.1) -aunque no se aplican a estos animales de compañía tres elementos adicionales del régimen sancionador aplicable a los otros animales como son la reincidencia (artículo 15), la elevación de la pena en cuanto los hechos son subsumibles en las conductas tipificadas como de distinto grado (artículo 16.2) y el destino de las multas (artículo 16.3: "Los ingresos procedentes de las sanciones se destinarán a actuaciones que tengan por objeto la protección de los animales"), debido a que no están expresamente citados estos tres artículos en el apartado 2 de dicha disposición adicional primera-.

Ahora bien, la fuerza jurídica de esta disposición adicional primera de la Ley 32/2007 está claramente descrita en su disposición final quinta: "Lo dispuesto en (...) y en el apartado 2 de la Disposición Adicional primera de esta ley, es aplicable en tanto en cuanto las Comunidades Autónomas con competencia estatutariamente asumida en esta materia no dicten su propia normativa".

Dado que se mencionan solo las Comunidades Autónomas, es necesario determinar si la Ciudad de Ceuta, con Estatuto de Autonomía, goza o no también de esta potestad de apartarse en bloque del régimen sancionador de la Ley 32/2007 ya que esta potestad en sus términos literales solo se atribuye a aquellas pero no a las Ciudades con Estatuto de Autonomía.

Una interpretación sistemática, y no solo literal, del resto de la Ley 32/2007, a partir sobre todo de su artículo 3.e) tampoco es determinante. Dispone este que por "Autoridad competente", debe entenderse a "los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla; los órganos correspondientes de la Administración General del Estado en materia de comercio y sanidad exteriores; y los órganos de las entidades locales en las funciones propias o complementarias que la legislación encomiende a dichas entidades". Y si, por un lado, se podría entender que en general se equiparan las potestades de las dos Ciudades más bien con las de las Comunidades Autónomas para diferenciarlas de las de las entidades locales, por otro lado también es indicio este artículo 3 de que cuando la Ley 32/2007 ha querido expresamente apoderar a estas Ciudades en los mismos términos en que lo hace a las Comunidades Autónomas, el legislador se ha ocupado de hacerlo expresamente. A ello se une el que en materia sancionadora la interpretación de la ley debe ajustarse el máximo posible a la literalidad de la Ley por exigencias del artículo 25 de la Constitución. Además el que solo se mencione a las Comunidades Autónomas y no a las Ciudades con Estatuto de Autonomía en la disposición final quinta que es la que autoriza a sustituir el régimen sancionador estatal por otro distinto es en realidad coherente el mayor alcance del límite que tienen dichas Ciudades con Estatuto de Autonomía, por comparación con las Comunidades Autónomas, en las potestades de producción normativa en materia de competencias concurrentes con competencias legislativas del Estado de lo que es ejemplo, como antes se vio, el artículo 21.2 del Estatuto de Ceuta somete su potestad normativa a la legislación general (no solo a la legislación básica o a las bases) del Estado. En suma, dados los términos literales de la disposición final quinta de la Ley 32/2007, estima este Consejo de Estado que, al menos en lo que a las infracciones y sanciones se refiere, debe la Ciudad de Ceuta moverse en el ámbito diseñado por la Ley 32/2007. Ceuta no puede sustituirlo, lo que implica no solo que no pueden dejar de sancionarse las infracciones del artículo 14 sino que debe hacerse, además, con la graduación de su gravedad que la ley señala (y con las correspondientes sanciones del artículo 16.1.) [Cuestión distinta es si se pueden añadir otras infracciones haciendo uso de las potestades sancionadoras como ente local].

Las infracciones de la disposición adicional primera de la Ley 32/2007 son, en concreto, las siguientes:

Las muy graves consistentes en:

a) El sacrificio o muerte de animales en espectáculos públicos fuera de los supuestos expresamente previstos en la normativa aplicable en cada caso o expresa y previamente autorizados por la autoridad competente.

b) El incumplimiento de las obligaciones exigidas por las normas de protección animal, cuando concurra la intención de provocar la tortura o muerte de los mismos.

c) Utilizar los animales en peleas.

d) Utilizar animales en producciones cinematográficas, televisivas, artísticas o publicitarias, incluso con autorización de la autoridad competente, cuando se produzca la muerte de los mismos.

e) El incumplimiento de la obligación de aturdimiento previo, cuando no concurra el supuesto establecido en el artículo 6.3 (ritos religiosos).

h) Suministrar documentación falsa a los inspectores o a la Administración.

i) Utilizar perros o gatos vagabundos en procedimientos.

j) Liberación incontrolada y voluntaria de animales de una explotación.

Las graves consistentes en:

a) Las mutilaciones no permitidas a los animales.

c) Realizar cualquiera de las actividades reguladas en esta Ley sin contar con la autorización administrativa o la inscripción registral exigible según las normas de protección animal aplicables.

d) El incumplimiento de las obligaciones exigidas por las normas de protección animal, cuando produzca lesiones permanentes, deformaciones o defectos graves de los mismos.

e) La oposición, obstrucción o falta de colaboración con la actuación inspectora y de control de las Administraciones públicas, cuando se impida o dificulte gravemente su realización.

Las leves consistentes en:

a) El incumplimiento de obligaciones exigidas por las normas de protección animal en cuanto al cuidado y manejo de los animales, siempre que no se produzcan lesiones permanentes, deformidades o defectos graves, o la muerte de los animales.

b) El incumplimiento de las obligaciones en cuanto a la forma, métodos y condiciones para el sacrificio o matanza de animales, excepto el aturdimiento, cuando no concurra el supuesto establecido en el artículo 6.3 (las excepciones basadas en ritos religiosos)

c) Abandonar a un animal, con el resultado de la ausencia de control sobre el mismo o su efectiva posesión. d) La oposición, obstrucción o falta de colaboración con la actuación inspectora y de control de las Administraciones públicas, cuando no impida o dificulte gravemente su realización.

A su vez, las sanciones para todas estas infracciones deben ser las del artículo 16.1: multa de, al menos, 6.001 euros y hasta un límite máximo de 100.000 euros para las muy graves; multa de, al menos, 601 euros y hasta un límite máximo de 6.000 euros para las graves; y multa hasta un límite máximo de 600 euros o apercibimiento en su defecto para las leves.

Prácticamente todas estas conductas están reproducidas pero con lenguaje distinto y muchas matizaciones (y a veces con distinta gravedad) en el artículo 48 del Reglamento proyectado. Además las sanciones que se prevén en el artículo 49 son mucho más bajas que las del artículo 16.1 de la ley ya que se utilizan los límites no de esta legislación estatal sectorial sino los del artículo 141 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (infracciones muy graves: hasta 3.000 euros; infracciones graves: hasta 1.500 euros; e infracciones leves: hasta 750 euros).

Por ejemplo, mientras en la ley es claro que utilizar animales en producciones cinematográficas, televisivas, artísticas o publicitarias, incluso con autorización de la autoridad competente, cuando se produzca la muerte de los mismos, es infracción muy grave (artículo 14.1.d) de la ley) en el 48.1 y 48.2 del proyecto solo lo es la filmación (apartados j) y h) respectivamente) y no es necesario que se produzca la muerte; o mientras el tipo de incumplimiento de la normativa de sacrificio de animales consiste en la ausencia de aturdimiento o en el incumplimiento de la regulación de la forma, métodos y condiciones para el sacrificio (excepto el aturdimiento) la conducta es infracción muy grave o simplemente leve en la ley (apartados 14.1.e) y 14.2.b), en el proyecto el "no seguir la normativa aplicable" es siempre infracción muy grave aunque la irregularidad no sea significativa y no cause dolor o sufrimiento (artículo 48.1.o); o el simple abandono es en la ley infracción leve (artículo 14.3.c) y siempre que conlleve necesariamente como resultado que haya ausencia de control sobre el animal o se pierda su efectiva posesión, mientras que en el Reglamento propuesto el simple abandono es infracción muy grave (artículo 48.1.b) y además, no se especifica cuándo hay o en qué consiste exactamente tal abandono, etc.

Para solucionar este problema de legalidad consistente en que el Reglamento se aparta, sin que Ceuta tenga esa potestad, del régimen sancionador de la Ley 32/2007, lo que de no modificarse daría lugar a un texto que este Consejo de Estado objeta con carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980, caben dos opciones.

a.- La primera consistiría en incluir expresamente las infracciones del artículo 14 de la Ley 32/2007 antes listadas y con la gravedad con que la misma las recoge, suprimiendo los tipos similares o que introducen cambios o matices, de los que se contienen en el artículo 48 del Reglamento propuesto y hacer lo mismo con las sanciones tipificadas en su artículo 16.1. Ello obliga a una extensa revisión cuidadosa de los artículos 48 y 49.

b.- Otra alternativa, sin duda más operativa, podría consistir en introducir al principio del régimen sancionador (como un primer apartado del artículo 48) un mandato que integrara en el Reglamento los artículos de la disposición adicional primera de la Ley 32/2007 mediante una simple remisión a la misma (de manera similar a como se hace con las infracciones y sanciones de la Ley 50/1999 sobre animales potencialmente peligrosos en el apartado 3 del artículo 49 del proyecto de Reglamento y como se recomienda más adelante que se haga con los animales de experimentación). Ello podría hacerse en el propio párrafo primero del artículo 48 del Reglamento propuesto, en un párrafo con una redacción igual o similar a:

"1.- A quien incurriere en alguna de las conductas relacionadas con animales de compañía constitutivas de infracciones muy graves, graves o leves tipificadas en los artículos 14.1, párrafos a), b), c), d), e), h), i) y j), 14.2, párrafos a), c), d) y e), y 14.3 de la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, le será impuesta la sanción correspondiente de las tipificadas en su artículo 16.1.

2.- Además, tendrán la consideración de infracciones muy graves, graves y leves las que se determinan a continuación...", de manera que luego seguiría el actual apartado 1 del artículo 48 que pasaría a ser el 2, corriéndose la numeración de los restantes, y, aunque ya estaría dicho en el apartado 1 del artículo 48 que las sanciones son también las de la Ley 32/2007, no estaría de más también comenzar el apartado 1 del artículo 49, relativo a las sanciones, indicando que: "1.- Las infracciones indicadas en el apartado 1 del artículo anterior serán sancionadas conforme a lo dispuesto en el artículo 16.1 de la Ley 32/2007 y las de los apartados 2 a 4 serán sancionadas con multas de...etc".

Naturalmente habría, aún así, que suprimir las infracciones del artículo 48 coincidentes con las del artículo 14 de la Ley, lo que exigiría una profunda reducción de su contenido.

Cuestión distinta, como antes se señalaba, es la de si pueden añadirse otros tipos infractores (fijando las sanciones que estimen convenientes) haciendo uso de las potestades que ostenta la Ciudad de Ceuta como entidad local. Si, como antes se ha señalado, en general en esta materia las entidades locales tienen competencias generalizadas basadas en las normas sectoriales que no por ser algunas incluso preconstitucionales se han venido usando por muchas entidades locales sin problemas de legalidad (se cuentan por decenas, si no por cientos, el número de Ordenanzas municipales en la materia existentes en España), y no teniendo límites impuestos por la legislación autonómica al no depender la Ciudad de Ceuta de ninguna Comunidad Autónoma, es lógico que tenga también poder sancionador adicional para ejercer esas competencias (como se deriva del artículo 139 de la LBRL: "Para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas...").

Por tanto, se pueden introducir tipos de infracciones y sanciones adicionales a los de la Ley 32/2007 siempre que no entren en contradicción con aquellos y siempre que, para las sanciones, se opere dentro de los límites máximos que para el derecho sancionador de las corporaciones locales se contienen en el artículo 141 de la citada LBRL. A su vez, los bienes jurídicamente protegidos enunciados por el artículo 140 LBRL con carácter general, como núcleo del poder sancionador de los entes locales (cuidado de espacios públicos, perturbación de la convivencia, salubridad, seguridad ciudadana, deterioro de instalaciones o equipamientos públicos, ...), también pueden utilizarse en la tipificación de estas infracciones "adicionales" más allá de los que atribuye la legislación estatal sectorial sobre esta materia en campos concretos.

Es más, no otra cosa ocurre a fecha de hoy en Ceuta, donde el Reglamento no irrumpe en un vacío total, ya que son estos bienes jurídicamente protegidos los que han dado lugar a que esta materia se encuentre ya regulada en las cuatro Ordenanzas de la Ciudad de Ceuta que antes se han listado y cuya legalidad, también la de sus infracciones y sanciones, está fuera de toda duda [vid. artículo 61.1.o) de la Ordenanza municipal sobre emisión de ruidos, vibraciones y otras formas de energía; artículo 27 apartados 3.k), 4.h) a j) y 5.f) de la Ordenanza municipal reguladora del uso y conservación de las zonas verdes; artículo 106.a) 1º y 2º y C).5º de la Ordenanza reguladora de la limpieza viaria y residuos sólidos urbanos; o el artículo 46.a). 2 y 3 de la Ordenanza municipal de uso y aprovechamiento de playas...].

En este caso, como se avanzó con anterioridad, aquellas infracciones y sanciones de tipos que se quieran mantener en el Reglamento que coincidan con algunas de las listadas en las Ordenanzas podrán conservarse (por ejemplo el abandono en espacios verdes públicos es una infracción que puede tipificarse ya que añade la defensa de un interés adicional mencionada expresamente en el artículo 140 de la LBRL) pero siempre y cuando a) quede claro que no hay duplicación de conductas infractoras simple y llanamente y que se aclare si es el tipo del Reglamento o el de Ordenanza el que se va a aplicar y b) se asegure que las sanciones son las mismas. Otra posible alternativa podría consistir en que se remita el Reglamento a los tipos de infracciones y sanciones de esas cuatro Ordenanzas y cualesquiera otras que traten adicionalmente esta materia sin regular esas infracciones en el artículo 48 (aunque mencionando expresamente los artículos respectivos de las Ordenanzas para que el Reglamento -que es el más integral y está centrado solo en esta materia- pueda ser leído e interpretado a partir de sí mismo, sin vagas referencias genéricas a "otras normas" o a la "legislación local aplicable").

Lo que sería inconstitucional es mantener exactamente las mismas infracciones en las Ordenanzas y en el Reglamento: o se remite a ellas, o se derogan o reforman para remitir las infracciones y sanciones al Reglamento. Pero calificar la gravedad de la conducta de distinta manera y para sancionar con distinta multa la misma conducta en dos textos, uno de la Ordenanza y el otro del Reglamento, infringe la necesaria seguridad que debe garantizarse en aplicación del artículo 25 de la Constitución.

Por poner un ejemplo, el abandono que en la Ley 32/2007 es falta leve, como se vio, en cambio en el Reglamento sin matización alguna es falta muy grave y en la Ordenanza de Zonas Verdes, sin embargo, es falta grave; o el abandono en la vía pública de cadáveres de animales se tipifica como infracción grave en el proyectado Reglamento (artículo 48.2.b) mientras que en el artículo 106.c) 5º de la Ordenanza reguladora de la limpieza viaria y residuos sólidos urbanos se tipifica como infracción muy grave ...etc. Esto es lo que debe evitarse.

En resumen, deben repasarse las infracciones y sanciones que actualmente hay en todas las Ordenanzas que tratan temas que ahora van a quedar también tratados en el Reglamento para asegurar que una conducta determinada queda descrita exactamente de la misma manera en ambos textos, con el mismo carácter de gravedad y con la misma sanción (lo cual puede hacerse también con una remisión del Reglamento a la Ordenanza). Ello sin perjuicio, como antes se ha dicho, de que las infracciones de la Ley 32/2007 aplicables a los animales de compañía deben utilizar las infracciones y sanciones previstas en dicha ley (debiendo suprimirse tanto del Reglamento proyectado como de la Ordenanza, tipos que dupliquen o maticen indebidamente a los de la Ley). Una vez evitadas las duplicaciones, pueden mantenerse las infracciones adicionales a las de la Ley 32/2007, en especial si protegen los bienes jurídicamente protegidos del artículo 140 LBRL o se basan en legislación sectorial adicional sobre el tema (animales peligrosos, espectáculos, y actividades recreativas, normativa sanitaria, ....), siempre que la potestad sancionadora quede sujeta a los límites del artículo 141 de la LBRL (salvo que la Ley sectorial haya previsto sanciones distintas, en cuyo caso esa infracción deberá sujetarse a la sanción también prevista en la legislación sectorial).

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

El régimen sancionador del Reglamento también plantea problemas derivados de que tipifica sanciones en materias ajenas al ámbito del Reglamento.

Como se verá en el apartado siguiente, este se limita a los animales de compañía, silvestres o domésticos, excluyendo otras categorías como los animales de producción (ganadería) o los silvestres, categorías o tipos de animales a los que se dedican varias definiciones en distintos subapartados del artículo 2. No está entre las definidas la de animales de experimentación aunque se trata de una categoría que en la legislación estatal básica está claramente identificada como tal y regulada muy detalladamente como consecuencia de que también lo está por la Unión Europea. Y en cuanto se experimenta con un animal, su tratamiento se rige por ese otro grupo normativo claramente diferenciado del que rige para los de compañía (aunque a nivel inferior hay un número casi indefinido de reglamentos de rango inferior al de leyes y reales decretos tanto en normas de la Administración General del Estado como de organismos, universidades y empresas con autonomía funcional e institucional, así como en Comunidades Autónomas, entes locales y sus respectivas administraciones territoriales, la cabeza de este grupo normativo son un conjunto de artículos también de la Ley 32/2007 y el Real Decreto 53/2013, de 1 de febrero, por el que se establecen las normas básicas aplicables para la protección de los animales utilizados en experimentación y otros fines científicos, incluyendo la docencia).

Pese a que estos animales no son objeto ni entran en al ámbito del proyecto de Reglamento, el elenco de infracciones de su artículo 48 contiene las infracciones que la Ley 32/2007 dedica al incumplimiento de las obligaciones establecidas en este campo. Y ello pese a que la disposición adicional primera excluye del régimen aplicable a los animales de compañía precisamente esas infracciones (los subapartados f), g) y k) del apartado 1 del artículo 14 y los subapartados b y f) de su apartado 2). Estos subapartados y apartados del artículo 14 de la Ley 32/2007 es lógico que se hayan excluido por la propia ley del régimen sancionador de los animales de compañía ya que tipifican infracciones que consisten en conductas ilegales relacionadas con animales de experimentación, que la propia Ley, a diferencia del Reglamento de Ceuta, sí define. No es de extrañar que el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente haya recomendado en sus comentarios al proyecto de Reglamento que se eliminen del mismo esos tipos -artículo 48.1.k) a n) y en el artículo 48.3.s)- que son, precisamente los equivalentes a los antes listados del artículo 14 de la Ley 32/2007 referidos a animales de experimentación.

Entiende este Consejo de Estado, sin embargo, que es lícito que la Ciudad de Ceuta aproveche la ocasión de la promulgación del Reglamento para dar cumplimiento al Real Decreto 53/2013, de 1 de febrero, a través, además, de su sistema sancionador que se contiene en la propia Ley 32/2007, como se ocupa de recordar el artículo 45 del citado Real Decreto, pese a que estén fuera del ámbito del Reglamento dado que, según el artículo 3.1.d) del citado Real Decreto, son órganos competentes para su aplicación "los entes, autoridades o unidades administrativas de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla competentes en cada una de las materias reguladas en este real decreto". Por tanto, de no atribuirse a la Ciudad de Ceuta esta potestad, quedarían impunes estas conductas. Ello no obsta, sin embargo a la conveniencia de que la Ciudad de Ceuta proceda lo más rápidamente posible, si no lo hubiera hecho ya, a regular el resto de las cuestiones relativas a estos animales (licencias, comités de bioética, formación de profesionales etc.) en otro Reglamento que podría remitirse al presente para el régimen sancionador si decide mantenerse en este el sistema sancionador.

Sin embargo, para que no haya contradicción entre los artículos 1 a 4 que son los que excluyen a estos animales del ámbito del Reglamento y el hecho de que, sin embargo, haya infracciones en el artículo 48 del mismo, convendría regular estas infracciones y sanciones no en los artículos 48 y 49 sino en una nueva disposición adicional que, con una rúbrica relativa a estos "animales de experimentación", determine algo similar a que "El incumplimiento del Real Decreto 53/3013, dará lugar, además, y sin perjuicio del resto de las infracciones en que se hubiese incurrido en virtud de lo dispuesto en el artículo 48, a la aplicación de las sanciones tipificadas en el artículo 16.1 de la Ley 32/2007 cuando se hubiera incurrido en una de las infracciones tipificadas en apartados 1.f), g), y k) y 2.b) y f) del artículo 14 de la Ley 32/2007, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o de otro orden que pudieran concurrir".

De esta manera, además, se evita algo que tiene necesariamente que hacerse: que las infracciones y sanciones sean exactamente las de los artículos 14 y 16.1 de la Ley 32/2007 y no las que se reproducen en los artículos 48 y 49 del Reglamento, que no coinciden con las de la Ley. Además, a diferencia de las infracciones y sanciones relacionadas con los animales de compañía, en este caso las infracciones y sanciones de la Ley 32/2007 son básicas en sentido plen,o no pudiendo modificarlas las Comunidades Autónomas (no hay un equivalente para los animales de experimentación a las tan comentadas disposición adicional primera y final quinta que regulan los animales de compañía). De mantenerse simplemente en el lugar donde están los tipos actualmente, en los distintos subapartados del artículo 48, tendrían que revisarse para coincidir totalmente con los del artículo 14 de la ley (debiendo revisarse la redacción y graduación de las del artículo 48) y las sanciones cambiarlas, porque no pueden ser las del artículo 49 del Reglamento sino que la cuantía debe ser necesariamente la del artículo 16.1 de la ley.

Esta observación tiene también carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

Por lo demás, cerrando ya las cuestiones relativas al régimen sancionador, se llama la atención sobre algunos puntos adicionales. En primer lugar, la norma sobre mutilaciones estéticas (apartado 1.c) del artículo 48), aunque está redactada de la misma manera que lo hacen bastantes legislaciones de las Comunidades Autónomas (por ejemplo, así está en la Ley de Andalucía), en otras muchas se admiten excepciones adicionales que no dejan de ser razonables. Por ejemplo, la Ley de Cantabria exceptúa "las efectuadas o controladas por los veterinarios, las realizadas para mantener las características de la raza, o las que correspondan a ventajas de tipo fisiológico y/o de manejo" y, desde otra perspectiva, la de Aragón tipifica como infracción "practicarles [a los animales] mutilaciones, excepto en caso de necesidad médico-quirúrgica, por exigencia funcional o por castraciones, siempre con control de facultativos competentes".

En segundo lugar, si bien es muy precisa la norma sobre estancia máxima en terrazas, no está tipificada claramente como falta el mantenerlos en las mismas, aunque solo sea durante el día, cuando por los ladridos u otro tipo de ruidos causen molestias continuas a los vecinos.

A su vez, desde la perspectiva del bienestar de los propios animales, en las legislaciones más recientes se detallan algo más otras infracciones tales como a) condicionar la venta no a los cuarenta días, sino a los noventa días de edad, porque es el plazo que hoy en día se estima más adecuado para evitar problemas de salud o vicios de comportamiento por la falta de alimentación o socialización adecuados (por si se considera oportuno modificar el artículo 48.2.r); b) vender sin el correspondiente certificado veterinario que acredite la salud y ausencia de enfermedad, ya que hoy lo exigen prácticamente todas las Comunidades Autónomas (a efectos de redactar mejor el artículo 48.2.s); c) añadir como faltas leves el conducir perros con correas extensibles o tan cortas que les impiden el olfateo (a efectos del artículo 48.3.w); d) o el uso de collares de pincho, ahogo o eléctricos (como un 48.3.w) bis, o añadido al w), si se aceptan las sugerencias que más adelante se hacen acerca de correas y collares en el comentario al resto del articulado.

V.3.- Los distintos grupos de animales y en especial los animales silvestres domésticos peligrosos y potencialmente peligrosos

Otro de los principales problemas que tiene el proyecto de Reglamento es la definición de las distintas categorías de animales y la manera en que a partir de ellas se delimitan el objeto y ámbito del Reglamento y, si están dentro del mismo, las consecuencias jurídicas que se anudan a lo largo del articulado a cada una de las categorías creadas, puesto que algunas de ellas no se utilizan posteriormente.

El artículo 1 centra el objeto del proyecto en los "animales de compañía" pero el artículo 2, que contiene hasta nueve definiciones de tipos o categorías de animales no incluye la del concepto "animal de compañía" entre ellas. Dado que no hay una definición de "animales de compañía" en el artículo 2, el artículo 1 debe decir "... para la tenencia de animales domésticos y silvestres de compañía, así como..." para así dejar claro desde el principio que se aplica a ambos tipos de animales de compañía definidos en los apartados b) y d) del artículo 2 ya que, dadas las otras siete definiciones, no queda claro si realmente pretende centrar su regulación en estas dos categorías y las subcategorías de cada una de ellas. Otra alternativa, manteniendo el texto del artículo 1, sería añadir una definición más al ya excesivo número de ellas para decir, al fin y al cabo, que incluiría precisamente a esas otras dos.

En el artículo 2 y resto del articulado debe tenerse en cuenta que el término animal "salvaje" es desconocido, salvo muy pequeñas excepciones -y solo en el campo de los animales potencialmente peligrosos-, para la legislación estatal, puesto que apela a características singulares (equivale a "ferocidad" y por tanto solo es aplicable a animales concretos, y nada dice acerca de los grupos de animales). Debe pues, mejor, utilizarse el término "silvestre", como hacen las Leyes 32/2007 y 8/2003, así como la Ley 42/2007 de Biodiversidad y Patrimonio Natural, o puede verse también el Real Decreto 1082/2009, de 3 de julio, por el que se establecen los requisitos de sanidad animal para el movimiento de animales de explotaciones cinegéticas, de acuicultura continental y de núcleos zoológicos, así como de animales de fauna silvestre (y como se deriva de la última versión del Diccionario de la Real Academia) para que la coordinación entre el Reglamento de Ceuta y el resto de la legislación de superior rango quede mejor establecida. Ello debe hacerse en los subapartados e), f), g) -y en este último tanto en su mención del término definido como posteriormente en su cualificación de los mamíferos- y h), todos ellos del artículo 2, y en el resto del articulado (aunque salvo error, no se vuelve a utilizar este término de "salvaje" en todo el Reglamento) ni siquiera para referirse a estos grupos de animales.

En el apartado d) debe suprimirse el requisito de que "haya precisado un periodo de adaptación al entorno humano", ya que la determinación de qué animales silvestres pueden ser mantenidos en el hogar depende de la regulación, que trasciende el ámbito de competencias de la Ciudad de Ceuta, al tratarse de la determinación de su comerciabilidad para tal fin y estar por ello condicionada la regulación a múltiples leyes como la futura eventual ley marco de la Unión Europea o el reciente Reglamento de especies invasoras y otros criterios derivados del CITES. Pero si una especie aunque no esté adaptada puede poseerse en el hogar no se le puede negar la categorización como animal silvestre de compañía.

En la definición de animal "silvestre en cautividad" del apartado f) convendría precisar "... que vive en cautividad y no es un animal silvestre de compañía", ya que lo que se deriva de esta diferenciación entre unos y otros no es el hecho (que define a los silvestres en cautividad) de que está en cautividad porque, entre otras cosas, muchos de los que son definidos como "animales silvestres de compañía" están necesariamente en cautividad, en particular si son peces, reptiles y anfibios, así como muchos mamíferos. En suma, lo que realmente diferencia a los silvestres en cautividad (subapartado f) de los silvestres domésticos (subapartado d) es que los primeros son animales silvestres que no están en los hogares. Además, así queda más claro que a los silvestres "en cautividad" no se les aplica este Reglamento, que desde luego, es lo que se deriva de los artículos 1, 3 y 4, aunque no estaría de más decirlo mucho más claro tanto en el artículo 1, como se ha señalado antes, como en su caso, en la mejor definición de estas dos categorías en (silvestres de compañía y silvestres en cautividad) en el artículo 2 o incluso, si se prefiere, en el artículo 3 o en el 4, aunque el 3 como traza solo la delimitación territorial y no la material no es el lugar más idóneo. Desde luego, al no ser de compañía no se les aplica este Reglamento, sino la normativa de núcleos o de parques zoológicos (ya que Ceuta cuenta con ambos tipos de instalaciones) y ello debe quedar explícitamente dicho en el Reglamento.

En cualquier caso, al igual que se ha señalado para el artículo 1, el artículo 3 debe también decir "animales domésticos y silvestres de compañía" y no "animales de compañía" para que ambos artículos (objeto y ámbito de aplicación) estén plenamente coordinados.

El apartado g), también del artículo 2, que intenta definir la categoría de "animal salvaje (debe decir silvestre) peligroso", plantea problemas especiales, tanto cuando lista todos los taxones que se consideran peligrosos (artrópodos, peces, anfibios, reptiles y mamíferos) como en particular cuando incluye entre estos animales silvestres peligrosos del taxón de los mamíferos a "todos los primates, así como las especies salvajes [debe decir silvestres], que en estado adulto, alcancen o superen los diez kilogramos de peso, salvo en el caso de las especies carnívoras cuyo límite estará en los cinco kilogramos".

El primer problema que plantea, es que no queda claro para qué se utiliza esta nueva categoría, puesto que la misma no se vuelve a utilizar en el Reglamento y no se sabe ni cuáles son las normas que se les debe aplicar, ni las consecuencias jurídicas de estar en esta categoría.

El Reglamento define en realidad cuatro tipos de animales silvestres (a veces llamados silvestres, a veces salvajes -siendo todos silvestres como antes se ha dicho-):

- los del subapartado d) "animal silvestre de compañía"; a los que se aplica plenamente el Reglamento, siendo con los "domésticos de compañía" los dos grandes grupos objeto del Reglamento; - los del subapartado e), "animal silvestre", que es en realidad el silvestre en libertad y queda totalmente fuera el objeto del Reglamento (lo que convendría decir más claramente en el artículo 4 -que es el que lista las "exclusiones" del objeto del Reglamento- porque en vez de hablar de animales silvestres [o animales salvajes] habla de "fauna salvaje"), - los del subapartado f) "animal silvestre en cautividad" [antes examinado a efectos de que quede claramente distinguido del animal silvestre de compañía], y que tampoco es objeto del Reglamento, pero ello hay que inducirlo por interpretación, ya que no se dice en ningún lado y tampoco están entre la lista, de los excluidos del artículo 4, por lo que deberá añadirse expresamente a dicha lista de manera que su primer punto diga que "Se excluyen del ámbito ... el presente Reglamento...: - Los animales silvestres y silvestres en cautividad, salvo los animales silvestres de compañía, y su aprovechamiento".; y - los del subapartado g) "animal silvestre peligroso".

Es esta última categoría la que se delimita por taxones pero no se regula ni siquiera por remisión a alguna otra norma o precepto o grupo de preceptos del propio Reglamento.

El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente ha dado a entender que el Reglamento los excluye de su ámbito (aunque tampoco están en la lista de exclusiones del artículo 4), lo que objeta porque entiende que en vez de excluirlos, hay que decir que en realidad es una subcategoría de la definida en el subapartado h) "animal potencialmente peligroso", lo que conllevaría que les es aplicable el cuidadosamente redactado Título III que desarrolla para Ceuta la Ley 50/1999 sobre animales potencialmente peligrosos.

Los informes de los órganos instructores del procedimiento de elaboración del Reglamento acerca de los comentarios del ministerio guardan silencio sobre esta interpretación y objeción y no ha variado un ápice el texto del proyecto que sigue planteando el mismo dilema, ya que no se entienden ni siquiera para qué se crea una categoría si no se anida a ello consecuencia jurídica alguna.

Dado que claramente estos "animales salvajes [silvestres] peligrosos" no son "animales potencialmente peligrosos" (de serlo estarían descritos en el subapartado h) y no como categoría independiente) ni están excluidos, ni nada se dice acerca de qué obligaciones y derechos se aplican a sus dueños o poseedores ni qué se puede o debe hacer con ellos, y en qué casos, la autoridad competente, la inseguridad jurídica que produce la mera existencia de esta subcategoría g) es de tal magnitud que resulta ilegal tal y como está, y salvo que se modifique el Reglamento.

Esta observación tiene también carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el apartado 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

Ahora bien, si lo que se quiere hacer es configurar estos grupos de especies concretos como tipos de animales que se declaran potencialmente peligrosos (para aplicarles las normas posiblemente más restrictivas de las que existen en nuestro ordenamiento y que se comentan después), lo que habría que hacer es incluirlos como un párrafo adicional a esta categoría en el apartado h) [que es lo recomendado por el ministerio] y en ese caso el Reglamento sería legal.

Y ello lo puede hacer sin duda la Ciudad de Ceuta porque la legislación estatal existente, si bien no regula, ni siguiera contempla, la categoría de animales peligrosos (domésticos de compañía o silvestres) sino solo la de animales potencialmente peligrosos, permite concretar en especies o razas cuáles deben ser considerados tales. La Ley 50/1999, de 23 de diciembre, sobre el Régimen Jurídico de la Tenencia de Animales Potencialmente Peligrosos, remite al Gobierno la determinación de qué animales tienen dicha condición de potencialmente peligrosos por vía reglamentaria, lo que solo ha ocurrido hasta la fecha con determinadas razas de perros en el Real Decreto 287/2002 (que el apartado 2.h) y el anexo, así como el Título III del Reglamento proyectado desarrollan muy bien). Pero junto a esa posibilidad, dicha Ley 50/1999 también define genéricamente a dichos animales sin necesidad de especificación de especies o razas por vía de Real Decreto, porque según el artículo 2.1, además de los que se determinen reglamentariamente, son animales potencialmente peligrosos "los de la fauna salvaje que siendo utilizados como animales domésticos, o de compañía, con independencia de su agresividad, pertenecen a especies o razas que tengan capacidad de causar la muerte o lesiones a las personas o a otros animales y daños a las cosas".

Por tanto, la primera posibilidad de que pueda permanecer esta categoría de animales silvestres peligrosos (los reptiles, anfibios, ...etc. del subapartado g) del artículo 2) consiste en llevar el contenido del mismo al apartado h) de manera que no serían peligrosos, sino potencialmente peligrosos, y estaría muy claro el régimen (el del Título III) que les es aplicable.

Eso sí, la determinación de que estos taxones tienen este carácter no afecta a su naturaleza de animales domésticos de compañía ya que pueden continuar siéndolo con la única consecuencia -no baladí- de quedar sometidos al estricto control de las técnicas creadas por esa Ley 50/1999 y el Real Decreto 287/2002 (licencias para sus propietarios, seguros, registros, adiestramiento, esterilización y otras adicionales). Pero no imponen ni dicha ley ni dicho real decreto que por el mero hecho de ser "animal silvestre peligroso" deba pasar a ser "en cautividad", ni se prohíbe su tenencia, sin perjuicio de que como sanción accesoria, quepan la confiscación o el decomiso (artículo 13.3 de la Ley 50/1999) y de que en los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de delito o falta, la autoridad competente podrá acordar la incautación del animal hasta tanto la autoridad judicial provea acerca del mismo, debiendo dar traslado inmediato de los hechos al órgano jurisdiccional competente (artículo 13.10).

Hay, sin embargo, una segunda alternativa para que el apartado g) no se suprima y sea legal: hay una Comunidad Autónoma (cuya legislación se podría utilizar como ejemplo) que, sin tener en cuenta dicha Ley 50/1999 y el Real Decreto 287/2002, ha creado la misma categoría que el Reglamento describe en el apartado g). Se trata de Andalucía, cuyo Decreto 42/2008, de 2 de febrero, por el que se regula la tenencia de animales potencialmente peligrosos en la Comunidad Autónoma de Andalucía, lista en su artículo 3.2 exactamente los mismos que figuran en dicho apartado g) del artículo 2 del proyecto de Reglamento y que es de donde, sin duda, Ceuta ha tomado el texto para copiarlo haciéndolo suyo.

Pero Andalucía, precisamente como crea esta categoría y la quiere distinguir de la de los animales potencialmente peligrosos de la Ley 50/1999, regula totalmente en detalle su régimen jurídico en dos apartados 1 y 3 de dicho artículo 3 el Decreto 42/2008. A diferencia del proyecto de Reglamento, que crea la categoría pero silencia el régimen jurídico que se le aplica, el Decreto 42/2008 de Andalucía señala literalmente:

"1. Los animales clasificados como animales salvajes peligrosos en el presente artículo no podrán estar fuera de los espacios expresamente autorizados por la Consejería competente en materia de medio ambiente o de las instalaciones, explotaciones o establecimientos autorizados por la Consejería competente en el ámbito de la sanidad animal.

(...)

3. Mediante Orden de la Consejería competente en materia de medio ambiente se establecerán las especies exóticas cuya tenencia como animales de compañía se prohíbe por comportarse como invasoras y tener un impacto negativo sobre el equilibrio ecológico de los ecosistemas". Si la Ciudad Autónoma de Ceuta incluyera en el proyecto de Reglamento una norma similar a la del apartado 1 de este artículo 3 solo para la categoría del subapartado g), se solucionaría el problema de legalidad que supone la ausencia de régimen jurídico al que antes se ha objetado en el presente dictamen con carácter esencial.

Ello debería hacerse ampliando la rúbrica del Título III (para denominarse "DE LOS ANIMALES POTENCIALMENTE PELIGROSOS Y SILVESTRES PELIGROSOS") y añadiendo al Título III un nuevo Capítulo, el II [se adelanta ahora que, desde la perspectiva formal este es uno de los títulos acerca de los que se objetará que tengan un Capítulo I por ser el único que tiene este Título III y repetir la rúbrica de icho título, que habría que suprimir]. Este nuevo Capítulo II del Título III, que tendría por rúbrica "DE LOS ANIMALES SILVESTRES PELIGROSOS", permitiría añadir uno o más artículos (por orden sería ahora el artículo 33 bis o el 33 bis y ss.) que disponga que "los animales clasificados como silvestres peligrosos en el apartado g) del artículo 2, no podrán estar fuera de los espacios (...) etc.", adaptando a la organización administrativa ceutí el contenido de lo que es el apartado 1 del artículo 3 del Decreto andaluz.

Se podría, además si se quiere -y sería conveniente- remitir a regulación ulterior la determinación de otras especificaciones, de nuevo de manera similar, mutatis mutandis, a como hace el apartado 3 del artículo 3 de ese mismo Decreto andaluz para otros animales que, siendo de compañía, no aparecen en el texto del Reglamento propuesto. Este apartado 3 nada tiene que ver con los animales peligrosos ni potencialmente peligrosos, aunque Andalucía lo haya incluido en el mismo artículo del Decreto que regula los animales peligrosos, porque se refiere a otros animales que tienen normativa especial debido, no a su peligrosidad sino a la amenaza que suponen para la biodiversidad. Se trata de los animales de especies exóticas invasoras (vid artículo 8 del Convenio de Diversidad Biológica y la Ley 42/2007) cuya introducción normalmente accidental casi siempre es porque se obtienen en el extranjero como animales de compañía y luego se liberan (ilegalmente) al medio ambiente. Por tanto, este Consejo de Estado recomienda que se elabore e incluya otro artículo adicional o, más bien, una nueva disposición adicional (normalmente son silvestres en libertad por lo que estarían fuera del ámbito del Reglamento) para sustituirlos remitiendo a la legislación de la Unión Europea.

Es decir, si se incluye una disposición adicional que debería llevar la rúbrica de "animales de especies exóticas invasoras" con contenido equivalente al apartado 3 del artículo 3 del Decreto 42/2008 andaluz, Ceuta tendría solucionado (o encauzada la solución) de cómo aplicar el Reglamento (UE) nº 1143/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2014, sobre la prevención y la gestión de la introducción y propagación de especies exóticas invasoras, que ha entrado en vigor el 1 de enero de 2015 y que establece obligaciones muy duras para propietarios y poseedores así como para las autoridades competentes de los Estados miembros llamadas a aplicarlo.

Volviendo a los animales del apartado g), crear un régimen ad hoc es la única forma en que puede permanecer este aparatado del artículo 2 como categoría separada si no se quiere que estos animales lisa y llanamente pasen a ser directamente animales potencialmente peligrosos (del subapartado h) del artículo 2).

Por lo demás, debe declararse que son aplicables a los animales de este subapartado, en el nuevo artículo 33 bis, los artículos 4 y 9.1 de la Ley 50/1999, porque estos dos artículos son legislación básica irrenunciable para Comunidades y Ciudades Autónomas según su disposición final primera.

Una última observación. Es cierto que la Ciudad de Ceuta puede crear y regular esta categoría, como lo ha hecho Andalucía, pese a que la citada disposición final primera de la Ley 50/1999 solo autoriza a hacerlo en su segundo párrafo, "a las Comunidades Autónomas". Y ello porque a) a diferencia de la Ley 32/2007, esta ley no distingue detalladamente, entre Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía; y b) las razones en que se basa el apoderamiento a las Comunidades Autónomas para apartarse de la propia Ley 50/1999 (salvo en los artículos 4 y 9.1) coinciden, en cuanto a los valores e intereses públicos protegidos, con los que habilitan incluso la potestad sancionadora genérica de las entidades locales que lista el artículo 140 LBRL. Efectivamente, el citado segundo párrafo de la disposición final primera de la Ley 50/1999 señala literalmente lo siguiente: "Los restantes artículos se dictan con el fin de garantizar adecuadamente la seguridad pública atribuida al Estado en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.29.ª de la Constitución, sin perjuicio de las competencias que, de acuerdo con sus Estatutos, tengan atribuidas las Comunidades Autónomas, en materia de protección de personas y bienes y mantenimiento del orden público".

Concluyendo: a los animales que ahora se definen como silvestres peligrosos en el artículo 2.g) o se pasan al apartado h) para que se les aplique el Título III o se dejan como está ese subapartado g) y se introduce un nuevo Capítulo II en el Título III con el contenido recién descrito. Cualquier otra alternativa sería ilegal. Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2. de la Ley Orgánica 3/1980.

Una última precisión se hace también necesaria. La precisión del peso, dada la estructura gramatical del apartado g) parece que se aplica al resto de los mamíferos, pero no a primates que serían "todos" peligrosos sin excepción. Si se quiere, sin embargo, que solo los primates (además del resto de los mamíferos) que superen determinado peso, debe redactarse el precepto más claramente. Asumiendo, pues, que el precepto pretende declarar peligrosos todos los primates sin excepción, entonces debe tenerse en cuenta que es un hecho científico notoriamente falso que todos los primates sean peligrosos (de los dos grandes grupos, desde luego, los prosimios, salvo el lémur gigante y una nueva especie venenosa que se acaba de identificar y catalogar como tal nueva especie en el año 2013, pueden considerarse tales; y tampoco muchos de los simios.

Por tanto, convendría matizar también tal afirmación o simplemente repensar el régimen jurídico de los primates porque la tendencia a no considerarlos de compañía deriva más bien de la necesidad de procurarles a ellos bienestar (y sociabilidad) más que de su peligrosidad. Ello no quiere decir que haya que modificar la norma en sí misma (es decir, que no se aplique a los primates el régimen equivalente al del párrafo 1 del artículo 3 del Decreto andaluz), sino que convendría que para los primates peligrosos se les aplique pero que se añada una excepción adicional en el apartado g) del artículo 2 o nuevo artículo 33 bis del Reglamento que dijese algo más o menos similar a que: "Si el primate no fuera peligroso por no pertenecer a una especie peligrosa, la autoridad competente aun así podría imponer las mismas condiciones de localización que se establecen para los de especies peligrosas si bien atendiendo en especial al bienestar del propio animal".

Por lo demás, en cuanto al régimen jurídico que para la gestión de los animales potencialmente peligrosos se regula en el Título III, el único artículo que plantea problemas es el apartado 3 del artículo 33.

Señala el mismo que "La Autoridad autonómica podrá tomar la decisión que estime más adecuada en defensa de las personas o sus bienes cuando se produzcan agresiones de animales potencialmente peligrosos o exista un riesgo de ataque inminente. Igualmente, en los casos concretos de animales potencialmente peligrosos que presenten comportamientos agresivos patológicos, previo informe emitido por personal veterinario oficial, podrá adoptar las medidas de seguridad que se estimen oportunas tales como el internamiento o aislamiento temporal de aquéllos y, llegado el caso, determinar su eutanasia"

El segundo párrafo plantea problemas de legalidad. En principio, en la Ley 50/1999 (artículo) ello solo es posible no como medida cautelar sino como sanción (artículo 13.3: "Las infracciones tipificadas en los apartados anteriores podrán llevar aparejadas como sanciones accesorias la confiscación, decomiso, esterilización o sacrificio de los animales potencialmente peligrosos, la clausura del establecimiento y la suspensión temporal o definitiva de la licencia para tenencia de animales potencialmente peligrosos o del certificado de capacitación de adiestrador".

La medida cautelar se articula de manera que se impone a la autoridad administrativa un control judicial (artículo 13.10: "En los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de delito o falta, la autoridad competente podrá acordar la incautación del animal hasta tanto la autoridad judicial provea acerca del mismo, debiendo dar traslado inmediato de los hechos al órgano jurisdiccional competente").

El artículo 8 del Real Decreto de desarrollo, que específicamente se dedica a "Medidas de seguridad", tampoco lo contempla. Partiendo de esta premisa general, en el segundo de los párrafos del artículo 33.3, el supuesto de hecho habilitante de la potestad administrativa que se quiere ejercer en este artículo es objetable, debido a que permite estas medidas no por motivos de peligrosidad sino simples sospechas. Se trata de "comportamientos agresivos patológicos, previo informe emitido por personal veterinario oficial". Pero saber si son rehabilitables o no a corto plazo esos comportamientos exige una formación y conocimientos relativamente sofisticados que los veterinarios normalmente no tienen (vid. ponencias y conclusiones de las "II Jornadas Municipales sobre Centros de Protección Animal y Control de Plagas Urbanas" organizadas por la Asociación Española de Veterinarios Municipales y el Ayuntamiento de Sevilla el 19-20 de septiembre de 2014), no constando en el expediente que lo tenga Ceuta y, por la estructura del precepto se puede adoptar la decisión sin necesidad de previa agresión ni de riesgo inminente de ella (supuesto del primer párrafo). A juicio de este Consejo de Estado para la incautación definitiva y para el sacrificio eutanásico basado en juicios de comportamiento patológico sin previa agresión, ni riesgo inminente de ella, debería solicitarse autorización judicial.

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

Dejando de lado, por fin, los animales silvestres, hay otra categoría (la del subapartado c) del artículo 2) que también plantea algún problema. El concepto jurídico de animales "de explotación" no existe en nuestro ordenamiento ya que son definidos por la legislación básica estatal como "animales de producción", hasta el extremo de que la definición de animal doméstico de explotación de este subapartado c) del artículo 2 coincide literalmente con la de "animal de producción" del artículo 3.a) de la Ley 32/2007 y del artículo 3.2 de la Ley 8/2003, de sanidad animal: "Animales de producción: los animales de producción, reproducción, cebo o sacrificio, incluidos los animales de peletería o de actividades cinegéticas, mantenidos, cebados o criados, para la producción de alimentos o productos de origen animal, o para cualquier otro fin comercial o lucrativo" (la Ley 8/2003 añade solo la mención del uso "industrial" que también se recoge en el Reglamento proyectado).

Por tanto debe sustituirse la citada expresión o nomen iuris de estos animales en ese apartado c) y a largo del resto del texto, en particular en el segundo inciso de la lista de exclusiones del artículo 4, para que en vez del término animal de explotación se utilice siempre el de animal de producción. Y ello es una consideración de legalidad porque el término animal de explotación, que no es utilizado nunca ni por el ordenamiento europeo ni por el estatal (y esta materia sí está hiperregulada por ambos ordenamientos superiores al ceutí), no puede contribuir a distorsionar la aplicación de cientos de normas que regulan inevitablemente los "animales de producción".

Esta observación también tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

El Reglamento ha añadido a esta definición de animal doméstico de explotación del subapartado c) del artículo 2 (que ahora debe ser "animal doméstico de producción") la expresión "sin tener la consideración de animal de compañía". Aunque es cierto que si es de compañía no es de producción, por lo que el añadido sobra, debe, además, suprimirse este añadido porque el Ordenamiento de la Unión Europea, que, como se decía, ha regulado hasta detalles ínfimos los animales de producción, impide categorizar (especialmente a efectos sanitarios) a los animales de producción como de compañía por mucho que alguien quiera tenerlos como tales en su hogar, por lo menos a efectos de controles (por ejemplo vaciados sanitarios por epizootias o zoonosis, STJCE, asunto Jippes, C-189/2001, relativo a una holandesa que acogía cerditos en su hogar como animales de compañía). Debe pues suprimirse esa cláusula que nada añade y en cambio genera enormes riesgos de confusión que podrían ser aprovechados por algunos residentes en Ceuta para ampararse en esta cláusula para pretender la inaplicación de la legislación de animales de producción a sus animales acogidos en casa (típicamente ello ocurre, como se ha dicho, aunque no solo, con los cochinillos).

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

Otra de las categorizaciones definidas en el artículo 2 es la del apartado i) de "Animal vagabundo" que se define como "aquel que circule por la vía pública sin ser conducido por persona responsable y sin dispositivo alguno de identificación". Efectivamente, como ha señalado el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, no tenía sentido la barra salvo que se quiera dar a entender que vagabundo y callejero son sinónimos. A ello debe añadirse que si bien para perros y gatos el término callejero es usual, no lo es en cambio para otros animales regulados (como por ejemplo, los hurones). Así pues, como también ha indicado el citado ministerio, "dado que solo se usa una vez ¿no sería mejor quitar esta definición e incluirlas en el art. 34, igual que se hace con animal abandonado y perdido?"

En cambio, aunque no ha salido la cuestión a relucir en el expediente, sí convendría precisar que también tendrán este carácter de "vagabundos" los "asilvestrados" y los "sinantrópicos" ya que en caso contrario estos dos tipos de animales que causan problemas especiales relativamente graves en entornos urbanos y periurbanos, carecen de regulación y nada podrán hacer los servicios de Ceuta con ellos (ni combatir el efecto de riesgo de todo tipo o de plaga que tienen prácticamente siempre). La no mención específica de los asilvestrados a efectos de asimilar su tratamiento al de los "abandonados" o "vagabundos" (típicamente grupos de perros habituados a subsistir por sí mismos que huyen del contacto humano) ha generado problemas porque al haber vacíos normativos los servicios locales o autonómicos son criticados por no darles el trato de silvestres. Lo mismo, y con mayor grado en función de la sensibilidad social de la zona, ocurre con los sinantrópicos que más problemas de convivencia, peligro -a veces exagerado en la conciencia popular- o salubridad generan, los jabalíes, que en Ceuta, como en muchas zonas de la Península e Islas son difíciles de gestionar debido precisamente a los vacíos normativos. Sin ir más lejos, si no se asimilan a los silvestres o asilvestrados para la Ciudad de Ceuta los jabalíes sinantrópicos quedarían totalmente excluidos del Reglamento al ser especie cinegética (y estar, por ello, incluido en el concepto de animal de producción).

Convendría pues considerar si conviene añadir en el apartado i) del artículo 2 que tendrán dicha consideración (de animal "vagabundo") también los asilvestrados y los sinantrópicos.

De todas formas esta categoría de "animales vagabundos" tampoco está realmente regulada ya que no equivale al de "animal abandonado" (lo que permitiría aplicarles el Título IV). De hecho esta categoría parece que existe solo a efectos de la prohibición de alimentarlos como infracción del artículo 48.3.k). Por ello, siguiendo la recomendación del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, convendría en el propio artículo 2.i) o en el 34 (u otro del Título IV que se estime más adecuado) asimilar los vagabundos (incluidos los asilvestrados y los sinantrópicos) a los abandonados, sin perjuicio de que ello no debe hacerse sin pensar si no conviene añadir alguna especialidad o matiz en alguno de los artículos de ese Título IV para facilitar su gestión al estar pensado ese Título IV para los abandonados "clásicos", de manera que el régimen para los animales asilvestrados (perros, ya que las colonias de gatos tienen su tratamiento específico en la disposición adicional tercera ) y sinantrópicos sea el más adecuado.

Por cerrar la cuestión de la definición de los distintos tipos de animales (y sin perjuicio de lo antes dicho en el epígrafe V.2 acerca de los "animales de experimentación"), no queda nada claro cuál es el estatuto de un animal que, en cambio, en la legislación estatal (y en muchas leyes autonómicas) puede ser y es calificado a veces como "de compañía" y que, salvo error, es proporcionalmente más abundante en Ceuta que en zonas de igual extensión y población de la Península: el caballo (véase, para la calificación como doméstico de compañía de algunos équidos, el artículo 2 del Real Decreto 804/2011, de 10 de junio, por el que se regula la ordenación zootécnica, sanitaria y de bienestar animal de las explotaciones equinas y se establece el plan sanitario equino).

Abordar el problema de los caballos a estas alturas del procedimiento de elaboración del Reglamento puede generar problemas puesto que en general, tanto en la legislación estatal como en la autonómica y local, la multiplicidad de relaciones con el ser humano a que puede dar lugar este animal introduce una complejidad muy especial [animal de deporte sujeto a reglas especiales de bienestar relacionadas con el dopaje; animal de producción para el centro donde está localizado si no está en la propiedad particular de su dueño, pero de compañía para el dueño o su familia; de producción, de renta, silvestre,...] que puede suponer la necesidad de precisar múltiples preceptos del Reglamento, lo que retrasaría su promulgación innecesariamente. Ello no obstante, podría añadirse una disposición adicional aclarando que en un plazo determinado, la Consejería elevará al Gobierno y éste a la Asamblea, un proyecto de Reglamento sobre équidos.

VI.- Observaciones adicionales al texto concreto del proyecto de Reglamento

Por lo que se refiere al resto del contenido del texto del proyecto de Reglamento objeto de consulta, el Consejo de Estado expresa su parecer favorable con el mismo ya que acoge de manera integral los distintos aspectos de muchas de las leyes autonómicas y ordenanzas locales existentes a fecha de hoy en España.

Ello no obstante, procede formular las siguientes observaciones formales y de fondo a la redacción del texto propuesto.

VI.1.- Observaciones formales de carácter genera.

En general, desde una perspectiva formal, el proyecto debe ser objeto de revisión final en su redacción que, por su extensión, contiene errores de numeración y reiteraciones. Sin duda, contribuiría a su mejor comprensión el índice que se incluyó en anteriores versiones y que, sin mayor explicación, ha desaparecido de la versión final. Se sugiere por ello que vuelva a incluirse o alternativamente, aunque esta opción es menos recomendable, que se añada al preámbulo una breve descripción del contenido del Reglamento por el orden con que en cada título se regulan las distintas materias.

Si bien comparte el Consejo de Estado la preocupación por expurgar el lenguaje sexista de los textos normativos, la duplicación reiterada de géneros ("veterinario/a", "propietarios/as", "poseedores/ras", "dueño/a", "perros/as", "gatos/as", "ciudadano/a"; etc.) no es correcta en castellano en la manera en que numerosísimas veces aparece en el proyecto (donde los artículos y adjetivos no concuerdan con los sustantivos prácticamente nunca e incluso a veces, sin sistema, incluso se aplica a animales "perros/as". Por ello debería o corregirse profundamente el texto o, lo que parece más oportuno, utilizar otras alternativas o suprimir esta fórmula de expresión. Y ello siempre que se utiliza la barra para incluir ambos géneros y no solo donde es totalmente obvio que es un error evidente (por ejemplo en la rúbrica del Título V, que se titula "DE LOS CENTROS VETERINARIOS/AS", ya que no hay "centras", o en el artículo 24, primer párrafo, porque se habla de "punto de vista veterinario/a" y no hay "puntas" de vista, o cuando en muchos preceptos se habla de "personal veterinario/a", etc.).

Las disposiciones legales y reglamentarias deben citarse con su nombre, numeración y fecha completa, al menos la primera vez que se citan (v. gr. el artículo 25.1 debe citar correctamente la Ley 50/1999, de 23 de diciembre, sobre el régimen jurídico de la tenencia de animales potencialmente peligrosos, y el Real Decreto 287/2002, de 22 de marzo, por el que se desarrolla la Ley 50/1999, de 23 de diciembre, sobre el régimen jurídico de la tenencia de animales potencialmente peligrosos; o en el 52 ocurre una cosa parecida con la mención abreviada del Real Decreto 1398/1996, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora).

La división en títulos y en capítulos también debe ser revisada, ya para corregir las deficiencias que a continuación se indican, ya para que reflejen de manera acertada el contenido de los artículos que agrupan cada uno de ellos bien para que tengan la misma tipología ya que la rúbrica de algunos títulos está subrayada y la de otros no.

En concreto, se ha advertido que no existe un Título VI, ya que se pasa del Título V, que regula los establecimientos de animales (artículos 40 a 44), al Título VII, que se dedica a las asociaciones de protección animal (artículo 45). Esta omisión ha de ser corregida, renumerando los títulos finales del Reglamento.

En los Títulos III y V se incluye como división un Capítulo I que, sin embargo, no va seguido de un Capítulo II. Debe suprimirse aquella referencia al "Capítulo I" (salvo, en su caso, en el Título III, si se opta por acoger la sugerencia acerca de introducir un Capítulo II sobre animales silvestres peligrosos que se ha hecho en el apartado V.3 de este dictamen).

La rúbrica del Capítulo II del Título II es "Transporte de animales", idéntica a la de su primer artículo, el 13, pero el Capítulo II también regula el acceso a establecimientos públicos. Debe revisarse, pues, la mencionada rúbrica para que sea conceptualmente más amplia.

También conviene revisar y ampliar la rúbrica del Capítulo IV ("Vacunación contra la rabia obligatoria") del Título II, pues, aunque trata de esa cuestión, también incluye la regulación de la Declaración de foco de rabia (artículo 23).

La parte final del Reglamento también ha de ser objeto de especial atención, pues se han calificado dos disposiciones finales (por su contenido y ubicación) como disposiciones adicionales (se trata obviamente de un error ya que hay antes otro grupo de disposiciones, que son realmente adicionales y como tal están calificadas, que preceden a las erróneamente determinadas después también adicionales). En realidad, esas disposiciones adicionales reiteradas (sobre las referencias a la Consejería de Sanidad y Consumo y la habilitación para el desarrollo del proyecto) deberían ser las disposiciones finales primera y segunda, y la única calificada en el proyecto como disposición final, la de entrada en vigor, la tercera.

Además de ello, en la disposición transitoria primera se contiene una remisión al artículo 18.2.e) que no es correcta. Parece ser que se pretende incluir en esta norma transitoria una remisión al artículo 25.2.e), lo que debe comprobarse.

Adicionalmente, el Anexo debe denominarse de esta forma, sin indicar que es el "Anexo I", al no haber más anexos en la futura norma, lo que debe corregirse también en el artículo 2.h) que es el que a aquél remite.

VI.2.- Observaciones al texto concreto

Además de las modificaciones que se derivan de las observaciones de los apartados IV y V anteriores procede hacer las siguientes.

En el preámbulo conviene hacer los siguientes cambios.

En el primer párrafo no es cierta la afirmación de que la relación de los seres humanos con los animales por la "simple compañía" sea más reciente en el tiempo que la relación con el resto de los animales domesticados. Constituye un hecho científico que la domesticación de los animales por y de compañía es simultánea, si es que no la precede históricamente, a la de su domesticación como animales de producción, coincidiendo con el paso de las sociedades de cazadores-recolectores a las sedentarias preagrícolas y ganaderas, del paleolítico al neolítico, con la formación de las primeras pre-ciudades, por lo menos en lo que a gatos y perros se refiere; e igualmente a un dato científico consensuado que la cosmogonía de las sociedades primitivas contemplaron desde su origen ambos tipos de animales domésticos. Lo que sí es más correcto, en cambio, es decir que históricamente el derecho se ha ocupado preferentemente de los primeros antes que de los segundos cuya protección jurídica es más reciente con una redacción igual o similar a la siguiente: "Desde tiempo inmemorial la regulación de la relación de los seres humanos [no de "los hombres" puesto que la domesticación de los animales de compañía, al parecer, según los últimos datos arqueológicos, la comenzaron las mujeres, por lo que es mejor utilizar lenguaje neutro] con los animales a través de la domesticación para asegurar su bienestar se ha centrado preferentemente en los animales de producción o renta y solo más recientemente, aunque haya habido algunos precedentes, incluso en España, tales como el Reglamento de Policía Sanitaria de los Animales Domésticos, de 3 de Julio de 1904, en los de compañía. Así hasta hace...".

Los párrafos segundo, tercero y cuarto no reflejan fielmente la realidad de la evolución del ordenamiento. Más bien debería decirse algo similar a:

"El ordenamiento español contiene pocas normas estatales sobre el bienestar de los animales de compañía, al haber todas las Comunidades Autónomas, a lo largo de la última década del siglo pasado y la primera del actual, promulgado leyes generales de protección de los animales cuyo contenido principal tiene por objeto la protección de precisamente estos animales de compañía, variando en cada una de ellas la inclusión o no de normas de protección de otros tipos de animales tales como los silvestres, los de experimentación, y los de producción o renta. Las Leyes estatales no regulan todo lo relativo a estos animales ya que no se han centrado en particular en estos últimos tipos de animales sino más bien en la de los silvestres en libertad o en parques zoológicos, los de producción y los de experimentación. Tampoco la Unión Europea ha legislado extensivamente en la materia aunque desde el punto de vista general sí es conveniente recordar que el artículo 13 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ha variado el estatuto jurídico de los animales que en los Estados miembros deben ser regulados no como mera cosa sino como "seres sensibles".

A nivel europeo, pendiente como se está todavía en España de la ratificación del Convenio para la Protección de los Animales de Compañía del Consejo de Europa, el principal campo regulado es el del Reglamento (UE) 576/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de junio de 2013, relativo a los desplazamientos sin ánimo comercial de animales de compañía y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 998/2003. A nivel estatal la principal legislación existente en lo referente al bienestar de los animales de compañía, más allá de las normas del Código Penal, es la de la disposición adicional primera incrustada en la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales, en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, Ley esta cuyo régimen sancionador de infracciones relacionadas con los animales de compañía y de experimentación vincula a la Ciudad de Ceuta, y a efectos de la sanidad, la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, siguiendo también vigente la Orden de 14 de junio de 1976, por la que se dictan normas sobre medidas higiénico-sanitarias en perros y gatos de convivencia humana, que constituye el núcleo regulador de las competencias de las corporaciones locales, junto con, para los centros de recogida, la Orden de 28 de julio de 1980 por la que se dan normas sobre núcleos zoológicos, establecimientos para la equitación, centros para el fomento y cuidado de animales de compañía y similares, y para las actividades recreativas y espectáculos públicos, los artículos 71 y siguientes del Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba su Reglamento General de Policía. Además, ha regulado también el Estado los animales de compañía en la Ley 50/1999, de 23 de diciembre, sobre el régimen jurídico de la tenencia de animales potencialmente peligrosos, y el Real Decreto 287/2002, de 22 de marzo, por el que se desarrolla la Ley 50/1999, de 23 de diciembre, sobre el régimen jurídico de la tenencia de animales potencialmente peligrosos. Para los casos en que animales silvestres de compañía acaben estando localizados en parques zoológicos o en algún otro centro, por acuerdo con los propietarios o aplicación del presente Reglamento o por confiscación en aplicación de la normativa de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), es aplicable a los mismos la Ley 31/2003, de 27 de octubre, de Conservación de la Fauna Silvestre en los Parques Zoológicos o el Real Decreto 1333/2006, de 21 de noviembre, por el que se regula el destino de los especímenes decomisados de las especies amenazadas de fauna y flora silvestres".

A continuación vendría el párrafo que se ha indicado en el apartado IV anterior, que sustituye al actual quinto párrafo, sobre las competencias de la Ciudad de Ceuta que derivan no solo de su Estatuto de Autonomía sino de sus potestades como entidad local sin citar, porque no es correcto, el título competencial de agricultura y ganadería.

El párrafo sexto debe redactarse correctamente pues carece de verbo la frase inicial y el verbo de enlace con la última frase está incorrectamente conjugado.

Entrando ya en las consideraciones de la parte dispositiva los subapartados l) y m) del artículo 2 plantean dos problemas distintos.

El l) define "Centro veterinario autorizado" como "aquel establecimiento habilitado para el ejercicio en clínica de pequeños animales, debidamente autorizado por la Ciudad Autónoma de Ceuta y registrado a tal fin por el Colegio Oficial de Veterinarios correspondiente." Sin embargo, ese concepto no se emplea luego en el articulado. A su vez el artículo 40, al listar los tipos de establecimientos habla solo de "centros veterinarios". Es probable que sea este concepto el que se corresponde con el del subapartado l), lo que debe confirmarse. Pero, aún así, quizás no basta porque las clínicas están mencionadas como un tipo de establecimiento distinto de los centros veterinarios por lo que el "centro veterinario autorizado" o, si fuera su sinónimo, el "centro veterinario", solo se diferenciarían en función de su "clientela" que en estos "centros" serían los "animales pequeños" y en las "clínicas" ... "los animales...¿medianos?, ¿grandes? ¿con o sin, además, pequeños? Sin que el Reglamento defina qué se entiende por pequeño. Y, además, no se entiende en qué puede consistir la diferencia entre estos centros y el resto de los establecimientos, porque el artículo 40 les somete al mismo régimen jurídico. Si lo que se quiere es que, a diferencia de los otros establecimientos éstos deben estar necesariamente registrados en el Colegio Profesional, ello no es materia de un Reglamento salvo que haya algún convenio o algo similar por el que la Ciudad de Ceuta haya delegado estas funciones en el Colegio, lo que no consta en el expediente (ello es lo que se derivaría del propio apartado l) del artículo 2 y no del artículo 40). Pero si se trata de "blindar" en un Reglamento este registro para asegurar la intervención colegial, ello no es norma que corresponda aprobar en principio a este Reglamento.

Aun así, lo más preocupante es que tanto estos centros como los restantes establecimientos sigan sometidos a autorización ya que la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, en la que se introduce la comunicación previa o la declaración responsable como mecanismo ordinario de intervención municipal respecto de las actividades de servicios, modificando el artículo 84 LBRL, introduce la comunicación previa o la declaración responsable como mecanismo ordinario de intervención municipal respecto de las actividades de servicios. Si ello ha dado lugar a la supresión de autorización para muchos de estos establecimientos incluso donde está aparentemente más justificado (por ejemplo, en lo que se refiere a la apertura de los centros de cría, venta y adiestramiento de animales potencialmente peligrosos, vid. el Decreto 246/2011, de 19 de julio, por el que se modifica el Decreto 92/2005, de 29 de marzo, por el que se regulan la identificación y los registros de determinados animales de compañía en la Comunidad Autónoma de Andalucía, y el Decreto 42/2008, de 12 de febrero, por el que se regula la tenencia de animales potencialmente peligrosos en la Comunidad Autónoma de Andalucía, para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y se modifica el régimen sancionador del Decreto 42/2008, de 12 de febrero) conviene aclarar qué establecimientos deben dejar de estar autorizados para pasar a ser controlados a través de comunicaciones o declaraciones responsables ya que Ceuta no puede quedar al margen.

Todo ello aconseja tanto aclarar el concepto como reconsiderar el régimen jurídico previsto para los centros y para el resto de los establecimientos como regla general.

Respecto al subapartado m) del artículo 2, la Ciudad de Ceuta no tiene competencias para autorizar a los veterinarios profesionales. Podrá autorizar o no algunos de los establecimientos pero estos son libres de contratar a cualquier veterinario si tiene la cualificación profesional legalmente necesaria, sin que la administración municipal tenga que controlar mediante autorización al personal veterinario (y curiosamente, además, solo al de estos centros que son los establecimientos menos importantes).

Un problema similar plantea el apartado 2 del artículo 7, que remite a los requisitos "que reglamentariamente se establezcan" para poder ejercer determinados trabajos y profesiones (cría, adiestramiento, acicalamiento...) y da la sensación de que se pretende que la Ciudad de Ceuta elabore esos reglamentos posteriormente. Es obvio que no podrá hacerlo ya que las titulaciones o capacidades y competencias profesionales no le corresponde regularlos por lo que debe decirse "... con los requisitos establecidos por la legislación vigente para el ejercicio de su profesión".

Si lo que hay en Ceuta es una situación de cierto descontrol de estas actividades percibida como de potencial riesgo sanitario o de otro tipo, lo que debería hacerse es aplicar más rigurosamente la legislación vigente, pero no parece adecuado cambiar el marco legal profesional de los veterinarios y de operación en el mercado de los centros u otros establecimientos.

En el artículo 7, cuyas subdivisiones deberían ser iguales que las del resto del articulado, en su apartado 1.5, debe decirse "... o produzca daños..." y en su apartado 1.10 el término apartado debe redactarse con todas las letras.

En el primer párrafo del artículo 9, dada la obligación generalizada de llevar a los perros con correa o cadena en todas las vías públicas se crea la sensación de que esta es la obligación en todo el espacio de Ceuta ya que en el articulado no se establece ninguna excepción. Como en cambio, mucho más adelante, en una disposición adicional del Reglamento (la primera), sí se establece y regula la posibilidad de llevarlos sueltos en los entornos naturales, no urbanos, de Ceuta, convendría añadir en este primer párrafo del artículo 9, para mayor coordinación de los contenidos del Reglamento en su conjunto, la expresión "sin perjuicio de lo establecido en la disposición adicional primera de este Reglamento". Por lo demás, en línea con lo antes señalado en el epígrafe dedicado a las infracciones y sanciones, además de mencionar el collar o arnés, podría considerarse la posibilidad de añadir, siguiendo lo que hacen las ordenanzas y leyes más recientes, que quedan prohibidos los collares de pinchos, de ahogo o eléctricos y que las correas deberán ser lo suficientemente largas para permitir el olfateo y rastreo, pero sin permitirse las extensibles; o la posibilidad de prohibir el uso de vehículos rodantes (patines, patinetes, motos, bicicletas, ... haciéndose acompañar de uno o más perros).

En el apartado d) de este mismo artículo 9 debería sustituirse el término "aconsejen" puesto que si el consejo es preceptivo, no es tal consejo sino una orden. Además es excesivamente ambiguo y puede dar lugar a arbitrariedades (en la legislación estatal básica solo pueden darse órdenes equivalentes cuando los animales potencialmente peligrosos "manifiesten un carácter marcadamente agresivo o que hayan protagonizado agresiones a personas o a otros animales", artículo 2.2 de Real Decreto 287/2002, de 22 de marzo, por el que se desarrolla la Ley 50/1999), por lo que debe ponerse más bien algo similar a que "... lo ordenen mediante resolución motivada" (lo que además estaría más en consonancia con cómo se actúa incluso en el caso de animales que ya son potencialmente peligrosos según el artículo 33.3, previsto para animales con comportamientos agresivos patológicos) o incluso remitirse expresamente o utilizar su mismo o parecido lenguaje a lo dispuesto en el artículo 2.3 de citado Real Decreto 287/2002 que matiza esta regulación estableciendo que "En los supuestos contemplados en el apartado anterior, la potencial peligrosidad habrá de ser apreciada por la autoridad competente atendiendo a criterios objetivos, bien de oficio o bien tras haber sido objeto de una notificación o una denuncia, previo informe de un veterinario, oficial o colegiado, designado o habilitado por la autoridad competente autonómica o municipal."

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

En el artículo 12.3.c) no parece que pueda considerarse norma de bienestar animal tener un perro atado 23 horas diarias; podría considerarse un plazo mayor de una hora al menos para estar libre de ataduras.

En el párrafo siguiente de este apartado d) del artículo 9, sobre las exenciones, conviene corregir el término empleado utilizando en su lugar el de "perros guía o perros de asistencia" ya que este es el concepto usado por la legislación estatal básica antes señalada. Y así hay correlación entre estos perros y los que señala el anexo (ya que el concepto antes señalado conlleva requisitos adicionales -adiestramiento et al-). Lo mismo es aplicable a los artículos 14 y 15.

Estima muy acertada este Consejo de Estado la norma que para evitar el fraude se establece en el último apartado del artículo 10.

En el artículo 11 debería aclararse -en línea con lo indicado en el apartado V.2 acerca del régimen sancionador- si esta norma sustituye o no por entero (añadiendo o no una disposición derogatoria) a los artículos 49 y 61 de la Ordenanza municipal de Ceuta sobre emisión de ruidos, vibraciones y otras formas de energía.

Aunque se trata de una cuestión técnica, es probable que pueda haber animales silvestres de compañía para los que no existen transpondedores o microchips apropiados. Por ello quizás podría hacerse alguna salvedad permitiendo una excepción para estos casos en el apartado 1 del artículo 16.

Los Registros "Municipal de Animales de Compañía" (artículo 16) y "de animales de Compañía de la Ciudad de Ceuta" (artículo 17) son obviamente el mismo por lo que debe utilizarse la misma terminología, además de utilizarse o no las mayúsculas en la primera o a todas las palabras tanto en estos dos artículos como en el artículo 18.

Debe suprimirse (parece una simple anotación) a palabra ZOONOSIS en el artículo 21.

En los artículos 33, 36 y 38 (y otros) se utiliza el término, muy discutido en esta materia, de "eutanasia". Deben utilizarse siempre los términos "sacrificio", "sacrificio humanitario sin sufrimiento" o, en su caso, "sacrificio con método eutanásico". Las razones conceptuales y lingüísticas de porqué está este término más generalizado y prácticamente no se habla de "eutanasia" son profundas y de contenido adicional filosófico-científico (básicamente la eutanasia se vincula a la propia salud del animal, para evitar mayor sufrimiento pero nunca se admite como solución para problemas de gestión de individuos o poblaciones sanos), aunque no estima este Consejo de Estado necesaria la cita de tesis doctorales, trabajos y publicaciones científicos y declaraciones institucionales que avalan este cambio que múltiples leyes recientes también avalan.

En el artículo 38, en el párrafo cuarto, se establece, sin matización alguna, la prohibición de utilización de animales abandonados para experimentación cuando, sin embargo, el artículo 23 del Real Decreto 53/2013, de 1 de febrero, por el que se establecen las normas básicas aplicables para la protección de los animales utilizados en experimentación y otros fines científicos, incluyendo la docencia, permite que el órgano competente pueda excepcionalmente autorizar su uso, siempre que se cumplan dos condiciones: a) existe una necesidad esencial de realizar estudios relacionados con la salud y bienestar de estos animales o con amenazas graves para el medio ambiente o para la salud humana o animal, y b) se ha justificado científicamente que la finalidad del procedimiento únicamente puede conseguirse utilizando animales vagabundos o animales asilvestrados. Debe por tanto corregirse.

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de los dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

Además, todavía en este artículo 38, no tiene sentido numerar como 1 la regulación de la adopción, Probablemente se quería dividir este artículo en dos apartados por lo que el 1 debería estar al principio y la adopción (y sus subapartados) debería ser el 2. En cualquier caso, debe corregirse este defecto.

El artículo 39, dado que los delitos no se presumen, debe decir si se apreciaran indicios de haberse cometido delito o falta.

El primer párrafo (y en los apartados 1 y 3) del artículo 42 parece que impone que los servicios veterinarios de las residencias sean necesariamente contratados en relación laboral ("dispondrán de personal veterinario" dice el apartado 1). Debe decirse más bien "dispondrán de servicios veterinarios encargados..." como dice el artículo 40.1.l) para todos los establecimientos ya que lo importante en el contenido del artículo 42 es el contenido más preciso de las funciones que en las residencias deben necesariamente realizarse por los veterinarios (eso es lo que se describe en este primer párrafo y en los apartados citados), pero ello no tiene por qué llegar a suponer la imposición de un régimen de contratación concreto que queda fuera de las potestades de la Ciudad de Ceuta. Lo mismo es aplicable al párrafo primero del artículo 44 cuando se impone que los centros de adiestramiento deben "contar con personal" acreditado para el ejercicio profesional ya que lo que en realidad se debe decir es que "los servicios de adiestramiento se prestarán por profesionales debidamente acreditados para ello".

Además, en el primer párrafo del artículo 42 es insuficiente hablar de estado físico; si no se quiere añadir psíquico, debería mencionarse y su bienestar en general.

La disposición adicional tercera parece sumamente oportuna siempre que se suprima lo que probablemente es una corrección equivocada de lo que se quiere realmente regular (la equivocación además figura en mayúscula: "ADOPCIÓN") puesto que lo que parece que se pretendía era establecer en el Reglamento (lo que es sumamente acertado) el conocido sistema de control de las colonias urbanas de gatos conocido como TNR (Trap-neuter-return) -captura/esterilización/suelta- y, desconociendo quizás que se trata de una metodología científica basada en esos tres conceptos que resumen las medidas a aplicar, se ha cambiado el último término sustituyéndolo por el de "adopción". El TNR es lo que es, y funciona, si se aplica bien, muy eficazmente, por lo que debe mantenerse en sus tres fases.

Cosa distinta es que, con independencia y además de aplicar el TNR, se quiera hacer posible la adopción que es también compatible con dicho TNR, y que por eso puede añadirse como alternativa o adición al TNR, pero sin tergiversar este método científico. Por tanto, el TNR debe mencionarse, si se quiere junto con la adopción, pero siempre con su nombre científico completo: captura/esterilización/suelta. Concluyendo, pese al parecer favorable al conjunto del Reglamento propuesto, debe hacerse una reconsideración de los múltiples aspectos abordados en el mismo, y que se han puesto de relieve en el presente dictamen, para procurar que el texto final en una materia tan compleja jurídicamente salga con la máxima calidad posible a efectos de evitar que lo que debe ser un cauce para la solución de problemas que en la Ciudad de Ceuta se plantean, se pueda convertir por imprecisiones o redacción no cuidada en un problema en sí mismo, o lo que sería más preocupante, en potencial semillero de conflictos jurídicos con más o menos repercusión mediática o social en general, para lo cual deben ser tenidas en cuenta en particular las múltiples observaciones esenciales que se han formulado y que, junto con la mención del artículo 13 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y de la doble competencia que ostenta Ceuta en los términos recogidos en los apartados III y IV, se concretan en las observaciones esenciales relativas a la necesidad de ajustar las infracciones y sanciones de los artículos 48 y 49 tanto en materia de animales de compañía como, en su caso, de los de experimentación, a los tipos de infracciones y sanciones de los artículos 14 y 16 de la Ley 32/2007 y coordinarlos debidamente con los existentes en las diversas Ordenanzas vigentes que duplican o se superponen tipos de infracciones o sanciones con los previstos en el proyecto de Reglamento; la necesidad de dotar de contenido, en alguna de las formas posibles que señala el dictamen, al régimen jurídico de los animales silvestres peligrosos del artículo 2.g) y de modificar el artículo 33.3 para asegurar la intervención judicial en el supuesto en él regulado; el cambio del concepto de animal de explotación por el de producción y de suprimir la salvedad de que no sean tales los que su propietario o poseedor quiera calificar de domésticos de compañía a todos los efectos (artículo 2.c) en relación con el 4; la necesidad de limitar la ilimitada discrecionalidad derivada del simple "consejo" del artículo 9.d); y en el párrafo cuarto del artículo 8 a efectos de ajustar la prohibición de experimentación a la nueva regulación del artículo 23 del Real Decreto 53/2013.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen y referenciadas en el último párrafo del presente dictamen y consideradas las restantes, puede someterse a la aprobación de la Asamblea de Ceuta el proyecto de Reglamento sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 29 de enero de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA CIUDAD DE CEUTA.