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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 9 de julio de 2009, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden de V. E. de 17 de junio de 2009, con registro de entrada el día 24 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley de la Comunidad Autónoma de Canarias 7/2009, de 6 de mayo, de modificación del texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias sobre declaración y ordenación de áreas urbanas en el litoral canario. De antecedentes resulta: Primero.- En el Boletín Oficial de Canarias de 12 de mayo de 2009 ha sido publicada la Ley 7/2009, de 6 de mayo, de modificación del texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias sobre declaración y ordenación de áreas urbanas en el litoral canario. El preámbulo de dicha Ley transcribe en sus apartados I y II la disposición transitoria 3ª.3 y la disposición transitoria 4ª de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, junto con otros preceptos de la legislación estatal y autonómica sobre la materia, de los que ofrece una lectura en conexión con la realidad urbanística en Canarias. A continuación, en el apartado III, se indica que la protección del dominio público marítimo- terrestre como elemento teleológico de la Ley de Costas y que se basa en el título competencial del Estado sobre protección del medio ambiente (artículo 149.1.23ª de la Constitución) se compatibiliza, según el Tribunal Constitucional, con la ordenación del territorio y del litoral que corresponde a las Comunidades Autónomas, habiéndose expresado en tal sentido en su Sentencia nº 149/1991, de 4 de julio. El apartado IV del preámbulo expresa, con base en lo anterior, la razón de ser de la nueva legislación en los siguientes términos: "Sin perjuicio de la habilitación que la Ley de Costas confiere a la Administración del Estado para la modificación de los deslindes ya aprobados, en la práctica dichas decisiones administrativas suponen una merma de la confianza legítima de los ciudadanos de nuestras islas en la perpetuación de situaciones patrimoniales que se han mantenido con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas, con deslindes vigentes y favorables a tales situaciones. Los deslindes aprobados o las actas de apeo practicadas por la Administración del Estado y los juicios favorables emitidos por la misma en base a dichos actos han motivado la aprobación de planeamientos generales de los municipios que reconocen aprovechamientos privados próximos al litoral que, una vez materializados, se ven incluidos en el dominio público marítimo-terrestre, o en las zonas de servidumbre, con la consiguiente consunción de riqueza para sus propietarios o, cuando menos, limitaciones de facultades de propiedad, que tales novaciones administrativas comportan. Esta situación ha motivado la protesta unánime de los colectivos de ciudadanos afectados por la actuación de la Administración estatal, los cuales demandan una mayor seguridad jurídica en el mantenimiento de su patrimonio. Coincidente con esta situación, se aprecia la existencia en el litoral de núcleos inmemoriales representativos de valores culturales y etnográficos propios de las islas que deben ser considerados en la protección y conservación del demanio marítimo-terrestre. Ello no supone una confrontación con las exigencias de legalidad en la protección del medio ambiente, a la cual coadyuvará la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias mediante la adopción de medidas de disciplina urbanística que resulten procedentes". La parte dispositiva de la Ley de referencia consta de tres artículos cuyo tenor es el siguiente: "Artículo 1.- Se añade una nueva disposición adicional al texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, en los siguientes términos: "Decimotercera. 1. A los efectos de la aplicación del régimen transitorio de la Ley de Costas, se considerarán áreas urbanas, con independencia de la existencia o no de instrumento de ordenación sobre las mismas y de la clase y categoría de suelo que en su caso se estableciera, las que, a 29 de julio de 1988, se encontraran en alguno de los siguientes supuestos: a) Las que comprendan terrenos que cuenten con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica. b) Las que comprendan terrenos consolidados por la edificación al menos en dos terceras partes de su superficie, si el municipio en el que se ubicara tuviera en esa fecha planeamiento general en vigor. c) Las que comprendan terrenos consolidados por la edificación al menos en la mitad de su superficie, si el municipio en el que se ubicara el asentamiento no tuviera en esa fecha planeamiento general en vigor. 2. Dicha declaración se efectuará por el órgano autonómico que se determine reglamentariamente, a iniciativa del Cabildo o del Ayuntamiento competente, que aportará los medios de prueba que sirvan de motivación al correspondiente acto"". "Artículo 2.- Se añade una nueva disposición adicional al texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, en los siguientes términos: "Decimocuarta. La Administración urbanística actuante fijará el límite interior de la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre y establecerá la ordenación de los terrenos comprendidos en la misma, teniendo en cuenta la línea de ribera del mar que a tal efecto le comunique la Administración del Estado, comunicación que irá acompañada del correspondiente proyecto técnico y expediente administrativo"". "Artículo 3.- Se añade una nueva disposición adicional al texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, en los siguientes términos: "Decimoquinta. 1. La Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo formulará un censo de edificaciones que, ubicadas en el demanio marítimo-terrestre y en sus zonas de servidumbre de tránsito y servidumbre de protección, tengan un valor etnográfico, arquitectónico o pintoresco, debiendo valorarse su antigüedad, integración en el litoral y finalidad social, al objeto de su consideración en el otorgamiento de concesiones y autorizaciones que puedan solicitar los titulares de las mismas al amparo de la disposición transitoria cuarta de la Ley de Costas. 2. La inclusión en el censo requerirá el compromiso del titular de la edificación o, en su defecto, del Ayuntamiento respectivo, de instalación de los servicios urbanísticos básicos en el área en que se ubique la misma, especialmente del sistema de evacuación de aguas residuales que impida su vertido incontrolado al mar. 3. El censo se aprobará mediante Decreto del Consejo de Gobierno, a propuesta de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo y a iniciativa de los respectivos Ayuntamientos, que deberán remitir la relación de edificaciones, los compromisos a que se refiere el apartado anterior y el proyecto de urbanización primaria del área, en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la presente norma"". Segundo.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino ha remitido el 4 de junio de 2009 al Ministerio de Política Territorial informe elaborado el 25 de mayo de 2009 por la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar en relación con la Ley de Canarias 7/2009, de 6 de mayo. De forma preliminar se pone de manifiesto que el texto de la mencionada Ley ya fue desfavorablemente informado en fase de proposición de ley en dos ocasiones (11 de abril y 1 de septiembre de 2008) por la propia Dirección General, cuyos argumentos mantiene una vez aprobado. Se considera que la referida Ley vulnera el orden constitucional de distribución de competencias entre el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino y la Comunidad Autónoma de Canarias. En primer lugar, se observa que la materia que regula la referida disposición no está constitucionalmente atribuida a las Comunidades Autónomas, sino al Estado y con carácter exclusivo, a cuyo efecto se recuerda la STC 149/1991, FJ 4.B.a), que afirma que es "una competencia exclusiva del Estado la relativa al establecimiento del régimen jurídico del dominio público de su titularidad", parte del cual lo constituye la determinación del contenido de la resolución que pone fin al procedimiento de deslinde (artículo 26 del Reglamento de Costas). De otro lado, el FJ 3.B.a) de la misma sentencia constitucional estableció que "la sujeción, con carácter general, de los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre a las servidumbres y limitaciones del dominio que regula la Ley trae razón de ser (...) en la propia naturaleza, características y función social de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, lo que obliga a limitar el uso que pueda hacerse de tales terrenos colindantes al amparo, genéricamente, del artículo 149.1.23ª CE". Esto es, se trata de legislación básica estatal en materia de protección ambiental del litoral. Finalmente, se recuerda que el FJ 3.D de la aludida sentencia determinó que "la protección de los bienes que integran este dominio, la preservación de sus características propias y el aseguramiento del libre acceso público a ellas no puede alcanzarse si no es dictando una legislación básica para la protección del medio ambiente y limitando, de uno u otro modo, la libre disponibilidad sobre los terrenos colindantes, una limitación que por lo demás solo el Estado puede imponer de modo general (artículo 149.1.8ª CE) garantizando al tiempo la igualdad básica de todos los españoles". A propósito de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley canaria 7/2009, el órgano informante señala que la Ley de Costas y su Reglamento contienen la regulación que resuelve de modo completo la cuestión a que se refiere, regulación por cierto dictada en ejercicio de una competencia que corresponde al Estado en exclusiva y que se refiere al dictado de la legislación estatal ambiental básica en materia de protección del medio ambiente. La normativa estatal a la que se está haciendo referencia es, además del Título II de la Ley de Costas, la disposición transitoria tercera de la Ley y las disposiciones transitorias séptima, octava y novena de su Reglamento, que regulan las posibilidades de utilización, la anchura de la servidumbre de protección, teniendo en cuenta la clasificación del suelo que existiese a la entrada en vigor de la Ley de Costas, así como el régimen para el supuesto de que no existiese planeamiento. En contraposición con la regulación estatal básica, la nueva Ley canaria pretende en realidad modificar y sustituir en el territorio canario la legislación estatal de costas y lo hace ignorando tal regulación pues contiene "una innecesaria especie de sistema de aplicación del régimen transitorio de la Ley de Costas "con independencia de la existencia o no de instrumento de ordenación sobre las mismas", y por lo tanto olvida las distinciones que la Ley de Costas y su Reglamento realizan según que existiese clasificación urbanística o no, y la clasificación urbanística concreta que existiese". Llama poderosamente la atención que se considere como un detalle baladí la existencia o no de instrumento de ordenación, cuando en realidad la existencia o no de tal instrumento y la clasificación del suelo que éste contenga es el punto de referencia esencial que la Ley de Costas toma para determinar qué anchura debe tener la servidumbre de protección. Como complemento de lo anterior se recuerdan los recursos contencioso-administrativos interpuestos por la Abogacía del Estado en Canarias, a instancia del departamento informante, contra cinco acuerdos de 6 de febrero de 2007 de la Consejería de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, en los que se certificaba la naturaleza de "áreas urbanas", a los efectos de aplicación del régimen transitorio de la Ley de Costas, de ciertos asentamientos rurales y se procedía, en el mismo acuerdo y por el propio órgano autonómico, a fijar la servidumbre de protección en 20 metros en esos lugares, pretendiendo de ese modo corregir el contenido de las Órdenes Ministeriales de deslinde del dominio público marítimo- terrestre de esos tramos de costa, que la fijaba en 100 metros. Asimismo se traen a colación en el informe, aunque referidos a otra Comunidad Autónoma, los recursos contencioso-administrativos en relación con diversos actos y normas relativos a la misma cuestión en Galicia y, muy en particular, el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra la disposición adicional segunda de la Ley de Galicia 18/2008, de 29 de diciembre, de Vivienda. En cuanto al artículo 2 de la Ley canaria 7/2009, la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar entiende que la nueva disposición adicional que introduce pretende que en el ámbito de Canarias se inaplique la regulación recogida en los artículos 23.1 y 110 de la Ley de Costas (y 19 y 26 de su Reglamento) así como en la disposición transitoria tercera de la Ley, apartados 1 y 3, sobre la fijación de la servidumbre de protección, y las disposiciones transitorias séptima, octava y novena del Reglamento de Costas. Conforme a dichos preceptos estatales, la Administración General del Estado es la que, en el expediente de deslinde, ha de situar la servidumbre de protección y certificar la anchura que ésta debe tener (en función de los factores que se citan), una anchura que oscilará entre un mínimo de 20 y un máximo de 100 metros, salvo que la Comunidad Autónoma -que eso sí puede hacerlo- establezca un mínimo superior en anchura al fijado por el Estado. Igualmente la ordenación de los terrenos comprendidos en esa zona en todo caso deberá ser conforme a lo señalado en la Ley de Costas y en su Reglamento y deberá respetar el régimen transitorio previsto. La Ley canaria va aún más allá que la Ley de Vivienda de Galicia (antes citada y recientemente objeto de recurso de inconstitucionalidad) pues, si ésta pretendía imponer al Estado cómo debe ejercer su potestad de deslinde del dominio público marítimo-terrestre (concretamente en lo que se refiere a la fijación de la anchura de la servidumbre de protección), la Ley canaria pretende directamente que sea la Administración autonómica la que sustituya al Estado en el ejercicio de dicha potestad estatal. Por otra parte, se considera que la nueva disposición adicional decimocuarta podría vulnerar el principio de la autonomía local garantizado en el artículo 140 de la Constitución, ya que las Administraciones locales (fundamentalmente los Municipios pero también, en las Islas Canarias, los Cabildos Insulares) ostentan competencias en materia de urbanismo. Por último, en cuanto al artículo 3 de la Ley canaria 7/2009 y a la nueva disposición adicional decimoquinta que introduce en el texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias sobre declaración y ordenación de áreas urbanas en el litoral canario, se indica que la competencia para otorgar o no autorizaciones y concesiones de ocupación del dominio público marítimo- terrestre corresponde a la Administración General del Estado, razón por la cual la Administración autonómica no puede predeterminar el futuro que las edificaciones sitas en él haya de correr y, con respecto a las cuales, debe decidir la Administración General del Estado en aplicación de la legislación de costas. Por lo demás, aun cuando la Administración autonómica pueda crear el censo a que se refiere el precepto analizado, es lo cierto que, a los efectos que pretende, es necesaria la legalización previa en su caso por el procedimiento establecido en el Reglamento de Costas, con inevitable y decisiva intervención de la Administración estatal. Tercero.- El 3 de junio de 2009 la Secretaría General Técnica del Ministerio de Vivienda ha emitido informe sobre la Ley de Canarias 7/2009. A su juicio dicha Ley introduce tres nuevas disposiciones con el fin de acotar lo que deba entenderse como suelo urbano a los efectos de la aplicación de las servidumbres de protección establecidas en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Así, la Ley canaria, con base en competencias exclusivas autonómicas en materia de ordenación del territorio y urbanismo, interfiere en la competencia estatal en materia de defensa del dominio público marítimo-terrestre (cuestión esta que ya ha sido objeto de recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra análogas previsiones contenidas en la disposición adicional segunda de la Ley 18/2008, de 29 de diciembre, de Vivienda, de Galicia). Además de dar por reproducidos todos los argumentos esgrimidos en dicho recurso, el órgano informante considera necesario comentar algunas de las afirmaciones singulares contenidas en la exposición de motivos de la nueva Ley canaria: 1º La interpretación que la exposición de motivos intenta justificar para la disposición transitoria 9ª.3 del Reglamento de Costas no es aceptable ya que dicha disposición solo tiene sentido como tal y no como norma aplicable e interpretable en cualquier momento e indefinidamente en el tiempo. Es decir, no se trata de una norma abierta en el tiempo, de tal manera que las Administraciones urbanísticas van reconociendo las circunstancias a que se refiere cuando les parece oportuno. La clasificación del suelo operada por el planeamiento se sustituía de manera excepcional por el reconocimiento de los servicios existentes y el oportuno reconocimiento administrativo de éstos "en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas". 2º No puede compartirse la asimilación que, a los efectos de la Ley de Costas, realiza la Ley canaria 7/2009 entre el suelo urbano del artículo 78.a) del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (vigente a la entrada en vigor de aquélla), y el suelo rústico de asentamiento rural regulado por el artículo 55.c).1 del texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias. 3º No es admisible la pretensión contenida en la exposición de motivos de que los terrenos clasificados como suelo rústico por el planeamiento equivalgan a suelo urbano cuando cuenten con servicios primarios de urbanización. 4º Por último, ha de tenerse en cuenta la conexión del artículo 3 de la Ley canaria 7/2009, que introduce una nueva disposición adicional decimoquinta, con la modificación introducida por la Ley canaria 6/2009, aprobada el mismo día, en el nuevo artículo 44.4.c), el cual habilita la posibilidad, en determinados supuestos, de realizar una reconstrucción total o parcial de edificaciones fuera de ordenación cuando éstas presenten "valores etnográficos". Cuarto.- Informe de 17 de junio de 2009 de la Dirección General de Desarrollo Autonómico. Parte su argumentación de que corresponde a la Administración General del Estado la determinación de los bienes que integran el dominio público natural, su defensa y el establecimiento de su régimen jurídico, de forma tal que dicha competencia le habilita para limitar su utilización, condicionar el uso de terrenos colindantes e incidir sobre las competencias de ordenación del territorio de las Comunidades Autónomas. De acuerdo con el artículo 23 de la Ley de Costas, la servidumbre de protección recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar. De las restantes disposiciones legales y reglamentarias estatales aplicables se extrae que las actuaciones urbanísticas que pueden desarrollarse en la zona afectada por la servidumbre de protección dependerán, en primer lugar, de si existía planeamiento o no a la entrada en vigor de la Ley de Costas. Así, la legislación de costas solo permite la aplicación de la servidumbre de 20 metros, de forma transitoria, a los terrenos que estuvieran clasificados como urbanos a la entrada en vigor de la Ley de 29 de julio de 1988. Pues bien, la regulación que introduce la Ley 7/2009 de Canarias ignora la contenida en la legislación estatal de costas, pues contiene un sistema de aplicación del régimen transitorio de la Ley de Costas "con independencia de la existencia o no de instrumento de ordenación sobre las mismas". En conclusión, se observa que el artículo 1 de la Ley canaria pretende sustituir en el territorio de dicha Comunidad Autónoma la disposición transitoria tercera de la Ley de Costas y las disposiciones transitorias séptima, octava y novena del Reglamento de Costas por otra normativa, careciendo de título competencial para ello, en tanto las disposiciones estatales a las que pretende afectar son legislación estatal básica en materia de protección ambiental de la costa, vulnerándose el esquema de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Por su parte, del artículo 2 de la Ley canaria de referencia se infiere que será la Administración urbanística autonómica la que fijará, unilateralmente y de forma autónoma, el límite interior de la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre. Pues bien, la potestad de deslindar el citado dominio corresponde exclusivamente al Estado, sin perjuicio de que, tal como dispone el Reglamento de Costas, en el procedimiento serán oídos la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento correspondiente, los propietarios colindantes, previa notificación, y demás personas que acrediten la condición de interesado. Con respecto al artículo 3 de la Ley autonómica 7/2009, se señala que la competencia para otorgar o no autorizaciones y concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre corresponde a la Administración General del Estado, razón por la cual el hecho de que se cree un censo de edificaciones "al objeto de su consideración en el otorgamiento de concesiones y autorizaciones" no puede predeterminar el futuro que las edificaciones situadas en el dominio público marítimo- terrestre haya de correr, y con respecto a las cuales debe decidir en aplicación de la legislación de costas, como se ha dicho, la Administración General del Estado. Quinto.- Figura en el expediente una propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se solicita del Presidente del Gobierno que promueva recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2 y 3 de la Ley de Canarias 7/2009, de 6 de mayo, conforme a los artículos 161 de la Constitución y 31 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, con expresa invocación del artículo 161.2 de la Constitución, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la citada Ley Orgánica, a fin de que se produzca la suspensión de la vigencia de los preceptos mencionados de dicha Ley. La fundamentación para impugnar los artículos señalados coincide con la argüida en los informes previos antes reseñados. Finalmente, se indica que el plazo para formular el recurso de inconstitucionalidad finaliza el 12 de agosto de 2009. Y, en tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen. I. La consulta se efectúa en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en la "impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso". II. La cuestión que se suscita en el expediente radica en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición por el Presidente del Gobierno de recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2 y 3 de la Ley de la Comunidad Autónoma de Canarias 7/2009, de 6 de mayo, de modificación del texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias sobre declaración y ordenación de áreas urbanas en el litoral canario. Dichos artículos introducen sendas disposiciones adicionales nuevas (decimotercera, decimocuarta y decimoquinta) en el referido texto refundido autonómico. En síntesis, la nueva disposición adicional decimotercera determina, "a los efectos de la aplicación del régimen transitorio de la Ley de Costas", las áreas que se considerarán como urbanas, sobre la base de la descripción de tres supuestos de hecho y "con independencia de la existencia o no de instrumento de ordenación sobre las mismas y de la clase y categoría de suelo que en su caso se estableciera". Además, el apartado 2 establece que la declaración de tales áreas urbanas se efectuará por el órgano autonómico que se determine reglamentariamente. Por la nueva disposición adicional decimocuarta se atribuye a la Administración urbanística actuante la fijación del límite interior de la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre en la Comunidad Autónoma de Canarias y la ordenación de los terrenos comprendidos en ella. La nueva disposición adicional decimoquinta prescribe que la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo formulará un censo de edificaciones que, ubicadas en el demanio marítimo- terrestre y en sus zonas de servidumbre de tránsito y servidumbre de protección, tengan un valor etnográfico, arquitectónico o pintoresco al objeto de su consideración en el otorgamiento de concesiones y autorizaciones que puedan solicitar los titulares de éstas al amparo de la disposición transitoria cuarta de la Ley de Costas. III. La Comunidad Autónoma de Canarias, si bien no se pronuncia expresamente en la Ley 7/2009 sobre la competencia en que se funda para dictarla, a tenor de lo indicado en el preámbulo del texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias sobre declaración y ordenación de áreas urbanas en el litoral canario, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, sobre el que recae la modificación introducida por la nueva Ley, ha aprobado ésta en ejercicio de las competencias que tiene atribuidas en los artículos 30.15 (competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda), 30.16 (competencias exclusivas sobre espacios naturales protegidos) y 32.12 (competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de protección del medio ambiente, incluidos los vertidos en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma) del Estatuto de Autonomía de Canarias y en el marco de la legislación estatal sobre régimen del suelo y valoraciones y conservación de los espacios naturales protegidos. Por su parte, los motivos por los que el Estado considera que la Ley de referencia vulnera el orden constitucional de distribución de competencias radican en la extralimitación de las potestades de la Comunidad de Canarias por contradicción de las ejercitadas a través de la Ley 7/2009 con las competencias del Estado ex artículo 149.1.1ª, 8ª y 23ª de la Constitución, ejercidas a través de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y su Reglamento general de desarrollo y ejecución, aprobado por el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre. Una cuestión similar ha sido analizada recientemente por el Consejo de Estado en el dictamen nº 466/2009, relativo a la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la disposición adicional segunda de la Ley de la Comunidad Autónoma de Galicia 18/2008, de 29 de diciembre, cuyos argumentos son trasladables a la presente consulta. Interpuesto el recurso, ha sido admitido a trámite por el Tribunal Constitucional mediante Providencia de 5 de mayo de 2009 (publicada en el Boletín Oficial del Estado de 19 de mayo de 2009). También ha de recordarse que en relación con la disposición transitoria tercera de la Ley de Galicia 9/2002 (en su redacción originaria), sobre la que incide la disposición adicional segunda de la Ley 18/2008, está pendiente de resolverse por el Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad nº 5053-2006, admitida a trámite por providencia de 20 de junio de 2006 (BOE de 4 de julio de 2006). En los casos citados así como en el ahora examinado se produce una concurrencia sobre determinados espacios del litoral incluidos en el dominio público marítimo-terrestre de títulos competenciales de distintas Administraciones públicas territoriales, cuya delimitación es esencial para valorar el ajuste constitucional de la regulación introducida por la Comunidad Autónoma. A dicho respecto cabe traer a colación de modo preliminar algunos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, muy en particular de la STC 149/1991, de 4 de julio (recaída en resolución de varios recursos de inconstitucionalidad contra la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas): 1º Es sabido que, según una doctrina que muy reiteradamente hemos sostenido [SSTC 77/1984, FJ 3º, 227/1988, FJ 14, y 103/1989, FJ 6º a)], la titularidad del dominio público no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad. Tal doctrina no significa, sin embargo, que la Constitución no establezca con absoluta precisión que es competencia propia del Estado la determinación de aquellas categorías de bienes que integran el dominio público natural y que atribuya al Estado la titularidad del mismo, como ya se declaró en la STC 227/1988 (FJ 14). Según allí se demuestra no solo resulta, en efecto, del análisis del artículo 132 C.E. la conclusión de que "tratándose del demanio natural es lógico que la potestad de demanializar se reserve en exclusiva al Estado y que los géneros naturales de bienes que unitariamente lo integran se incluyan asimismo, como unidad indivisible en el dominio estatal", sino que esa solución es la única compatible con otros preceptos constitucionales, muy especialmente los contenidos en los párrafos primero y octavo del apartado primero del artículo 149. Esta facultad del legislador estatal, para definir el dominio público estatal (artículo 132.2 C.E.) y para establecer el régimen jurídico de todos los bienes que lo integran, está constitucionalmente sujeta a condicionamientos que la propia Constitución establece de modo explícito o que implícita, pero necesariamente, resultan de la interpretación sistemática de la Norma fundamental. (...) Sí resulta necesario recordar que, en lo que toca al régimen jurídico de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, el legislador no solo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias. Ciertamente esta inclusión en la legislación reguladora del régimen jurídico de los bienes del dominio público natural cuya titularidad corresponde al Estado de las medidas de protección necesarias para asegurar la integridad de esa titularidad se impone como necesidad lógica en todo caso, y así lo declararnos, en lo que concierne a las aguas, en la ya citada STC 227/1988 (FJ 18). En el caso del dominio público marítimo-terrestre se trata además, sin embargo, de una expresa necesidad jurídico-positiva, constitucional, pues como es obvio el mandato del constituyente quedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aun reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo- terrestre, tolerase que su naturaleza y sus características fueran destruidas o alteradas (FJ 1.C). 2º No es ya la titularidad demanial, sino la competencia que le atribuye el citado artículo 149.1.1ª, la que fundamenta la legitimidad de todas aquellas normas destinadas a garantizar, en condiciones básicamente iguales, la utilización pública, libre y gratuita del demanio para los usos comunes y a establecer, correlativamente, el régimen jurídico de aquellos usos u ocupaciones que no lo son. (...) La necesidad de asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de este derecho no quedaría asegurada si el Estado, en uso de la competencia exclusiva que le otorga el artículo 149.1.1, no regulase las condiciones básicas de la propiedad sobre los terrenos colindantes de la zona marítimo-terrestre, una regulación que, naturalmente, no excluye la posibilidad de que, a través de los correspondientes instrumentos de ordenación, las Comunidades Autónomas condicionen adicionalmente el uso que a esos terrenos puede darse. (...) Es, sin duda, la protección de la naturaleza la finalidad inmediata que persiguen las normas mediante las que se establecen limitaciones en el uso de los terrenos colindantes a fin de preservar las características propias (incluso, claro está, los valores paisajísticos) de la zona marítimo-terrestre y, por tanto, es a partir de esa finalidad primaria como se han de articular, para respetar la delimitación competencial que impone el bloque de la constitucionalidad, la obligación que al legislador estatal impone el artículo 132.2 de la C.E. y las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas (FJ 1.D). IV. A tenor de los antes mencionados preceptos autonómicos y estatales de aplicación al presente caso, cabe apreciar que la nueva Ley canaria estaría determinando, con particularidades propias y específicas, mediante la introducción de la nueva disposición adicional decimotercera en el texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias sobre declaración y ordenación de áreas urbanas en el litoral canario, cuándo se aplican las reglas especiales previstas en las disposiciones transitorias de la Ley de Costas y su Reglamento de desarrollo sobre anchura de la zona de protección del dominio público marítimo-terrestre. En primer lugar, el hecho en sí de que la Comunidad Autónoma, invocando competencias de ordenación territorial, urbanismo y protección de espacios naturales, entre a legislar y afecte a las competencias exclusivas estatales sobre el dominio público marítimo-terrestre ya es susceptible de dudas en cuanto a su ajuste constitucional. En tal sentido, nada cabe objetar a que el Estado haya regulado de un modo completo y detallado la protección de dicho espacio pues, tal como señaló la mencionada STC 149/1991 (FJ 1.D), "la obligada interpretación de los Estatutos conforme a la Constitución fuerza a entender, sin embargo, que en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica es menor que en otros ámbitos y que, en consecuencia, no cabe afirmar la inconstitucionalidad de las normas estatales aduciendo que, por el detalle con el que están concebidas, no permiten desarrollo normativo alguno". Más allá de lo anterior, en segundo lugar y en lo que hace a la específica regulación prevista, puede observarse que la regulación autonómica, a través de la especificación a posteriori de los supuestos de hecho a los que se aplican las normas transitorias previstas en la legislación estatal, puede conducir a una configuración propia de los términos de aplicación de la zona de servidumbre de protección de 20 metros contradiciendo el sentido y alcance de la legislación básica. La regulación básica estatal sobre la que recae la nueva disposición adicional que introduce el artículo 1 de la Ley canaria 7/2009 está representada fundamentalmente por los siguientes preceptos: - El apartado 3 de la disposición transitoria tercera de la Ley de Costas (según la redacción dada a ésta por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social), en cuya virtud "los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros" (frente a la anchura ordinaria de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, ampliable hasta un máximo de otros 100 metros, cuando sea necesario para asegurar la efectividad de la servidumbre, en atención a las peculiaridades del tramo de costa de que se trate, según el artículo 23). - El apartado 3 de la disposición transitoria séptima del Reglamento de Costas, a cuyo tenor, "en los municipios que carezcan de instrumentos de ordenación, se aplicarán íntegramente las disposiciones de la Ley de Costas y de este Reglamento sobre las zonas de servidumbre de protección y de influencia, salvo que se acredite que en la fecha de entrada en vigor de la citada Ley los terrenos reunían los requisitos exigidos por la legislación urbanística para su clasificación como suelo urbano". - Los apartados 1 y 3 de la disposición transitoria novena del citado Reglamento de Costas, cuyo apartado 1 coincide sustancialmente con la disposición transitoria tercera 3 de la Ley de Costas, y cuyo apartado 3 determina que, a los efectos de la aplicación del apartado 1 anterior, sólo se considerará como suelo urbano el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter. Aparentemente, pues, por la vía de definición en la nueva legislación urbanística canaria de los supuestos de hecho susceptibles de ser considerados "áreas urbanas" y a los que pretende que sean de aplicación las normas transitorias estatales -supuestos basados en elementos fácticos, "con independencia de la existencia o no de instrumento de ordenación sobre las mismas y de la clase y categoría de suelo que en su caso se estableciera"-, se estaría extendiendo a otros suelos no clasificados expresamente como urbanos a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas la aplicación de las referidas disposiciones transitorias estatales. No se compadece con la literalidad de la regulación estatal ni con su fin la interpretación que la Ley canaria incluye en su exposición de motivos para la disposición transitoria novena.3 del Reglamento de Costas, en cuanto a que "no es preciso el reconocimiento del suelo urbano o del asentamiento rural en el planeamiento vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas" para justificar la posibilidad de un reconocimiento ex post y en cualquier momento por la Administración autonómica de las situaciones excepcionales previstas por dicha disposición aun cuando referidas a la señalada fecha. Resulta contrario al carácter transitorio de la regulación básica estatal el pretender mantener abierta ilimitadamente pro futuro la aplicación de dicho régimen consustancialmente intertemporal, precisamente por ser de derecho transitorio. Tampoco resulta admisible, como observa en su informe el Ministerio de Vivienda, la asimilación que, a los efectos de la aplicación de la Ley de Costas, realiza la exposición de motivos de la Ley canaria 7/2009 entre el suelo urbano definido conforme al artículo 78.a) del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas), y el suelo rústico de asentamiento rural regulado por el artículo 55.c).1 del texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, a partir de la consideración de que "la realidad demuestra que son muchos los asentamientos rurales que cuentan con la urbanización primaria propia del suelo urbano o bien están consolidados por la edificación en la misma superficie exigida para dicha clase de suelo". Hay que insistir en que la STC 149/1991 declaró la constitucionalidad del artículo 23 y de la disposición transitoria tercera de la Ley de Costas (FF JJ 3.D y 8.D), todo ello desde la consideración de que la protección de los bienes del dominio público marítimo-terrestre, la preservación de sus características propias y el aseguramiento del libre acceso público a ellos no pueden alcanzarse si no es dictando una legislación básica para la protección del medio ambiente y limitando, de uno u otro modo, la libre disponibilidad sobre los terrenos colindantes, una limitación que por lo demás solo el Estado puede imponer de modo general (artículo 149.1.18ª C.E.), garantizando al tiempo la igualdad básica de todos los españoles. Y el dictado de normas autonómicas particulares, en este caso para el litoral canario, tiene sin duda incidencia negativa en ese régimen unitario basado en la igualdad que debe prevalecer en todo el territorio nacional. "Este régimen transitorio encuentra además complementaria cobertura en la competencia que al Estado reserva el artículo 149.1.1ª de la C.E. ya que con él se garantiza que las limitaciones y servidumbres que establece la Ley no tengan una proyección desigual sobre las facultades de los propietarios según las diversas situaciones urbanísticas de los terrenos e inmuebles de su titularidad". V. Por lo que se refiere al artículo 2 de la Ley canaria 7/2009, que introduce la nueva disposición transitoria decimocuarta en el texto refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, establece como potestad de la Administración urbanística actuante la fijación del límite interior de la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre y confiere a dicha Administración la ordenación de los terrenos comprendidos en tal zona. El supuesto previsto en dicho precepto pugna con la exigencia prevista en los artículos 19.1 y 26.1 del Reglamento de Costas de que la Orden de aprobación del deslinde deberá reflejar con precisión el límite interior del dominio público marítimo-terrestre. De los artículos 11 a 13 de la Ley de Costas y correspondientes del Reglamento (18 y siguientes) se sigue que el procedimiento de deslinde para la determinación del dominio público marítimo-terrestre será aprobado por la Administración del Estado, previa audiencia de la Comunidad Autónoma y del Ayuntamiento correspondiente, de los propietarios colindantes y demás personas que acrediten la condición de interesados, ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas. Por otra parte, el Título II de la Ley de Costas prevé las limitaciones básicas de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo-terrestre y señala que las disposiciones de este Título tienen el carácter de regulación mínima y complementaria de las que dicten las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias (artículo 21.3). La Administración del Estado dictará normas para la protección de determinados tramos de costa, en desarrollo de lo previsto en los artículos 23.2, 25, 26.1, 27.2, 28.1 y 29 de la Ley, sin perjuicio de que antes de su aprobación definitiva tales normas se sometan a informe de las Comunidades Autónomas y de los Ayuntamientos a cuyo territorio afecten, para que los mismos puedan formular las objeciones que deriven de sus instrumentos de ordenación aprobados o en tramitación (artículo 22). Seguidamente el artículo 23 de la Ley de Costas dispone que la servidumbre de protección recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, cuya extensión podrá ser ampliada por la Administración del Estado, de acuerdo con la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento correspondiente, hasta un máximo de otros 100 metros, cuando sea necesario para asegurar la efectividad de la servidumbre, en atención a las peculiaridades del tramo de costa de que se trate. El nuevo precepto prevé, además, que la Administración urbanística actuante es competente para el establecimiento de la ordenación de los terrenos comprendidos en tal zona, cuya determinación sin embargo no puede entenderse incondicionada ya que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12.2.a) del texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, "está en situación de suelo rural, en todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público". Así pues, la fijación del límite interior de la servidumbre de protección y la ordenación de usos en tal zona no es discrecional para ninguna Administración pública, sino que debe hacerse con respeto de los requisitos básicos establecidos en la legislación estatal de costas y suelo. VI. Finalmente, procede examinar la disposición transitoria decimoquinta que la Ley 7/2009 añade al texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias y por la cual la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo formulará un censo de edificaciones que, ubicadas en el demanio marítimo-terrestre y en sus zonas de servidumbre de tránsito y servidumbre de protección, tengan un valor etnográfico, arquitectónico o pintoresco, debiendo valorarse su antigüedad, integración en el litoral y finalidad social, al objeto de su consideración en el otorgamiento de concesiones y autorizaciones que puedan solicitar los titulares de las mismas al amparo de la disposición transitoria cuarta de la Ley de Costas. Dicha disposición transitoria cuarta de la Ley de Costas prevé lo siguiente: "1. Las obras e instalaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley, sin la autorización o concesión exigible con arreglo a la legislación de costas entonces vigente, serán demolidas cuando no proceda su legalización por razones de interés público. 2. En las obras e instalaciones legalizadas conforme a lo previsto en el apartado anterior, así como en las construidas o que puedan construirse al amparo de licencia municipal y, cuando fuera exigible, autorización de la Administración del Estado otorgada con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, que resulten contrarias a lo establecido en la misma, se aplicarán las siguientes reglas: a. Si ocupan terrenos de dominio público marítimo-terrestre, serán demolidas al extinguirse la concesión. b. Si se emplazan en la zona de servidumbre de tránsito, no se permitirán obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, pero sí las pequeñas reparaciones que exija la higiene, ornato y conservación previa autorización de la Administración del Estado. Ésta no se otorgará si no se garantiza, cuando sea necesario, la localización alternativa de la servidumbre. c. En el resto de la zona de servidumbre de protección y en los términos en que la misma se aplica a las diferentes clases de suelo conforme a lo establecido en la disposición transitoria tercera, podrán realizarse, previa autorización de los órganos competentes de las Comunidades Autónomas o, en su caso, de los Ayuntamientos, obras de reparación y mejora, siempre que no impliquen aumento de volumen de las construcciones existentes y sin que el incremento de valor que aquéllas comporten pueda ser tenido en cuenta a efectos expropiatorios. En caso de demolición total o parcial, las nuevas construcciones deberán ajustarse íntegramente a las disposiciones de esta Ley". La exposición de motivos de la Ley 7/2009 señala que, en desarrollo de dicha previsión legal, el Reglamento de Costas ha establecido su disposición adicional (en realidad es transitoria) duodécima. En ésta se establece: "El procedimiento para la legalización será el que corresponda según la clase de autorización o concesión de que se trate. La Administración competente para resolver en cada caso deberá apreciar, motivadamente, las razones que concurren para adoptar una u otra resolución. Para la legalización, que podrá ser total o parcial, las razones de interés público deberán ser apreciadas por acuerdo entre las tres Administraciones (estatal, autonómica y local), a cuyo efecto el órgano competente para dictar la resolución recabará el informe de las otras Administraciones, que se entenderá desfavorable a la legalización si no se emite en el plazo de un mes". Pues bien, de la lectura de la nueva disposición transitoria de la Ley canaria se deduce que la configuración del censo al que alude no tiene una finalidad únicamente estadística o informativa sino que está destinado a dar eventualmente cobertura y facilitar la legalización y el otorgamiento de las concesiones y autorizaciones a que se refiere la reseñada disposición transitoria de la Ley de Costas. Sin embargo, ajena a lo dispuesto con carácter básico en el Reglamento de Costas, prescinde de toda participación de la Administración General del Estado para apreciar las razones de interés público que pueden conducir a la legalización perseguida, cuya intervención tiene incluso carácter obstativo si no remite su informe en el plazo de un mes. En todo caso, son de aplicación necesaria en cuanto a aprovechamientos urbanísticos y autorizaciones y concesiones en las citadas zonas de dominio público y de protección las reglas establecidas en la disposición transitoria tercera de la Ley de Costas, sin que puedan prevalecer sobre ellas ni condicionarlas las actuaciones de la Comunidad Autónoma a través de la formulación del censo de edificaciones sitas en ellas. En definitiva, tal como se observó en el dictamen 466/2009, con la previsión autonómica de referencia se está incidiendo en la propia definición del dominio público marítimo-terrestre y en la legislación básica de protección ambiental del litoral, que no tienen por qué subordinarse a la realidad urbanística reconocida unilateralmente y a posteriori por la Administración autonómica. También esta circunstancia originaría diferencias en la protección del litoral comprendido en el territorio de Canarias y el del resto de España, lo cual no es constitucionalmente admisible. Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen: Que existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2 y 3 de la Ley de la Comunidad Autónoma de Canarias 7/2009, de 6 de mayo, de modificación del texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias sobre declaración y ordenación de áreas urbanas en el litoral canario." V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado. Madrid, 9 de julio de 2009 EL SECRETARIO GENERAL, EL PRESIDENTE, EXCMO. SR. VICEPRESIDENTE TERCERO DEL GOBIERNO Y MINISTRO DE POLÍTICA TERRITORIAL.