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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de marzo de 1999, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E. de 3 de febrero de 1999, con registro de entrada el día 5 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al Convenio-Marco entre el Reino de España y la República Portuguesa relativo a la mejora de los accesos entre los dos países y Canje de Cartas que prevé su aplicación provisional, hecho "ad referendum" en Albufeira el 30 de noviembre de 1998.

De antecedentes resulta:

Primero.- El Convenio-Marco entre el Reino de España y la República Portuguesa relativo a la mejora de los accesos entre los dos países consta de un breve preámbulo y 14 artículos.

En el preámbulo se sitúa el Convenio dentro del espíritu de amistosa cooperación que preside las relaciones recíprocas del Reino de España y de la República Portuguesa, de conformidad con el Tratado de Amistad y Cooperación de 22 de noviembre de 1977.

El ámbito de cooperación se define en el artículo 1, en relación a la planificación y programación de acciones tendentes a mejorar los accesos ferroviarios, por carretera y peatonales entre los dos países, garantizando niveles de servicio adecuados y equivalentes, de conformidad con el interés común. La construcción y el mantenimiento de puentes de interés común para servicio ferroviario, por carretera o peatonal así como los accesos correspondientes no modificarán la línea fronteriza entre los dos países (artículo 2).

El artículo 3 prevé que la elaboración de los proyectos relativos a los puentes de interés común, así como la adjudicación, ejecución y dirección de las obras correspondientes, se efectuarán mediante concertación entre los dos Gobiernos. Los gastos correspondientes serán sufragados por las dos Partes mediante los acuerdos que se establecerán por los respectivos Gobiernos, en principio a partes iguales, de conformidad con las disponibilidades presupuestarias ordinarias. No obstante, ambos Gobiernos podrán acordar otras formas de financiación, así como atribuir la totalidad de los gastos a uno de los dos países. Cada Parte, a propuesta del respectivo Gobierno, proyectará y construirá, por su cuenta, los accesos a los puentes situados en el territorio nacional respectivo. Los Municipios, en Portugal, y las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos, en España, estarán facultados para tomar las iniciativas que estimen oportunas para la construcción y mantenimiento de puentes de interés común, así como su formalización y mantenimiento, de acuerdo con las competencias que les hayan sido reconocidas en el ordenamiento jurídico nacional o, en caso de que ello sea exigido por ese ordenamiento jurídico, mediante la confirmación del respectivo Gobierno.

En el artículo 4 los Gobiernos de las Partes se comprometen a conceder las facilidades necesarias para la elaboración de los proyectos y la ejecución de las obras en los territorios respectivos.

Para la construcción y mantenimiento de los puentes que requieran la concertación de los Gobiernos de los dos países se constituirá, para cada caso, una Comisión Técnica Mixta Luso-Española. Sus funciones serán las de establecer las características de los puentes y encomendar la elaboración de los proyectos correspondientes, asegurando la coordinación en la elaboración de los proyectos y la ejecución de las obras. Estarán igualmente facultadas para establecer los procedimientos de ejecución de las obras de mantenimiento de los puentes, incluido el régimen de explotación correspondiente (artículo 5). Las Comisiones Técnicas someterán a los Gobiernos de las Partes la aprobación del proyecto y la adjudicación de las obras a la empresa o grupos de empresas cuya oferta se considere más ventajosa. No obstante, las Comisiones Técnicas podrán atribuir previamente la licitación, adjudicación y ejecución de las obras del puente a uno de los dos países, con arreglo a la modalidad de contratación que aquéllas estimen conveniente (artículo 6).

Tras acordar ambos Gobiernos la adjudicación de las obras, el Gobierno al que se le haya encargado procederá a la adjudicación, contratación, ejecución y dirección de las obras, de conformidad con su legislación nacional y bajo su responsabilidad (artículo 7). El régimen de pago de los costes por las Partes está regulado en el artículo 8.

En cuanto a la legislación aplicable a condiciones de trabajo y seguridad, el artículo 9 dispone que será la de la Parte que tenga a su cargo la ejecución de los trabajos. El régimen de tributación también se somete a la legislación interna de las Partes, comprendiendo las disposiciones del Convenio vigente para evitar la doble imposición (artículo 10).

El artículo 11 establece el régimen de recepción provisional y definitiva de las obras. La legislación aplicable a los contratos relativos a la elaboración del proyecto y a la ejecución de las obras será la del país que tenga a su cargo la elaboración del proyecto y la ejecución de las obras, siendo de la exclusiva responsabilidad de sus autoridades la resolución de las divergencias que puedan surgir entre las empresas adjudicatarias de la elaboración del proyecto o de la ejecución de las obras.

Cada Parte será propietaria del puente y de los accesos correspondientes situados en el territorio respectivo. La titularidad de este derecho se regirá por la legislación respectiva, sin perjuicio de las obligaciones internacionales correspondientes (artículo 13).

Finalmente, el artículo 14 prevé que la entrada en vigor del Convenio se producirá en la fecha en que ambas Partes se hayan notificado el cumplimiento de las respectivas normas internas para la conclusión de Convenios Internacionales. Se admite la denuncia con un plazo de preaviso de seis meses, sin perjuicio de la conclusión de las obras ya acordadas y el cumplimiento de los compromisos adquiridos (artículo 14).

El Canje de Cartas adjunto al Convenio Marco, fechado el 30 de noviembre de 1998, recoge el acuerdo de los Ministros de Fomento de España y de Equipamiento, Planificación y Administración Territorial de Portugal de aplicarlo con carácter provisional a partir de la fecha de su firma.

Segundo.- Obran en el expediente informes de los siguientes órganos y organismos:

- Agencia Tributaria (19 de octubre de 1998). - Asesoría Jurídica del Ministerio de Economía y Hacienda (28 de octubre de 1998). Señala que el Tratado de referencia determina la adquisición, por parte de ambos Estados, de obligaciones financieras para la construcción y mantenimiento de puentes de interés común entre uno y otro Estado. - Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento (19 de enero de 1999). Indica que el Convenio Marco suscrito el 30 de noviembre de 1998 se configura como un instrumento genérico que proporciona base jurídica y con arreglo al cual se podrán construir todas las nuevas conexiones que se deduzcan necesarias de la correspondiente planificación, que sólo tendrán que ser objeto de un acuerdo entre Gobiernos.

Tercero.- El Gabinete de Tratados del Ministerio de Asuntos Exteriores ha elaborado el 3 de febrero de 1999 informe con propuesta de resolución sobre el Convenio Marco de referencia.

Como antecedentes y razones que han llevado a la elaboración del Convenio-Marco entre el Reino de España y la República Portuguesa relativo a la mejora de los accesos entre los dos países, se informa de que el 7 de enero de 1997 el Alcalde de Elvas y el Ministerio portugués de Equipamiento, Planificación y Administración del Territorio firmaron un Contrato-Programa para recuperar el puente de Ajuda sin notificación a España. El precio total del proyecto (1520 millones de escudos) sería sufragado por Portugal y por los fondos INTERREG 2 de la Unión Europea. El puente, que unía a través del Guadiana las localidades de Olivenza, en España, con Elvas, en Portugal, fue destruido por las fuerzas napoleónicas durante su presencia en territorio peninsular y así se ha mantenido durante casi dos siglos. Ello comportaba que el desplazamiento entre Elvas y Olivenza, separadas por 17 kilómetros, exigiera un trayecto de 40 kilómetros, pasando por Badajoz. Subyacía además en la situación la sensibilidad portuguesa respecto a Olivenza, conquistada por España en 1801, durante la llamada Guerra de las Naranjas. Sobre esta base, había hasta 1997 un implícito reconocimiento del statu quo bilateral hispano-portugués: el puente no sería construido.

El Ministerio de Asuntos Exteriores español, ante los hechos anteriores, decidió elaborar un proyecto de Convenio Marco para la construcción de todos los puentes transfronterizos, en coordinación con los Ministerios de Fomento y de Economía y Hacienda. Con este instrumento se pretende agilizar el procedimiento parlamentario y administrativo actual, que exige un tratado para cada puente internacional, solucionando al mismo tiempo la disfunción en la relación bilateral a que puede dar lugar el puente de Ajuda.

En cuanto a la calificación del Convenio Marco, el Gabinete de Tratados entiende que está comprendido en diversos apartados del artículo 94.1 de la Constitución, al implicar obligaciones financieras para la Hacienda Pública (párrafo d) y suponer modificación o derogación de ley o exigir medidas legislativas para su ejecución (párrafo e), por lo que es necesaria la autorización previa de las Cortes Generales para la prestación del consentimiento del Estado en obligarse internacionalmente por tal Convenio Marco.

Y, en tal estado el expediente, V.E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

La consulta se refiere a la eventual necesidad de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la prestación del consentimiento del Estado para obligarse mediante el Convenio-Marco entre el Reino de España y la República Portuguesa relativo a la mejora de los accesos entre los dos países y Canje de Cartas que prevé su aplicación provisional, hecho "ad referendum" en Albufeira el 30 de noviembre de 1998.

El Convenio-Marco en cuestión tiene como finalidad proporcionar cobertura general a los futuros acuerdos que se concierten entre los Gobiernos de las Partes Contratantes para la construcción y mejora de accesos y puentes transfronterizos entre España y Portugal.

A juicio del Consejo de Estado es necesaria la autorización de las Cortes Generales previa a su conclusión ya que el Convenio-Marco contiene previsiones que establecen o permiten establecer regímenes particulares respecto de lo establecido en cuanto al contrato de obras en la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas.

De otro lado, aunque no existe compromiso concreto de gastos en el Convenio-Marco por el que se sitúe directamente al Estado español en posición de deudor internacional, el Convenio-Marco sienta las bases del sistema de costes y pagos de las obras transfronterizas. En tal sentido, y en cuanto se prevé la posibilidad de asunción de obligaciones financieras por la Hacienda Pública española, esta circunstancia permite incluirlo en el artículo 94.1.d) de la Constitución.

Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio del Convenio-Marco entre el Reino de España y la República Portuguesa relativo a la mejora de los accesos entre los dos países y Canje de Cartas que prevé su aplicación provisional, hecho "ad referendum" en Albufeira el 30 de noviembre de 1998, requiere la previa autorización de las Cortes Generales."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de marzo de 1999

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ASUNTOS EXTERIORES. 1