Butlletí Oficial de l'Estat

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La protección temporal para las personas desplazadas procedentes de Ucrania que no puedan regresar a su país o región de origen debido a la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania, activada por la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo (1) y prorrogada por las Decisiones de Ejecución (UE) 2023/2409 (2), (UE) 2024/1836 (3) y (UE) 2025/1460 (4) del Consejo, estará en vigor hasta el 4 de marzo de 2027. Aunque sigue siendo un testimonio de la solidaridad de la Unión con el pueblo ucraniano, la protección temporal es, por naturaleza, provisional. Por consiguiente, es necesario preparar una transición gradual, sostenible y bien coordinada al término de dicho estatuto para el momento en que las condiciones en Ucrania puedan permitir el fin de la protección temporal, teniendo en cuenta al mismo tiempo la capacidad y las necesidades en términos de reconstrucción de Ucrania.

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En el contexto de los debates sobre el futuro y el final de la protección temporal, los Estados miembros han reclamado un enfoque coordinado a este respecto a escala de la Unión. Sobre la base de la experiencia de los Estados miembros tras la activación de la protección temporal establecida por la Directiva 2001/55/CE del Consejo (5), es fundamental garantizar la responsabilidad compartida entre todos los Estados miembros a escala de la Unión a lo largo de este proceso.

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Uno de los objetivos de la activación de la protección temporal establecida por la Directiva 2001/55/CE en el contexto de la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania era evitar que los sistemas de asilo de los Estados miembros se vieran desbordados y no pudieran tramitar un gran número de solicitudes de protección internacional sin que su funcionamiento eficaz sufriera efectos adversos, en interés de las personas que solicitan protección. Dicho objetivo continúa siendo de gran importancia en el momento de planificar la transición al término de la protección temporal para dichas personas. Además, incluso en una situación de paz, Ucrania necesitará tiempo para restablecer su capacidad para poder acoger de nuevo a todas las personas desplazadas por la guerra. Por lo tanto, con el fin de apoyar a Ucrania en sus esfuerzos por reintegrar a las personas desplazadas, es importante que el proceso de transición se gestione de manera flexible y gradual y teniendo en cuenta la situación individual de las personas afectadas. Por consiguiente, dicho proceso de transición debe atender las necesidades de las personas que actualmente se benefician de la protección temporal en la Unión y las necesidades de Ucrania, preservando al mismo tiempo la integridad de los sistemas de asilo de los Estados miembros.

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Muchos de los ucranianos que disfrutan de protección temporal llevan varios años en la Unión y se han integrado en sus sociedades de acogida aprendiendo sus idiomas, encontrando empleo y matriculándose en su sistema educativo. Cuando el Derecho o la práctica administrativa nacionales ya lo permitan, los Estados miembros deben emplear todas las opciones para permitir a dichas personas la transición a estatutos jurídicos nacionales que reflejen mejor su situación actual en la Unión, siempre que se cumplan las condiciones requeridas para mantener la residencia legal por otros motivos. Dichos estatutos jurídicos nacionales podrían consistir, por ejemplo, en permisos de residencia basados en el trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia, la realización de formación profesional o la participación en un programa de educación e investigación, así como en motivos familiares o de otro tipo, o en permisos de residencia específicos. Por consiguiente, los Estados miembros deben promover y facilitar la transición al término de la protección temporal, facilitando información clara para ayudar a las personas afectadas a comprender las ventajas y los derechos que confieren estos otros estatutos jurídicos nacionales en comparación con la protección temporal u otras formas de protección internacional.

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Con vistas a favorecer la transición de las personas que disfrutan de protección temporal a otros estatutos jurídicos y a ofrecerles una opción alternativa en circunstancias sin precedentes, así como a garantizar la continuidad y evitar situaciones de irregularidad, los Estados miembros deben permitir a las personas que disfrutan de protección temporal, en particular cuando no sea posible el acceso a estatutos jurídicos nacionales, y que de otro modo podrían optar a otro estatuto basado en el Derecho de la Unión, solicitar autorizaciones al amparo de las Directivas (UE) 2016/801 (6), (UE) 2021/1883 (7) y (UE) 2024/1233 (8) del Parlamento Europeo y del Consejo. Las autorizaciones en virtud de dichas directivas son posibles siempre que las personas afectadas no disfruten al mismo tiempo del estatuto de protección temporal en la Unión. En consecuencia, los Estados miembros deben informar lo antes posible a las personas que disfrutan de protección temporal, y a más tardar en el momento de la solicitud de autorización, de la diferencia entre los derechos conferidos por el estatuto de protección temporal y los conferidos por las citadas directivas. Los Estados miembros también deben informarles, lo antes posible y a más tardar en el momento de la solicitud, de que no es posible que disfruten de protección temporal y al mismo tiempo se les conceda una autorización al amparo de dichas Directivas.

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A fin de que los Estados miembros estén preparados para la futura eliminación gradual de la protección temporal activada por la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382, es esencial garantizar que el regreso a Ucrania con vistas a la reintegración se lleve a cabo de manera ordenada y humana, y que se tengan en cuenta las diferentes circunstancias individuales de las personas desplazadas apoyando a quienes quieran y puedan regresar a Ucrania. Aunque algunas personas puedan tener ya la intención de regresar a corto plazo, otras pueden necesitar más tiempo, dadas sus circunstancias específicas. También es importante considerar la capacidad de Ucrania para reintegrar de manera sostenible a todas las personas desplazadas por la guerra. Por consiguiente, los Estados miembros deben adoptar medidas que allanen el camino hacia una reintegración fluida y sostenible en Ucrania, habida cuenta de todas estas consideraciones, haciendo pleno uso de las herramientas ya establecidas en los artículos 21 y 23 de la Directiva 2001/55/CE y ampliándolas.

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La Unión, en especial a través del Mecanismo para Ucrania establecido por el Reglamento (UE) 2024/792 del Parlamento Europeo y del Consejo (9), presta un amplio apoyo a Ucrania para abordar las consecuencias sociales, económicas y medioambientales de la guerra de agresión de Rusia, contribuyendo de este modo a la recuperación, la reconstrucción y la modernización del país, así como a la recuperación de la sociedad ucraniana tras la guerra, lo que incluye la creación de condiciones sociales y económicas que faciliten el retorno de las personas internamente desplazadas o que disfrutan de protección temporal en la Unión cuando las condiciones se lo permitan o cuando así lo decidan.

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Quienes consideren regresar a Ucrania deben poder tomar decisiones con conocimiento de causa, lo que también contribuiría a la sostenibilidad de su retorno. En el contexto de una transición fluida al término de la protección temporal para las personas procedentes de Ucrania, los Estados miembros deben establecer un enfoque más estructurado para promover las visitas exploratorias autofinanciadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2001/55/CE. Estas visitas podrían servir como medida de fomento de la confianza para las personas que disfrutan de protección temporal en la Unión, ya que les permitiría comprobar el estado de sus familias o propiedades o evaluar el grado de destrucción en sus comunidades y las condiciones en general en Ucrania. Para aumentar su eficacia y evitar su uso indebido, los Estados miembros deben establecer los parámetros, condiciones y requisitos de dichas visitas. Cualquier parámetro, condición o requisito de este tipo debe coordinarse con otros Estados miembros y establecerse y comunicarse de manera transparente. A tal fin, los Estados miembros deben establecer puntos de contacto.

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Los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para hacer posible el retorno voluntario de las personas cuya protección temporal haya finalizado, a que se refiere el artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2001/55/CE. A tal fin, los Estados miembros deben establecer programas de retorno voluntario específicos, para los que pueden contar con el apoyo prestado por las organizaciones internacionales. Para garantizar su eficacia y evitar riesgos de uso indebido, estos programas deben diseñarse cuidadosamente, ser exhaustivos y darse a conocer bien, teniendo en cuenta las necesidades y la capacidad de Ucrania, así como las necesidades de las personas desplazadas procedentes de Ucrania que disfrutan de protección temporal en la Unión y la situación de las personas que permanecieron en Ucrania, con el fin de mantener la cohesión social. Por lo tanto, cualquier programa de este tipo debe dar prioridad al apoyo a la reintegración, para lo que se dispondrá de financiación de la Unión en Ucrania, en lugar de paquetes individuales. Las condiciones para poder optar a dichos programas deben establecerse claramente y ha de exigirse a las personas que tengan la intención de beneficiarse de ellos que se inscriban. Los Estados miembros podrían considerar, como parte de dichos programas, ayudar en la organización de las salidas, por ejemplo a una misma zona de Ucrania. La Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), establecida por el Reglamento (UE) 2019/1896 del Parlamento Europeo y del Consejo (10) podría prestar apoyo logístico a los Estados miembros dentro de los límites de su mandato.

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Si bien los programas de retorno voluntario deben ser de duración limitada y fija, deben prever un plazo suficiente para garantizar una coordinación adecuada con las autoridades ucranianas con vistas a facilitar la integración gradual y apropiada de las personas que retornen a sus comunidades, en ámbitos que incluyen el acceso a servicios e instalaciones básicos, como el alojamiento, la vivienda o la atención médica. Por lo tanto, también a fin de garantizar que la duración inicial del programa de retorno voluntario se coordine con todos los Estados miembros y las autoridades ucranianas, los programas de retorno voluntario deben disponer un plazo de salida que permita alcanzar dichos objetivos, a saber, un período de, en principio, un año. La ayuda ofrecida a los Estados miembros en el marco del Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI), establecido por el Reglamento (UE) 2021/1147 del Parlamento Europeo y del Consejo (11), para colmar las necesidades financieras relacionadas con las personas desplazadas procedentes de Ucrania que disfrutan de protección temporal podría contribuir también a la financiación de los programas de retorno voluntario. Durante el período de los programas de retorno voluntario, debe permitirse a las personas afectadas seguir residiendo legalmente en el Estado miembro en el que disfrutan de protección temporal. Dado que las circunstancias sobre el terreno pueden evolucionar entre la fecha de adopción de la presente Recomendación y el final de la protección temporal, y que el tiempo previsto en los programas de retorno voluntario pudiera no ser suficiente para garantizar una reintegración gradual y sostenible en Ucrania, los Estados miembros deben coordinarse entre sí y con las autoridades ucranianas para establecer un plazo diferente o ampliado para la salida voluntaria en el marco de sus programas de retorno voluntario. Las medidas sobre los programas de retorno voluntario se entienden sin perjuicio de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (12).

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Para reducir la carga administrativa relacionada con la posible expedición individual de permisos de residencia a las personas inscritas en programas de retorno voluntario, los Estados miembros deben hacer uso de la posibilidad establecida en el artículo 21, apartado 3, de la Directiva 2001/55/CE de la ampliación de todos los derechos aplicables asociados a la protección temporal establecidos en el capítulo III de la Directiva 2001/55/CE a las personas que hayan disfrutado de protección temporal en virtud de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 y se beneficien de un programa de retorno voluntario más allá de la fecha de expiración de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382, hasta la fecha de regreso a Ucrania de una persona desplazada o hasta el final del plazo para las salidas voluntarias en el marco del programa de retorno voluntario correspondiente. Además, para garantizar la continuidad y evitar situaciones de irregularidad inmediatamente después del final de la protección temporal, los Estados miembros deben garantizar que las personas que hayan beneficiado de protección temporal puedan residir legalmente en su territorio durante el período comprendido entre la expiración de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 y el vencimiento del plazo en el que dichas personas puedan inscribirse en el programa de retorno voluntario.

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Es posible que, en la fecha exacta de expiración de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382, Ucrania no esté en condiciones de atender las necesidades de las personas con necesidades especiales distintas de las relacionadas con su estado de salud. Para garantizar un retorno sostenible en Ucrania que tenga en cuenta la capacidad de Ucrania para atender las necesidades de dichas personas, los Estados miembros también deben aplicar las disposiciones de la legislación nacional por las que se transpone el artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2001/55/CE a las personas con necesidades especiales distintas de las relacionadas con su estado de salud y adoptar las medidas necesarias en relación con las condiciones para mantener su residencia legal en la Unión. Cuando proceda, los Estados miembros deben garantizar que las condiciones de residencia tengan en cuenta las necesidades especiales de las personas afectadas. Tal residencia debe terminar tan pronto como Ucrania pueda atender las necesidades especiales de las personas afectadas.

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Los Estados miembros deben utilizar la posibilidad establecida en el artículo 23, apartado 2, de la Directiva 2001/55/CE para permitir a las personas desplazadas cuyos hijos menores estén escolarizados en un Estado miembro residir en su territorio más allá de la duración de la protección temporal otorgada en virtud de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382, a fin de que dichos hijos completen el período escolar, habitualmente un año académico, en curso cuando expire dicha Decisión de Ejecución.

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Para garantizar la adecuada facilitación de información y para ayudar a las personas que disfrutan de protección temporal a tomar decisiones con pleno conocimiento de causa, es importante maximizar el uso de las herramientas y canales existentes y evitar la duplicación de esfuerzos. A tal fin, los Estados miembros podrían utilizar los posibles centros de unidad que se hayan creado o se estén creando en su territorio para ayudar a mantener una conexión con los ucranianos que viven en el extranjero. Los centros de unidad deben utilizarse para proporcionar información sobre la transición a otros estatutos jurídicos, las visitas exploratorias y los programas de retorno voluntario, o para indicar dónde se puede encontrar dicha información. Con el fin de apoyar a los centros de unidad, los Estados miembros pueden utilizar los fondos del Fondo de Asilo, Migración e Integración, incluidas las asignaciones adicionales derivadas de la revisión intermedia del marco financiero plurianual de 2021-2027 establecido por el Reglamento (UE, Euratom) 2020/2093 del Consejo (13), y de la revisión intermedia de los programas de los Estados miembros en el marco del Fondo de Asilo, Migración e Integración. También podría recibirse apoyo de organizaciones internacionales y de terceros países para este fin. Con el fin de racionalizar los esfuerzos, se anima a los Estados miembros a incorporar en sus planes individuales para la creación de centros de unidad los conocimientos, las capacidades y las redes que ofrecen las organizaciones internacionales. Además, podrían crearse campañas de información en consonancia con la comunicación de la Unión.

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Para garantizar un enfoque coordinado entre los Estados miembros y con las autoridades ucranianas en relación con la aplicación de la presente Recomendación, los Estados miembros deben continuar coordinándose, intercambiando información y supervisando la situación sobre el terreno en diversos foros pertinentes, incluidos la plataforma de solidaridad a que se refiere la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382,del Consejo, a la que se puede invitar a las autoridades ucranianas junto con los órganos preparatorios del Consejo pertinentes dentro de sus correspondientes mandatos y responsabilidades.

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Dado que la transición al término de la protección temporal para las personas desplazadas procedentes de Ucrania dará lugar a cambios notables en su estatuto, es esencial disponer de una imagen precisa de la evolución de la situación. Teniendo en cuenta, entre otras, la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el asunto C-753/23 (14), en particular su apartado 30, los Estados miembros deben reforzar sus esfuerzos por actualizar periódica y rápidamente sus datos referentes a la protección temporal en la plataforma de registro de protección temporal, incluidas las cifras relativas a los registros inactivos, y en el marco del mecanismo de preparación y gestión de crisis migratorias (red de planificación),.

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De conformidad con el artículo 3 del Protocolo n.o 21 sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia, anejo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Irlanda ha notificado, mediante carta de 22 de julio de 2025, su deseo de participar en la adopción y aplicación de la presente Recomendación.

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De conformidad con los artículos 1 y 2 del Protocolo n.o 22 sobre la posición de Dinamarca, anejo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Dinamarca no participa en la adopción de la presente Recomendación y no queda vinculada por ella ni sujeta a su aplicación.

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