Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

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El 24 de febrero de 2022, el presidente de la Federación de Rusia anunció una «operación militar especial» en Ucrania y las fuerzas armadas rusas lanzaron un ataque contra Ucrania. Dicho ataque constituye una violación flagrante de la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania. Desde entonces, la guerra de agresión contra Ucrania se ha intensificado continuamente, y las actividades desestabilizadoras y las campañas híbridas de Rusia se han extendido al territorio de Estados miembros de la Unión.

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Además de tener consecuencias devastadoras en la economía ucraniana, la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania y las acciones de Rusia contra la Unión han creado y continúan creando graves retos económicos fuera de Ucrania. Dadas la proximidad de la Unión a Rusia y Ucrania, la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania y las acciones de Rusia contra la Unión, la economía de la Unión se ha visto afectada y se prevé que siga viéndose afectada mientras Rusia persista en su guerra de agresión. Además, se prevé que la economía de la Unión se vea afectada aún más gravemente si la situación en Ucrania se deteriora.

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La guerra de agresión no provocada e injustificada contra Ucrania ha sacudido la economía de la Unión perturbando gravemente el suministro, generando mayor incertidumbre, aumentando las primas de riesgo y reduciendo la inversión y el gasto de los consumidores en la Unión. Como resultado, el crecimiento promedio anual del PIB en 2022-2023 fue 1,9 puntos porcentuales inferior al proyectado en las previsiones de otoño de 2021 de la Comisión para la mediana de los Estados miembros.

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En particular, la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia en febrero de 2022 hizo que los precios del petróleo, el gas y los alimentos aumentaran drásticamente, mientras los mercados se ajustaban a la pérdida o posible pérdida de exportaciones de dos importantes proveedores de materias primas. También resultó directamente en una perturbación de las cadenas de suministro para las importaciones en la Unión desde Ucrania, especialmente cereales y aceites vegetales, así como para las exportaciones desde la Unión hacia Ucrania, lo que tuvo repercusiones especialmente graves en los sectores de agricultura, transformación de alimentos, pesca y acuicultura en la Unión. Se ha producido escasez de algunos metales y materias primas debido a la agresión militar y a las medidas de represalia tomadas por Rusia, lo que ha incrementado los costes para las industrias de la Unión.

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A la luz de las consecuencias negativas para los mercados energéticos causadas por las acciones de Rusia, los Estados miembros han establecido medidas de apoyo para los hogares y las empresas. Las medidas fiscales adoptadas por los Estados miembros en el período de 2022 a 2024 para minimizar las consecuencias macroeconómicas y sociales de los altos precios de la energía ascendieron a más de 365 000 000 000 EUR. El 17 de marzo de 2023, la Comisión adoptó su Comunicación sobre el Marco Temporal de Crisis y Transición relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía tras la agresión contra Ucrania por parte de Rusia (1), que fue seguida el 4 de julio de 2025 por una Comunicación relativa al marco aplicable a las medidas de ayuda estatal para apoyar el Pacto por una Industria Limpia (Marco de ayudas estatales del Pacto por una Industria Limpia) (2).

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La agresión de Rusia contra Ucrania y el uso como arma del suministro de energía por parte de Rusia también han intensificado la urgencia de que la Unión reduzca su dependencia de los combustibles fósiles acelerando la descarbonización de la industria y el despliegue de las energías renovables y de las capacidades en sectores estratégicos para la transición hacia una economía de cero emisiones netas, teniendo también en cuenta las dificultades mundiales que suponen un peligro de desvío de las inversiones en esos sectores en favor de terceros países fuera del EEE. A su nivel, la Unión ha tomado varias medidas para responder a la crisis energética, incluyendo la iniciativa REPowerEU, que tiene como objetivo acelerar la transición hacia la energía verde y aumentar la independencia energética de la Unión. Bajo la iniciativa REPowerEU se pusieron a disposición de los Estados miembros 20 000 000 000 EUR adicionales a través del Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo (3) para abordar la crisis energética resultante de las consecuencias de la guerra de agresión de Rusia.

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Además, Rusia ha repercutido negativamente en la economía y las empresas de la Unión mediante el embargo, la confiscación o la venta forzada de activos económicos dentro de Rusia pertenecientes a inversores de la Unión. Estas repercusiones negativas se suman a los pagos y tributos adicionales impuestos a entidades e inversores de la Unión, junto con restricciones significativas a la libre circulación de capitales, lo que, a su vez, distorsiona las inversiones, y afecta negativamente a las empresas y los mercados. Los riesgos de nuevos embargos de activos siguen siendo elevados, dada la exposición existente y la incapacidad de los inversores de la Unión de salir del mercado ruso. En ese contexto, el 30 de septiembre de 2025, el Presidente de la Federación de Rusia firmó un decreto para la venta acelerada de activos tras su embargo.

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Además de la pérdida de crecimiento económico y poder adquisitivo, las acciones de Rusia han conllevado costes fiscales directos significativos para los Estados miembros. Esto ha ocurrido en un período en el que las finanzas de los Estados miembros aún se están recuperando de la crisis de la COVID-19. Una parte significativa del presupuesto de la Unión también ha tenido que ser redirigida hacia medidas destinadas a abordar las consecuencias directas e indirectas de la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania.

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Esos diferentes elementos muestran que la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania ya ha tenido, y sigue teniendo, repercusiones directas e indirectas en la economía de la Unión y ha afectado significativamente la situación presupuestaria de los Estados miembros. A pesar de todas las medidas tomadas a nivel de la Unión y de los Estados miembros, los efectos de las perturbaciones causadas por la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania y otras acciones de Rusia en el territorio de la Unión han repercutido directa e indirectamente en los resultados económicos de la Unión y han tenido consecuencias significativas en la situación presupuestaria de los Estados miembros.

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Tal situación de urgencia sin precedentes es resultado de factores externos que quedan fuera del control de los Estados miembros y repercute gravemente en sus economías. Amenaza con afectarles aún más si no se toman acciones inmediatas que limiten la capacidad de Rusia de intensificar los ataques híbridos en el territorio de la Unión. Se requiere, por lo tanto, una respuesta rápida y coordinada a nivel de la Unión. Dicha medida debe adoptarse en un espíritu de solidaridad entre los Estados miembros para evitar las repercusiones desiguales que un aumento del peligro que representa Rusia amenaza con tener para los Estados miembros, y en particular para aquellos que están más cerca de las fronteras de Rusia y Ucrania. Esta respuesta se entiende sin perjuicio de las medidas apropiadas adoptadas por el Consejo en el marco de la política exterior y de seguridad común en relación con las medidas restrictivas contra Rusia.

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La necesidad de una acción urgente se produce por el deterioro acusado y reciente de la situación de seguridad en Ucrania y en los Estados miembros, que representa una amenaza real para la estabilidad de la situación económica de la Unión, y depende en gran medida de diferentes parámetros y su evolución en el tiempo.

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Dada la situación de urgencia anterior, es apropiado prohibir de manera temporal cualquier transferencia directa o indirecta de activos y reservas del Banco Central de Rusia, o cualquier persona jurídica, entidad u organismo que actúe en nombre o bajo la dirección del Banco Central de Rusia, como el Fondo Nacional de Inversión ruso (en lo sucesivo, «Banco Central de Rusia o entidades vinculadas»), con el fin de asegurarse de que los activos y las reservas del Banco Central de Rusia o de las entidades vinculadas no se transfieren al Banco Central de Rusia o a las entidades vinculadas en su beneficio de estos y, en último término, de Rusia.

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Debería evitarse con carácter urgente la transferencia de fondos adicionales a Rusia para limitar los daños a la economía de la Unión. El gasto militar ha sido en gran medida el motor del sólido crecimiento de Rusia desde 2022, pero el ritmo de expansión económica de Rusia se ha debilitado notablemente en 2025. La desaceleración refleja, entre otros factores, el impacto adverso de los desequilibrios acumulados, especialmente la alta inflación y las tasas de interés. La situación presupuestaria de Rusia se ha deteriorado aún más en 2025, debido a la caída de los precios del petróleo, la apreciación del rublo y la intensificación de los esfuerzos de sanciones por parte de Occidente. Debido a la posición fiscal de Rusia, se puede esperar que cualquier recurso adicional que reciba se utilice directamente para financiar su guerra de agresión injustificada y no provocada contra Ucrania, con graves consecuencias para la Unión Europea y sus Estados miembros.

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Esto generaría serias dificultades para la economía de la Unión por dos razones principales.

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En primer lugar, la transferencia de recursos adicionales a Rusia exacerbaría el riesgo de una escalada de actividades híbridas beligerantes dirigidas contra los Estados miembros y en el territorio de los Estados miembros, generando perturbaciones económicas adicionales, y costes fiscales y económicos y aumentando la incertidumbre económica. En sus Conclusiones del 26 de junio de 2025, el Consejo Europeo condenó enérgicamente todo tipo de actividades híbridas, en concreto la continuada campaña híbrida de Rusia, que incluye sabotajes, perturbaciones de infraestructuras críticas, ciberataques, manipulación de información e injerencias, así como intentos de socavar la democracia, incluidos los procesos electorales. En esas Conclusiones, el Consejo Europeo señaló que la Unión y los Estados miembros seguirían reforzando su resiliencia, previniendo y desincentivando las actividades híbridas de Rusia y dándoles respuesta.

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Las actividades híbridas de Rusia se utilizan cada vez más en un intento por desestabilizar no solo a Ucrania, sino también a los Estados miembros y la Unión (por ejemplo, a través de sabotajes, drones, espionaje económico, injerencia en procesos electorales y campañas de desinformación). En este contexto, la Unión, sus Estados miembros y sus empresas han sufrido gastos directos para hacer frente a la campaña híbrida de Rusia.

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Sin que exista una prohibición de transferencia de activos y reservas del Banco Central de Rusia o las entidades vinculadas, es probable que esos recursos se utilicen para apoyar la campaña hibrida de Rusia, profundizando así las dificultades económicas en la Unión. Por ejemplo, en semanas recientes se ha violado el espacio aéreo de Bélgica, los Países Bajos, Polonia, Rumanía, Dinamarca, Estonia, Alemania, Lituania y Letonia. Esos incidentes son un patrón, no son accidentales y podrían verse agravados en caso de transferencia de activos y reservas al Banco Central de Rusia o las entidades vinculadas o en beneficio de estos —y, en último término, de Rusia—.

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En segundo lugar, la disponibilidad de fondos adicionales para la guerra de agresión de Rusia corre el riesgo de prolongar y agravar la incertidumbre económica y necesita una respuesta presupuestaria mayor por parte de la Unión y sus Estados miembros para apoyar a Ucrania y la economía de la Unión.

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Las Conclusiones del Consejo Europeo del 23 de octubre de 2025 reconocen que la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania y sus repercusiones para la seguridad europea y mundial en un entorno cambiante constituyen un desafío existencial para la Unión. La Comunicación Conjunta de la alta representante y de la Comisión titulada «Preservar la paz: hoja de ruta para la preparación en materia de defensa 2030» (4) indica que Ucrania sigue siendo la primera línea de defensa de Europa y es una parte integrante de su arquitectura de defensa y seguridad.

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En este contexto, si la guerra de agresión de Rusia continúa, se puede esperar que las repercusiones en la economía de la Unión sean aún más graves en caso de que Ucrania no sea capaz de sostener los esfuerzos presupuestarios necesarios para el mantenimiento de su esfuerzo bélico. Una derrota de Ucrania vendría acompañada también de un mayor riesgo de agresión, incluidas actividades híbridas, por parte de Rusia contra uno de los Estados Miembros o algún país vecino de Ucrania, como los países candidatos, lo que tendría repercusiones directas e indirectas inmediatas de una magnitud sin precedentes en la situación de seguridad y económica de la Unión. Una situación así aumentaría aún más el nivel de incertidumbre para los operadores económicos. Es probable que esas repercusiones sean más graves en los Estados Miembros que están más cerca de las fronteras de Ucrania, Rusia y Bielorrusia. Un análisis econométrico reciente de la Comisión sugiere que, debido a la guerra, el crecimiento del PIB en 2022-2023 ya fue entre 1,4 y 1,8 puntos porcentuales menor en los Estados Miembros limítrofes con los países en guerra en comparación con el promedio de la Unión y que estas pérdidas solo se moderaron ligeramente en 2024.

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En octubre y noviembre de 2025, los ataques aéreos rusos dirigidos contra redes de transporte, zonas residenciales e infraestructura energética en Ucrania se intensificaron aún más. Rusia lanzó siete ataques combinados a gran escala con misiles y drones de largo alcance, causando graves perturbaciones en la producción energética de Ucrania, lo que provocó la necesidad de importaciones adicionales de gas para la temporada en la que se hace necesaria la calefacción. Los ataques más devastadores tuvieron lugar durante la noche del 7 de noviembre, con más de 500 drones y misiles, y la del 24 de noviembre, con 464 drones y 22 misiles. Según las cifras presentadas por la Misión de Observación de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en Ucrania el 25 de noviembre de 2025, las bajas civiles en las principales ciudades en 2025 (de enero a octubre) aumentaron un 26 % en comparación con el año anterior, mientras que las lesiones de civiles aumentaron un 75 % en el mismo período. Desde el inicio de la invasión a gran escala por parte de Rusia, al menos 14 534 civiles han sido asesinados, entre ellos 745 menores, y 38 472 han resultado heridos, entre ellos 2 349 menores.

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Además, la agresión militar de Rusia contra Ucrania ya ha provocado un desplazamiento masivo de ciudadanos ucranianos tanto internamente como hacia países vecinos, con un ingreso sin precedentes de personas desplazadas procedentes de Ucrania en la Unión, lo que ha tenido enormes consecuencias humanitarias y económicas para los Estados Miembros. En particular, la Unión y sus Estados Miembros han tenido y siguen teniendo que hacer un importante esfuerzo presupuestario para acoger a las personas desplazadas procedentes de Ucrania. La invasión de Ucrania por parte de Rusia ha obligado a millones de personas a huir de su país en busca de seguridad, principalmente hacia Estados Miembros. Para finales de septiembre de 2025, un total de 4,3 millones de ciudadanos no pertenecientes a la UE que huyeron de Ucrania han recibido protección temporal con arreglo a la Directiva (UE) 2001/55/CE del Consejo (5). Desde 2022, se estima que el coste fiscal bruto para la Unión derivado de la acogida de personas desplazadas procedentes de Ucrania es de aproximadamente el 0,2 % del PIB al año, y diferentes estimaciones muestran que los costes fiscales resultantes para los Estados Miembros en el período entre 2022 y 2025 podrían superar los 155 000 000 000 EUR. Una mayor escalada de la guerra de agresión de Rusia podría dar lugar al riesgo de afluencia repentina y masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania o de personas que necesitan protección internacional.

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Como consecuencia de las acciones de Rusia en Ucrania, que representan una amenaza directa para la situación de seguridad en la Unión, tanto la Unión como sus Estados Miembros han tenido que incrementar sustancialmente sus inversiones en capacidades de defensa. Desde el inicio de la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania en febrero de 2022, la relación de gasto en defensa respecto al PIB de la Unión ha aumentado aproximadamente 0,25 puntos porcentuales, alcanzando el 1,5 % del PIB en 2024 (o alrededor de 270 000 000 000 EUR). El 28 de mayo de 2025, el Consejo adoptó, como medida de emergencia, el Reglamento (UE) 2025/1106 del Consejo (6), que tiene como objetivo proporcionar ayuda financiera a los Estados Miembros para permitirles sostener su preparación industrial en materia de defensa. En las previsiones de otoño de 2025 de la Comisión, se proyecta un nuevo aumento del gasto en defensa de alrededor de 0,5 puntos porcentuales para 2027, de modo que se alcanzaría el 2,0 % del PIB (o aproximadamente 405 000 000 000 EUR). Además de esas consecuencias económicas para la economía de la Unión provocadas por la guerra de agresión de Rusia en Ucrania, las acciones de Rusia están afectando de manera directa a la economía de la Unión. Estos efectos podrían agravarse súbita y drásticamente si, al no prohibirse las transferencias, Rusia tuviera acceso a fondos adicionales.

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A la luz de estas diferentes consideraciones, garantizar la prohibición de realizar transferencias de activos y reservas del Banco Central de Rusia o las entidades vinculadas hacia o en beneficio del Banco Central de Rusia o las entidades vinculadas y, en último término, de Rusia, es una medida apropiada para evitar nuevas repercusiones de magnitud sin precedentes en la situación económica de la Unión provocadas por las acciones de Rusia. En tanto esta medida esté limitada en el tiempo y sea reversible, no excede de lo necesario para perseguir dicho objetivo.

(25)

También es apropiado, dadas las circunstancias actuales, que aquellas entidades financieras que mantienen activos y reservas del Banco Central de Rusia o de entidades vinculadas gestionen por separado los saldos de efectivo que se hayan acumulado a medida que venzan los activos.

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Las medidas específicas establecidas en el presente Reglamento se entienden sin perjuicio de los activos del Banco Central de Rusia que consistan en un derecho de crédito frente a entidades financieras de la Unión que esté sujeto a restricción de transferencias. La titularidad de dichos activos no se ve afectada por las medidas previstas en el presente Reglamento. Los saldos de efectivo que se acumulan en los balances contables de las instituciones financieras que poseen activos y reservas del Banco Central de Rusia como consecuencia de la prohibición de las transferencias al Banco Central de Rusia o en su beneficio no pertenecen a dicho banco ni constituyen activos soberanos. La prohibición de transferir activos y reservas del Banco Central de Rusia o de las entidades vinculadas es temporal, reversible y está sujeta a revisión periódica.

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Dichas medidas adicionales generan para las entidades financieras que posean activos y reservas del Banco Central de Rusia o las entidades vinculadas nuevas obligaciones con el fin de aliviar las consecuencias económicas para la Unión derivadas de la agresión rusa contra Ucrania. Habida cuenta del contexto en el que se adoptan dichas medidas y del hecho de que estas persiguen un objetivo de orden público consistente en evitar el deterioro de la economía de la Unión en una situación de crisis de seguridad, dichas medidas respetan plenamente los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Carta de los Derechos Fundamentales, en particular en su artículo 17, interpretado de conformidad con su artículo 52, ya que están justificadas y son proporcionadas a los objetivos perseguidos.

(28)

Las medidas conexas a la prohibición de transferir los activos y reservas del Banco Central de Rusia o las entidades vinculadas deben seguir siendo temporales. Deben mantenerse mientras la puesta a disposición de Rusia de los importantes recursos financieros y de otro tipo para que continúe con sus acciones en el contexto de su guerra de agresión contra Ucrania plantee o amenace con plantear graves dificultades económicas en la Unión y los Estados miembros y mientras persista el riesgo de que provoque un nuevo deterioro grave de la situación económica en la Unión y en los Estados miembros. Por lo tanto, es adecuado interrumpir las medidas previstas en el presente Reglamento cuando Rusia ponga fin a su guerra de agresión contra Ucrania, proporcione reparación a Ucrania en la medida necesaria para permitir la reconstrucción sin consecuencias económicas y financieras para la Unión, y cuando las acciones de Rusia en el contexto de su guerra de agresión contra Ucrania hayan dejado objetivamente de plantear un riesgo grave de grandes dificultades para la economía de la Unión y de sus Estados miembros. A tal fin, el Consejo, a raíz de una propuesta de la Comisión que tenga en cuenta el informe de la Comisión basado en la revisión anual del presente Reglamento, debe modificar el presente Reglamento, en particular estableciendo disposiciones de liquidación adecuadas, estrictamente necesarias y temporales para la protección de los intereses legítimos de los operadores de la Unión y de los Estados miembros, incluido un calendario adecuado para el cumplimiento de las obligaciones tras la interrupción de las medidas. En particular, a fin de garantizar la seguridad jurídica y una liquidación ordenada, deben establecerse normas sobre el calendario y las modalidades de reembolso de los saldos de efectivo.

(29)

En la aplicación del presente Reglamento, es preciso tener en cuenta la necesidad de garantizar la estabilidad financiera de la Unión y de salvaguardar la importancia sistémica de los depositarios centrales de valores para el funcionamiento de los mercados de valores.

(30)

Teniendo en cuenta la magnitud de la crisis, el grado de repercusiones sociales, económicas y financieras que tiene, y la necesidad de actuar lo antes posible, el presente Reglamento debe entrar en vigor con carácter de urgencia el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.

(31)

Dado que los objetivos del presente Reglamento no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, sino que pueden lograrse mejor a escala de la Unión, esta puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De conformidad con el principio de proporcionalidad establecido en el mismo artículo, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar dichos objetivos.

a)

información que identifique a las personas físicas o jurídicas, las entidades o los organismos que posean, mantengan o controlen tales activos y reservas, lo que incluirá el nombre, la dirección y el número de registro del IVA o el número de identificación fiscal;

b)

el importe o el valor de mercado de tales activos y reservas en la fecha de la comunicación de la información;

c)

los tipos de activos o reservas, así como los criptoactivos y otras categorías pertinentes de activos, incluidos los activos no pecuniarios. Respecto de cada una de dichas categorías, se indicará, cuando estén disponibles, las características pertinentes, como la cantidad, la ubicación, la moneda, el vencimiento y las condiciones contractuales entre la entidad que comunica la información y el titular del activo.

a)

Rusia ponga fin a su guerra de agresión contra Ucrania;

b)

Rusia proporcione una reparación a Ucrania en la medida necesaria para permitir la reconstrucción sin consecuencias económicas o financieras adversas para la Unión, y

c)

las acciones de Rusia en el contexto de su guerra de agresión contra Ucrania hayan dejado objetivamente de plantear un gran riesgo de dificultades graves para la economía de la Unión y sus Estados miembros.