Agence d'État Bulletin Officiel de l'État

(1)

De acuerdo con el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (en lo sucesivo, el «TUE»), la UE se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos. Además, el artículo 10, apartado 3, del TUE establece que todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión y que las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos. El artículo 165, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo, el «TFUE»), dispone que la acción de la Unión se encaminará a fomentar la participación de los jóvenes en la vida democrática de Europa.

(2)

El artículo 12 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «la Carta») garantiza el derecho a la libertad de asociación y a la libertad de reunión. Esto conlleva el derecho de las personas a unirse en grupos o estructuras organizadas. Este derecho, reconocido por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en lo sucesivo, el «TJUE»), constituye uno de los fundamentos esenciales de una sociedad democrática y pluralista, ya que permite a los ciudadanos actuar colectivamente en ámbitos de interés común y contribuir, de ese modo, al buen funcionamiento de la vida pública. Asimismo, el derecho a la libertad de expresión y de información, consagrado en el artículo 11 de la Carta, comprende la libertad de opinión y la libertad de recibir o de comunicar informaciones e ideas. Además, el artículo 41 de la Carta, relativo al derecho a una buena administración, impone a la administración la obligación de motivar sus decisiones. Por último, el artículo 24 de la Carta recoge el derecho de los menores a expresar su opinión libremente y dispone que esta será tenida en cuenta en relación con los asuntos que les afecten, en función de su edad y de su madurez.

(3)

Debe promoverse activamente la colaboración inclusiva y efectiva de las autoridades públicas con los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil y los defensores de los derechos humanos en sus procesos de elaboración de políticas públicas. El proceso de elaboración de políticas públicas no incluye en modo alguno las decisiones individuales de la administración que puedan afectar a los derechos de las personas. Es necesario adoptar un enfoque adaptado ya que las condiciones para la participación de los ciudadanos y de las organizaciones de la sociedad civil no son las mismas.

(4)

Los Estados miembros deben crear y mantener un entorno seguro y propicio para que las organizaciones de la sociedad civil y los defensores de los derechos humanos refuercen su compromiso efectivo y deben garantizar que puedan participar activamente en los procesos de elaboración de políticas públicas y, de este modo, ejerzan un papel clave en las democracias de la Unión. Las organizaciones de la sociedad civil suelen definirse como estructuras no estatales, sin ánimo de lucro, no partidistas y no violentas a través de las cuales las personas se organizan para perseguir objetivos e ideales comunes (1). Los defensores de los derechos humanos son individuos, grupos y organismos de la sociedad que promueven y protegen derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos, en consonancia con la definición recogida en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los defensores de los derechos humanos (1998) (2) y mencionada también en las Directrices de la UE sobre los Defensores de los Derechos Humanos (3). Los defensores de los derechos humanos buscan la promoción y protección de los derechos civiles y políticos, así como la promoción, la protección y el ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales (4). La Unión se compromete a colaborar con organizaciones que respeten sus valores y derechos fundamentales consagrados en el artículo 2 del TUE y en la Carta.

(5)

La participación de los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil debe garantizarse en los procesos de elaboración de políticas públicas a escala local, regional, nacional, europea e internacional. Se trata de algo que también reconocen las Directrices para los Estados sobre la puesta en práctica efectiva del derecho a participar en la vida pública de las Naciones Unidas (5), las Recomendaciones del Consejo de Europa sobre la condición jurídica de las organizaciones no gubernamentales en Europa (6), sobre la participación de los ciudadanos en la vida pública local (7) y sobre la democracia deliberativa (8), la Recomendación de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) sobre gobierno abierto (9), el Código de buenas prácticas para la participación civil en el proceso de toma de decisiones de la Conferencia de organizaciones internacionales no gubernamentales (OING) (10) y las Directrices conjuntas de la Comisión de Venecia y la Oficina de instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE/OIDDH) sobre la Libertad de Asociación (11).

(6)

La elaboración de políticas basadas en datos significa que las autoridades públicas deben involucrar a los afectados por las normas y decisiones que se están adoptando y recabar activamente sus puntos de vista y datos a lo largo de las distintas fases de los procesos de elaboración de políticas. Por lo tanto, los Estados miembros deben tener interés en apoyar activamente la participación de los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de elaboración de políticas públicas, también mediante vías innovadoras como actividades culturales y la colaboración con organizaciones culturales con una trayectoria demostrada de refuerzo de la participación cívica, la democracia y la cohesión social (12). Deben fomentar un entorno de apoyo e inclusión que ofrezca a los ciudadanos la oportunidad de participar de manera efectiva en dichos procesos. Este entorno refuerza la transparencia y la resiliencia frente a la desinformación y a la manipulación de la información y puede contribuir a reforzar la confianza en la democracia representativa.

(7)

Promover la participación ciudadana en la elaboración de políticas públicas fomenta la participación electoral y anima a los ciudadanos a participar en la democracia representativa, por ejemplo, haciendo campaña y presentándose como candidatos. Los Estados miembros deben asegurarse de que los ciudadanos tengan acceso a la información a través de los canales y herramientas adecuados para participar, así como a los recursos para aumentar la sensibilización sobre los derechos de la ciudadanía de la Unión.

(8)

La participación en la elaboración de políticas públicas debe ser inclusiva y reflejar en la mayor medida posible la configuración y diversidad demográfica de una circunscripción, así como las necesidades de los grupos infrarrepresentados o de las personas con discapacidad (13). Los Estados miembros deben ofrecer posibilidades de participación a través de ejercicios y mecanismos adaptados y accesibles, tanto en línea como presenciales, también en las zonas rurales y remotas.

(9)

Las tecnologías digitales están transformando los procesos de elaboración de políticas en la Unión, así como la manera en que las autoridades públicas interactúan con los ciudadanos. El uso de nuevas tecnologías en los procesos de elaboración de políticas, como las plataformas en línea, puede contribuir a una mayor interacción entre los ciudadanos y sus gobiernos. La introducción de estas técnicas debe respetar los controles y equilibrios de una sociedad democrática y estar debidamente protegida frente a los riesgos de ciberataques y la vigilancia en la red. Si bien se reconoce el potencial de las soluciones digitales para mejorar la participación pública, su papel a este respecto podría ser insuficiente y ampliar la brecha digital. Por ello, es necesario seguir considerando y posibilitando la participación presencial cuando proceda.

(10)

La alfabetización mediática y las capacidades digitales son importantes para participar en los procesos de elaboración de políticas públicas en línea, para acceder a la información pertinente y navegar por ella, colaborar con las autoridades y desarrollar la capacidad de detectar la información manipulada, en particular la desinformación y ser resiliente frente a ella. Estas capacidades pueden fomentarse en mayor medida a través de la educación y la formación y mediante el aprendizaje formal e informal y el trabajo en el ámbito de la juventud, centrándose en el pensamiento crítico (14). Se requiere un enfoque de la sociedad en su conjunto, trabajando también con organizaciones que desarrollan iniciativas de base y emprendiendo actividades de seguimiento, detección, intervención preventiva (prebunking) y refutación de la desinformación.

(11)

Las formas innovadoras de participación que asocian directamente a los ciudadanos, como los procesos deliberativos y de cocreación en línea y presenciales, son prácticas prometedoras para apoyar y renovar los mecanismos de gobernanza. Contribuyen a movilizar a la ciudadanía para que aborde problemas complejos relacionados con las políticas, como el cambio climático y las decisiones de inversión en infraestructuras (15).

(12)

Estas formas innovadoras de participación e intervención en la elaboración de políticas públicas pueden llevarse a cabo en diferentes fases del proceso de elaboración y pueden organizarse en diversos formatos como los paneles de ciudadanos, jurados o asambleas en línea o fuera de línea, conferencias de consenso, presupuestación participativa y cocreación. Los Estados miembros deben garantizar que las administraciones públicas cuentan con los recursos financieros y las competencias adecuados para organizar dichos ejercicios, teniendo en cuenta, por ejemplo, los requisitos de la legislación de la Unión en materia de protección de datos.

(13)

Los Estados miembros podrían aprovechar los conocimientos técnicos y las mejores prácticas a escala de la Unión, en particular la Conferencia sobre el Futuro de Europa (16). A fin de apoyar la participación activa de los ciudadanos y, como seguimiento de la Conferencia, la Comisión está poniendo en marcha una nueva fase de la participación ciudadana, reforzando sus normas y herramientas, como los paneles europeos de ciudadanos, que reúnen a ciudadanos elegidos al azar de todos los Estados miembros (un tercio de los cuales son jóvenes de entre dieciséis y veinticinco años de edad), en los que se discuten futuras propuestas clave y que son ya un rasgo habitual de la vida democrática en la Unión (17). La Comisión también está llevando a cabo la renovación del portal «Díganos lo que piensa» como ventanilla única para la participación ciudadana en línea. El portal «Díganos lo que piensa» permite a los ciudadanos participar en distintos niveles con las instituciones europeas: desde la expresión de su opinión sobre iniciativas legislativas (consultas públicas), el debate y la deliberación con otros ciudadanos europeos, hasta la presentación de sus propias propuestas sobre la Unión en la que quieren vivir, a través de las iniciativas ciudadanas europeas. Asimismo, mantiene varias características únicas que se desarrollaron para la plataforma digital multilingüe de la Conferencia sobre el Futuro de Europa. La Comisión también ha creado un Centro de Competencia sobre Democracia Participativa y Deliberativa (18) para promover la adopción de estas prácticas a escala nacional y de la Unión, poniendo en contacto a profesionales e investigadores de toda la Unión Europea y llevando a cabo investigaciones sobre las mejores prácticas e innovaciones, ya sea en línea o de manera presencial.

(14)

Los Estados miembros también podrían extraer ejemplos de iniciativas adoptadas en el marco de las leyes sobre democracia medioambiental y aplicar iniciativas similares en otros ámbitos de la elaboración de políticas públicas. Estos ejemplos están sobre todo relacionados con las obligaciones derivadas del Convenio de Aarhus (19) y del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo (20), o los Parlamentos de homólogos (21) organizados por la Unión, por ejemplo, en el marco del Pacto Europeo por el Clima para debatir de qué manera pueden las personas, los gobiernos locales y nacionales y la Unión Europea luchar mejor contra el cambio climático.

(15)

La UE, en al ámbito de sus competencias, y todos los Estados miembros son parte en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (22). Dicha Convención exige a los Estados Partes que, en la elaboración y aplicación de legislación y políticas para hacer efectiva la Convención, y en otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, celebren consultas estrechas y colaboren activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad. La accesibilidad de las personas con discapacidad debe garantizarse en línea con los requisitos de accesibilidad establecidos en el anexo I de la Directiva (UE) 2019/882 del Parlamento Europeo y del Consejo (23) y deben realizarse los ajustes razonables necesarios para garantizar la participación de las personas con discapacidad en los procesos de elaboración de políticas públicas en igualdad de condiciones con los demás.

(16)

Los Estados miembros deben fomentar la participación de los niños y los jóvenes en la vida democrática de la Unión a fin de respaldar su compromiso a largo plazo con las democracias europeas como ciudadanos activos y vectores de un cambio transformador positivo. Así lo exigen la Estrategia de la Unión Europea sobre los Derechos del Niño (24), la Estrategia de la Unión Europea para la Juventud (25) y una Resolución del Parlamento Europeo (26). Los Estados miembros podrían aprender de las mejores prácticas de consejos de la infancia y la juventud y de otros procesos existentes, como los Diálogos de la UE con la Juventud (27), la Plataforma de Participación Infantil de la UE (28) y la Zona de aprendizaje (29). Asimismo, los consejos para personas mayores y personas con discapacidad también podrían considerarse buenos ejemplos para integrar las opiniones de los ciudadanos en la elaboración de políticas públicas.

(17)

Las organizaciones de la sociedad civil que trabajan en la promoción y protección de los derechos fundamentales son un vehículo importante para canalizar las voces de distintas personas y grupos de la sociedad, entre ellos los que se encuentran en situaciones de mayor vulnerabilidad, y contribuyen a abordar los retos sociales y el desarrollo económico. Fomentan el pluralismo y la rendición de cuentas en la toma de decisiones, mejorando la calidad de la democracia representativa, tal como se reconoce en el Plan de Acción para la Democracia Europea (30), el Informe de 2022 sobre la aplicación de la Carta (31), los informes anuales sobre el Estado de Derecho (32), y el Plan de Acción para los Derechos Humanos y la Democracia 2020-2024 (33). El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo el «TEDH») ha destacado el importante papel de la sociedad civil en los controles y equilibrios de democracias sanas y ha subrayado reiteradamente que la forma en que los guardianes públicos llevan a cabo sus actividades puede afectar de manera significativa al correcto funcionamiento de una sociedad democrática.

(18)

El informe anual de la Comisión sobre el Estado de Derecho evalúa los avances relacionados con la inclusividad de los procesos legislativos y la participación de la sociedad civil como un elemento del respeto del Estado de Derecho y en él se han dirigido en varios casos recomendaciones a los Estados miembros sobre esta cuestión. Como afirma el Informe sobre el Estado de Derecho de 2022, «[m]ejorar la participación de las partes interesadas, en particular de las organizaciones de la sociedad civil, puede beneficiar tanto a la calidad de la legislación como a la transparencia del proceso». Por el contrario, la falta de procesos formalizados para contribuir a la toma de decisiones, las estrategias de consulta tardías y fragmentadas, la elección selectiva y opaca de los interlocutores y la ausencia de un seguimiento efectivo suscitan preocupación desde el punto de vista del Estado de Derecho y perjudican gravemente los procesos democráticos. El Informe de 2022 sobre la aplicación de la Carta también hacen hincapié en la necesidad de reconocer el papel de las organizaciones de la sociedad civil para permitirles actuar y de asegurarse de que se dan las condiciones para que puedan participar de manera significativa en la toma de decisiones y en la aplicación de las políticas nacionales y de la Unión.

(19)

La participación efectiva e inclusiva en los procesos de elaboración de políticas públicas solo es posible cuando las organizaciones de la sociedad civil y los defensores de los derechos humanos pueden trabajar en un entorno propicio en el que se respetan sus derechos fundamentales y los de sus miembros, como la libertad de asociación y reunión y de expresión y el acceso a la información, así como los derechos a la libertad y la seguridad, el respeto de la vida privada y familiar, la protección de los datos personales, la propiedad y la no discriminación, en un sistema democrático que respeta el Estado de Derecho. Para que su participación efectiva en los procesos de elaboración de políticas públicas sea posible, las organizaciones de la sociedad civil necesitan un espacio cívico seguro y sano en el que puedan prosperar, estén protegidas y reciban apoyo y capacitación (34) y en el que puedan disfrutar plenamente de las libertades fundamentales del mercado interior. Es necesario mantener los esfuerzos para crear y fomentar ese espacio cívico propicio para las organizaciones de la sociedad civil y los defensores de los derechos humanos que actúan respetando plenamente los valores de la Unión (35).

(20)

El TJUE ha dictaminado que las organizaciones de la sociedad civil deben poder «desarrollar sus actividades y operar sin injerencias estatales injustificadas» (36), y el TEDH ha subrayado que los Estados miembros no solo deben abstenerse de interferir indebidamente cuando las organizaciones de la sociedad civil lleven a cabo sus actividades, sino también crear un entorno propicio para estas mediante medidas jurídicas, administrativas y prácticas (37). Este espacio es un componente clave de los sistemas democráticos en los que se respetan y defienden el Estado de Derecho y los derechos fundamentales.

(21)

Las autoridades públicas tienen el deber de proteger la libertad de asociación y de expresión y la seguridad de las organizaciones de la sociedad civil proporcionando un entorno jurídico adecuado, supervisando y tratando de abordar eficazmente las amenazas a las que se enfrentan las organizaciones de la sociedad civil y facilitando el acceso a servicios de apoyo adecuados y a financiación y otros recursos que les permitan llevar a cabo su labor. Si bien la mayoría de los Estados miembros garantizan un espacio seguro para las organizaciones de la sociedad civil, en algunos Estados miembros se ha observado en los últimos años un número cada vez mayor de ataques físicos, verbales y digitales contra ellas, odio, acoso, intimidación, campañas de difamación, en particular la criminalización del trabajo humanitario y de derechos fundamentales, restricciones administrativas y jurídicas, vigilancia ilegal y uso de demandas estratégicas contra la participación pública (38). Varios estudios también muestran que, entre las organizaciones de la sociedad civil, las más afectadas son las que trabajan en la salud y los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, los derechos de las personas LGBTIQ, los derechos de los migrantes y los solicitantes de asilo, la integridad pública y la lucha contra la corrupción, y la protección del medio ambiente.

(22)

Los Estados miembros deben asegurarse de que las organizaciones de la sociedad civil tengan acceso a recursos financieros y sean libres de utilizarlos (39), aprovechando también los fondos de la Unión. Solo las organizaciones de la sociedad civil dotadas de recursos suficientes pueden participar activamente en los procesos de elaboración de políticas públicas.

(23)

La Unión ya ofrece amplias oportunidades de financiación para que las organizaciones de la sociedad civil ejecuten proyectos que contribuyan a fomentar los valores de la Unión. Para facilitar la navegación a través de diferentes programas, la Comisión ha creado un portal de fácil acceso que funciona como una pasarela única para los fondos de la Unión y permite encontrar oportunidades de financiación relacionadas, entre otras cosas, con la democracia (40). La Comisión proporciona apoyo financiero específico a las organizaciones de la sociedad civil en los Estados miembros en el marco del programa Ciudadanos, Igualdad, Derechos y Valores. El Programa tiene por objeto proteger y fomentar los derechos y valores consagrados en los Tratados, la Carta y los convenios internacionales de derechos humanos aplicables, en particular respaldando a las organizaciones de la sociedad civil y otras partes interesadas activas a escala local, regional, nacional y transnacional, así como fomentando la participación cívica y democrática, con el fin de promover y seguir desarrollando unas sociedades abiertas, basadas en derechos, democráticas, igualitarias e inclusivas, fundadas en el Estado de Derecho. Asimismo, los programas Erasmus+, el Cuerpo Europeo de Solidaridad y Europa Creativa ofrecen oportunidades de financiación para la cooperación de la sociedad civil, el compromiso cívico y la participación democrática. El Programa Marco de Investigación e Innovación de la Unión, Horizonte Europa, también apoya a las organizaciones de la sociedad civil y a los defensores de los derechos en una serie de ámbitos temáticos de investigación (41). Además, en el marco del instrumento de apoyo técnico, se ha puesto en marcha asistencia técnica para la reforma administrativa en los Estados, que presenta opciones para financiar el desarrollo de capacidades en las administraciones públicas y las autoridades públicas para prácticas participativas. Los beneficiarios de la financiación de la Unión están obligados a respetar los valores de la Unión cuando aplican esa financiación, y la Comisión ha aplicado medidas para promover el cumplimiento y hacer frente a posibles vulneraciones.

(24)

El compromiso de la UE de contribuir a proteger y promover un espacio cívico seguro y propicio también se refleja en su acción exterior, en particular en el Plan de Acción de la UE para los Derechos Humanos y la Democracia (2020-2024) (42). Se esboza, asimismo, en las Directrices de la UE sobre los Defensores de los Derechos Humanos (43) y se reafirma en la Comunicación de 2012 «Las raíces de la democracia y del desarrollo sostenible: el compromiso de Europa con la sociedad civil en las relaciones exteriores» (44), en las Directrices para el apoyo de la UE a la sociedad civil en la región de ampliación 2021-2027 y en el Plan de Acción para la Juventud en la Acción Exterior de la UE (45). El vigor y la credibilidad de la acción de la Unión para defender los derechos humanos en todo el mundo se sustenta en el modo en que la Unión cultiva y reafirma sus fundamentos democráticos y de derechos fundamentales dentro de su territorio.

(25)

La presente Recomendación forma parte del paquete de Defensa de la Democracia, que incluye también una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establecen requisitos armonizados en el mercado interior sobre la transparencia en la representación de intereses en nombre de terceros países y una Recomendación de la Comisión sobre procesos electorales inclusivos y resilientes en la Unión y sobre la mejora del carácter europeo y el desarrollo eficiente de las elecciones al Parlamento Europeo.

(26)

La presente Recomendación se basa en las conclusiones del Informe de 2022 sobre la aplicación de la Carta y de los informes anuales sobre el Estado de Derecho, en los que se analiza la situación del Estado de Derecho en la Unión y sus Estados miembros, en particular en lo que respecta al marco para la sociedad civil. Esta Recomendación completa el Plan de Acción para la Democracia Europea, diseñado para capacitar a los ciudadanos y construir democracias más resilientes en toda la UE mediante la promoción de elecciones libres y justas, el refuerzo de la libertad de los medios de comunicación y la lucha contra la manipulación de la información y la desinformación, la Recomendación (UE) 2021/1534 de la Comisión (46) y la iniciativa de la Comisión de 2022 contra las demandas estratégicas contra la participación pública (47). Se basa en las medidas prioritarias anunciadas en la Comunicación «Informe sobre la ciudadanía de la UE 2020» (48) y completa el paquete sobre ciudadanía presentado a finales de 2023.

(27)

Los destinatarios de la presente Recomendación son los Estados miembros. También se anima a los países candidatos y posibles candidatos a la adhesión a la Unión y a los países de la política europea de vecindad a seguir la presente Recomendación.

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

18.

19.

20.