Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

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Los Estados miembros y la Unión han de esforzarse por desarrollar una estrategia coordinada para el empleo y en particular para el fomento de una mano de obra cualificada, formada y capaz de adaptarse, así como de mercados de trabajo orientados al futuro y con capacidad de respuesta al cambio económico, con vistas a lograr los objetivos de pleno empleo y progreso social, crecimiento equilibrado y un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente enunciados en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea (TUE). Los Estados miembros deben considerar el fomento del empleo un asunto de interés común y han de coordinar su acción al respecto en el seno del Consejo, teniendo en cuenta las prácticas nacionales relativas a las responsabilidades de los interlocutores sociales.

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La Unión debe luchar contra la exclusión social y la discriminación y fomentar la justicia y la protección sociales, la igualdad entre las mujeres y los hombres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño, tal como se establece en el artículo 3 del TUE. En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión ha de tener en cuenta las exigencias relacionadas con el fomento de un nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la lucha contra la pobreza y la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana, como se establece en el artículo 9 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

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De conformidad con el TFUE, la Unión ha elaborado y aplicado instrumentos de coordinación para las políticas económicas y de empleo. Como parte de esos instrumentos, las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros (en lo sucesivo, «orientaciones») que figuran en el anexo de la Decisión (UE) 2022/2296 del Consejo (4), junto con las orientaciones generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión que establece la Recomendación (UE) 2015/1184 del Consejo (5), conforman las orientaciones integradas. Las orientaciones integradas tienen como objetivo guiar la aplicación de las políticas en los Estados miembros y en la Unión, reflejando la interdependencia entre los Estados miembros. El conjunto resultante de políticas y reformas nacionales y europeas coordinadas debe ser una combinación adecuada de políticas económicas, sociales y de empleo sostenibles en general, que debe producir efectos indirectos positivos para los mercados de trabajo y la sociedad en general, y responder eficazmente a los retos a medio y largo plazo, así como al impacto de la crisis como la pandemia de COVID-19 y, más recientemente, la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania y el aumento del coste de la vida.

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A fin de mejorar el progreso económico y social, apoyar la doble transición ecológica y digital, reforzar la base industrial de la Unión, y lograr unos mercados laborales inclusivos, competitivos y resilientes en la Unión, los Estados miembros deben abordar la escasez de mano de obra y de capacidades y promover una educación y formación de calidad, una educación y formación profesionales orientadas al futuro y la mejora de las capacidades y el reciclaje profesional a lo largo de toda la vida, así como unas políticas activas del mercado laboral eficaces y unas mejores oportunidades profesionales, mediante el refuerzo de los vínculos entre el sistema educativo y el mercado laboral y el reconocimiento de las capacidades, los conocimientos y las competencias adquiridos a través del aprendizaje no formal e informal.

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Las orientaciones son coherentes con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, la legislación vigente de la Unión y diversas iniciativas de la Unión, incluidas las Recomendaciones del Consejo de 14 de junio de 2021 (6), de 29 de noviembre de 2021 (7), de 5 de abril de 2022 (8), de 16 de junio de 2022 (9), de 28 de noviembre de 2022 (10), de 8 de diciembre de 2022 (11) y de 30 de enero de 2023 (12), la Recomendación (UE) 2021/402 de la Comisión (13), la Resolución del Consejo de 26 de febrero de 2021 (14), las Comunicaciones de la Comisión sobre «Construir una economía que funcione para las personas: un plan de acción para la economía social» (15), sobre el Plan de Acción de Educación Digital 2021-2027 (16), sobre la Estrategia sobre los derechos de las personas con discapacidad para 2021-2030 (17), sobre el paquete de empleo sobre discapacidad (18), sobre la Estrategia Europea de Cuidados (19), sobre un Plan Industrial del Pacto Verde para la era de cero emisiones netas (20), sobre el refuerzo del diálogo social en la Unión Europea (21), y sobre evaluar mejor el impacto distributivo de las políticas de los Estados miembros (22), las Decisiones (UE) 2021/2316 (23) y (UE) 2023/936 (24) del Parlamento Europeo y del Consejo, y las Directivas (UE) 2022/2041 (25), (UE) 2022/2381 (26) y (UE) 2023/970 (27) del Parlamento Europeo y del Consejo.

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El Semestre Europeo reúne diferentes instrumentos en un marco global para una supervisión y coordinación multilaterales integradas de las políticas económicas y de empleo en la Unión. Al tiempo que persigue la sostenibilidad medioambiental, la productividad, la equidad y la estabilidad macroeconómica, el Semestre Europeo integra los principios del pilar europeo de derechos sociales y de su herramienta de supervisión, el cuadro de indicadores sociales, y contempla un fuerte compromiso con los interlocutores sociales, la sociedad civil y otras partes interesadas. El Semestre Europeo apoya asimismo la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Las políticas económicas y de empleo de la Unión y de los Estados miembros deben ir acompañadas de la transición justa de la Unión hacia una economía digital, climáticamente neutra y sostenible desde el punto de vista medioambiental, mejorar la competitividad, garantizar condiciones de trabajo adecuadas, impulsar la innovación, fomentar la justicia social, la igualdad de oportunidades y la convergencia socioeconómica al alza, así como abordar las desigualdades y disparidades regionales.

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El cambio climático y demás retos medioambientales relacionados, la necesidad de garantizar una transición ecológica justa, un mayor cambio hacia la independencia energética, el aumento de la competitividad de las industrias de cero emisiones netas y la necesidad de garantizar la autonomía estratégica abierta de Europa, así como el desarrollo de la digitalización, la inteligencia artificial y la economía de plataformas, el aumento del teletrabajo y el cambio demográfico, están transformando profundamente las economías y las sociedades de la Unión. La Unión y sus Estados miembros han de trabajar juntos para abordar esos cambios estructurales de manera eficaz y proactiva y, en su caso, adaptar los sistemas existentes, reconociendo la estrecha interdependencia de las economías y los mercados de trabajo de los Estados miembros, y las políticas conexas. Para ello se requiere una acción política coordinada, ambiciosa y eficaz, tanto a nivel nacional como de la Unión, reconociendo al mismo tiempo el papel de los interlocutores sociales, de conformidad con el TFUE y con las disposiciones de la Unión sobre gobernanza económica, teniendo en cuenta el pilar europeo de derechos sociales. Esta acción política debe incluir el estímulo a la inversión sostenible, un compromiso renovado con reformas estructurales adecuadamente programadas que mejoren el crecimiento económico sostenible e integrador, la creación de puestos de trabajo de calidad, la productividad, condiciones de trabajo adecuadas, la cohesión social y territorial, una convergencia socioeconómica al alza, la resiliencia y el ejercicio de responsabilidad presupuestaria.

Como se muestra en la Recomendación del Consejo, de 16 de junio de 2022, relativa al aprendizaje para la transición ecológica y el desarrollo sostenible, la integración sistemática de la vertiente de la educación y la formación en otras políticas relacionadas con la transición ecológica y el desarrollo sostenible con una perspectiva permanente puede servir para apoyar la ejecución de dichas políticas. El apoyo debe provenir de los programas de financiación de la Unión existentes, y en particular del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia establecido por el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo (28) y de los fondos de la política de cohesión, incluido el Fondo Social Europeo Plus establecido por el Reglamento (UE) 2021/1057 del Parlamento Europeo y del Consejo (29) y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional regulado por el Reglamento (UE) 2021/1058 del Parlamento Europeo y del Consejo (30), así como el Fondo de Transición Justa establecido por el Reglamento (UE) 2021/1056 del Parlamento Europeo y del Consejo (31). La acción política debe combinar medidas que incidan en el lado de la oferta y en el de la demanda, teniendo en cuenta al mismo tiempo las repercusiones económicas, medioambientales, laborales y sociales de tales medidas.

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El pilar europeo de derechos sociales, proclamado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión en noviembre de 2017 (32), establece veinte principios y derechos para apoyar el buen y justo funcionamiento de los mercados laborales y de los sistemas de bienestar, estructurados en torno a tres categorías: igualdad de oportunidades y de acceso al mercado de trabajo, condiciones de trabajo justas, y protección e inclusión social. Esos principios y derechos ofrecen una orientación estratégica a la Unión, garantizando que las transiciones a la neutralidad climática, la sostenibilidad medioambiental, la digitalización y la repercusión del cambio demográfico sean socialmente equitativas y justas y preserven la cohesión territorial. El pilar europeo de derechos sociales, con el cuadro de indicadores sociales que lo acompaña, constituye un marco de referencia para llevar a cabo un seguimiento de los resultados de los Estados miembros en los ámbitos social y del empleo, impulsar reformas e inversiones a nivel nacional, regional y local y reconciliar lo «social» y el «mercado» en la economía moderna actual, fomentando también la economía social. El 4 de marzo de 2021, la Comisión presentó un Plan de Acción para la aplicación del pilar europeo de derechos sociales (en lo sucesivo, «Plan de Acción»), que incluye objetivos principales de la Unión ambiciosos pero realistas en materia de aumento del empleo, de capacidades y de reducción de la pobreza y subobjetivos complementarios para 2030, así como el cuadro de indicadores sociales revisado.

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Como reconocieron los Jefes de Estado o de Gobierno en la Cumbre Social de Oporto del 8 de mayo de 2021, la aplicación del pilar europeo de derechos sociales reforzará el impulso de la Unión hacia una transición digital, ecológica y justa y contribuirá a lograr una convergencia social y económica al alza y a abordar los retos demográficos. Subrayaron que la dimensión social, el diálogo social y la participación activa de los interlocutores sociales constituyen el núcleo de una economía social de mercado altamente competitiva y acogieron con satisfacción los nuevos objetivos principales de la Unión. Reiteraron que, tal como se establece en la Agenda Estratégica del Consejo Europeo para 2019-2024, están decididos a seguir profundizando en la aplicación del pilar europeo de derechos sociales a nivel nacional y de la Unión, teniendo debidamente en cuenta las competencias respectivas y los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Por último, destacaron la importancia de seguir de cerca, incluso al más alto nivel, los avances logrados en la aplicación del pilar europeo de derechos sociales y los objetivos principales de la Unión para 2030.

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Los objetivos principales de la Unión para 2030 en materia de empleo (que el 78 % como mínimo de la población de entre 20 y 64 años esté empleada), capacidades (que el 60 % como mínimo de todos los adultos participen cada año en formación) y reducción de la pobreza (que haya como mínimo quince millones menos de personas en riesgo de pobreza o exclusión social, incluidos cinco millones de niños), que fueron acogidos favorablemente por los en la Cumbre Social de Oporto el 8 de mayo de 2021 y por el Consejo Europeo de junio de 2021, contribuirán, junto con el cuadro de indicadores sociales, a supervisar los avances hacia la aplicación de los principios del pilar europeo de derechos sociales como parte del marco de coordinación de políticas en el Semestre Europeo. Además, en la Cumbre Social de Oporto se hizo un llamamiento para que los Estados miembros se marcaran objetivos nacionales ambiciosos que, teniendo debidamente en cuenta el punto de partida de cada país, han de contribuir de manera adecuada a la consecución de los objetivos principales de la Unión para 2030. Entre septiembre de 2021 y junio de 2022, por invitación de la Comisión, los Estados miembros presentaron sus objetivos nacionales. En el Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores (EPSCO) de junio de 2022, los ministros pusieron de manifiesto la importancia de seguir de cerca los avances logrados hacia la aplicación del Pilar europeo de derechos sociales y los objetivos principales de la Unión para 2030. En este contexto, tales objetivos nacionales se abordan ahora en el Informe Conjunto sobre el Empleo de 2023 y se integrarán más en los instrumentos de seguimiento del Semestre Europeo. Además, los órganos consultivos del Consejo EPSCO han ultimado mensajes clave para fundamentar el debate sobre el Semestre en el Consejo EPSCO de junio de 2023 sobre un posible marco para reforzar la evaluación y el seguimiento de los riesgos para la convergencia social al alza en la Unión.

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A raíz de la invasión rusa de Ucrania, el Consejo Europeo, en sus conclusiones emitidas el 24 de febrero de 2022, condenó las acciones de Rusia, cuyo objetivo es socavar la seguridad y la estabilidad europeas, y expresó su solidaridad con el pueblo ucraniano, destacando la violación del Derecho internacional y de los principios de la Carta de las Naciones Unidas por parte de Rusia. En el contexto actual, la protección temporal, concedida mediante la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo (33), ofrece una asistencia rápida y eficaz en los países de la Unión a las personas desplazadas que huyen de la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania y a estas les permite disfrutar de derechos mínimos en toda la Unión que ofrezcan un nivel adecuado de protección. Al participar en los mercados de trabajo de la Unión, las personas desplazadas desde Ucrania pueden contribuir a reforzar la economía de la Unión y ayudar a apoyar a su país y sus habitantes. En el futuro, la experiencia y las competencias adquiridas podrán ayudar a reconstruir Ucrania. La protección temporal confiere a los menores y adolescentes no acompañados el derecho a la tutela legal, así como acceso a la educación y los cuidados infantiles. Los Estados miembros deben implicar a los interlocutores sociales en el diseño, la aplicación y la evaluación de las medidas políticas destinadas a abordar los retos relacionados con el empleo y las capacidades, incluido el reconocimiento de las cualificaciones, que han surgido a raíz de la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania. Los interlocutores sociales desempeñan un papel fundamental a la hora de mitigar las repercusiones de dicha guerra en lo que atañe a la preservación del empleo y la producción.

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Las reformas del mercado laboral, incluidos los mecanismos nacionales de fijación de salarios, deben respetar las prácticas nacionales de diálogo social y la autonomía de los interlocutores sociales, con vistas a proporcionar salarios justos que permitan un nivel de vida digno, un crecimiento sostenible y una convergencia socioeconómica al alza. Estas reformas deben facilitar que se tengan ampliamente en cuenta los factores socioeconómicos, incluidas las mejoras en la sostenibilidad, la competitividad, la innovación, la creación de puestos de trabajo de calidad, las condiciones de trabajo, la pobreza de las personas con empleo, la educación, la formación y las capacidades, la salud pública, la protección y la inclusión sociales, así como los ingresos reales. A este respecto, tanto el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia como otros fondos de la Unión están ayudando a los Estados miembros en la ejecución de reformas e inversiones en consonancia con las prioridades de la Unión, haciendo que las economías y sociedades de la Unión sean más sostenibles y resilientes y estén mejor preparadas para las transiciones ecológica y digital en el contexto cambiante a raíz de la pandemia de COVID-19. La guerra de agresión de Rusia contra Ucrania ha agravado aún más los retos socioeconómicos preexistentes. Los Estados miembros y la Unión deben seguir velando por que se mitiguen las repercusiones sociales, laborales y económicas, así como por que las transiciones sean socialmente justas y equitativas, teniendo también en cuenta que una mayor autonomía estratégica abierta y una transición ecológica más rápida ayudarán a reducir la dependencia de las importaciones de energía y otros productos y tecnologías estratégicos, en particular de las procedentes de Rusia. Es fundamental reforzar la resiliencia y aspirar a una sociedad inclusiva y resiliente en la que las personas estén protegidas y empoderadas para anticipar y gestionar el cambio, y participar activamente en la sociedad y en la economía.

Es necesario un conjunto coherente de políticas activas del mercado de trabajo que incluya la contratación temporal y específica y los incentivos a la transición, políticas en materia de capacidades que incluyan el aprendizaje para la transición ecológica y el desarrollo sostenible, y servicios de empleo específicos, eficaces y adaptables para apoyar las transiciones en el mercado laboral, en particular a la luz de las transformaciones digital y ecológica, como se destaca, entre otras cosas, en la Recomendación (UE) 2021/402 de la Comisión y en la Recomendación del Consejo de 16 de junio de 2022 para garantizar una transición justa hacia la neutralidad climática. Deben garantizarse unas condiciones de trabajo dignas, incluidas la salud y la seguridad en el trabajo y la salud física y mental de los trabajadores.

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Debe abordarse la discriminación en todas sus formas, procurarse la igualdad de género y apoyarse el empleo juvenil. Es necesario garantizar la igualdad de acceso y de oportunidades para todos y reducir la pobreza y la exclusión social, en particular la de los niños, las personas con discapacidades y de la población gitana, principalmente velando por un funcionamiento eficaz de los mercados de trabajo y unos sistemas de protección social adecuados e inclusivos, según figura en la Recomendación del Consejo de 8 de noviembre de 2019 y en la Recomendación del Consejo, de 30 de enero de 2023, sobre una renta mínima adecuada que procure la inclusión activa (34), así como eliminando los obstáculos a la educación, la formación, el aprendizaje permanente y la participación en el mercado de trabajo inclusivas y orientadas al futuro, incluso mediante inversiones en la educación y la atención a la primera infancia, en consonancia con la Garantía Infantil Europea y la Recomendación del Consejo relativa a la educación y los cuidados de la primera infancia: los objetivos de Barcelona para 2030, e inversiones en materia de capacidades digitales y ecológicas, en consonancia con el Plan de Acción de Educación Digital, la Recomendación del Consejo relativa al aprendizaje para la transición ecológica y el desarrollo sostenible y la Recomendación del Consejo sobre los caminos hacia el éxito escolar. El acceso oportuno e igualitario a unos cuidados de larga duración asequibles y de alta calidad, en consonancia con la Recomendación del Consejo sobre el acceso a cuidados de larga duración de alta calidad asequibles, y a servicios de asistencia sanitaria, incluidas la prevención y la promoción de la asistencia sanitaria, son especialmente pertinentes, en particular a la luz de los posibles riesgos para la salud en el futuro y en un contexto de envejecimiento de las sociedades.

Debe aprovecharse en mayor medida el potencial de las personas con discapacidad para contribuir al crecimiento económico y al desarrollo social, en consonancia con la Estrategia sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (35), que invitó a los Estados miembros a establecer objetivos de empleo y aprendizaje de adultos para las personas con discapacidad. Las nuevas tecnologías y la evolución de los lugares de trabajo en toda la Unión permiten una organización del trabajo más flexible, así como una mejora de la productividad y el equilibrio entre la vida profesional y la vida privada, al tiempo que contribuyen a los compromisos ecológicos de la Unión. Estos cambios también plantean nuevos retos a los mercados laborales, que afectan a las condiciones de trabajo de las personas, a la salud y la seguridad en el trabajo, y al acceso a la protección social de los trabajadores. Los Estados miembros deben garantizar que las nuevas formas de organización del trabajo se traduzcan en empleos de calidad y lugares de trabajo saludables, manteniendo los derechos laborales y sociales establecidos y reforzando el modelo social de Europa.

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Las orientaciones integradas deben constituir la base de las recomendaciones específicas por país que el Consejo pueda dirigir a un Estado miembro. Los Estados miembros han de utilizar plenamente sus recursos REACT-UE, establecidos por el Reglamento (UE) 2020/2221 del Parlamento Europeo y del Consejo (36), que refuerza los fondos de la política de cohesión para el período 2014-2020 y el Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas hasta 2023. Debido a la actual crisis en Ucrania, el Reglamento (UE) 2020/2221 se ha visto complementado por el Reglamento (UE) 2022/562 del Parlamento Europeo y del Consejo (37), así como por una nueva modificación del Reglamento (UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo y del Consejo (38) relativa a un aumento de la prefinanciación para REACT-UE y por un nuevo coste unitario para contribuir a acelerar la integración en la UE de las personas que abandonan Ucrania y llegan a la Unión como prevé el Reglamento (UE) 2022/613 del Parlamento Europeo y del Consejo (39).

Además, para el período de programación 2021-2027, los Estados miembros deben utilizar plenamente el Fondo Social Europeo Plus, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la Unión, como el Fondo de Transición Justa, así como InvestEU, establecido por el Reglamento (UE) 2021/523 del Parlamento Europeo y del Consejo (40), a fin de impulsar el empleo de calidad y las inversiones sociales, luchar contra la pobreza y la exclusión social, combatir la discriminación, garantizar la accesibilidad y la inclusión, y promover las oportunidades de perfeccionamiento y reciclaje profesional de los trabajadores, el aprendizaje permanente y la educación y la formación de alta calidad para todos, incluidas la alfabetización y las capacidades digitales, con el fin de capacitar a los ciudadanos con los conocimientos y cualificaciones necesarios para una economía digital y ecológica. Asimismo, los Estados miembros han de utilizar plenamente el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización para Trabajadores Despedidos, establecido por el Reglamento (UE) 2021/691 del Parlamento Europeo y del Consejo (41), para ayudar a los trabajadores despedidos a raíz de grandes reestructuraciones, tales como las relacionadas con la pandemia de COVID-19, transformaciones socioeconómicas resultado de tendencias mundiales, y cambios tecnológicos y medioambientales. Aunque las orientaciones integradas se dirigen a los Estados miembros y a la Unión, su aplicación debe hacerse conjuntamente con las autoridades nacionales, regionales y locales, y en estrecha colaboración con los parlamentos, así como con los interlocutores sociales y los representantes de la sociedad civil.

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El Comité de Empleo y el Comité de Protección Social han de supervisar el modo en que se aplican las políticas pertinentes a la luz de las orientaciones, conforme a sus respectivos mandatos basados en los Tratados. Dichos comités y otros organismos preparatorios del Consejo que intervengan en la coordinación de las políticas económicas y sociales han de colaborar estrechamente. Es necesario mantener un diálogo político entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, en especial en relación con las orientaciones de los Estados miembros.

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Se consultó al Comité de Protección Social.