Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

(1)

El artículo 4, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea establece que la Unión y los Estados miembros se asistirán mutuamente, dentro del pleno respeto mutuo, en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados.

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La Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (1) establece normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular.

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El 12 de septiembre de 2018, la Comisión presentó una propuesta de refundición de la Directiva 2008/115/CE para reducir la duración de los procedimientos de retorno, afianzar mejor el vínculo entre los procedimientos de asilo y de retorno y asegurar un uso más eficaz de las medidas para evitar la fuga, garantizando al mismo tiempo el respeto de los derechos fundamentales consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «la Carta»).

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El Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo (2) tiene por objeto establecer un sistema común de la UE para los retornos que combine estructuras más sólidas dentro de la Unión con una cooperación más eficaz con terceros países en materia de retorno y readmisión, como parte de un enfoque global de la gestión de la migración. Este enfoque reúne todas las políticas en los ámbitos de la migración, el asilo, la integración y la gestión de las fronteras, reconociendo que la eficacia global depende de los avances en todos los frentes. Un proceso de migración más rápido y sin fisuras y una gobernanza más sólida de las políticas de migración y fronteras, la cooperación con terceros países, en particular en lo que respecta a la aplicación de los acuerdos y convenios de readmisión de la UE, respaldados por sistemas informáticos modernos y el apoyo de las agencias pertinentes de la UE, fomentarán un proceso de retorno más eficaz y sostenible.

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El Consejo Europeo ha subrayado sistemáticamente la importancia de una política de la Unión uniforme, exhaustiva y eficaz en materia de retorno y readmisión, y ha pedido una actuación rápida para garantizar la eficacia de los retornos desde la Unión acelerando los procedimientos correspondientes. El Consejo Europeo también ha invitado a los Estados miembros a reconocer mutuamente sus decisiones de retorno (3).

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La Comunicación de la Comisión, de 10 de febrero de 2021, titulada «El refuerzo de la cooperación en materia de retorno y readmisión como parte de una política migratoria de la UE justa, eficaz y general» (4) identificó los obstáculos que dificultan el retorno efectivo e indicó que, para superarlos, es necesario mejorar los procedimientos para reducir la fragmentación de los enfoques nacionales, así como una cooperación más estrecha y una solidaridad reforzada entre todos los Estados miembros. El mecanismo de evaluación y seguimiento de Schengen establecido por el Reglamento (UE) 2022/922 del Consejo (5) y la información recopilada a través de la Red Europea de Migración (6) creada por la Decisión 2008/381/CE del Consejo han permitido realizar una evaluación exhaustiva de la manera en que los Estados miembros aplican la política de la Unión en materia de retorno y determinar las lagunas y obstáculos existentes.

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A la vista de los retos persistentes en el ámbito del retorno, y a la espera de la conclusión de las negociaciones legislativas, en particular sobre la propuesta de refundición de la Directiva 2008/115/CE, se recomiendan medidas adicionales para seguir mejorando la aplicación efectiva y eficiente del marco jurídico vigente.

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La Recomendación (UE) 2017/432 de la Comisión (7), que recoge una serie de medidas y acciones para que los retornos sean más eficaces al aplicar la Directiva 2008/115/CE, sigue siendo pertinente y debe continuar guiando a los Estados miembros para que el proceso de retorno sea más rápido. La Recomendación (UE) 2017/432 se ha incorporado a la Recomendación (UE) 2017/2338 de la Comisión (8), permitiendo una evaluación continua de su aplicación como parte del mecanismo de evaluación y seguimiento de Schengen.

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Como paso adelante hacia un sistema común de la UE para los retornos, el reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno puede facilitar y acelerar los procesos de retorno para el Estado miembro responsable, así como mejorar la cooperación y la confianza mutua para progresar en la convergencia entre los Estados miembros en la gestión de la migración. El reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno dictadas anteriormente en otro Estado miembro también puede contribuir a disuadir la migración irregular y a desalentar los movimientos secundarios no autorizados dentro de la Unión. La Directiva 2001/40/CE del Consejo (9) establece el marco para el reconocimiento mutuo. Este marco se complementó con la Decisión 2004/191/CE del Consejo (10), por la que se establecen los criterios y las modalidades prácticas para la compensación de los desequilibrios financieros resultantes de la aplicación de la Directiva 2001/40/CE, precedente de gran parte de la ayuda que desde entonces se ha desarrollado a escala de la Unión. Los avances en el reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno también deben contribuir a los debates en curso sobre la propuesta de la Comisión de refundición de la Directiva 2008/115/CE.

(10)

La falta de un sistema a escala de la Unión que indique si un nacional de un tercer país detenido ya está sujeto a una decisión de retorno dictada por otro Estado miembro ha obstaculizado en el pasado el recurso al reconocimiento mutuo.

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Desde el 7 de marzo de 2023, fecha en que empezó a aplicarse el Reglamento (UE) 2018/1860 del Parlamento Europeo y del Consejo (11), los Estados miembros están obligados a introducir una descripción sobre retorno en el Sistema de Información de Schengen sin demora tras la emisión de una decisión de retorno. A través del Sistema de Información de Schengen, los Estados miembros pueden comprobar inmediatamente si un nacional de un tercer país detenido por la autoridad competente está ya sujeto a una decisión de retorno dictada por otro Estado miembro.

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El valor añadido de esta nueva característica en el Sistema de Información de Schengen depende del uso activo y del seguimiento adecuado de las descripciones sobre retorno, en particular mediante el reconocimiento mutuo de una decisión de retorno dictada anteriormente por otros Estados miembros. Esto puede acelerar y hacer más eficiente el proceso de retorno especialmente cuando el retorno pueda ejecutarse inmediatamente, por ejemplo en los casos en los que haya expirado el plazo para la salida voluntaria concedido por el Estado miembro emisor en la decisión de retorno y se hayan agotado las vías de recurso contra dicha decisión.

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Para facilitar la aplicación de la presente Recomendación y, en particular, el reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno entre los Estados miembros, se proporcionará financiación específica con cargo al Fondo de Asilo, Migración e Integración (12), así como apoyo práctico y operativo por parte de las agencias de la Unión competentes.

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Los obstáculos a la comunicación y la cooperación entre las autoridades nacionales responsables de los procedimientos de asilo y retorno representan un reto estructural clave para un proceso de retorno más eficiente. Todas las autoridades competentes de los Estados miembros que participan en las diferentes fases del proceso de retorno deben trabajar y coordinarse estrechamente.

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Unos vínculos más estrechos entre los procedimientos de asilo y retorno y unos procedimientos rápidos en las fronteras exteriores de los Estados miembros pueden aumentar considerablemente la eficiencia del retorno. Cuando no sea aplicable la excepción a la aplicación de la Directiva 2008/115/CE prevista en el artículo 2, apartado 2, letra a), es necesario acelerar, dentro del marco legislativo actual, en particular el retorno efectivo de los nacionales de terceros países cuya solicitud de protección internacional haya sido denegada y para los casos en las inmediaciones de las fronteras exteriores de los Estados miembros, a través de un proceso de retorno más rápido, siempre que se garantice el respeto de sus derechos fundamentales durante todo el proceso de retorno.

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El artículo 3, apartado 3, del Reglamento (UE) 2018/1860 prevé la posibilidad de abstenerse de introducir descripciones sobre retorno en el Sistema de Información de Schengen cuando la decisión de retorno se dicte en la frontera exterior de un Estado miembro y se ejecute inmediatamente. No obstante, el artículo 3, apartado 1, de dicho Reglamento exige a los Estados miembros que garanticen que las descripciones se introduzcan en el Sistema de Información de Schengen sin demora cuando el retorno no se haya ejecutado inmediatamente desde las fronteras exteriores.

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Con el fin de incentivar y fomentar los retornos voluntarios, podrían utilizarse las posibilidades que ofrece la Directiva 2008/115/CE para abstenerse de dictar una prohibición de entrada respecto de los nacionales de terceros países que cooperen con las autoridades y participen en un programa de retorno voluntario asistido y reintegración, sin perjuicio de las obligaciones establecidas en el artículo 11, apartado 1, de dicha Directiva. En tales casos, los Estados miembros deben prorrogar el plazo para la salida voluntaria, según proceda, de conformidad con el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2008/115/CE.

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Prevenir la fuga y los movimientos no autorizados dentro de la Unión es esencial para garantizar la eficacia del sistema común de retorno de la UE. Es necesario un enfoque exhaustivo, que incluya las herramientas clave para evaluar y prevenir el riesgo de fuga, a fin de facilitar y racionalizar la evaluación de este riesgo en casos individuales, reforzar el uso de alternativas eficaces al internamiento y garantizar una capacidad de internamiento suficiente para los casos en que sea necesario como medida de último recurso y durante un período lo más breve posible, de conformidad con el artículo 15 de la Directiva 2008/115/CE.

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Se dispone de apoyo a escala de la Unión para la aplicación de la presente Recomendación, en particular por parte del coordinador de la UE para el retorno y la Red de Alto Nivel para el Retorno, guiados por una estrategia operativa en materia de retorno. También existe apoyo operativo a través de las agencias competentes de la Unión, en particular Frontex, la Agencia de Asilo de la Unión Europea y la Agencia de los Derechos Fundamentales.

(20)

Las autoridades nacionales de retorno forman parte de la Guardia Europea de Fronteras y Costas, que es responsable de garantizar la aplicación efectiva de la gestión europea integrada de las fronteras. Frontex desempeña un papel central como brazo operativo del sistema común de la UE para los retornos y presta asistencia a los Estados miembros en todas las fases del proceso de retorno en virtud de su mandato, de conformidad con el Reglamento (UE) 2019/1896 del Parlamento Europeo y del Consejo (13).

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La presente Recomendación debe dirigirse a todos los Estados vinculados por la Directiva 2008/115/CE.

(22)

Se anima a los Estados miembros a dar instrucciones a sus autoridades nacionales competentes para llevar a cabo las tareas relacionadas con el retorno para que apliquen la presente Recomendación en el ejercicio de sus funciones.

(23)

La presente Recomendación respeta los derechos fundamentales y los principios reconocidos por la Carta. En particular, garantiza el pleno respeto de la dignidad humana y la aplicación de los artículos 1, 4, 14, 18, 19, 21, 24 y 47 de la Carta, y debe aplicarse en consecuencia.

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