Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

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Los servicios de los medios de comunicación independientes desempeñan un papel único en el mercado interior. Se trata de un sector en rápida evolución e importante desde el punto de vista económico que, al mismo tiempo, proporciona acceso a una pluralidad de puntos de vista y fuentes de información fiables tanto para los ciudadanos como para las empresas, cumpliendo así la función de interés general de «observador crítico de la vida pública».

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Los servicios de los medios de comunicación desempeñan un papel crucial en las sociedades democráticas, ya que proporcionan información, que es un bien público. Para llevar a cabo este papel social esencial y prosperar en el mercado, los prestadores de servicios de comunicación deben ser capaces de prestar sus servicios de forma libre e independiente en un mercado abierto y transparente, que permita una pluralidad de puntos de vista y agentes de los medios de comunicación.

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Los prestadores de servicios de comunicación no solo gozan de protección en virtud de las normas de la Unión que rigen el mercado interior, sino también a través del artículo 11 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), ya que son importantes para el disfrute del derecho a la libertad de expresión y de información. El artículo 11 de la Carta también establece que se respetará la libertad y el pluralismo de los medios de comunicación y que el derecho a la libertad de expresión incluye la libertad de recibir y comunicar informaciones sin que pueda haber injerencia de las autoridades públicas, e independientemente de las fronteras de los Estados miembros. Además, el correcto funcionamiento del mercado interior de los servicios de comunicación tiene un impacto directo en el Estado de Derecho y en la democracia, que son valores fundamentales de la Unión consagrados en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea.

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En la última década, la pérdida de ingresos publicitarios debida, en particular, al aumento de la distribución de contenidos mediáticos en línea y al cambio de los hábitos de consumo, ha drenado recursos financieros del sector de los medios de comunicación tradicionales, lo que ha afectado a su sostenibilidad y, a su vez, a la calidad y diversidad de los contenidos ofrecidos. Esta tendencia evidencia que el mercado no está logrando un rendimiento sostenible con las noticias independientes y el periodismo de calidad, que son bienes públicos, y que ayudan a contrarrestar la desinformación.

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Como se indica en el Plan de Acción para la Democracia Europea (1), la Comisión ha presentado una serie de iniciativas para apoyar la libertad y el pluralismo de los medios de comunicación. Ha adoptado una Recomendación para garantizar la protección, la seguridad y el empoderamiento de los periodistas y otros profesionales de los medios de comunicación en la Unión Europea (2). También ha presentado una propuesta de Directiva (3) y una Recomendación (4) relativa a la protección de las personas que realizan actos de participación pública frente a procedimientos judiciales manifiestamente infundados o abusivos («demandas estratégicas contra la participación pública»). Además, la Comisión ha puesto en marcha varias acciones para apoyar la recuperación y transformación del sector audiovisual y de los medios de comunicación, como parte del Plan de acción para los medios de comunicación y audiovisuales (5). La Comisión también supervisa de cerca la transposición y aplicación de importantes actos legislativos para el sector de los medios de comunicación, en particular la Directiva de servicios de comunicación audiovisual (6) y la Directiva sobre derechos de autor (7).

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La Comisión ha presentado una propuesta legislativa de Reglamento por el que se establece un marco común para los servicios de comunicación en el mercado interior (Ley de Libertad de los Medios de Comunicación). Dicha propuesta prevé una serie de salvaguardias en el Derecho de la Unión para proteger el pluralismo de los medios de comunicación y la independencia editorial en el mercado interior. La presente Recomendación acompaña a la propuesta de Reglamento como instrumento con efecto inmediato para fomentar la independencia editorial y la transparencia de la propiedad de los medios de comunicación.

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Al mismo tiempo, como complemento de la legislación y como se subraya en el Plan de Acción para la Democracia Europea, la Comisión ha apoyado activamente las iniciativas de autorregulación del propio sector de los medios de comunicación. La presente Recomendación forma parte de estos esfuerzos.

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El sector de los medios de comunicación tiene una larga tradición de autorregulación y ya ha adoptado una serie de iniciativas en este ámbito. Sobre la base de esas iniciativas y teniendo en cuenta la diversidad de tradiciones y enfoques jurídicos en los Estados miembros, se pueden identificar prácticas voluntarias que los prestadores de servicios de comunicación podrían seguir para mejorar su resiliencia y resistir mejor ante la presión política y económica. El sector podría entablar un debate sobre estas prácticas voluntarias, dejando al mismo tiempo que los prestadores de servicios de comunicación decidan libremente cuáles pueden adaptarse a sus necesidades individuales y a sus modelos de negocio, en particular teniendo en cuenta las necesidades específicas de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas en el sentido del artículo 3 de la Directiva 2013/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (8).

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Los ciudadanos deben poder confiar en la información que reciben para ejercer sus derechos democráticos. Necesitan tener acceso a una pluralidad de puntos de vista y de fuentes de información fiables para formarse sus propias opiniones y contribuir a los procesos democráticos. El acceso a información fiable es igualmente importante para que las empresas puedan tomar decisiones con conocimiento de causa.

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Los prestadores de servicios de comunicación europeos están cada vez más sujetos a injerencias indebidas en las decisiones editoriales individuales, también por parte de propietarios y accionistas privados, con efectos adversos para la libertad editorial, la capacidad de proporcionar noticias independientes y, por consiguiente, la disponibilidad de información fiable para el público de los medios de comunicación. El Monitor de Pluralismo Mediático de 2022 muestra un alto riesgo de influencia comercial y de propiedad indebida en varios Estados miembros (9). En la era digital, debido a la mayor posibilidad de acceder fácilmente a la información facilitada por los prestadores de servicios de comunicación establecidos en otros Estados miembros, es esencial fomentar las buenas prácticas a escala de la UE para garantizar que los ciudadanos y las empresas de la Unión reciben noticias y contenidos de actualidad independientes y diversos para formarse sus opiniones y tomar decisiones con conocimiento de causa, contribuyendo así a la esfera pública en el mercado interior.

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La independencia editorial protege a los editores y periodistas de los conflictos de intereses y les ayuda a defenderse ante las injerencias y las presiones indebidas. Por lo tanto, es un requisito previo para la producción y circulación de información imparcial y un aspecto esencial de la libertad de los medios de comunicación. Permite la prestación y recepción de servicios de medios de comunicación independientes y pluralistas por parte de los ciudadanos y las empresas de toda la Unión. Esto es especialmente pertinente para los prestadores de servicios de comunicación que ofrecen contenidos informativos y de actualidad, independientemente de su formato (incluidos los documentales o revistas que traten de estas cuestiones). Por consiguiente, las recomendaciones relativas a las medidas voluntarias sobre la independencia editorial se dirigen a dichos prestadores.

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En este contexto, algunos prestadores de servicios de comunicación ya han puesto en marcha medidas y adoptado normas o mecanismos de gobernanza empresarial para proteger la independencia editorial, como estatutos, códigos editoriales o comités de ética. En algunos medios de información, los periodistas tienen voz sobre la selección de su redactor jefe o incluso sobre los cambios en la propiedad. En determinadas empresas de medios de comunicación, los periodistas tienen la condición de accionistas y pueden participar en la toma de decisiones estratégicas y en la división de los beneficios económicos. En algunos Estados miembros, algunas de estas medidas empresariales son legalmente necesarias para determinados tipos de prestadores de servicios de comunicación (10). Estos y otros ejemplos de salvaguardias deben utilizarse como fuente de inspiración para medidas voluntarias y como base para proseguir los debates entre las partes interesadas sobre cómo mejorar la protección de la independencia editorial.

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Si bien es legítimo que los propietarios de medios de comunicación privados elijan y decidan la dirección editorial a largo plazo, es importante garantizar que los editores puedan cubrir de forma independiente noticias y asuntos de actualidad en su trabajo diario. De hecho, los editores deben basar las decisiones editoriales individuales en la investigación y evaluación periodísticas y en la pertinencia de la información para los lectores, y también deben poder expresar libremente opiniones críticas sin temor a sufrir represalias. Es necesario un enfoque equilibrado dirigido por la industria, con vistas a fomentar la independencia editorial, que reconozca al mismo tiempo los derechos e intereses legítimos de los propietarios privados de los prestadores de servicios de comunicación, desde la perspectiva tanto de la libertad empresarial como de su propia libertad de expresión.

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La autorregulación de los medios de comunicación y las normas deontológicas periodísticas son herramientas eficaces para empoderar a los periodistas y ayudarles a resistir ante presiones indebidas, también de carácter político y comercial, reforzando así la confianza del público en los medios de comunicación (11). Sin embargo, la aplicación de las normas periodísticas en toda la Unión puede mejorarse. El Monitor de Pluralismo Mediático de 2022 señala las deficiencias en la aplicación efectiva de la autorregulación (12).

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Además, tal como se identificó en el proyecto financiado por la Unión «Consejos de los medios de comunicación en la era digital», los consejos de medios de comunicación o de prensa solo operan en poco más de la mitad de los Estados miembros (13). En esos Estados miembros difieren en cuanto a su tamaño, ámbito de actividad y tipo de identidad jurídica o reconocimiento con arreglo a la legislación nacional, lo que puede influir en su papel efectivo. En aquellos Estados miembros en los que aún no se han creado consejos de prensa o de medios de comunicación, los representantes de la comunidad mediática carecen de incentivos para desarrollarlos.

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La presente Recomendación propone a los prestadores de servicios de comunicación un catálogo no exhaustivo y no acumulativo de medidas y estrategias voluntarias con vistas a garantizar un proceso independiente de producción de contenidos informativos. Las medidas recomendadas se refieren a elementos clave de dicho proceso, empezando por las condiciones para la creación independiente de contenidos editoriales, pasando por la capacitación de los periodistas para participar en decisiones cruciales para el funcionamiento de los medios de comunicación, hasta estrategias para garantizar la estabilidad a largo plazo de la producción de contenidos informativos.

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Nada de lo dispuesto en la presente Recomendación, que por definición no es vinculante, debe interpretarse en el sentido de que afecta a la libre prestación de servicios en el mercado interior o a la libertad de expresión e información, incluida la libertad de prensa, o que interfiere en la libertad editorial o la libertad de empresa. No debe considerarse en modo alguno que las salvaguardias internas despojan a los propietarios de los medios de comunicación de su papel a la hora de fijar los objetivos estratégicos y fomentar el crecimiento y la viabilidad financiera de sus empresas. Además, debe reconocerse el papel de liderazgo que han desempeñado los prestadores de servicios de comunicación y los periodistas en el desarrollo de salvaguardias internas e instrumentos de autorregulación.

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La presente Recomendación nace de los intercambios con las partes interesadas, en particular periodistas, empresas de medios de comunicación y asociaciones. Se basa en los debates del Foro Europeo de los Medios Informativos (14), en particular su segunda edición, celebrada el 29 de noviembre de 2021, en la que se debatió la transformación industrial del sector de los medios de comunicación y los retos conexos (15). También tiene en cuenta las iniciativas del sector existentes, como la Iniciativa de Periodismo de Confianza de Reporteros sin Fronteras y sus socios, cuyo objetivo es fomentar un espacio de información más saludable respaldado por normas industriales.

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Las medidas recomendadas se basan en iniciativas que ponen a prueba nuevos modelos de negocio y colaboración, como los financiados en el marco de la acción de asociaciones de periodismo apoyada por el Programa Europa Creativa (16). También se basan en los planes de apoyo financiero y las prioridades esbozados en el Plan de acción para los medios de comunicación y audiovisuales, como parte de los esfuerzos a escala de la UE para apoyar un ecosistema industrial para los medios informativos. Además, algunos prestadores de servicios de comunicación han recurrido a estructuras de gobernanza en las que entidades sin ánimo de lucro, como fideicomisos o fundaciones, poseen la totalidad o una parte de su capital y, en algunos casos, desempeñan un papel importante en el nombramiento de los consejos de administración y del redactor jefe, que se considera que sirven para preservar la independencia editorial del prestador a largo plazo. Otros mecanismos de gobernanza con objetivos similares incluyen acuerdos de participación periodística en los que los miembros del personal editorial o sus organismos representativos controlan parte de las acciones o tienen la facultad de denegar la entrada de un nuevo accionista mayoritario que pueda afectar a la independencia editorial. Sobre esta base, las medidas recomendadas hacen referencia a posibles enfoques que los prestadores de servicios de comunicación pueden considerar para aumentar su sostenibilidad y, por ende, su resiliencia frente a las presiones políticas y del mercado. Cabe señalar que, de todas formas, como operadores económicos son los que están mejor situados para desarrollar modelos de negocio que se ajusten a sus objetivos y capacidades, en función de los segmentos de mercado a los que se dirigen.

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La presente Recomendación también tiene por objeto seguir promoviendo la transparencia de la propiedad de los medios de comunicación en toda la Unión. En la actualidad, las normas internacionales (17) y la legislación de la Unión sobre los medios de comunicación animan a los Estados miembros a adoptar medidas sectoriales específicas para aumentar la transparencia de la propiedad de los medios de comunicación. En particular, el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2010/13/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (18) reconoce que los Estados miembros pueden exigir a los prestadores de servicios de comunicación bajo su jurisdicción que hagan accesible la información relativa a la estructura de la propiedad, incluida la información sobre los titulares reales, de conformidad con las normas generales sobre transparencia de la titularidad real establecidas en la Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo (19). La Recomendación del Consejo de Europa de 2018 sobre el pluralismo de los medios de comunicación y la transparencia de la propiedad de los medios de comunicación pide a los Estados miembros que establezcan marcos para la divulgación de información precisa y actualizada relativa a la propiedad directa y efectiva de los medios de comunicación. Además, la Comisión cofinancia el desarrollo del Observatorio de la Propiedad de los Medios de Comunicación, cuyo objetivo es diseñar una base de datos accesible y modulable para proporcionar información gratuita y de fácil manejo sobre la propiedad de los medios de comunicación en toda la Unión.

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Habida cuenta de la naturaleza específica de los servicios de comunicación como bien público, sería importante adoptar medidas que mejoren la transparencia de la propiedad de los medios de comunicación de cara al público en general (20). Dado que los medios de comunicación desempeñan un papel en la información y la rendición de cuentas de los intereses políticos y económicos, la transparencia de la propiedad de los medios de comunicación es un componente necesario de cualquier ecosistema destinado a fomentar el periodismo de investigación, la diversidad de los medios de comunicación y la confianza del público en la información de los medios de comunicación. Las partes interesadas han señalado la falta de información sobre la transparencia específica para los medios de comunicación en las consultas realizadas en el contexto de la preparación de la presente Recomendación.

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De lo anterior se desprende que sería oportuno contar con un enfoque global de la transparencia de la propiedad de los medios de comunicación. De esta forma, se promovería la disponibilidad de información acerca de la titularidad de los medios de comunicación (o el ejercicio de la misma) por parte de un Gobierno, una institución o empresa estatal u otro organismo público, sobre los intereses, vínculos o actividades de los propietarios de otras empresas de medios de comunicación o no mediáticas, así como sobre cualquier otro interés que pudiera influir en la toma de decisiones estratégicas o en la línea editorial de la empresa de medios de comunicación. También conviene recomendar la publicación de información sobre cualquier cambio en la propiedad o el control de los medios de comunicación, a fin de reflejar la importancia de una información actualizada sobre la estructura de propiedad para los destinatarios de los servicios. El enfoque recomendado debe ajustarse en función del tipo de medio de comunicación y de la naturaleza de su propiedad. En particular, en el caso de los medios de comunicación de propiedad de periodistas, solo debe facilitarse información sobre los propietarios con un papel de liderazgo, por ejemplo, los miembros del consejo de administración.

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Por consiguiente, la presente Recomendación tiene por objeto promover altos niveles de transparencia en la propiedad de los medios de comunicación en toda la Unión a través de acciones voluntarias, que podrían adoptar tanto directamente los prestadores de servicios de comunicación como los Estados miembros, sin perjuicio de las normas horizontales de transparencia de la propiedad a escala de la Unión en virtud de la Directiva (UE) 2015/849 y de las normas de divulgación de información para las empresas en virtud de la Directiva (UE) 2017/1132 del Parlamento Europeo y del Consejo (21), así como de los sistemas existentes de interconexión de registros a escala de la Unión.

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Con el fin de fomentar el seguimiento de la presente Recomendación, la Comisión facilitará un diálogo periódico con los Estados miembros y los representantes de los prestadores de servicios de comunicación y de los periodistas en los foros pertinentes, en particular el Foro Europeo de los Medios Informativos. La Comisión supervisará de cerca las acciones emprendidas por los Estados miembros y seguirá las medidas pertinentes adoptadas por los prestadores de servicios de comunicación en virtud de la Recomendación. A tal fin, debe invitarse a los Estados miembros a que proporcionen a la Comisión la información pertinente que quepa razonablemente esperar, a fin de que la Comisión pueda supervisar el cumplimiento de las respectivas secciones de la Recomendación. Los resultados del seguimiento pueden contribuir a los debates de las partes interesadas.

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