Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

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De conformidad con el artículo 3, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea, la Unión combate la exclusión social y la discriminación y fomenta la igualdad entre mujeres y hombres y la protección de los derechos del niño.

De conformidad con el artículo 9 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), en la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tiene en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana.

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De conformidad con el artículo 151 del TFUE, la Unión y los Estados miembros tienen como objetivo el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado duradero y la lucha contra la exclusión social. De conformidad con el artículo 153, apartado 1, letra j), del TFUE, para la consecución de esos objetivos, la Unión apoya y completa la acción de los Estados miembros en el ámbito de la lucha contra la exclusión social.

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El artículo 24 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») reconoce que los niños tienen derecho a la protección y a los cuidados necesarios para su bienestar y que, en todos los actos relativos a los niños llevados a cabo por autoridades públicas o instituciones privadas, el interés superior del niño debe constituir una consideración primordial. El artículo 33 de la Carta establece que la familia debe gozar de protección en los planos jurídico, económico y social.

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El artículo 17 de la Carta Social Europea (revisada), hecha en Estrasburgo el 3 de mayo de 1996, confirma el compromiso de adoptar cuantas medidas sean necesarias y adecuadas para garantizar que los niños tengan los cuidados, la asistencia, la educación y la formación que necesiten.

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La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, adoptada el 20 de noviembre de 1989 y ratificada por todos los Estados miembros de la Unión, establece, en sus artículos 2, 3, 6, 12, 18, 24, 27, 28 y 31, que los Estados partes en la Convención son conscientes de que el interés superior del niño debe ser una consideración primordial y reconoce el derecho del niño: a la participación y el desarrollo, incluido el derecho a la protección frente a toda forma de discriminación; a la vida; a ser oído en los procedimientos judiciales y administrativos; al disfrute del más alto nivel posible de salud; al acceso a los servicios sanitarios; a una asistencia estatal que garantice un nivel de vida adecuado, así como la educación, el esparcimiento y las actividades recreativas, y a participar plenamente en la vida cultural y en las artes.

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El artículo 7 de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (1), ratificada por la Unión y todos sus Estados miembros, establece que los Estados partes en dicha Convención deben tomar todas las medidas necesarias para asegurar que todos los niños y las niñas con discapacidad gocen plenamente de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en igualdad de condiciones con los demás niños y niñas.

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La Unión, junto con sus Estados miembros, se ha comprometido plenamente a liderar la aplicación de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, en particular los relativos a erradicar la pobreza, garantizar una vida sana y promover el bienestar, y garantizar una educación inclusiva y equitativa de calidad.

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El 20 de febrero de 2013, la Comisión adoptó la Recomendación 2013/112/UE (2) titulada «Invertir en la infancia: romper el ciclo de las desventajas». Dicha Recomendación establece un enfoque integrado para reducir la pobreza o la exclusión social de los niños y mejorar su bienestar sobre la base de tres pilares: el acceso a los recursos, el acceso a servicios de calidad y el derecho de los niños a participar.

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En noviembre de 2017, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión proclamaron el pilar europeo de derechos sociales, que establece veinte principios para respaldar unos mercados laborales y unos sistemas de bienestar que sean justos y funcionen correctamente. El principio 11 dispone el derecho de los niños a disfrutar de una educación y asistencia infantil asequibles y de buena calidad, así como su derecho a la protección contra la pobreza y a medidas específicas destinadas a promover la igualdad de oportunidades de los niños procedentes de entornos desfavorecidos.

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El Parlamento Europeo, en su Resolución de 24 de noviembre de 2015 (3), pidió a la Comisión y a los Estados miembros que introdujeran una garantía infantil, con especial atención a los niños en situación de pobreza y al acceso de estos a los servicios. Además, en su Resolución de 11 de marzo de 2021 (4), el Parlamento Europeo pidió a la Comisión que incluyera en la Estrategia de la UE sobre los Derechos de la Infancia medidas específicas para invertir en la infancia a fin de erradicar la pobreza infantil, entre ellas la creación de una Garantía Infantil Europea con recursos adecuados, y que presentara su propuesta sobre esta en el primer trimestre de 2021; asimismo solicitó a los Estados miembros que invirtieran todos los recursos posibles, incluidos fondos de la Unión, en la lucha contra la pobreza infantil y la exclusión social y que establecieran planes de acción nacionales relativos a la Garantía Infantil.

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La Declaración conjunta titulada Overcoming poverty and social exclusion – mitigating the impact of COVID-19 on families – working together to develop prospects for strong children [«Superar la pobreza y la exclusión social. Mitigar el impacto de la COVID-19 en las familias. Trabajar juntos en el desarrollo de perspectivas para niños y niñas fuertes», documento en inglés], firmada en diciembre de 2020 por veinticuatro ministros del Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores, abogaba por que la Garantía Infantil Europea se basara en los principios y el enfoque integrado de la Recomendación 2013/112/UE y del pilar europeo de derechos sociales. Los ministros reiteraban que el acceso a una asistencia sanitaria gratuita, a una educación gratuita, a una educación infantil y atención a la primera infancia asequible, a una vivienda digna y a una alimentación adecuada es esencial para los niños en riesgo de pobreza o exclusión social.

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El Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales (5) supone un nuevo impulso para la lucha contra la pobreza y la exclusión social en la Unión, en particular al establecer el objetivo, con el horizonte de aquí a 2030, de reducir en 15 millones el número de personas en riesgo de pobreza o exclusión social, de las que al menos 5 millones son menores.

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La Estrategia de la UE sobre los Derechos del Niño (6), de carácter global, contribuye a reforzar la participación de los niños en la sociedad y a situar el interés superior del niño como consideración primordial, a proteger a los niños vulnerables, en particular los que se encuentran en riesgo de exclusión socioeconómica y marginación, a proteger los derechos de los niños cuando utilizan internet, a fomentar una justicia adaptada a los menores y a prevenir y combatir la violencia contra los niños. Asimismo, tiene por objeto luchar contra la discriminación de los niños, incluido por razón de sexo u orientación sexual, ya sea de los propios niños o de sus padres.

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El objetivo de la presente Recomendación es prevenir y combatir la exclusión social garantizando el acceso de los niños necesitados a un conjunto de servicios clave (también mediante la incorporación de la perspectiva de género para que se tengan en cuenta las diferentes situaciones en que se hallan las niñas y niños), luchando contra la pobreza infantil y el fomento de la igualdad de oportunidades. Son niños necesitados las personas menores de dieciocho años que se encuentran en riesgo de pobreza o exclusión social; se trata de niños que viven en hogares en riesgo de pobreza, que sufren privación material y social grave o cuya intensidad de trabajo es muy baja.

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A fin de facilitar un acceso efectivo, o efectivo y gratuito, a servicios clave, los Estados miembros deben —en función de las circunstancias y los enfoques nacionales—, o bien organizar y prestar dichos servicios, o bien asignar ayudas adecuadas para que los progenitores o tutores de los niños necesitados puedan pagar el coste o gastos de dichos servicios. Es necesario prestar especial atención para evitar que los posibles costes derivados constituyan un obstáculo para que los niños necesitados de familias con rentas bajas accedan plenamente a los servicios clave.

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Cerca de 18 millones de niños están en riesgo de pobreza o exclusión social en la Unión (7), con diferencias significativas entre los Estados miembros. Los factores de riesgo que pueden hacer que algunos niños sean especialmente vulnerables y estén expuestos a la pobreza o la exclusión social varían considerablemente. Por este motivo, los enfoques nacionales para aplicar la presente Recomendación deben adaptarse a las circunstancias y necesidades específicas sobre el terreno. Uno de los principales factores determinantes de la exclusión social de los niños es el acceso desigual a servicios clave, esenciales para su bienestar y para el desarrollo de sus habilidades sociales, cognitivas y emocionales. Los niños que viven en la pobreza o proceden de entornos desfavorecidos tienen más probabilidades de enfrentarse a obstáculos para acceder a la educación infantil y atención a la primera infancia, a una educación inclusiva, a la asistencia sanitaria, a una alimentación sana y a una vivienda adecuada. Empiezan sus vidas en una situación de desventaja, lo que puede tener implicaciones a largo plazo para su desarrollo y sus perspectivas de futuro.

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La transmisión intergeneracional de la exclusión social pone en peligro la cohesión social durante generaciones y aumenta los costes para nuestros estados del bienestar, lo que dificulta la resiliencia económica y social. Mejorar la igualdad de acceso de los niños necesitados a los servicios clave es, consecuentemente, una manera importante de intensificar los esfuerzos destinados a prevenir y combatir la exclusión social. También contribuye a fomentar la igualdad de oportunidades para los niños necesitados y a combatir la pobreza infantil.

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La inversión destinada a abordar las desventajas desde una edad temprana es rentable, incluido a largo plazo, pues no solo contribuye a la inclusión de los niños y a que estos tengan mejores resultados socioeconómicos cuando sean adultos, sino también a la economía y la sociedad, gracias a una mejor integración en el mercado laboral y en la vida social, y a una mejora en la transición del sistema educativo al mundo laboral, en particular mediante la plena aplicación de la Recomendación del Consejo de 30 de octubre de 2020 relativa a un puente hacia el empleo: refuerzo de la Garantía Juvenil (8). La inversión en la igualdad de oportunidades para los niños sienta las bases para un crecimiento sostenible e inclusivo, que fomenta unas sociedades justas y resilientes y una convergencia social al alza. Asimismo, contribuye a abordar el impacto de la evolución demográfica adversa al reducir la escasez de capacidades y mano de obra y garantizar una mejor cobertura territorial, aprovechando al mismo tiempo las oportunidades derivadas de las transiciones ecológica y digital.

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La igualdad de acceso a una educación infantil y una atención a la primera infancia inclusiva y de calidad es fundamental para romper la transmisión de la exclusión social y garantizar la igualdad de oportunidades para los niños que viven en situación de desventaja. Sin embargo, la disponibilidad limitada y los elevados costes de la educación infantil y la atención a la primera infancia pueden constituir una barrera para los niños de familias con rentas bajas. Sus tasas de asistencia son considerablemente inferiores y se traducen después en peores resultados educativos y en unas tasas de abandono escolar más elevadas, en particular en el caso de los niños de origen migrante o gitanos. La segregación y la discriminación de los niños con discapacidad o con necesidades educativas especiales a la hora de acceder a la educación general siguen siendo un reto. La elección del centro educativo debe reflejar el interés superior del niño. A la vista del creciente número de niños de origen migrante en los sistemas educativos, es necesario prevenir la aparición de entornos escolares segregados y adaptar los métodos de enseñanza, de conformidad con la legislación nacional y las obligaciones de los Estados miembros en virtud de los instrumentos internacionales correspondientes en este ámbito.

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Una parte importante del aprendizaje, especialmente la adquisición de las competencias sociales, se lleva a cabo mediante actividades deportivas, recreativas o culturales. Se ha comprobado que estas actividades son beneficiosas, especialmente para los niños procedentes de entornos desfavorecidos. Sin embargo, algunos grupos de niños no pueden permitírselas o no pueden participar en ellas por falta de infraestructuras adecuadas, mala accesibilidad o problemas lingüísticos.

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Los niños necesitados generalmente tienen dificultades para acceder a determinados servicios sanitarios, como los cuidados dentales, o a elementos complementarios, tales como aparatos de ortodoncia, lentillas o gafas. Dichos niños también tienen menos oportunidades y recursos para beneficiarse de programas de prevención de enfermedades y de promoción de la salud. La pobreza de ingresos y otros factores sociales influyen significativamente en el desarrollo general y en la salud de los niños, incluida la salud mental, y aumentan el riesgo de que padezcan enfermedades más adelante. La intervención temprana y la prevención son esenciales, junto con un mejor acceso a los programas públicos de prevención y de promoción de la salud, como los de vacunación, y el apoyo en la crianza, que pueden contribuir a lograr mejores resultados.

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El acceso a una alimentación sana y sostenible es un reto, en particular para las familias con rentas bajas. Los programas de alimentos saludables y alimentación sana pueden ayudar a abordar problemas como la mala alimentación, la falta de actividad física, la obesidad o el consumo de alcohol y tabaco, reduciendo así la malnutrición y la nutrición deficiente, que son más frecuentes entre los niños procedentes de entornos desfavorecidos. La experiencia de la pandemia de COVID-19 ha demostrado la importancia de los programas de comida en las escuelas para algunos niños, que durante el confinamiento se vieron de repente privados de una fuente segura de alimentación (9). Garantizar el acceso de los niños necesitados a al menos una comida sana cada día de escuela es, por lo tanto, fundamental y podría llevarse a cabo mediante la provisión de la comida, o bien velando por que los progenitores o tutores, o los niños, estén en condiciones de ocuparse de ella, teniendo en cuenta las circunstancias y necesidades locales específicas.

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Los niños de familias con rentas bajas, de origen migrante o de origen étnico minoritario corren un mayor riesgo de sufrir privación grave en materia de vivienda, hacinamiento y pobreza energética, y están más expuestos a la posibilidad de carecer de hogar. El gasto en vivienda supone una carga importante para los hogares con un único perceptor de ingresos, especialmente los encabezados por mujeres. Facilitar una vivienda adecuada y asegurarse de que los niños y sus familias reciban un alojamiento temporal adecuado son mecanismos importantes para abordar la exclusión social de los niños y reducir al mínimo el riesgo de que carezcan de hogar. En aras de la desinstitucionalización de los niños, deben promoverse unos servicios asistenciales locales y familiares de calidad. El internamiento de los niños en centros de acogida debe efectuarse solo cuando redunde en el interés del niño, teniendo en cuenta la situación general del niño y en consideración a sus necesidades individuales. El apoyo a los niños que abandonan tales centros o su hogar de acogida es clave para ayudarlos a llevar una vida independiente y fomentar su integración social.

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La crisis derivada de la pandemia de COVID-19 puede tener efectos profundos en el bienestar económico y social de las familias y los niños, y es probable que afecte de manera desproporcionada a los niños procedentes de entornos desfavorecidos. Los grupos de renta baja y media se enfrentan a un mayor riesgo de pérdida de ingresos, lo que potencialmente tendría un impacto significativo en la renta disponible de los hogares, debido al aumento del desempleo y a las menores posibilidades de teletrabajo. Se prevé que la crisis agrave las desigualdades existentes y es probable que provoque un aumento del número de hogares en riesgo de pobreza o exclusión social. También ejerce una presión importante en la disponibilidad de los servicios. Los niños que sufren diversos tipos de desventajas se encuentran entre los más afectados por la crisis. El aprendizaje a distancia ha resultado difícil para muchos niños que viven en hogares sin las condiciones adecuadas en cuanto al respaldo familiar, las capacidades o los equipos, como los que viven en territorios remotos o rurales donde no existen infraestructuras digitales apropiadas.

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La lucha contra la exclusión social de los niños y la reducción del impacto socioeconómico de la pandemia de COVID-19 requieren un enfoque integrado, centrado en las personas y multidimensional, así como un marco de actuación facilitador. A fin de asegurar una prevención efectiva y fomentar la inclusión social de los niños, han de reforzarse la cooperación y la coordinación entre servicios de distintos niveles. Además de garantizar el acceso a los servicios clave en todas las regiones y territorios, entre otras cosas mediante la inversión en infraestructuras de servicios y en mano de obra, es necesario mejorar la efectividad y la pertinencia de las políticas conexas, combinar medidas preventivas y correctoras, y aprovechar al máximo los instrumentos de la Unión existentes.

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El proceso de coordinación en materia económica y de empleo del Semestre Europeo, que cuenta con el respaldo del cuadro de indicadores sociales (10), ha hecho hincapié en el reto que suponen la pobreza y la exclusión social de los niños, y varios Estados miembros han recibido recomendaciones específicas por país. Las orientaciones para las políticas de empleo subrayan la importancia de garantizar el acceso de todas las personas, también los niños, a determinados servicios, como la educación infantil y atención a la primera infancia, la educación o la asistencia sanitaria, pues dicho acceso es una condición necesaria para garantizar la igualdad de oportunidades.

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La Unión dispone de fondos para respaldar la aplicación de la Garantía Infantil Europea y otras medidas de apoyo. En el marco del Fondo Social Europeo Plus, todos los Estados miembros destinarán un importe apropiado a la lucha contra la pobreza infantil o la exclusión social de los niños. En el caso de los Estados miembros en los que la tasa de niños en riesgo de pobreza o exclusión social sea superior a la media de la Unión, dicho importe supondrá, como mínimo, el 5 % de la asignación nacional con cargo al Fondo Social Europeo Plus. De conformidad con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Programa InvestEU apoyarán también las inversiones en infraestructuras facilitadoras, como las viviendas sociales y las instalaciones de educación infantil y atención a la primera infancia, así como en equipos y en acceso a servicios generales y de calidad. El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, que forma parte del Plan de Recuperación para Europa y del instrumento Next Generation EU, ofrece financiación adicional de la Unión para llevar a cabo reformas, inversiones y políticas dirigidas a la próxima generación, niños y jóvenes, en ámbitos como la educación y las capacidades, que deben incluirse en los planes nacionales de recuperación y resiliencia (11). El instrumento de apoyo técnico puede ayudar a los Estados miembros a diseñar y aplicar reformas estructurales en los ámbitos de la educación, los servicios sociales, la justicia y la sanidad, tales como reformas intersectoriales que aborden la pobreza infantil y la exclusión social.

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Los Estados miembros pueden asimismo beneficiarse del programa de la UE de distribución de frutas, hortalizas y leche en los centros escolares durante el período 2017-2023 a fin de aumentar la disponibilidad de productos saludables para los niños y lograr que estos comprendan mejor los beneficios de una alimentación sana y sostenible.

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La presente Recomendación debe aplicarse a través de planes de acción nacionales adaptados a las circunstancias nacionales, regionales y locales. Tales planes de acción nacionales deben detectar a los niños necesitados y los obstáculos a los que se enfrentan a la hora de acceder a los servicios cubiertos por la presente Recomendación y beneficiarse de ellos. A tal fin, se recomienda a los Estados miembros que obtengan la participación de las partes interesadas pertinentes, tales como las organizaciones no gubernamentales que promueven los derechos del niño. En el contexto del Semestre Europeo, debe realizarse un seguimiento periódico de los avances logrados en la aplicación de la presente Recomendación, por ejemplo como parte del cuadro de indicadores sociales, y también mediante el desarrollo de indicadores de seguimiento pertinentes.

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La presente Recomendación complementa la Recomendación 2013/112/UE de la Comisión, constituye un resultado del Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales y complementa la Estrategia de la UE sobre los Derechos del Niño, de carácter global.

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La presente Recomendación respeta plenamente los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Se entiende sin perjuicio de los principios del Derecho procesal nacional y de las tradiciones jurídicas de los Estados miembros y no implica una ampliación de las competencias de la Unión.

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a)

designar a una persona que ocupe el puesto de coordinador nacional de la Garantía Infantil, dotado de los recursos y el mandato adecuados que permitan coordinar y supervisar de manera efectiva la aplicación de la presente Recomendación;

b)

con el objetivo de orientar mejor las medidas hacia los niños necesitados y teniendo en cuenta las organizaciones y circunstancias nacionales, regionales y locales, obtener la participación de las partes interesadas pertinentes en la detección de los niños necesitados y de los obstáculos a los que se enfrentan a la hora de acceder a los servicios cubiertos por la presente Recomendación y de beneficiarse de ellos;

c)

presentar a la Comisión, en un plazo de nueve meses a partir de la adopción de la presente Recomendación, un plan de acción para aplicarla que cubra el período hasta 2030 y que tenga en cuenta las circunstancias nacionales, regionales y locales, así como las medidas y actuaciones estratégicas vigentes de apoyo a los niños necesitados. El plan de acción debe incluir, en particular:

i) las categorías específicas de niños necesitados a los que se dirigen las medidas integradas correspondientes,

ii) los objetivos cuantitativos y cualitativos que deben alcanzarse en cuanto a los niños necesitados a los que se dirigen las medidas correspondientes, teniendo en cuenta las disparidades regionales y locales,

iii) las medidas previstas o adoptadas para aplicar la presente Recomendación, también a nivel regional y local, así como los recursos financieros y los plazos necesarios,

iv) otras medidas previstas o adoptadas para hacer frente a la exclusión social infantil y romper los ciclos intergeneracionales de desventajas, en particular, sobre la base del marco de actuación facilitador establecido en el apartado 6,

v) un marco nacional para la recopilación de datos, el seguimiento y la evaluación de la presente Recomendación, con vistas también a establecer el marco común de seguimiento a que se refiere el apartado 12, letra d);

d)

desarrollar medidas efectivas de divulgación dirigidas a los niños necesitados y a sus familias, en particular a nivel regional y local y a través de centros educativos, trabajadores sociales con formación, servicios de apoyo a las familias y organizaciones de la sociedad civil y de la economía social, con el fin de sensibilizar y de fomentar y facilitar la utilización de los servicios cubiertos por la presente Recomendación;

e)

garantizar la participación de las autoridades regionales, locales y otras autoridades pertinentes, los niños y las partes interesadas pertinentes que representen a la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales, los centros educativos y los organismos responsables de promover la inclusión y la integración sociales, los derechos del niño, la educación inclusiva y la no discriminación, incluidos los organismos nacionales de igualdad, en la preparación, la ejecución, el seguimiento y la evaluación del plan de acción;

f)

presentar a la Comisión un informe cada dos años sobre los avances logrados en la aplicación de la presente Recomendación, en consonancia con el plan de acción nacional a que hace referencia la letra c).

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