Butlletí Oficial de l'Estat

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El 26 de marzo de 2018, la Comisión publicó un anuncio de inicio de una investigación de salvaguardia relativa a las importaciones de veintiséis categorías de productos siderúrgicos (2018/C 111/10) (3) en el Diario Oficial de la Unión Europea. La Comisión decidió abrir la investigación a la luz de la existencia de pruebas suficientes de que las importaciones de esos productos podían causar o amenazaban con causar un grave perjuicio a los productores de la Unión afectados.

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El 28 de junio, la Comisión publicó, asimismo, un anuncio por el que se ampliaba la investigación a dos categorías de productos adicionales (4).

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La información de la que disponía la Comisión, procedente del mecanismo de vigilancia previa del acero vigente (5) y de fuentes de la industria de la Unión, mostraba que la tendencia creciente de las importaciones de estas categorías de productos y las condiciones económicas y comerciales amenazantes que imperaban, incluida la situación de la industria siderúrgica de la Unión, justificaban un examen en profundidad.

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Asimismo, debido a las medidas contra las exportaciones de acero adoptadas por los Estados Unidos de América («EE. UU.») con arreglo a la sección 232 de la Ley de expansión del comercio de 1962 de este país («sección 232»), existía un alto riesgo de un nuevo aumento de las importaciones resultante de un desvío comercial.

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Estas circunstancias, en un contexto de sobrecapacidad persistente a nivel mundial, pueden poner en peligro la industria siderúrgica de la Unión, que sigue siendo vulnerable a un posible aumento inminente de las importaciones y que está todavía recuperándose del daño causado por las prácticas comerciales desleales, como demuestra el gran número de medidas de defensa comercial sobre los productos siderúrgicos adoptadas a escala mundial en un pasado reciente.

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El 11 de abril de 2018, la Comisión emitió una «nota para el expediente» que incluía estadísticas de importación clave y los indicadores de perjuicio disponibles. En relación con la «nota para el expediente», la Comisión recibió 41 comunicaciones de terceros países, de asociaciones nacionales y de empresas siderúrgicas.

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Varias partes interesadas alegaron que la Comisión no había comunicado de manera adecuada y oportuna las pruebas sobre las que se basó el inicio de la investigación de salvaguardia. Se afirmó que, al no hacerlo, las partes interesadas no pudieron ejercer plenamente sus derechos de defensa. Concretamente, varias partes interesadas alegaron que la «nota para el expediente» que se facilitó el 11 de abril de 2018 no contenía datos relativos a las ventas, las exportaciones, el consumo o la producción total de la Unión.

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Contrariamente a estas afirmaciones, la «nota para el expediente» contenía datos sobre las ventas, el consumo y la producción total de la Unión. Por otra parte, la Comisión considera que, además, los principales elementos y pruebas disponibles se resumieron adecuadamente en el anuncio de inicio publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea y en la notificación de la investigación a la OMC, de conformidad con el artículo 12, apartado 1, letra a), del Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC.

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Por consiguiente, la Comisión considera que ha cumplido sus obligaciones jurídicas de proteger adecuadamente los derechos de defensa de las partes interesadas. En cualquier caso, las partes interesadas todavía tienen la oportunidad de ejercer sus derechos durante el resto de la investigación.

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Con el fin de obtener la información necesaria para llevar a cabo una evaluación en profundidad, la Comisión envió cuestionarios a productores conocidos de la UE y a todos los productores exportadores, importadores y usuarios de los productos investigados que así lo solicitaron dentro de los plazos estipulados en el anuncio de inicio. Además, se invitó a estas partes, al igual que a terceros países, a presentar cualquier información pertinente. La Comisión recibió 222 respuestas a cuestionarios y 74 comunicaciones.

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La Comisión inició la investigación de salvaguardia sobre veintiséis categorías de productos siderúrgicos importados a la UE y, el 28 de junio, amplió el ámbito de la investigación a dos categorías de productos adicionales mediante un anuncio que modificaba el anuncio de inicio (6). Las veintiocho categorías de productos («producto afectado» o las «categorías de productos afectados») están incluidas en el mecanismo de vigilancia del acero introducido por la Comisión en mayo de 2016. Están, asimismo, sujetas a las medidas arancelarias adoptadas por los EE. UU. con arreglo a la sección 232. Las categorías de productos afectados, junto con los códigos NC en los que están clasificados actualmente, se enumeran en el anexo I.

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En esta evaluación preliminar, la Comisión considera que las veintiocho categorías de productos fabricados por los productores de la Unión (en lo sucesivo, «producto similar» o «categorías de productos similares») son similares o compiten directamente con las categorías de productos afectados. Los productos fabricados en la Unión y los productos importados afectados tienen las mismas características físicas, técnicas y químicas básicas; tienen los mismos usos, y la información relativa s sus precios y calidad está fácilmente disponible; se venden también a través de canales de venta similares o idénticos a clientes que los compran o pueden comprarlos tanto a exportadores nacionales como a extranjeros. Por consiguiente, existe una fuerte competencia entre las categorías de productos afectados y las que fabrican los productores de la Unión en las categorías correspondientes.

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En este análisis preliminar, la Comisión también ha constatado que hay una importante interrelación y una fuerte competencia entre productos clasificados en diferentes categorías, así como entre productos en diferentes etapas de producción dentro de determinadas categorías, ya que algunas de las categorías contienen la materia prima o insumo principal para fabricar otros productos en otras categorías.

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Algunos ejemplos ilustran esta interrelación y competencia dentro de las categorías de productos y entre ellas. Por ejemplo, los flejes anchos laminados en caliente se producen a partir de desbastes planos y se enrollan en bobinas, o bien se fabrican planos en trenes de chapas cuarto. Las chapas se producen cortando los flejes a la longitud deseada. Los flejes estrechos se producen, o bien directamente, o cortando los flejes anchos laminados en caliente. Los productos planos laminados en caliente se utilizan también en la fabricación de tuberías y tubos para la industria petroquímica y los productos planos laminados en frío son utilizados por los fabricantes de tubos soldados. Una gran parte de los flejes anchos laminados en caliente que se fabrican se transforma de nuevo para producir flejes laminados en frío, que son más delgados y tienen un mejor acabado de superficie. Una proporción significativa de los productos laminados en frío se reviste de metal, con estaño o cromo para la industria conservera, o con zinc (7).

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Muchos productores de la Unión se dedican a la fabricación de la mayoría de los productos previamente mencionados. Por ejemplo, Arcelor Mittal no solo produce chapas y flejes laminados en caliente y en frío, sino que también reviste varios productos siderúrgicos y produce planchas. Del mismo modo, empresas como Voest Alpine y Tata Steel producen láminas y flejes laminados en caliente y en frío, así como productos siderúrgicos revestidos fabricados con estos productos.

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Asimismo, como consecuencia y dado el nivel de interrelación, la presión competitiva puede desplazarse fácilmente de un producto a otro. Por ejemplo, si se imponen medidas de defensa comercial a un producto como las bobinas de acero, este puede transformarse en el mismo país y exportarse bajo forma diferente a fin de evitar las medidas adicionales y seguir compitiendo con los productos nacionales. Tampoco queda excluido que terceros países importen algunos de estos productos a bajo coste y los transformen antes de reexportarlos a la Unión.

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A causa de estas interrelaciones e interconexiones, y dado el hecho de que —como se explicará a continuación— el potencial desvío comercial, resultado de las medidas adoptadas por los EE. UU. con arreglo a la sección 232, afecta a todas las categorías de productos, debido a que dichas medidas se aplican horizontalmente a todos los productos siderúrgicos sin distinción de forma, tamaño o composición, el análisis a efectos de la determinación provisional se ha llevado a cabo tanto a escala global para las veintiocho categorías de productos, como producto afectado (es decir, el acero de diferentes tipos y formas), como a nivel individual para cada categoría de productos (8).

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La mayoría de los productores de la Unión son miembros de la Asociación Europea de Siderurgia («EUROFER») o, en la medida en que los productos son tuberías y tubos, de la Asociación Europea de Fabricantes de Tubos de Acero («ESTA»). Estas dos asociaciones industriales representan más del 95 % de la producción siderúrgica de la Unión. Sus miembros están situados en casi todos los Estados miembros.

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En nombre de sus miembros, estas asociaciones industriales han informado a la Comisión de que apoyan la apertura de la investigación de salvaguardia, así como la adopción de medidas encaminadas a abordar también el desvío comercial resultante de las medidas de la sección 232, que perturban gravemente el mercado siderúrgico, el cual todavía no se ha recuperado completamente de la crisis de la siderurgia.

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Sobre la base de la información de Eurostat, del mecanismo de vigilancia previa del acero, así como de la información presentada por la industria de la Unión, la Comisión ha realizado un análisis preliminar del aumento de las importaciones de los productos afectados durante el período 2013-2017. La Comisión ha examinado, asimismo, la evolución de las importaciones durante el primer trimestre de 2018, a fin de confirmar su reciente aumento.

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Las importaciones totales de los productos afectados han evolucionado de la siguiente manera:

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En términos generales, las importaciones de las veintiocho categorías de productos afectados, tomadas en conjunto, aumentaron en términos absolutos en un 62 % durante el período 2013-2017. El aumento de las importaciones fue especialmente marcado hasta 2016. Posteriormente, continuaron aumentando y se mantuvieron en un nivel muy alto.

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Las importaciones de la gran mayoría de las diferentes categorías de productos investigadas mostraron, además, un aumento en términos absolutos en los últimos cinco años. Por ejemplo, las importaciones de las categorías más importantes en términos de importaciones (categorías de productos 1, 4 y 7) han aumentado en un 45 %, un 168 % y un 78 %, respectivamente.

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No obstante, en cinco categorías de productos, a saber, los productos 10, 11, 19, 24 y 27, no se produjo aumento. En consecuencia, la Comisión considera que estas categorías de productos deben, en esta fase, excluirse del ámbito de aplicación de las medidas provisionales. La Comisión se reserva, sin embargo, el derecho de incluir estas cinco categorías de productos en el ámbito de las medidas definitivas y, a este efecto, continuará supervisando las importaciones dentro de estas categorías. La evolución de las importaciones de cada categoría de productos se presenta en el anexo II.

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Además de la exclusión, en esta fase, de las categorías de productos anteriormente mencionadas, la Comisión ha considerado también la exclusión de determinados países del ámbito de aplicación de las medidas, de conformidad con las conclusiones del considerando 121. En consecuencia, la Comisión ha excluido del resto del análisis preliminar las importaciones de estas categorías de productos provenientes de los países mencionados anteriormente y ha revisado la evolución de las importaciones.

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Sobre esta base, las importaciones de los productos objeto de este procedimiento preliminar han evolucionado de la siguiente manera:

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Las importaciones aumentaron en términos absolutos en un 68 % durante el período 2013-2017 y las cuotas de mercado aumentaron del 12,1 % al 17,80 %. El incremento más significativo se produjo en el período 2013-2016, pero las importaciones continuaron aumentando y se mantuvieron en un nivel alto en 2017.

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La tendencia de crecimiento de las importaciones continúa en 2018. Si se compara el primer trimestre de 2018 con el primer trimestre de 2017, el aumento total de las importaciones asciende al 10 %. Para nueve categorías de productos, el incremento es superior al 20 %, y para una de esas categorías (categoría 13) es de más del 100 %. Asimismo, dicho aumento tuvo lugar incluso antes de que entraran en vigor las medidas de la sección 232.

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Por consiguiente, la Comisión concluye que ha habido un incremento repentino, acusado y significativo, en términos absolutos, de las importaciones de veintitrés categorías de productos. Además, este aumento ha continuado en el primer trimestre de 2018 y se espera que sea aún más importante en vista del desvío comercial previsto como consecuencia de las medidas de la sección 232.

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La Comisión ha determinado preliminarmente que el aumento antes mencionado de las importaciones de productos siderúrgicos en la Unión ha sido el resultado de acontecimientos imprevistos que tienen su origen en una serie de factores que establecen y agravan los desequilibrios en el comercio internacional de los productos afectados.

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En primer lugar, la capacidad nominal mundial de la siderurgia se ha más que duplicado desde 2000, desde un nivel de 1 050 millones de toneladas en 2000 a 2 290 millones de toneladas en 2016, y se ha mantenido en un nivel muy alto en 2017 (2 270 millones de toneladas) (9). Asimismo, en 2016, la producción siderúrgica mundial real (1 600 millones de toneladas) seguía siendo 100 millones de toneladas superior a la demanda mundial de acero (1 500 millones de toneladas). En consecuencia, en los últimos años ha existido una brecha importante entre la capacidad y la producción nominales mundiales y entre la producción y la demanda, que ha generado un exceso de capacidad sin precedentes en el mercado siderúrgico mundial, que persiste a pesar de las medidas adoptadas para reducirla. Por otra parte, de cara al futuro, mientras que en 2017 la producción mundial aumentó más del 5 % debido a la recuperación económica, en 2018, la demanda siderúrgica mundial muestra solo un crecimiento moderado y, en 2019, se prevé una mayor desaceleración. Aunque hubo un signo de recuperación en 2017, siguen existiendo riesgos importantes.

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Las empresas siderúrgicas siguen siendo vulnerables desde el punto de vista financiero, dado que, como se ha mencionado, existen desequilibrios permanentes en el sector siderúrgico. Estos desequilibrios se ven acentuados por subvenciones y medidas de apoyo estatal distorsionadoras (10). Dados los grandes costes fijos del sector siderúrgico, muchos productores, especialmente en países donde el Estado distorsiona la dinámica normal de las fuerzas del mercado, mantuvieron la utilización de la capacidad en índices altos e inundaron los mercados de terceros países con sus productos a precios bajos cuando el consumo interno no podía absorberlos. Esto ha provocado un aumento de las importaciones en la UE y una caída general de los precios. Sobre la base de una comparación de los precios medios de cada categoría de producto, en 2017, los precios de importación subcotizaron en general los precios de la industria de la Unión. Esta comparación de precios medios no refleja necesariamente todas las especificidades que pueden repercutir sobre la comparabilidad, pero, de todas formas, da una buena indicación del nivel general de los precios de las importaciones en comparación con los precios de la Unión. Estableció que existía una subcotización con respecto a diecisiete categorías de productos, que oscilaba entre un 1,2 % y un 23 %.

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En segundo lugar, el efecto descrito se ha visto exacerbado por prácticas comerciales restrictivas en los mercados de terceros países. De hecho, desde 2014 o 2015, como reacción al exceso de oferta de acero señalado anteriormente y a las prácticas distorsionadoras del mercado, varios países han empezado a hacer un mayor uso de la política comercial y de los instrumentos de defensa comercial en el sector siderúrgico con el fin de proteger a los productores nacionales. México, Sudáfrica, India y Turquía han aplicado incrementos, que oscilan entre el 2,5 % y el 40 %, a los aranceles de importación de una serie de productos siderúrgicos, incluidos, entre otros: el acero laminado en caliente y en frío, los productos siderúrgicos planos como los flejes y también las armaduras. Estos productos se importaron normalmente en cantidades crecientes durante el período de investigación. Asimismo, durante 2017, los terceros países continuaron imponiendo medidas comerciales restrictivas: algunos países introdujeron precios mínimos de importación (India), otros impusieron normas nacionales obligatorias para el acero (Indonesia) y otros, requisitos de contenido local, por ejemplo, mediante la contratación pública (EE. UU.).

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Además, ha aumentado de manera constante el recurso a los instrumentos de defensa comercial. Sobre la base de las estadísticas de la OMC, mientras que durante 2011-2013 se iniciaron una media de alrededor de 77 investigaciones relacionadas con la industria siderúrgica por año, durante 2015-2016 esta media ascendió a 117. En febrero de 2018, los EE. UU. tenían en vigor 169 medidas sobre derechos antidumping y compensatorios con respecto al acero y estaban en curso veinticinco investigaciones que podrían dar lugar a una situación aún más restrictiva para sus importaciones siderúrgicas (11). Puesto que los EE. UU. son uno de los países que más acero importan del mundo —alrededor del 13,1 % de las importaciones siderúrgicas mundiales (en 2016)—, el impacto de un número tan elevado de medidas de defensa comercial ha tenido fuertes repercusiones a escala internacional.

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En tercer lugar, en el contexto de persistente exceso de capacidad existente a escala mundial, es probable que las medidas ilegales y restrictivas adoptadas por los EE. UU. en virtud de la sección 232, dado su nivel y ámbito de aplicación, causen un desvío comercial considerable de los productos siderúrgicos hacia la Unión. Los EE. UU. han calculado que la imposición de un único arancel a todos los productos en virtud de estas medidas, de la que no excluiría a casi ningún país, reducirá las importaciones en aproximadamente 13 millones de toneladas, lo que equivale al 7 % del consumo de la Unión (12). El mercado de la Unión es, en general, muy atractivo para los productos siderúrgicos, tanto en términos de demanda como de precios. Algunos de los principales exportadores a los EE. UU. son también proveedores siderúrgicos tradicionales de la Unión y no cabe duda de que estos países, así como otros cuyas exportaciones y producción se verán afectadas por las medidas de los EE. UU. y la previsible cascada de desvío comercial, redirigirán sus exportaciones a la Unión. Incluso un desvío parcial de los flujos comerciales antes mencionados hacia la Unión provocaría inevitablemente una nueva bajada y subcotización de los precios en el mercado de la UE, que reduciría los precios a niveles comparables a los de 2016, con consecuencias negativas importantes para la rentabilidad de la industria siderúrgica de la Unión. Por último, cabe señalar que el aumento adicional de las importaciones, que probablemente deteriore aún más la situación económica de la industria siderúrgica de la Unión, podría proceder especialmente de países que actualmente no están sujetos a medidas antidumping o compensatorias.

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En consecuencia, la evolución imprevista de las circunstancias antes mencionada ha aumentado y aumentará las importaciones siderúrgicas a la Unión.

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Con el fin de formular su determinación preliminar sobre la existencia de pruebas de grave perjuicio o riesgo de grave perjuicio a la industria de la Unión para el producto afectado evaluado, la Comisión, de conformidad con el artículo 9 del Reglamento 2015/478 y el artículo 6 del Reglamento 2015/755, ha examinado las tendencias del consumo, la producción, la utilización de la capacidad, las ventas, las cuota de mercado, los precios, la rentabilidad, las existencias, el rendimiento del capital invertido, el flujo de caja y el empleo para el producto afectado durante los años 2013 a 2017 (en espera de la recogida de datos de 2018).

(38)

El análisis de las veintitrés categorías de productos que muestran un aumento de los volúmenes de importación («productos o categorías de productos evaluados») se ha realizado de manera tanto global como individual. Como se explica en la sección II, la Comisión considera tal análisis global e integral adecuado en la presente investigación, dada la interrelación, la interconexión y el nivel de competencia entre los diferentes productos desde el punto de vista de la oferta y la demanda.

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Si se analiza la situación general, el consumo de la Unión, las ventas de los productores de la Unión y la cuota de mercado correspondiente se desarrollaron de la siguiente manera:

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El consumo de los productos evaluados aumentó con regularidad cada año durante el período 2013-2017 y en un 15 % en general. Las ventas de los productores de la Unión también aumentaron, aunque en mucho menor medida que el consumo de la Unión, es decir, solo un 7 %. En consecuencia, los productores de la Unión no pudieron beneficiarse de la creciente demanda de la Unión y perdieron cuotas de mercado, pasando del 86,8 % al 80,9 %. Cabe recordar que durante el mismo período las importaciones aumentaron en un 68 %.

(41)

Sobre la base de las respuestas al cuestionario recibidas de los productores de la Unión, la producción y la capacidad de producción evolucionaron de la siguiente manera:

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La capacidad de producción aumentó un 3 % durante el período 2013-2017, pero menos que el nivel de producción, que aumentó un 9 %. Como consecuencia, el índice de utilización de la capacidad aumentó del 72 % al 76 %.

(43)

En el período 2013-2017, las existencias de las empresas que cooperaron aumentaron en general un 20 %.

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Los precios de venta unitarios, la rentabilidad y el flujo de caja de los productores de la Unión evolucionaron de la siguiente manera:

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En el período 2013-2016 hubo una importante reducción de los precios en el mercado de la Unión: los precios de venta unitarios disminuyeron un 15 %. Cabe recordar que las importaciones también aumentaron significativamente durante este período. No obstante, el precio de venta unitario medio se recuperó en 2017 y alcanzó un nivel comparable al de 2013. La rentabilidad en general se mantuvo en un nivel muy bajo durante el período 2013-2016. A pesar de la disminución significativa de los precios, la industria de la Unión aun pudo reducir su coste de producción en 2016, hasta el punto de lograr un pequeño nivel de beneficio del 2,2 %. La situación se recuperó de manera temporal en 2017. Los precios de venta aumentaron casi un 20 % entre 2016 y 2017 y alcanzaron su nivel de 2013. La industria de la Unión logró un nivel de beneficio del 6,2 %, dado que el coste de producción (materia prima), aun aumentando, siguió siendo inferior al de 2013. El flujo de caja global de la industria de la Unión aumentó en aproximadamente un 60 %.

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En términos de empleo, durante el período de cinco años, los productores de las categorías de productos evaluados de la Unión perdieron casi 10 000 puestos de trabajo.

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Además del análisis global de la situación para el producto afectado en general, que la Comisión considera el planteamiento apropiado para evaluar en esta investigación la necesidad de medidas de salvaguardia, la Comisión también ha examinado la situación a nivel de las categorías individuales de productos con el fin de confirmar las tendencias de forma desglosada.

(48)

Al analizar las categorías individuales de productos, la situación es más contrastada, pero en general muestra las mismas tendencias. Los indicadores económicos se proporcionan individualmente y por categorías de productos en el anexo III.

(49)

El consumo de la Unión aumentó en los últimos cinco años para todas las categorías de productos excepto dos. Si bien este aumento siguió siendo modesto para algunos productos individuales que tuvieron un incremento mínimo del 2 %, fue mucho más marcado para otros, que experimentaron un incremento máximo del 169 %.

(50)

Los volúmenes de ventas se mantuvieron, en general, estables en el período 2013-2017 y, en algunos casos, aumentaron ligeramente, aunque, a excepción de tres categorías de productos, no tanto como el consumo de la UE. Como consecuencia, durante el período de cinco años, se produjo una disminución de las cuotas de mercado para todos los productos excepto tres.

(51)

Los niveles de producción, así como los índices de utilización de la capacidad, aumentaron en general en el caso de dieciocho de los veintitrés productos individuales.

(52)

En términos de precios, en el período 2013-2016 se produjo una reducción importante de los precios para todos los productos (a excepción de un producto que estaba sujeto a derechos antidumping en forma de precio mínimo de importación). Los precios se recuperaron en 2017, dada la recuperación general del mercado siderúrgico, pero también como consecuencia de las diversas medidas de defensa comercial adoptadas ante la política de precios desleal y las importaciones subvencionadas. El nivel de precios de dieciséis productos se mantuvo más bajo en 2017 que en 2013. Cabe señalar que los niveles de los precios de importación medios fueron casi sistemáticamente inferiores a los precios de la Unión todos los años y para todas las categorías de productos.

(53)

En lo que respecta a los beneficios, todas las categorías de productos se vendieron con pérdidas o con beneficios muy reducidos hasta 2016. Solo siete productos se recuperaron a un nivel de beneficio superior al 6 % en 2017. Estos productos son importantes en términos del volumen de producción de la UE y seis de ellos están actualmente sujetos a medidas antidumping o compensatorias (recientes). Cabe observar que estas medidas se refieren solo a algunos países de origen. Todos los demás productos siguieron registrando pérdidas (tres productos) o llegaron apenas al límite de la rentabilidad (trece productos). Se considera que un nivel de beneficio inferior al 6 % es insuficiente para cubrir el coste de las inversiones necesarias para sostener la actividad, ya que, en la mayoría de las investigaciones recientes, la Comisión ha utilizado un nivel de beneficio de alrededor del 8 % como nivel de beneficio suficiente en este sector para cubrir las inversiones. En cuanto al flujo de caja, este se deterioró para la mitad de los productos en 2013-2017 y fue incluso negativo para seis de ellos en 2017. El rendimiento del capital invertido se mantuvo bajo en el período 2013-2016, pero mejoró posteriormente para la gran mayoría de las categorías de productos, si bien para cinco de ellos se mantuvo negativo en 2017.

(54)

En términos de existencias, estas aumentaron para diecisiete categorías de productos. Solo disminuyeron para cinco categorías de productos y, para una, se mantuvieron al mismo nivel durante el período.

(55)

El análisis anterior corrobora que la situación de la industria siderúrgica de la Unión se deterioró de manera significativa en el período 2013-2016. Esto se materializó en una disminución de las cuotas de mercado y en una reducción importante de los precios, que impidió que la industria se beneficiara de los bajos costes de las materias primas. Estas tendencias se dieron tanto a escala global como para cada producto individualmente. La situación se recuperó parcialmente en 2017. Si bien muchas categorías de productos todavía están por debajo de un nivel de beneficio sostenible, algunas han mejorado, probablemente como resultado de la reciente imposición de medidas antidumping y antisubvenciones. A escala mundial, y para las categorías individuales de productos, se considera que la industria de la Unión sigue estando en una situación frágil y es vulnerable a un nuevo aumento de las importaciones, en particular si las importaciones de países sujetos a medidas de defensa comercial son sustituidas por desvíos comerciales del mercado de los EE. UU. como consecuencia de las medidas de la sección 232.

(56)

Por ejemplo, este es típicamente el caso de las categorías de productos 1, 2 y 4, que son importantes en términos de demanda de la Unión, aunque también porque se utilizan (en particular, las categorías 1 y 2) como materia prima para la fabricación de otros productos siderúrgicos. Con respecto a las categorías de productos 1, 2 y 4, la situación financiera fue negativa en 2016, aunque pasó a ser positiva en 2017, tras la imposición de medidas antidumping y antisubvenciones contra varios países como, entre otros, China y Rusia. No obstante, recientemente, las importaciones procedentes de estos países han sido sustituidas parcialmente por importaciones procedentes de la India, Corea y Turquía, países estos dos últimos que son, además, importantes proveedores de los EE. UU. En el primer trimestre de 2018, es decir, antes de la imposición de las medidas en los EE. UU., las importaciones en la Unión de la categoría de productos 1 ya han aumentado, en comparación con el primer trimestre de 2017, debido, principalmente, a las importaciones procedentes de Turquía.

(57)

Es probable que un nuevo aumento de las importaciones siderúrgicas en la Unión impida que su industria, que aún no se ha recuperado totalmente, se beneficie del efecto positivo de las recientes medidas de defensa comercial.

(58)

En su Comunicación de marzo de 2016 sobre la siderurgia (13), la Comisión concluyó que la industria siderúrgica de la Unión se enfrentaba a una serie de graves retos, acentuados por el exceso de capacidad mundial, el fuerte aumento de las exportaciones mundiales y una oleada sin precedentes de prácticas comerciales desleales.

(59)

En paralelo, con el objeto de remediar el perjuicio causado por las importaciones en condiciones de prácticas desleales, la Unión ha impuesto una serie de medidas antidumping y antisubvenciones contra las importaciones de productos siderúrgicos. En total, en la actualidad, se han adoptado no menos de diecinueve medidas antidumping o antisubvenciones hacia las importaciones en condiciones de prácticas desleales de catorce categorías de productos investigados provenientes de diversos países. Durante el período investigado, es decir, entre 2013 y 2017, trece nuevas investigaciones determinaron que la industria siderúrgica de la UE sufrió (o, en un caso, estuvo en riesgo de sufrir) un perjuicio importante causado por prácticas comerciales desleales.

(60)

Como se señala en el considerando 55, la industria de la Unión sigue estando en una situación frágil y es vulnerable a un nuevo aumento de las importaciones. La reciente decisión por parte de los EE. UU. de no excluir las exportaciones procedentes de la UE del ámbito de aplicación de las medidas de la sección 232 probablemente reducirá la capacidad de los productores de la Unión para exportar sus productos a este país y hará que su situación sea aún más vulnerable.

(61)

Las importaciones siderúrgicas aumentaron considerablemente y se mantuvieron en niveles altos en 2017. El nuevo aumento de las importaciones en 2018, en particular aquellas provenientes de países o exportadores no sujetos a medidas de defensa comercial, probablemente evitará que la industria se recupere por completo y se beneficie de estas medidas. Se considera que la industria siderúrgica de la Unión sigue siendo vulnerable a nuevos aumentos de las importaciones.

(62)

En ausencia de medidas provisionales de salvaguardia, es probable que la situación se transforme en un grave perjuicio real en el futuro cercano.

(63)

En este contexto, de conformidad con el artículo 9, apartado 2, del Reglamento 2015/478 y el artículo 6, apartado 3, del Reglamento 2015/755, la Comisión ha examinado el índice de aumento de las exportaciones hacia la Unión y la probabilidad de que se utilice la capacidad disponible a fin de exportar a la Unión.

(64)

En primer lugar, según lo concluido previamente, las importaciones hacia la Unión aumentaron considerablemente en el período 2013-2017, a saber, un 68 % a nivel mundial. Si bien el aumento fue especialmente marcado hasta 2016, las importaciones continuaron incrementándose en el período posterior, aunque a un ritmo más lento. Como se señala en los considerandos (37) y (82), sobre la gravedad de las circunstancias, las importaciones aumentaron nuevamente de manera considerable, casi un 10 %, en el primer trimestre de 2018. El índice de aumento de las importaciones es, por consiguiente, significativo.

(65)

En segundo lugar, en una situación de exceso de capacidad mundial en varios países, se espera que las medidas restrictivas adoptadas por los EE. UU. con arreglo a la sección 232, dado su nivel y ámbito de aplicación, puedan causar un desvío comercial de productos siderúrgicos hacia la Unión.

(66)

Los EE. UU. anunciaron su intención de disminuir las importaciones en aproximadamente 13 millones de toneladas y, en consecuencia, en marzo de 2018, impusieron un derecho adicional de importación de un 25 % a las importaciones de un gran número de productos siderúrgicos. El volumen de acero que ya no se exportará a los EE. UU. se desviará inevitablemente a otros terceros países.

(67)

Algunos de los principales exportadores a los EE. UU. son, además, proveedores siderúrgicos tradicionales de la Unión. Es muy probable que estos países, al igual que otros, estén en gran medida dispuestos a redirigir sus exportaciones a la Unión. El mercado de la Unión resulta, en general, atractivo para los productos siderúrgicos tanto en términos de demanda como de precios. De hecho, la UE es, después de China, pero antes de los EE. UU., uno de los principales mercados siderúrgicos, en los que la demanda ha aumentado en los últimos años y los precios también se han recuperado.

(68)

En este contexto, un aumento significativo de la oferta en el mercado de la Unión causado por una afluencia de importaciones dará lugar a una presión general a la baja sobre los precios, que provocará niveles de precios comparables a los de 2016 y tendrá consecuencias negativas importantes para la rentabilidad de la industria siderúrgica de la Unión.

(69)

En estas circunstancias y basándose en lo anterior, se concluye preliminarmente que, aunque en 2017 la industria siderúrgica de la Unión se recuperó parcialmente con respecto a algunas categorías de productos, debido especialmente a las medidas de defensa comercial, para la mayoría de las categorías de productos evaluados la situación financiera está todavía muy por debajo de niveles sostenibles, lo que hace que la industria de la Unión continúe siendo vulnerable a otra oleada de importaciones. Por consiguiente, la Comisión concluye que la industria siderúrgica de la Unión se encuentra en una situación de riesgo de grave perjuicio con respecto a las veintitrés categorías de productos evaluados.

(70)

La Comisión ha llegado a la conclusión preliminar de que existe un vínculo causal entre el aumento de las importaciones del producto evaluado, por una parte, y el riesgo de grave perjuicio, por otra, sobre la base que se indica a continuación.

(71)

En primer lugar, cabe recordar que los productos fabricados por los productores de la Unión son similares o compiten directamente con los productos afectados. Tienen las mismas características básicas, los mismos usos y se venden a través de canales de venta similares o idénticos y compiten fuertemente en cuanto al precio.

(72)

Como se explica en las secciones IV y VI, los productores de la Unión han sufrido una pérdida de cuota de mercado y se han visto afectados por una presión sobre los precios significativa que ha provocado un nivel de beneficio negativo o insostenible. En el caso de algunos productos, incluso si los productores se han recuperado, el grave perjuicio parece ser inminente.

(73)

En el período 2013-2017, las importaciones del producto afectado aumentaron significativamente y se quedaron con cuotas de mercado de la Unión, al ofrecer niveles de precios inferiores a los de los productores de la UE. De hecho, la cuota de mercado de las importaciones, en general, creció del 12,2 % al 17,6 %, y los precios de importación de cada producto individual se mantuvieron casi sistemáticamente por debajo de los precios de venta de la Unión.

(74)

El vínculo causal entre el aumento de las importaciones y la situación de los productores de la Unión fue especialmente marcado en el período 2013-2016, cuando las importaciones a bajo precio alcanzaron su punto culminante (+ 62 %) y los precios de los productores de la UE cayeron un 15 %. Con respecto a la categoría 13, la disminución de los precios llegó incluso al 20 %, y en el caso de las categorías 1 y 3, al 19 % y el 18 %, respectivamente. En consecuencia, los productores de la Unión de los productos similares se encontraban en una situación deficitaria o apenas cubrían pérdidas. En el año 2017, las importaciones se mantuvieron en un nivel alto y siguieron subcotizando los precios, a pesar del aumento general de los mismos. Los precios de la UE se recuperaron, aunque no lo suficiente con respecto a una serie de productos que continuaron vendiéndose con pérdidas o beneficios reducidos.

(75)

Aunque los beneficios se recuperaron en el caso de algunas categorías de productos, su situación sigue siendo vulnerable. De hecho, sobre la base de la evolución de años anteriores, estas categorías de productos son especialmente sensibles a la presión sobre los precios y cualquier aumento nuevo de las importaciones a precios bajos tendría repercusiones negativas significativas en su situación.

(76)

En este contexto, se considera que las medidas restrictivas tomadas por los EE. UU. con arreglo a la sección 232 de la Ley de expansión del comercio de este país, dado su nivel y ámbito de aplicación, pueden causar un perjuicio grave e inminente a los productores de la Unión.

(77)

Por consiguiente, la Comisión concluye provisionalmente que, en relación con las veintitrés categorías de productos evaluados, existe un vínculo causal entre el aumento de las importaciones, la presión sobre los precios del mercado siderúrgico de la Unión y el riesgo de grave perjuicio sufrido por los productores de la Unión.

(78)

Para asegurarse de que el grave perjuicio no es imputable a factores distintos del aumento de las importaciones, la Comisión ha llevado a cabo un análisis preliminar a fin de determinar si otros factores pueden haber contribuido al grave perjuicio sufrido por los productores de la Unión.

(79)

Se consideró que el exceso de capacidad mundial había desempeñado un papel en el sentido de que estimuló las importaciones baratas hacia la Unión. El consumo de los productos siderúrgicos afectados aumentó y, por consiguiente, no pudo debilitar el vínculo causal.

(80)

La Comisión consideró, asimismo, la atribución del perjuicio grave a las importaciones de los productos afectados procedentes de miembros del Espacio Económico Europeo (EEE). Gracias al Acuerdo EEE entre la Unión y sus Estados miembros, por un lado, y los miembros del EEE (Noruega, Islandia y Liechtenstein), por otro, la Unión ha establecido una estrecha integración económica tanto con los mercados de los países del EEE, como con las industrias de los productos afectados. La industria en esos mercados es madura y está saturada, por lo que se considera que la exclusión de los productos procedentes de los miembros del EEE de las medidas de salvaguardia tendrá poco o ningún impacto en los niveles de importación de los productos. De hecho, y aunque las importaciones de estos países han contribuido al aumento de las importaciones de algunas categorías de productos (las importaciones totales de estos países muestran un aumento de aproximadamente un 9 %), su cuota en las importaciones totales es limitada (la cuota de las importaciones del EEE es de alrededor del 1,5 % y la cuota de mercado correspondiente es del 0,3 % en total). Además, los miembros del EEE son tradicionalmente proveedores de menor importancia del producto afectado a los EE. UU., lo que implica que el riesgo de desvío comercial se ha determinado preliminarmente como limitado también. Por consiguiente, considerando que los miembros del EEE son proveedores secundarios para los EE. UU., que la industria de los mercados del EEE está asentada y que el riesgo de desvío comercial que plantean es limitado, la Comisión considera que las importaciones de los productos afectados provenientes de los miembros del EEE solo pueden haber contribuido ligeramente, si acaso, al riesgo de grave perjuicio.

(81)

Por lo tanto, la Comisión no ha identificado otros factores que debiliten el vínculo causal entre el aumento de las importaciones y el grave perjuicio a los productores de la Unión. No obstante, se llevará a cabo un examen más detallado de todos los factores que han contribuido o pueden haber contribuido al perjuicio durante el resto de la investigación.

(82)

Según lo indicado anteriormente, los productores siderúrgicos de la Unión están globalmente en una situación de riesgo de perjuicio y el perjuicio grave es claramente inminente. Con respecto a determinadas categorías de productos, ya hay indicios de grave perjuicio. Un nuevo aumento de las importaciones tendrá probablemente efectos negativos importantes sobre la situación económica de la industria en general.

(83)

La Comisión ha examinado si existen circunstancias críticas en las que un retraso causaría daños que serían difíciles de reparar. En particular, se examinó si las importaciones han seguido aumentando en el período más reciente.

(84)

Sobre la base de una comparación entre las importaciones de productos siderúrgicos en el primer trimestre de 2018 y en el primer trimestre de 2017, parece que las importaciones de dieciocho de las veintitrés categorías de productos aumentaron un 26 %. Este aumento tiene una importancia significativamente mayor que el experimentado en el período 2016-2017, que fue de alrededor del 2 %.

(85)

El 23 de marzo de 2018 se introdujeron aranceles de un 25 % sobre los productos siderúrgicos con arreglo a la sección 232. En esta etapa no es posible evaluar el efecto total de las medidas adoptadas por los EE. UU. en términos de desvío comercial. No obstante, el aumento de las importaciones hacia la Unión en el primer trimestre de 2018 podría considerarse una anticipación de sus efectos y, por consiguiente, dar una buena indicación de cuál podría ser la evolución futura de las importaciones de la Unión después de que se hayan impuesto las medidas de los EE. UU.

(86)

El 30 de mayo de 2018, los EE. UU. decidieron asimismo que las medidas de la sección 232 se aplicarían contra la Unión, México y Canadá. La Comisión considera que se trata de otro elemento crítico, ya que no solo restringirá las exportaciones de la Unión, sino que también aumentaría el riesgo de desvío comercial de los otros dos importantes países productores siderúrgicos.

(87)

Habida cuenta de la situación vulnerable de la industria y a la vista del aumento más reciente de las importaciones, una nueva oferta excesiva de productos siderúrgicos en el mercado de la Unión y la presión sobre los precios resultante tendrá, indudablemente, graves consecuencias para la situación de los productores de la Unión.

(88)

Por consiguiente, la Comisión considera que, debido al riesgo real de desvío comercial y a las nuevas restricciones a las importaciones hacia los EE. UU. procedentes de países productores siderúrgicos importantes, existen circunstancias críticas por las que cualquier retraso en la adopción de medidas provisionales de salvaguardia causaría perjuicios que serían difíciles de reparar En consecuencia, la Comisión llega a la conclusión de que deben adoptarse sin tardanza medidas de salvaguardia.

(89)

De conformidad con el artículo 16 del Reglamento 2015/478, se examinó si, a pesar de la conclusión provisional de riesgo de grave perjuicio, existían razones de peso para concluir que la adopción de medidas en este caso concreto no responde a los intereses de la Unión. El análisis del interés de la Unión se basó en una valoración de los diferentes intereses en juego, como los de los productores, los importadores y los usuarios de la Unión.

(90)

La industria de la Unión está compuesta por cerca de cuarenta productores, ubicados en diferentes Estados miembros de la Unión, que emplean directamente a más de 180 000 personas en puestos relacionados con los veinticinco productos afectados durante el período 2013-2017. Se ha demostrado que la industria de la Unión se enfrenta a un riesgo de grave perjuicio causado por el aumento de las importaciones. Se recuerda que la industria de la Unión no se ha beneficiado de un aumento del consumo y que sigue estando en una situación económica frágil y es vulnerable a un nuevo aumento de las importaciones. También se ha reconocido hace tiempo la importancia estratégica de la industria siderúrgica (14). A la Unión le interesa tener una industria siderúrgica saneada y competitiva. Está claro que, si no se toma ninguna medida, tanto los precios como la cuota de mercado de los productores de la Unión disminuirán todavía más, trayendo consigo una producción reducida y unas pérdidas financieras y de empleo cada vez mayores, tanto en la industria siderúrgica como en otras industrias vinculadas. La imposición de medidas provisionales de salvaguardia reparará temporalmente el grave prejuicio y facilitará la adaptación por parte de la industria de la Unión.

(91)

Los usuarios e importadores buscan, por lo general, el precio más bajo posible para el acero, y está claro que, si no se tomaran medidas, los precios serían más bajos. No obstante, también les interesa que la industria siderúrgica de la Unión sea competitiva y viable, capaz de satisfacer sus necesidades futuras.

(92)

En este contexto, varias partes interesadas en la investigación alegaron que sería contrario al interés de la Unión imponer medidas provisionales de salvaguardia. Afirmaron que estas medidas casi con certeza darían lugar a una escasez de suministro y, en consecuencia, situarían a la industria de la Unión en una posición de negociación más fuerte para ejercer presión sobre los precios. Sostuvieron, además, que las fuentes de suministro ya están limitadas por la imposición de medidas antidumping y antisubvenciones y que los productos que no están disponibles a través de los productores de la Unión, o que no están disponibles en cantidad suficiente o con las especificaciones técnicas adecuadas, deben excluirse de las medidas de salvaguardia.

(93)

A fin de encontrar el equilibrio adecuado entre los diversos intereses legítimos y dado que el riesgo de grave perjuicio en este caso está vinculado principalmente a la existencia de desvío comercial, la Comisión considera que la forma de las medidas de salvaguardia debe mantener los niveles históricos de importación y que solo las importaciones que excedan este nivel deben estar sujetas a ellas. A este respecto, un sistema de contingentes arancelarios en el que no se imponga ningún obstáculo contra los flujos comerciales tradicionales garantiza que las medidas de salvaguardia se ajustan al interés de la Unión. Esta forma de medida evitaría los efectos negativos del desvío comercial para la industria de la Unión y, al mismo tiempo, preservaría las fuentes tradicionales de suministro comercial y la competencia efectiva en el mercado siderúrgico.

(94)

En estas circunstancias, la Comisión considera que el riesgo de que la medida adoptada desencadene una escasez de suministro o un aumento de los precios no es significativo. Del mismo modo, debe rechazarse el argumento de que determinadas categorías específicas de productos deben excluirse de las medidas de salvaguardia, ya que no están disponibles a través de los productores de la Unión o no están disponibles en cantidad suficiente o con las especificaciones técnicas adecuadas, puesto que se garantizarán los flujos comerciales tradicionales.

(95)

En resumidas cuentas, la Comisión concluye provisionalmente que el interés de la Unión requiere la adopción de medidas provisionales de salvaguardia en la forma específica de un incremento arancelario que se aplicará más allá de los flujos comerciales tradicionales por categoría de producto.

(96)

Se llegó a la conclusión preliminar de que la industria siderúrgica de la Unión se encuentra en una situación de riesgo de grave perjuicio con respecto a las veintitrés categorías de productos evaluados y que es probable que esta situación se transforme en un grave perjuicio real en un futuro cercano. Dadas la gravedad de las circunstancias, se considera que deben adoptarse medidas provisionales de salvaguardia antes de la conclusión de la investigación actual, a fin de prevenir daños a la industria siderúrgica de la UE que serían difíciles de reparar.

(97)

Para la selección de la forma más apropiada de medida, la Comisión consideró los tres elementos siguientes. En primer lugar, es probable que se materialice el grave perjuicio a la industria siderúrgica global de la Unión debido al desvío de las exportaciones siderúrgicas a los EE. UU. hacia la UE como consecuencia de las medidas de la sección 232. En segundo lugar, se considera que debe preservarse la apertura del mercado de la Unión y mantenerse el flujo de importaciones tradicional. De hecho, es básicamente el exceso de importaciones por encima de estos flujos comerciales tradicionales lo que se considera el principal riesgo para la situación de la industria siderúrgica. Por último, de conformidad con el artículo 7, apartado 2, del Reglamento (UE) 2015/478 y con las obligaciones internacionales de la Unión, en particular el artículo 6 del Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC, las medidas provisionales deben adoptar la forma de medidas arancelarias.

(98)

Sobre esta base, la Comisión considera que, tal como se señala en el considerando 93, las medidas provisionales de salvaguardia deben adoptar la forma de un sistema de contingentes arancelarios cuya superación requiera el pago de un derecho adicional. A fin de asegurar el acceso al mercado de la Unión de todos los proveedores tradicionales, dichos contingentes arancelarios deben basarse en el nivel anual medio de las importaciones de 2015, 2016 y 2017. Como los contingentes arancelarios estarán en funcionamiento durante 200 días naturales, deben establecerse al nivel prorrateado correspondiente a la cantidad anual.

(99)

El tipo del derecho de aduana adicional aplicable por encima del contingente debe fijarse a un nivel que sea coherente con el objetivo de prevenir un grave perjuicio a la industria de la Unión. Dadas las conclusiones relativas al riesgo de grave perjuicio y el hecho de que aún no se ha producido un grave perjuicio en términos generales, la Comisión considera que no sería apropiado calcular el margen de perjuicio sobre la base del precio no perjudicial medio calculado por tonelada de productos de la industria de la Unión en el período más reciente.

(100)

En estas circunstancias, la Comisión considera más apropiado adoptar un enfoque prospectivo para evaluar el nivel del derecho necesario para prevenir que se materialicen importaciones que superen los flujos comerciales tradicionales y que se produzca un grave perjuicio a la industria de la Unión una vez que se haya alcanzado el contingente.

(101)

A este respecto, la industria de la Unión ha presentado dos métodos complementarios para calcular un arancel que sea suficientemente disuasorio, que la Comisión considera adecuados para tal fin: el primero es un modelo de equilibrio parcial del mercado siderúrgico de la Unión, mientras que el segundo calcula los márgenes de contribución para los productos siderúrgicos.

(102)

Un modelo de equilibrio parcial es un conjunto de ecuaciones de oferta y demanda que se centran en una parte de la economía y aplican el supuesto de ceteris paribus al resto. Asume, además, que el impacto macroeconómico del escenario que se analiza no es lo suficientemente importante como para influir en los agregados macroeconómicos, como el nivel salarial general de una economía.

(103)

El modelo propuesto por la industria de la Unión se basa en un código a disposición del público que se programa y resuelve en un software de hoja de cálculo. Los modelos de equilibrio parcial son, a grandes rasgos, una herramienta estándar para el análisis de las políticas comerciales por parte de las autoridades investigadoras, incluida la Comisión.

(104)

El modelo, como la mayoría de los modelos, aplica el denominado supuesto de Armington, según el cual los productos de diferentes orígenes son sustitutos imperfectos. El modelo estudia el mercado de la Unión utilizando solo una función de suministro para cada una de las siguientes fuentes de suministro: el suministro interno de la Unión, el suministro de importaciones por parte de países sujetos a salvaguardias y el suministro de importaciones por parte de países exentos de salvaguardias. Por último, utiliza una función de demanda de la Unión que responde al nivel general de precios para determinar la demanda siderúrgica a nivel agregado y la reparte, de acuerdo con los precios relativos, a las tres fuentes de suministro mencionadas previamente. Este último proceso se rige por las denominadas elasticidades de Armington, es decir, los parámetros económicos que representan la elasticidad de sustitución entre los productos de diferentes países de origen, según el producto y los mercados.

(105)

Los datos utilizados en el modelo provienen de EUROFER y Eurostat. Las elasticidades de Armington, así como las elasticidades de la oferta y la demanda, provienen de fuentes establecidas, como la Comisión de Comercio Internacional de los EE. UU. y el Proyecto de análisis del comercio mundial («GTAP»). De acuerdo con estas fuentes, la elasticidad de Armington se fija en 3,75, la elasticidad de la demanda, en – 0,5, y las tres elasticidades de la oferta, en 4.

(106)

Al tratarse de un modelo de un solo país, deben hacerse ciertas hipótesis explícitas e implícitas, especialmente con respecto al mercado siderúrgico de los EE. UU. y al impacto de las medidas impuestas invocando a la sección 232.

(107)

En primer lugar, se da por sentado que estas medidas lograrán excluir del mercado de los EE. UU. las exportaciones actuales de los países sujetos a las medidas de la sección 232. En el paso siguiente, se calcula la proporción de las exportaciones excluidas que cada país productor que actualmente exporta a los EE. UU. desviará hacia el mercado de la UE, según una metodología en la que se consideran y ponderan cuatro criterios diferentes: la distancia a la Unión, la disponibilidad en la región pertinente de países capaces de absorber las exportaciones desviadas, la existencia de países en la región con un exceso de capacidad significativo y la existencia en el país de medidas de defensa comercial vigentes. Según este cálculo, el 72 % de las importaciones siderúrgicas actuales a los EE. UU. se desviarán hacia el mercado de la UE, lo que equivale al 55 % de las importaciones siderúrgicas totales de la Unión en 2017. Se supone, además, que estas nuevas importaciones desplazarán la misma cantidad de producción de la Unión.

(108)

El modelo se especifica con los parámetros mencionados y los datos de mercado se corrigen de acuerdo con las suposiciones realizadas en los dos considerandos anteriores. Posteriormente se resuelve con experimentos de varias magnitudes de arancel de salvaguardia fuera de contingente de la Unión. Los resultados del modelo predicen que un arancel del 25 % permitiría niveles de importación aproximadamente un 19 % más altos que los del período de referencia 2015-2017. Un arancel del 32 % seguiría permitiendo un 10 % más de importaciones que en el período de referencia. Un arancel del 41 %, por otro lado, reduciría las importaciones al nivel de 2015-2017.

(109)

Los resultados del modelo macroeconómico de comercio se complementan con una serie de simulaciones microeconómicas de márgenes de contribución típicos de doce categorías diferentes de productos evaluados. El análisis parte del supuesto de que, en caso de producirse una caída de los precios, los productores continuarían utilizando plenamente sus capacidades y exportarían a la Unión siempre que se cubrieran los costes variables. El margen entre el precio de venta y los costes variables se denomina margen de contribución. Es decir, un productor continuaría produciendo siempre que el margen de contribución no fuera negativo. El análisis determina el precio en muelle de la Unión de cada una de las doce categorías de productos evaluados al que se agotaría por completo el margen de contribución para los exportadores a la UE. El diferencial entre este precio y el precio interno no perjudicial en el mercado de la Unión debe ser el arancel fuera de contingente necesario para garantizar un nivel de precio no perjudicial en el mercado de la Unión.

(110)

El análisis utiliza una cesta de precios de materias primas basada en los índices públicos de Metal Bulleting, los costes variables de las empresas chinas de la base de datos CRU y los costes de transporte estimados de 60 USD por tonelada entre China y la UE, que se considera un cálculo conservador. Concluye que los márgenes de contribución y, por consiguiente, el arancel fuera de contingente disuasorio necesario deberían situarse entre el 19 % y el 45 %, con una mediana del 34 %, lo que confirmaría básicamente el orden de magnitud del arancel fuera de contingente identificado por el modelo de equilibrio parcial.

(111)

Basándose en lo anterior, la Comisión ha determinado preliminarmente que un arancel fuera de contingente provisional del 25 % sería suficiente para evitar que se produzca un grave perjuicio. Este arancel inferior al 32 %, resultado del modelo, para garantizar el comercio tradicional y aumentar el flujo de importación al 10 %, representa un enfoque prudente, teniendo en cuenta el interés de la Unión, las observaciones pendientes de las partes interesadas después de la adopción de las medidas provisionales y el estudio de la evolución de las importaciones antes de la imposición de medidas definitivas.

(112)

La mejor manera de garantizar un uso óptimo de los contingentes arancelarios es asignarlos en el orden cronológico de las fechas de aceptación de las declaraciones de despacho a libre práctica, de conformidad con las disposiciones del Reglamento de Ejecución (UE) 2015/2447 de la Comisión (15). Debe garantizarse un acceso igual y continuo a los contingentes a todos los importadores de la Unión. Este método de administración requiere una estrecha colaboración entre los Estados miembros y la Comisión.

(113)

La idoneidad de las mercancías importadas de los países en vías de desarrollo para ser excluidas de los contingentes arancelarios depende del origen de las mercancías. Por consiguiente, deben aplicarse los criterios para determinar el origen no preferencial actualmente en vigor en la Unión.

(114)

A efectos de las medidas provisionales, con el objeto de permitir que continúen los flujos comerciales tradicionales, se determinará un contingente específico para cada una de las categorías de productos sobre las que el presente Reglamento impone medidas provisionales, independientemente de su país de origen. El resto de la investigación determinará si, con objeto de garantizar los flujos comerciales tradicionales de estos países y teniendo en cuenta el impacto de las medidas provisionales, es deseable asignar un contingente por país exportador. En particular, la Comisión deberá considerar el posible efecto de las medidas antidumping y antisubvenciones actualmente en vigor sobre la asignación y el uso de un contingente por país.

(115)

Una vez que se alcanza el contingente libre de derechos determinado, se aplican las medidas de salvaguardia.

(116)

Varias partes interesadas alegaron que la combinación de las medidas antidumping y compensatorias ya impuestas sobre muchas categorías de productos junto con las medidas de salvaguardia sobre esas mismas importaciones supondría una carga excesivamente onerosa para determinados productores exportadores que desean exportar a la UE, lo cual puede tener el efecto de impedirles el acceso al mercado de la Unión.

(117)

De hecho, algunos de los países de origen de las doce categorías de productos siderúrgicos a las que se aplicarían las medidas provisionales de salvaguardia están sujetos actualmente a derechos antidumping y compensatorios. Por consiguiente, es necesario considerar si la acumulación de estas medidas y las medidas de salvaguardia tendría unos efectos mayores de los deseables (16). Con el objeto de evitar la imposición de «soluciones dobles», siempre que se rebase el contingente arancelario, se suspenderá o reducirá el nivel de los derechos antidumping y compensatorios vigentes a fin de garantizar que el efecto combinado de estas medidas no exceda el nivel más elevado de las medidas de salvaguardia o los derechos antidumping o compensatorios en vigor.

(118)

Las medidas provisionales deben aplicarse durante doscientos días naturales a partir de la fecha en la que el presente Reglamento entre en vigor.

(119)

De conformidad con el artículo 18 del Reglamento 2015/478 y las obligaciones internacionales de la Unión, las medidas provisionales no deben aplicarse a un producto originario de un país en vías de desarrollo miembro de la OMC mientras que la cuota de dicho país en las importaciones de la Unión del producto en cuestión no sobrepase el 3 % y siempre que el país en vías de desarrollo miembro de la OMC cuya cuota en las importaciones de la Unión sea inferior al 3 % no suponga colectivamente más del 9 % de las importaciones totales en la Unión del producto en cuestión.

(120)

La determinación preliminar realizada por la Comisión muestra que las categorías de productos en cuestión originarias de determinados países en vías de desarrollo cumplen los requisitos para beneficiarse de la excepción previamente mencionada. El anexo IV («Lista de productos originarios de países en vías de desarrollo a los que se aplican las medidas provisionales») especifica los países en vías de desarrollo a los efectos del presente Reglamento. Indica, asimismo, el país en vías de desarrollo al que se aplican las medidas provisionales con respecto a cada una de las veintitrés categorías de productos. La Comisión considera apropiado en esta etapa calcular el volumen de las importaciones procedentes de los países en vías de desarrollo sobre la base de cada categoría de productos, ya que el contingente arancelario también se establece individualmente por referencia a los flujos comerciales tradicionales de cada categoría. Esto se entiende sin perjuicio de futuras decisiones sobre si puede considerarse a un país como país en vías de desarrollo.

(121)

Como se expone en el considerando 80, debido a la estrecha integración de los mercados con los miembros del EEE, las cifras globales de las importaciones procedentes de estos países y el bajo riesgo de desvío comercial, la Comisión considera que los productos evaluados originarios de Noruega, Islandia y Liechtenstein deben quedar excluidos de la aplicación del presente Reglamento.

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