Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 12 de febrero de 2026, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de V. E. de fecha 21 de enero de 2026, con registro de entrada el día siguiente, ha examinado el expediente, remitido con carácter de urgente, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula el reconocimiento del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos de las personas extranjeras que encontrándose en España no tengan su residencia legal en el territorio español.

De antecedentes resulta:

Primero. Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se regula el reconocimiento del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos de las personas extranjeras que encontrándose en España no tengan su residencia legal en el territorio español, del que obran en el expediente ocho versiones, con sus correspondientes memorias del análisis de impacto normativo, con fechas comprendidas entre el 25 de septiembre de 2025 y el 20 de enero de 2026.

Esta versión octava y última consta de cuatro artículos, siete disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales, además de un anexo.

El preámbulo comienza recordando que el artículo 43.1 de la Constitución Española reconoce el derecho a la protección de la salud, encomendando a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios, y que desde los inicios de lo que ahora es el Sistema Nacional de Salud, este se ha caracterizado por un crecimiento constante de la cobertura sanitaria en cuanto a la población con derecho a la atención sanitaria en el sistema público, avanzando hacia la universalidad, que es uno de los principios fundamentales de nuestro sistema sanitario, como se recoge en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, y la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.

Subraya a continuación que el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, retiró el derecho a la atención sanitaria a las personas incluidas en algunos grupos de población, siendo el más significativo el de las personas migrantes en situación irregular, limitando su acceso al sistema sanitario a las personas menores de dieciocho años y, restringiendo el acceso al resto de este colectivo al ámbito de la atención urgente y a la asistencia al embarazo, parto y postparto.

Con posterioridad a la aprobación de dicho texto, se identificaron múltiples casos de necesidades sanitarias no cubiertas ligadas a la situación de exclusión sanitaria, especialmente en población migrante en situación irregular, que provoca situaciones de desprotección. La financiación del sistema sanitario a través de impuestos implica que las personas migrantes que residen en nuestro país contribuyen también al sostenimiento del Sistema Nacional de Salud. Por último, desde un punto de vista ético y de justicia, la protección a la salud y la atención a las personas en una situación de vulnerabilidad por una enfermedad, independientemente de sus características personales o sociales, debería ser un principio que guíe las actuaciones de los poderes públicos para mejorar la salud de la población en su conjunto.

En el año 2018, se aprobó el Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio, sobre el acceso universal al Sistema Nacional de Salud, que modificó varios artículos de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, reconociéndose el derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria a las personas no registradas ni autorizadas como residentes en España en las mismas condiciones que las personas con nacionalidad española. Sin embargo, señala el preámbulo del proyecto que, tras la publicación y entrada en vigor del Real Decreto-ley 7/2018, se ha podido observar la persistencia de situaciones de falta de homogeneidad en la aplicación de dicha norma en los diferentes territorios, así como la presencia de barreras administrativas añadidas. Por este motivo, se procede a desarrollar la regulación del reconocimiento del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos en las condiciones contempladas en la Ley 16/2003, de 28 de mayo, a raíz de la modificación llevada a cabo por el citado real decreto-ley, en el caso de las personas extranjeras que encontrándose en España no tengan su residencia legal en el territorio español.

Por otro lado, se pretende ampliar el derecho a la protección de la salud con cargo a fondos públicos a las personas españolas de origen residentes en el exterior durante sus desplazamientos temporales al territorio español y los familiares que los acompañen, cuando no tuvieran prevista esta cobertura.

La consolidación de la universalidad es una de las reformas incluidas en el componente 18 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (C18.R03.P01).

Asimismo, el proyecto persigue también garantizar que la universalidad del sistema sea plenamente inclusiva. Igualmente, se incluye la modificación del Real Decreto 1506/2012, de 2 de noviembre, por el que se regula la cartera común suplementaria de prestación ortoprotésica del Sistema Nacional de Salud y se fijan las bases para el establecimiento de los importes máximos de financiación en prestación ortoprotésica, para equiparar de manera automática los colectivos exentos de aportación ortoprotésica con las categorías de personas usuarias y sus personas beneficiarias exentas de la prestación farmacéutica ambulatoria.

Asimismo, el Real Decreto incorpora la modificación del Real Decreto 8/2008, de 11 de enero, por el que se regula la prestación por razón de necesidad a favor de los españoles residentes en el exterior y retornados, para ampliar el derecho a la protección de la salud y la asistencia sanitaria con cargo a fondos públicos para las personas españolas de origen residentes en el exterior durante sus desplazamientos al territorio español y para los familiares que los acompañen. Finalmente, se incorpora la derogación del apartado segundo de la disposición adicional segunda, así como de las disposiciones adicionales primera, tercera, cuarta, quinta, sexta, octava y novena del Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud, incorporándose su contenido al presente Real Decreto.

El preámbulo describe a continuación la estructura del Real Decreto, precisa que este se ajusta a los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; e indica que se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.16.ª de la Constitución Española, a propuesta de la ministra de Sanidad y de la ministra de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, con la aprobación previa del ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública.

El artículo 1 del proyecto describe su objeto. El artículo 2 enumera la documentación a aportar para obtener el reconocimiento del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos para personas extranjeras que encontrándose en España no tengan residencia legal en el territorio español. El artículo 3 regula el procedimiento para solicitar el reconocimiento del cumplimiento de los criterios para el reconocimiento del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos para esas personas. El artículo 4 se refiere a los colectivos de especial protección.

La disposición adicional primera establece que en el anexo del proyecto de Real Decreto se recoge el modelo de declaración responsable que deberá ser presentado por la persona interesada. La disposición adicional segunda dispone que se considerará válida la emisión del informe de vulnerabilidad por trabajadores sociales colegiados que presten sus servicios en organizaciones no gubernamentales declaradas de utilidad pública. La disposición adicional tercera prevé la colaboración de las instituciones con las personas en estado de necesidad en la tramitación de las solicitudes. La disposición adicional cuarta se refiere a la accesibilidad de los procedimientos de solicitud del reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria. La disposición adicional quinta prevé el régimen de protección de datos. La disposición adicional sexta se refiere al régimen aplicable a la asistencia sanitaria a las personas con discapacidad. La disposición adicional séptima regula la identificación personal y gestión de datos clínicos de las personas extranjeras no registradas ni autorizadas como residentes en España y a los colectivos de especial protección.

La disposición transitoria única establece un periodo mínimo de dos años de residencia en España para el acceso de las personas extranjeras contempladas en el artículo 3 ter de la Ley 16/2003 a la lista de espera de trasplantes, sin perjuicio de que esta disposición quede sin efecto en el momento de la entrada en vigor de la orden recogida en la disposición final segunda del Real Decreto-ley 7/2018.

La disposición derogatoria única declara derogado el apartado segundo de la disposición adicional segunda, así como las disposiciones adicionales primera, tercera, cuarta, quinta, sexta, octava y novena del Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud, así como cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan, contradigan o resulten incompatibles con lo dispuesto en el Real Decreto.

La disposición final primera modifica el artículo 26 del Real Decreto 8/2008, de 11 de enero, por el que se regula la prestación por razón de necesidad a favor de los españoles residentes en el exterior y retornados (relativo a la asistencia sanitaria para personas españolas de origen residentes en el exterior desplazados temporalmente al territorio nacional y para los familiares que los acompañen en sus desplazamientos temporales o en caso de retorno a España).

La disposición final segunda modifica el artículo 9 del Real Decreto 1506/2012, de 2 de noviembre, por el que se regula la cartera común suplementaria de prestación ortoprotésica del Sistema Nacional de Salud y se fijan las bases para el establecimiento de los importes máximos de financiación en prestación ortoprotésica.

La disposición final tercera se refiere al título competencial (artículo 149.1.16.ª de la Constitución, y títulos competenciales de las normas objeto de modificación); la disposición final cuarta faculta a la persona titular del Ministerio de Sanidad para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo del Real Decreto; y la disposición final quinta establece que entrará en vigor al día siguiente de su publicación oficial.

Segundo. El proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo ("MAIN") y su ficha resumen ejecutivo.

En el apartado I, dividido en seis subapartados, se analiza la motivación del proyecto (cuyo contenido se reproduce en el preámbulo), sus objetivos (determinar la forma de acreditación de los requisitos del artículo 3 ter.2 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, así como regular el procedimiento de reconocimiento del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria), las alternativas (ninguna ha sido considerada, pues no existe otra alternativa viable de menor rango), su adecuación a los principios de buena regulación, su no previsión en el Plan anual normativo y la vinculación con la norma con la aplicación del Fondo de Recuperación (en concreto, el hito CID 275 hace referencia los objetivos que se perseguían con la "Ley de Medidas para la Equidad, Universalidad y Cohesión del Sistema Nacional de Salud, y reorientación de la atención de alta complejidad e incremento de la cartera común de servicios". Este hito incluye, entre otros, los objetivos de garantizar la homogeneidad en el acceso a la sanidad por parte de la población y limitar el establecimiento de nuevos copagos).

En el apartado II se expone la estructura y contenido del proyecto. En el apartado III se realiza el análisis jurídico, analizando el fundamento y rango normativo (incluyendo la evaluación del cumplimiento del principio de "no causar un perjuicio significativo" -principio DNSH por sus siglas en inglés, "Do No Significant Harm"-), la congruencia con el ordenamiento jurídico español y con el derecho de la Unión Europea, la derogación de normas y la entrada en vigor y vigencia.

En el apartado IV, relativo a la adecuación de la norma al orden de distribución de competencias, se identifica el título prevalente (artículo 149.1.16.ª de la Constitución) y se analizan las cuestiones competenciales más relevantes que suscita el proyecto, así como la participación autonómica y local en su elaboración.

En el apartado V se describe la tramitación.

En el apartado VI se realiza el análisis de impactos. En cuanto al impacto económico, en primer lugar, la memoria afirma que el proyecto no tiene repercusión significativa directa e indirecta en el funcionamiento de ningún mercado de bienes y servicios. En cuanto al impacto presupuestario, el análisis concluye, en resumen, lo siguiente:

- Con respecto al impacto presupuestario autonómico y de INGESA derivado de la regulación del procedimiento para el reconocimiento del derecho a la protección a la salud y asistencia sanitaria, no supone incremento de los costes asociados dado que no se incrementan los costes administrativos ligados a la acreditación de dicho derecho. La homogeneización del procedimiento puede facilitar el acceso al SNS del colectivo de personas extranjeras sin residencia legal, lo cual conlleva un uso más eficiente de los recursos públicos destinados al sistema sanitario. La atención sanitaria en urgencias para problemas de salud que pueden ser atendidos en otros niveles asistenciales supone un uso menos eficiente de los recursos sanitarios. Además, un seguimiento de estas patologías en atención primaria permite reducir el uso de los servicios de urgencia y las hospitalizaciones. En conclusión, se estima que el impacto presupuestario de la norma en este aspecto será neutro o ligeramente positivo, derivado de un uso más eficiente de los recursos sanitarios disponibles para atender los problemas de salud de este colectivo.

- En lo relativo a la ampliación del derecho a la protección de la salud con cargo a fondos públicos a las personas españolas de origen residentes en el exterior durante sus desplazamientos temporales al territorio español y sus familiares que los acompañen, hay que tener en cuenta que solo repercute en los españoles de origen que residen en el extranjero, pero que no trabajan, en sus desplazamientos temporales a nuestro país, por lo que se considera que es un volumen de población muy pequeño y durante periodos limitados (se calcula que hay 165.840 españoles residentes en el extranjero en situación de desempleo). Se considera que en este caso el impacto es inapreciable en el conjunto del SNS, dado que hay que tener en cuenta que los españoles que emigran a otros países lo hacen principalmente por razones de trabajo, por lo que su número siempre será superior a los que residen en otros países sin trabajar en ellos. Además, el reconocimiento de este derecho no conlleva necesariamente que vayan a precisar de una asistencia sanitaria en nuestro país.

- El principal impacto económico deriva de la homogeneización de los colectivos exentos de aportación farmacéutica y ortoprotésica, con un coste total anual estimado de 2.454.225 euros, de los que 1.904.931 euros corresponden a las comunidades autónomas (excluidas la Comunidad Valenciana y Castilla y León, donde el impacto es nulo por existir ayudas ya implantadas) y 549.294 euros a la Administración General del Estado, a través de INGESA y de las mutualidades administrativas (MUFACE, ISFAS y MUGEJU).

- En relación con los costes derivados de las modificaciones necesarias para dar cumplimiento a lo recogido en el Real Decreto en materia de medios y servicios de las tecnologías de la información y comunicación, se estima necesaria una inversión mínima de 505.000 euros (5.000 euros para la incorporación de nuevos títulos de acceso al SNS y 500.000 euros para adaptaciones en la prestación ortoprotésica y el sistema de receta electrónica ortoprotésica).

- En resumen, el impacto presupuestario global del proyecto de Real Decreto asciende a 2.959.225 euros.

En cuanto a las cargas administrativas, se estima que ascienden a 24.365.280 euros anuales, derivadas fundamentalmente de: la declaración responsable aplicable a 1.224.576 personas, con un coste anual de 6.122.880 euros; y de las solicitudes y documentación exigidas a los españoles de origen residentes en el exterior potencialmente afectados (165.840 personas), cuyo principal componente es la solicitud (13.267.200 euros), junto con la aportación de documentos acreditativos (DNI, certificado de nacimiento, empadronamiento, certificado de la Seguridad Social, parentesco y discapacidad), que suman el resto del coste (829.200 euros cada uno de estos conceptos).

Por último, la Memoria señala que el proyecto presenta un impacto positivo por razón de género, al facilitar el acceso a la asistencia sanitaria de colectivos vulnerables y, en particular, de mujeres españolas de origen residentes en el exterior que no trabajan y se dedican al cuidado familiar; en la infancia y la adolescencia y en la familia, al eliminar barreras burocráticas, reforzar la unidad familiar y facilitar la toma de decisiones sanitarias respecto de menores; en la salud en general y en las personas con discapacidad, tanto por la mejora del acceso a la atención sanitaria como por la adecuación de los trámites administrativos. No se identifican impactos por razón de cambio climático.

En el apartado VII, se considera que la norma no es susceptible de evaluación ex post al no darse ninguno de los criterios contenidos en el artículo 3.1 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa.

La Memoria se acompaña de un anexo con un cuadro resumen de las alegaciones recibidas al proyecto durante el trámite de información pública, indicando si se aceptan o no.

Tercero. Al proyecto y su Memoria y sus precedentes versiones se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración, en el que obran los siguientes documentos:

1) Informe de la Comisión Ministerial de Administración Digital.

2) Informe del INGESA.

3) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad.

4) Informe del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

5) Informe del Ministerio de Hacienda.

6) Informe del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, sin observaciones.

7) Informe del Ministerio de Trabajo y Economía Social.

8) Informe del Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030.

9) Informe del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa.

10) Informe del Ministerio de Defensa y del Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS), sin observaciones.

11) Informe del Ministerio de Educación, Formación Profesional y Deportes, sin observaciones.

12) Informe del Ministerio de Industria y Turismo.

13) Informe del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación.

14) Informe del Ministerio del Interior.

15) Informes del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública (MUFACE).

16) Informe del Ministerio de Juventud e Infancia.

17) Informe del Ministerio de Igualdad.

18) Informe del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes y de la Mutualidad General Judicial (MUGEJU).

19) Aprobación previa del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, con observaciones, de fecha 10 de diciembre de 2025.

20) Informe del Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática.

21) Solicitud y reiteración de informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática (no consta emitido).

22) Certificado acreditativo del cumplimiento del trámite de consulta a las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla (14 de noviembre de 2025).

23) Certificado del Comité Consultivo del Sistema Nacional de Salud (28 de octubre de 2025) y extracto del borrador del acta.

24) Certificado del Pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (24 de octubre de 2025) y extracto del borrador del acta.

25) Solicitud y reiteración de informe a la Federación Española de Municipios y Provincias (no consta emitido).

26) Aportaciones recibidas de comunidades autónomas durante el trámite de consulta.

27) Certificado acreditativo del cumplimiento del trámite de información pública y aportaciones recibidas.

28) Certificado de la Comisión de Prestaciones, Aseguramiento y Financiación.

29) Certificado e informe del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes.

30) Informe del Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior.

31) Informe del Consejo de Consumidores y Usuarios.

32) Informe de la Agencia Española de Protección de Datos.

33) Acuerdo por el que se autoriza la tramitación administrativa urgente.

34) Conformidad del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

35) Certificado acreditativo de la realización del trámite de consulta pública, ficha publicada durante la realización del trámite y alegaciones recibidas.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y competencia

Se somete a dictamen un proyecto de Real Decreto por el que se regula el reconocimiento del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos de las personas extranjeras que encontrándose en España no tengan su residencia legal en el territorio español.

El presente dictamen se emite de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que impone la consulta a su Comisión Permanente en relación con los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones. El dictamen ha sido solicitado con urgencia, al amparo del artículo 19 de la citada ley orgánica.

II. Procedimiento

En la tramitación del procedimiento se han seguido las previsiones contenidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, tal y como resulta de los antecedentes extractados.

En primer lugar, constan en el expediente, y así se recoge en los antecedentes, la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo.

De conformidad con lo dispuesto en los apartados 2 y 6 del artículo 26 de la Ley 50/1997, el proyecto se ha sometido a trámite de consulta pública. Consta también en el expediente un certificado de sometimiento del proyecto al trámite de información pública, y las observaciones formuladas en este por distintas entidades y particulares.

Han emitido informe la Comisión Ministerial de Administración Digital, el INGESA y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad. Figura también la conformidad final al texto del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, coproponente del proyecto.

También se han incorporado los informes de otros departamentos ministeriales, como el informe competencial del Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática, de acuerdo con lo previsto en el artículo 26.5, párrafo sexto, de la Ley 50/1997, y dos informes del Ministerio para la Transformación Digital y la Función Pública, el segundo con la aprobación previa de acuerdo con lo establecido en el artículo 26.5, párrafo quinto, de la Ley 50/1997.

Por otra parte, se ha recabado informe del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, el Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior, el Consejo de Consumidores y Usuarios y la Agencia Española de Protección de Datos.

En fin, consta la participación en la tramitación de las comunidades autónomas a través del Comité Consultivo y del Pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Las aportaciones recibidas de las comunidades autónomas constan en el expediente. Se ha recabado el informe de la Federación Española de Municipios y Provincias, aunque no consta que haya sido emitido.

Por cuanto precede, la tramitación puede considerarse conforme a derecho.

III. Base legal y rango de la norma proyectada

El proyecto sometido a dictamen afecta al desarrollo reglamentario de tres regulaciones legales:

1) El articulado del proyecto lleva a cabo el desarrollo reglamentario del artículo 3 ter de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud. Este precepto legal, de conformidad con la redacción dada por el Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio, tiene el siguiente tenor literal:

"Artículo 3 ter. Protección de la salud y atención sanitaria a las personas extranjeras que encontrándose en España no tengan su residencia legal en el territorio español.

1. Las personas extranjeras no registradas ni autorizadas como residentes en España tienen derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria en las mismas condiciones que las personas con nacionalidad española, tal y como se establece en el artículo 3.1.

2. La citada asistencia será con cargo a los fondos públicos de las administraciones competentes siempre que dichas personas cumplan todos los siguientes requisitos:

a) No tener la obligación de acreditar la cobertura obligatoria de la prestación sanitaria por otra vía, en virtud de lo dispuesto en el derecho de la Unión Europea, los convenios bilaterales y demás normativa aplicable.

b) No poder exportar el derecho de cobertura sanitaria desde su país de origen o procedencia.

c) No existir un tercero obligado al pago.

3. La asistencia sanitaria a la que se refiere este artículo no genera un derecho a la cobertura de la asistencia sanitaria fuera del territorio español financiada con cargo a los fondos públicos de las administraciones competentes, sin perjuicio de lo dispuesto en las normas internacionales en materia de seguridad social aplicables.

3. Las comunidades autónomas, en el ámbito de sus competencias, fijarán el procedimiento para la solicitud y expedición del documento certificativo que acredite a las personas extranjeras para poder recibir la prestación asistencial a la que se refiere este artículo.

En aquellos casos en que las personas extranjeras se encuentren en situación de estancia temporal de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, será preceptiva la emisión de un informe previo favorable de los servicios sociales competentes de las comunidades autónomas.

4. Las comunidades autónomas deberán comunicar al Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, mediante el procedimiento que se determine, los documentos certificativos que se expidan en aplicación de lo previsto en este artículo".

Este desarrollo reglamentario se ampara en la disposición final quinta de la citada Ley 16/2003, en la que se faculta al Gobierno para "dictar, en el ámbito de sus competencias, cuantas disposiciones resulten necesarias para el desarrollo y ejecución de esta ley".

2) La disposición final primera del proyecto modifica la redacción del artículo 26 del Real Decreto 8/2008, de 11 de enero, por el que se regula la prestación por razón de necesidad a favor de los españoles residentes en el exterior y retornados, dictado al amparo de la Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la ciudadanía española en el exterior, en particular de su disposición final tercera (Habilitación normativa).

3) La disposición final segunda del proyecto da nueva redacción al artículo 9 del Real Decreto 1506/2012, de 2 de noviembre, por el que se regula la cartera común suplementaria de prestación ortoprotésica del Sistema Nacional de Salud y se fijan las bases para el establecimiento de los importes máximos de financiación en prestación ortoprotésica, a su vez dictado en desarrollo del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, que modificó el artículo 8 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud.

En resumen, sin perjuicio de las observaciones que a continuación se formulan, el proyecto cuenta con suficiente base legal y su rango normativo es adecuado.

IV. Observación de carácter general

Con carácter preliminar, el Consejo de Estado considera conveniente hacer notar que la nueva regulación reglamentaria proyectada en el texto sometido a consulta se solapa con la tramitación de una reforma legal y de una reforma reglamentaria que la afectan directamente.

Por una parte, hay que subrayar la existencia de un Proyecto de Ley de universalidad del Sistema Nacional de Salud (publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 24 de mayo de 2024) que, al prever la modificación, entre otros, de los artículos 3, 3 bis y 3 ter de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, atañe directamente al derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a los fondos públicos de los extranjeros en situación de residencia no legal que se regula en el articulado del proyecto. La nueva redacción prevista en esa reforma legal para el artículo 3 ter, por ejemplo, no exige ya que sean las comunidades autónomas las que regulen el procedimiento para la solicitud y expedición del documento certificativo, como hace la redacción vigente de ese precepto en su apartado 3, párrafo primero.

Por otra parte, consta en el expediente que, a propuesta conjunta del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones y del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, se está tramitando un proyecto de real decreto por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior. Dicho proyecto incluye la derogación del Real Decreto 8/2008, de 11 de enero, por el que se regula la prestación por razón de necesidad a favor de los españoles residentes en el exterior y retornados, cuyo artículo 26 se modifica en la disposición final primera del proyecto sometido a dictamen.

Atendiendo a todo ello, no cabe sino observar la necesidad de coordinar todas estas iniciativas normativas, en aras de la seguridad jurídica. Una eventual aprobación del proyecto de Ley de Universalidad del Sistema Nacional de Salud obligaría a reevaluar la base legal de la regulación reglamentaria contenida en el articulado del proyecto, y la aprobación de un Reglamento de desarrollo de la Ley 40/2006 implicaría la derogación del Real Decreto 8/2008 y la consiguiente sucesión, en un corto espacio de tiempo, de dos regímenes jurídicos distintos en lo que se refiere a la asistencia sanitaria a españoles de origen residentes en el exterior, consecuencias cuyos efectos indeseables podrían evitarse con un plan normativo gubernamental claro y ordenado.

V. Observaciones al articulado del proyecto

A) Artículo 2. Documentación a aportar para obtener el reconocimiento del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos para personas extranjeras que encontrándose en España no tengan residencia legal en territorio español

Tal y como ha quedado expuesto en el apartado anterior, el artículo 3 ter de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud (modificado por el Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio) establece, entre otras cosas, los requisitos que deben cumplir las personas extranjeras no registradas ni autorizadas como residentes en España para que el derecho a la protección de la salud y la atención sanitaria a que tienen derecho sea con cargo a los fondos públicos de las Administraciones competentes. Tales requisitos son, en resumen, no tener obligación de acreditar la cobertura obligatoria de la prestación sanitaria por otra vía; no poder exportar el derecho de cobertura sanitaria desde su país de origen o procedencia, y no existir un tercero obligado al pago.

El artículo 2 del Real Decreto proyectado establece la documentación que deben aportar las personas interesadas para obtener el reconocimiento del derecho a la protección de la salud y la atención sanitaria al amparo del citado precepto legal.

- Apartado 1

El apartado 1 se refiere a la "acreditación" de los tres requisitos antes indicados, que vienen exigidos en el apartado 2 del artículo 3 ter de la Ley 16/2003. Se establece a estos efectos en el proyecto lo siguiente:

"Los requisitos establecidos en el artículo 3 ter. 2 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, podrán acreditarse ante las administraciones competentes en las unidades de tramitación habilitadas a tal efecto de las comunidades autónomas e Instituto Nacional de Gestión Sanitaria mediante declaración responsable de la persona solicitante establecida en el anexo, de acuerdo con el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas".

El empleo del verbo "acreditar" no resulta apropiado a estos efectos, pues la declaración responsable no acredita, sino que, de acuerdo con el artículo 69 de la Ley 39/2015, se limita a ser un documento en el que el interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos de la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio (en este mismo sentido, dictámenes 827/2014, de 16 de octubre, y 475/2022, de 19 de abril). En consecuencia, este primer párrafo del apartado 1 del artículo 2 debe limitarse a decir que "[P]ara obtener el reconocimiento del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria a cargo de fondos públicos, las personas solicitantes deberán aportar la declaración responsable sobre los requisitos del artículo 3 ter.2 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, establecida en el anexo de este real decreto".

- Apartado 2

El apartado 2 se refiere a la necesaria acreditación de otros dos requisitos adicionales que se desprenden de una lectura conjunta del artículo 3 ter y el artículo 3.1 de la ley. Establece lo siguiente:

"Para demostrar el cumplimiento de los requisitos del artículo 3 ter de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, deberá acreditarse la identidad de la persona solicitante y la residencia habitual en el territorio español, mediante la aportación de la documentación que se indica en los apartados 3 y 4, respectivamente".

La redacción de este apartado puede mejorarse, pues la primera frase - "Para demostrar el cumplimiento de los requisitos del artículo 3 ter de la Ley 16/2003"- genera ciertas dudas sobre su alcance. A juicio del Consejo de Estado, la acreditación de la identidad del solicitante y su residencia habitual en España es necesaria para presentar la declaración responsable a que se refiere el artículo 2.1 del proyecto. Se sugiere la siguiente redacción alternativa para el apartado 2:

"Para presentar la declaración responsable a que se refiere el apartado anterior, la persona solicitante deberá acreditar su identidad y su residencia habitual en territorio español mediante la aportación de la documentación que se indica en los apartados 3 y 4, respectivamente".

- Apartado 3

El apartado 3 cita la documentación que debe aportarse para acreditar la identidad a los efectos indicados; es la siguiente:

"a) Pasaporte o documento oficial de identidad, expedido por la Administración de su país de origen. En ausencia de los anteriores, será válida la presentación de otro documento emitido por la Administración de su país de origen que pueda acreditar la identidad de la persona.

b) En el caso de personas menores de edad sin pasaporte o documento oficial de identidad, la identidad se podrá acreditar a través del certificado de nacimiento, el libro de familia emitido por el organismo competente del país de origen o de la Administración General del Estado o mediante la documentación oficial que acredite la tutela o guarda por parte de una entidad pública de protección de menores o de un tutor legal designado judicialmente".

En relación con la letra a), sería conveniente incluir alguna precisión más sobre la documentación aceptada para acreditar la identidad, para garantizar su fiabilidad. Cabe sugerir, por ejemplo, que el pasaporte o documento oficial de identidad que se aporte este "en vigor" y que los documentos administrativos alternativamente admitidos incluyan, por ejemplo, una fotografía.

- Apartado 4

El apartado 4 permite la acreditación de la residencia habitual en territorio español con la siguiente documentación:

"a) Certificado o volante de empadronamiento actualizado en un municipio de una comunidad autónoma o de las ciudades de Ceuta y Melilla.

b) En el caso de que la persona solicitante no pueda acreditar su residencia habitual mediante el correspondiente volante de empadronamiento por existir alguna imposibilidad para ello, se considerará acreditada aportando cualquiera de los siguientes documentos:

1º Certificado de matriculación en un centro educativo público o concertado de la comunidad autónoma o de las ciudades de Ceuta y Melilla.

2º Certificado de escolarización de personas menores de edad a cargo en un centro educativo público o concertado de la comunidad autónoma o de las ciudades de Ceuta y Melilla.

3º Carta de viaje expedida por el consulado.

4º Certificado de registro de visitas emitido por un servicio social de base de una entidad local, de una comunidad autónoma o ciudad autónoma, o por trabajadores sociales colegiados que presten sus servicios en organizaciones no gubernamentales declaradas de utilidad pública en virtud con lo establecido en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación.

5º Facturas de suministros de luz, gas, agua, telefonía o Internet, a nombre de la persona solicitante, que acrediten un domicilio.

6º La cédula de inscripción emitida por la Policía Nacional o resolución de Fiscalía sobre determinación de la edad.

7º Documento de inscripción consular.

8º Certificado emitido por un centro de la red pública de centros de migraciones".

El precepto lleva a cabo una importante ampliación de la documentación acreditativa de la residencia habitual para los extranjeros que no tengan residencia legal en España. De su redacción cabe deducir que, como regla general, esa acreditación deberá llevarse a cabo mediante aportación del certificado o volante de empadronamiento y que, solo en el caso de que exista "alguna imposibilidad para ello" cabrá aportar otro de los documentos indicados en la letra b). Para dotar de mayor efectividad a esta doble previsión, debería añadirse la exigencia de motivar esa imposibilidad de acceder al empadronamiento.

B) Artículo 3. Procedimiento para solicitar el reconocimiento del cumplimiento de los criterios para el reconocimiento del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos para personas extranjeras que encontrándose en España no tengan residencia legal en el territorio español

El contenido del artículo 3 del proyectado Real Decreto plantea dudas en relación con su encaje legal. El artículo 3 ter.3, párrafo primero, de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, que, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio, establece lo siguiente:

"Las comunidades autónomas, en el ámbito de sus competencias, fijarán el procedimiento para la solicitud y expedición del documento certificativo que acredite a las personas extranjeras para poder recibir la prestación asistencial a la que se refiere este artículo".

Con carácter previo al análisis de esta cuestión, debe aclararse que el proyecto no merece ninguna objeción desde el punto de vista de su adecuación al reparto constitucional de competencias. El texto sometido a dictamen se ampara en la competencia exclusiva del Estado en materia de bases y coordinación general de la sanidad (artículo 149.1.16.ª de la Constitución); y el carácter básico de la regulación proyectada se deriva de la jurisprudencia constitucional. Por una parte, la Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 136/2012, de 19 de junio, dispone que "la decisión acerca de quienes deban ser beneficiarios de las prestaciones sanitarias y cuáles sean dichas prestaciones, pertenece indudablemente al núcleo de lo básico, pues define los ámbitos subjetivo y objetivo de la propia materia" (jurisprudencia reiterada posteriormente; entre otras, en la Sentencia n.º 63/2017, de 25 de mayo). Por otra parte, hay que tener en cuenta varias sentencias que confirman en este punto la constitucionalidad de la reforma llevada a cabo por el Real Decreto-ley 16/2012, en particular en cuanto al reconocimiento del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos. En particular, la Sentencia n.º 33/2017, de 1 de marzo, establece que la función coordinadora que en esa reforma se atribuye a los órganos estatales "se concreta pues, fundamentalmente, a recibir la comunicación de los órganos competentes en materia de extranjería respecto de la situación de los extranjeros que residen en España; recibir y tratar la información de otros órganos y administraciones públicas que tengan datos sobre situaciones individuales de las personas (nacimientos, defunciones, etc.) y trasladar esta información a las propias Comunidades Autónomas, para que puedan conocer si una persona concreta reúne en cada momento los requisitos exigidos para tener acceso o mantener su condición de asegurado o beneficiario; en definitiva, unificar la información existente y dispersa, a fin de facilitar un acceso homogéneo, que haga posible el conocimiento inmediato de la situación individual de cada sujeto, de si reúne los requisitos para ostentar la condición de asegurado o beneficiario del sistema, o si se ha producido un cambio en sus circunstancias personales. Esta función coordinadora no interfiere en el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de sanidad, limitándose a facilitar su ejercicio en relación a una multiplicidad de personas...".

La Sentencia n.º 33/2017 se refiere, en particular, a lo establecido, tras la reforma allí impugnada, en el artículo 3 bis de la Ley 16/2003, que atribuye al Ministerio de Sanidad el reconocimiento y control del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos "con la colaboración de las entidades y administraciones públicas imprescindibles para comprobar la concurrencia de los requisitos a los que se refiere el artículo 3.2, en la forma en que se determine reglamentariamente" (apartado 1), estableciendo a continuación que "[U]na vez reconocido el derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos, éste se hará efectivo por las administraciones sanitarias competentes, que facilitarán el acceso de los ciudadanos a las prestaciones de asistencia sanitaria mediante la expedición de la tarjeta sanitaria individual".

Pues bien, entiende la Sentencia n.º 33/2017 que lo que se atribuye a los órganos estatales en ese artículo 3 bis de la Ley 16/2003 "no es una facultad de naturaleza ejecutiva o de desarrollo de las bases estatales en materia de sanidad, sino, más propiamente, una función previa y coadyuvante al ejercicio por la Comunidad Autónoma de su competencia para el otorgamiento de la tarjeta sanitaria, que consiste en coordinar la información existente para hacer posible la acreditación de que el asegurado o beneficiario reúne en cada momento las condiciones subjetivas previstas en la legislación aplicable para tener acceso a las prestaciones contempladas en la norma".

El reparto de facultades previsto en el artículo 3 bis de la Ley 16/2003 resulta también aplicable a los casos del artículo 3 ter; sin embargo, no hay que olvidar que el artículo 3 ter.3 prevé expresamente en su párrafo primero que sean las comunidades autónomas las que, además de otorgar la tarjeta sanitaria, fijen "el procedimiento para la solicitud y expedición del documento certificativo que acredite a las personas extranjeras para poder recibir la prestación asistencial" (esto es, la citada tarjeta sanitaria).

De todas estas previsiones legales -y de la propia jurisprudencia constitucional- cabe deducir que en este caso existe una suerte de procedimiento bifásico, de modo que:

- el reconocimiento y control del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos (y, por consiguiente, la previa comprobación de la concurrencia de los requisitos exigibles para ello) corresponde al Ministerio de Sanidad;

- y, una vez reconocido el derecho, las comunidades autónomas expiden la tarjeta sanitaria individual, que no es sino el documento certificativo que acredita para poder recibir esa prestación asistencial.

Esa doble esfera tiene su reflejo en el plano de las competencias normativas, pues:

- la regulación legal y reglamentaria del reconocimiento y control del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos corresponde al Estado, y tiene carácter básico;

- en tanto que la regulación de la parte del procedimiento que concierne a la solicitud y expedición del documento certificativo es competencia de las comunidades autónomas, por previsión expresa de la redacción vigente del artículo 3 ter.3, párrafo primero, de la Ley 16/2003.

Por consiguiente, en la medida en que la regulación del artículo 3 del proyecto establezca reglas de procedimiento para la expedición del referido documento certificativo, habrá que concluir que constituye una extralimitación reglamentaria respecto a lo establecido en el artículo 3 ter.3 de la Ley 16/2003.

Para determinarlo, debe examinarse el contenido del proyectado artículo 3.

De acuerdo con el apartado 1 de este artículo 3, la regulación en él contenida trata sobre "[E]l procedimiento por el cual podrán ser acreditados los requisitos recogidos en el artículo 2 de este real decreto", precisando que "se iniciará mediante solicitud de la persona interesada...". En la medida en que esa regulación solo afecte a la primera parte del aludido procedimiento bifásico, esto es, a la acreditación de los requisitos para el reconocimiento del derecho, la regulación reglamentaria estatal respeta lo establecido en la Ley 16/2003.

El apartado 2 del artículo 3 indica que, en el momento de presentación de la solicitud, "se entregará a la persona solicitante un documento provisional acreditativo de que su solicitud ha sido presentada", documento que "permitirá, con carácter provisional hasta que el expediente se resuelva, el acceso a asistencia sanitaria con cargo a fondos públicos". Nada hay que objetar a la previsión, en la norma reglamentaria estatal, de este tipo de documento provisional, aunque su expedición la hagan las comunidades autónomas. Tampoco vulnera la delimitación competencial establecida en la ley lo establecido en los apartados 3 y 4 del proyectado artículo 3: el apartado 3 contiene disposiciones referidas a la iniciación del procedimiento y la tramitación de su primera fase; y el apartado 4, referido a los supuestos de desplazamiento temporal entre comunidades autónomas.

Mayores dudas suscita, sin embargo, el contenido del apartado 5, que regula la resolución del procedimiento sobre el reconocimiento del derecho a la protección de la salud y la atención sanitaria con cargo a fondos públicos, indicando que esta deberá notificarse a la persona interesada (primer párrafo); debe dictarse y notificarse en el plazo de tres meses, siendo el silencio estimatorio (segundo párrafo); considera la emisión de la tarjeta sanitaria o el documento acreditativo de la asistencia sanitaria como el acto de notificación de dicha resolución (tercer párrafo); y regula los casos de resolución denegatoria (cuarto párrafo).

La redacción de este apartado 5 introduce cierta confusión entre la resolución por la que se declara si ha quedado o no acreditado el derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos de la persona solicitante (resolución que debe dictar la Administración General del Estado y que hay que entender que tiene eficacia en todo el territorio del Estado) y la resolución sobre si procede o no expedir el documento certificativo correspondiente (resolución que corresponde a las comunidades autónomas).

En particular, el considerar como acto de notificación de una resolución que debe ser estatal (la de reconocimiento del derecho) la emisión de la tarjeta sanitaria o documento acreditativo, que es en sí un acto de la comunidad autónoma correspondiente (párrafo tercero del artículo 3.5), dificulta distinguir entre la fase estatal y la autonómica del procedimiento. Lo mismo ocurre cuando se refiere, en el párrafo cuarto, a "[L]os casos de resolución denegatoria de la expedición del documento certificativo", regulando la facturación de las prestaciones dispensadas con anterioridad.

A la vista de cuanto precede, considera el Consejo de Estado que la redacción del artículo 3 del proyecto debe delimitar más claramente las dos fases -estatal y autonómica- del procedimiento para el acceso a la asistencia sanitaria por las personas extranjeras sin residencia legal, evitando regular trámites correspondientes a la fase autonómica de expedición del documento certificativo o acreditativo del derecho.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Sin perjuicio de la anterior observación, debe igualmente examinarse la regulación del silencio que se hace en el párrafo segundo del artículo 3.5 del proyecto:

"La resolución del expediente deberá dictarse y notificarse a las personas interesadas en el plazo máximo de tres meses. Transcurrido dicho plazo, la solicitud se entenderá por [sic.] estimada por silencio administrativo en virtud del artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y cualquier resolución posterior solo podrá ser confirmatoria según lo establecido en el artículo 24.3 de la Ley 39/2015. A los efectos de establecer el momento desde el cual se inicia el cómputo del plazo máximo de tres meses, en los procedimientos iniciados a solicitud de la persona interesada se utilizará la fecha de entrada de la solicitud en el registro electrónico de la Administración competente para su tramitación; y en los procedimientos iniciados de oficio, de acuerdo con lo previsto en el apartado 3, se utilizará la fecha del acuerdo de iniciación".

Se prevé, por tanto, un efecto estimatorio del silencio en todos los casos, lo que no resulta totalmente conforme a las previsiones generales de la Ley 39/2015.

Ciertamente, el artículo 24.1 de la Ley 39/2015 establece en su primer párrafo, como regla general, el sentido positivo del silencio en los procedimientos iniciados a instancia de parte. Y el reconocimiento del derecho para el acceso a la asistencia sanitaria no puede identificarse con la transferencia de facultades relativas al servicio público que el párrafo segundo de ese mismo precepto legal exige para atribuir sentido negativo al silencio, excepcionando la regla general establecida en el párrafo primero de ese artículo 24.1 (en este sentido, dictamen 1.368/2024, de 12 de septiembre).

Ocurre, sin embargo, que el procedimiento de referencia puede también iniciarse de oficio (artículo 3.3 del proyecto) y, en aplicación del artículo 25.1.a) de la Ley 39/2015, en los procedimientos iniciados de oficio de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, el sentido del silencio es negativo.

De lo anterior se sigue que la previsión del sentido estimatorio del silencio contenida en el párrafo segundo del artículo 3.5 del proyecto incurre en una extralimitación reglamentaria en la medida en que no exceptúa de tal efecto estimatorio los casos de procedimientos iniciados de oficio, por lo que debe modificarse.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

C) Artículo 4. Colectivos de especial protección

Bajo la rúbrica "Colectivos de especial protección", el artículo 4 del proyecto agrupa una serie de supuestos en los que el derecho a la asistencia sanitaria se hace efectivo de conformidad con su normativa específica. Se trata de los casos ya previstos en las disposiciones adicionales octava (menores y mujeres embarazadas), cuarta (solicitantes de protección internacional) y quinta (víctimas de trata de seres humanos durante el periodo de restablecimiento y reflexión) del Real Decreto 1192/20012, de 3 de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud, disposiciones que se derogan (junto a otras de la misma norma) en el proyecto. Junto a estos casos, se hace también referencia a las víctimas de violencias sexuales, los casos de enfermedades de declaración obligatoria y aquellas que tengan reconocido un régimen de protección específico para el acceso al derecho a la asistencia sanitaria por otras normas.

El artículo 4 del proyecto dice expresamente que el derecho de estos colectivos "se reconocerá y hará efectivo de conformidad con su normativa específica", lo que en el expediente se ha interpretado como una exoneración del régimen general previsto en el proyecto, de modo que tales olectivos estén exceptuados de los requisitos generales de acreditación previstos en el futuro Real Decreto (así se indica en la Memoria y en los informes de los órganos proponentes).

A juicio del Consejo de Estado, sin embargo, del expediente no se desprenden con la suficiente nitidez las causas que motivarían esta eventual excepción. Tal y como ha informado la Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, aunque la normativa específica de los colectivos detallados proclama su derecho a la asistencia sanitaria, en todo caso "resultará necesario conocer su identidad, el municipio en el que residen y su declaración sobre que no se encuentra cubierto por otro país o tercero obligado (aplicación de una ley supranacional), para que le pueda ser facilitada la asistencia sanitaria por el Servicio Público de Salud correspondiente, por la citada vía del artículo 3 ter de la Ley 16/2003, de 28 de mayo".

En particular, el requisito de no poder exportar el derecho de cobertura sanitaria desde su país de origen o procedencia no puede exceptuarse por sí mismo (figura en el artículo 3 ter de la Ley 16/2003, aplicable salvo si la regulación legal especial del colectivo en cuestión estableciese lo contrario), y exceptuar la necesidad de declaración responsable al respecto (artículo 2 del proyecto) podría dar lugar al reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria en España con cargo a fondos públicos españoles en casos que deberían estar cubiertos por otros países.

El tenor literal del aquí comentado artículo 4 del proyecto no implica, sin embargo, la existencia de una excepción o salvedad general para estos colectivos en la aplicación de los requisitos generales de acreditación que, de introducirse, sería ilegal (y habría dado lugar a la formulación de la correspondiente observación esencial). Ahora bien, la incoherencia entre ese sentido literal del precepto y la interpretación que del mismo se hace -de forma casi unánime- en el expediente recomienda que la redacción final de este artículo 4 aclare de forma más expresa cuál es el alcance de la especialidad aplicable a los colectivos allí citados, en todo caso dentro de los límites de la regulación legal.

VI. Observación a la disposición adicional segunda. Informe de acreditación de especial vulnerabilidad

La disposición adicional segunda del proyecto establece lo siguiente:

"Además de lo dispuesto en el artículo 3 ter.3 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud relativo al informe de vulnerabilidad que emitan las comunidades autónomas o las ciudades de Ceuta y Melilla para la atención de personas extranjeras en situación de estancia temporal, se considerará válida la emisión del citado informe por trabajadores sociales colegiados que presten sus servicios en organizaciones no gubernamentales declaradas de utilidad pública en virtud con lo establecido en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación".

Esta disposición se refiere a la competencia para la emisión del llamado informe de vulnerabilidad que, de acuerdo con el artículo 3 ter.3 de la Ley 16/2003, deben emitir los servicios sociales competentes de las comunidades autónomas en aquellos casos en que la persona extranjera se encuentre en situación de estancia temporal. El párrafo segundo del citado artículo 3 ter.3 de la Ley 16/2003 dispone literalmente lo siguiente:

"En aquellos casos en que las personas extranjeras se encuentren en situación de estancia temporal de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, será preceptiva la emisión de un informe previo favorable de los servicios sociales competentes de las comunidades autónomas".

El tenor del precepto legal es claro en relación con este punto: se atribuye la competencia para la emisión de este informe de forma exclusiva -y hay que entender que también excluyente- a los servicios sociales de las comunidades autónomas. Por consiguiente, la ampliación de esa facultad en favor de "trabajadores sociales colegiados que presten sus servicios en organizaciones no gubernamentales declaradas de utilidad pública", como hace el proyecto, constituye una clara extralimitación reglamentaria, sobre la que ya llamó la atención el informe del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, y que debe eliminarse.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

VII. Observación a la disposición adicional sexta. Asistencia sanitaria a las personas con discapacidad

La disposición adicional sexta del proyecto tiene el siguiente tenor literal:

"Disposición adicional sexta. Asistencia sanitaria a las personas con discapacidad.

En relación con la asistencia sanitaria a las personas con discapacidad seguirá siendo de aplicación lo dispuesto en el Texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, y el Real Decreto 383/1984, de 1 de febrero, por el que se establece y regula el sistema especial de prestaciones sociales y económicas".

Esta disposición del proyecto reproduce el contenido de la disposición adicional sexta del Real Decreto 1192/2012, que se deroga. Cabe preguntarse el motivo por el cual esta previsión se incorpora en las disposiciones adicionales y no en el artículo 4, donde se han llevado las referencias a las restantes legislaciones específicas aplicables a colectivos particulares.

VIII. Observación a la disposición derogatoria única

La disposición derogatoria del proyecto declara expresamente derogadas una serie de disposiciones adicionales del Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, cuyo contenido, como se ha indicado, se incorpora al propio proyecto (artículo 4 y disposiciones adicionales sexta y séptima). Hay que tener en cuenta, sin embargo, que la mayor parte del contenido de ese Real Decreto 1192/2012 no se encuentra ya en vigor (fue derogado por el Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de junio), por lo que esta nueva derogación dejaría solo subsistentes sus artículos 1 (Objeto) y 9 (Protección de datos de carácter personal y cesión de datos), el apartado 1 de la disposición adicional segunda y la disposición adicional séptima, un resultado no aconsejable desde un punto de vista de técnica normativa y seguridad jurídica. Por este motivo, cabe recomendar su íntegra derogación, con inserción, si procede, de los preceptos subsistentes apuntados en otras normas.

IX. Observación al anexo

Se sugiere eliminar el paréntesis "(en algunos casos se solicita para la inscripción en el Registro de Ciudadanos de la UE o para la obtención del permiso de residencia en España (Tarjeta de Identidad de Extranjero)" que figura en la primera casilla de la declaración, pues no parece propio de un formulario de este tipo.

X. Observaciones de redacción

Para finalizar, se sugieren las siguientes mejoras en la redacción del texto:

En el preámbulo, párrafo séptimo, el inciso "con carácter reglamentario" debería preceder a "la regulación": "se procede a desarrollar con carácter reglamentario la regulación del reconocimiento del derecho...".

Se encarece clarificar los supuestos a que se refiere la letra a) del artículo 4, pues no queda claro si se refiere a uno o a varios.

La referencia que la letra b) del artículo 4 hace a "Las mujeres extranjeras embarazadas no registradas ni autorizadas como residentes en España a las que se refiere el artículo 3 ter de la Ley 16/2003" resulta igualmente confusa. Podría eliminarse la remisión al artículo 3 ter de la ley, pues el principio del precepto ya completa suficientemente la definición del colectivo de que se trata.

La letra g) del artículo 4 ("g) En caso de enfermedades de declaración obligatoria en concordancia con la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública") no hace referencia a un colectivo propiamente dicho. Se sugiere armonizar su redacción con el resto del precepto.

La redacción de la disposición transitoria única es también susceptible de mejora. Se sugiere el siguiente tenor alternativo para su primer párrafo:

"Disposición transitoria única. Periodo mínimo para el acceso a la lista de espera de trasplantes de las personas extranjeras a las que se refiere el artículo 3 ter de la Ley 16/2003, de 28 de mayo.

Para acceder a la lista de espera de trasplantes, las personas extranjeras contempladas en el artículo 3 ter de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, deberán acreditar un periodo mínimo de residencia en España de dos años mediante el certificado o volante de empadronamiento actualizado en un municipio de una comunidad autónoma o de las ciudades de Ceuta y Melilla, o mediante cualquiera de los documentos contemplados en el artículo 2.4.b) que permitan acreditar dicha antigüedad".

En la disposición final segunda, debe eliminarse el numeral "Uno", y el párrafo introductorio debe indicar de forma más clara la modificación que se opera. Se sugiere la siguiente redacción alternativa:

"Se modifica el artículo 9 del Real Decreto 1506/2012, de 2 de noviembre, por el que se regula la cartera común suplementaria de prestación ortoprotésica del Sistema Nacional de Salud y se fijan las bases para el establecimiento de los importes máximos de financiación en prestación ortoprotésica, que queda redactado de la siguiente manera:

"Artículo 9. Aportación de las personas usuarias..."".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las dos observaciones formuladas al artículo 3 del proyecto en el apartado V.B) y la observación formulada a la disposición adicional segunda en el apartado VI del presente dictamen, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se regula el reconocimiento del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos de las personas extranjeras que encontrándose en España no tengan su residencia legal en el territorio español".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 12 de febrero de 2026

EL SECRETARIO GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE SANIDAD.