State Agency Official State Gazette

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 25 de junio de 2026, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de una Orden de V. E. de 26 de mayo de 2026, registrada de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula la relación laboral especial de las personas artistas que desarrollan su actividad en las artes escénicas, audiovisuales y musicales, así como de las personas que realizan actividades técnicas o auxiliares necesarias para el desarrollo de dicha actividad, remitido con carácter urgente.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero.- El Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto reseñado en el encabezamiento (en adelante, el "Proyecto"), específicamente su versión fechada el 22 de abril de los corrientes.

Consta de una parte expositiva y de una parte dispositiva, que se divide en un articulado de 16 preceptos y una parte final conformada por cuatro disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales, de conformidad con la regla 1 de las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005.

El preámbulo se divide en cuatro apartados (I al IV). El apartado I reseña la génesis y antecedentes de la norma, indicando que tiene por punto de partida el informe aprobado el 6 de septiembre de 2018 por el Congreso de los Diputados para la elaboración del Estatuto del Artista, y elevada por la Comisión de Cultura de dicho Cuerpo colegislador. Dicho informe instaba al Gobierno a adoptar una serie de medidas para mejorar el estatuto jurídico de los artistas, siendo una de ellas la sustitución por una nueva norma del vigente Real Decreto 1435/1985, de 1 de agosto, por el que se regula la relación laboral especial de los artistas en espectáculos públicos. Apostillaba que se trata de una norma obsoleta en diversos campos y necesitada de actualización y ampliación. También que el Real Decreto-ley 5/2022, de 22 de marzo, por el que se adapta el régimen de la relación laboral de carácter especial de las personas dedicadas a las actividades artísticas, así como a las actividades técnicas y auxiliares necesarias para su desarrollo, y se mejoran las condiciones laborales del sector, introdujo algunas relevantes modificaciones tanto en la Ley del Estatuto de los Trabajadores, cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre (TRLET) como en el ya mentado Real Decreto 1435/1985, pero que no agotó las reformas que precisa el sector, y que el Proyecto viene a complementar. Asimismo, la disposición final quinta del Real Decreto-ley 5/2022 mandaba al Gobierno dictar, en el plazo de doce meses, un nuevo Real Decreto que sustituya al vigente Real Decreto 1435/1985.

El apartado II destaca las diversas novedades del Proyecto, como es la regulación del trabajo de menores de edad, la figura del "coordinador de la intimidad", el uso de la inteligencia artificial generativa, la protección reforzada de los datos personales o la cuestión de los derechos de propiedad intelectual. También destaca el cambio de nomenclatura: del clásico "artistas de espectáculos públicos" a "actividades en artes escénicas, audiovisuales y musicales", así como la inclusión en la norma sectorial, por vez primera, del personal técnico o auxiliar no incardinado en la estructura fija de la empresa productora.

El apartado III describe prolijamente la estructura y reseña el contenido de la norma proyectada y el apartado IV justifica el cumplimiento de los principios de buena regulación y reseña brevemente su tramitación administrativa, invocando como título competencial el del artículo 149.1.7.ª de la Constitución Española (CE).

La parte articulada está conformada por 16 artículos estructurados en dos capítulos. El capítulo I contiene la regulación aplicable a todas las personas incluidas en el ámbito de aplicación del Real Decreto proyectado, mientras que el capítulo II recoge las reglas especiales aplicables exclusivamente a los artistas.

En cuanto a la parte final, la disposición adicional primera establece la jurisdicción competente, la segunda crea una comisión de análisis y fomento, la tercera otra de estudio y propuestas de reforma del sector y la cuarta otra comisión de seguimiento sobre el impacto de la IA en el ramo. La disposición transitoria fija el régimen aplicable a los contratos vigentes al momento de entrar en vigor el Real Decreto proyectado, la derogatoria deja sin efecto el Real Decreto 1435/1985, la disposición final primera invoca el título competencial a cuyo amparo se dictará el Proyecto y la segunda establece el sistema de entrada en vigor.

Segunda.- La memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo fechada el 7 de mayo de 2026 (en adelante, la "Memoria"), estructurada en seis apartados y cinco anexos, precedidos de un resumen ejecutivo.

El apartado I justifica la oportunidad de la propuesta en términos sustancialmente idénticos al preámbulo del Real Decreto proyectado. Prosigue enumerando los objetivos de la norma (cumplir con el mandato del Real Decreto-ley 5/2022, modernizar la normativa del sector, enfrentar sus nuevos desafíos, etc.). En cuanto al análisis de alternativas, consigna que se había descartado reformar el reglamento vigente, dada la extensión de la reforma, que aconsejaba una norma de nueva planta. Vuelve a justificar la conformidad del Proyecto con los principios de buena regulación, en términos muy similares a los del preámbulo. Reseña que esta norma estaba incluida en el Plan Anual Normativo del Gobierno para el ejercicio 2025 y descarta la necesidad de someterla a evaluación ex post.

El apartado II resume y glosa el contenido de la norma.

El apartado III contiene el análisis jurídico de la norma proyectada. Recuerda las normas que atribuyen potestad reglamentaria al Gobierno, justifica el rango de Real Decreto, identifica la habilitación legal para el desarrollo reglamentario que se contiene en la disposición final quinta del Real Decreto-ley 5/2022 y en el artículo 2 del TRLET. Justifica la entrada en vigor por fases, siendo la regla general a los veinte días de su publicación en el BOE, para a continuación señalar una serie de excepciones de entrada en vigor diferida (que van de los tres a los diez meses). La elección de la regla general supletoria del artículo 2.1 del Código Civil se justifica en el plazo de doce meses dado por la disposición final quinta del Real Decreto-ley 5/2022 al Gobierno para aprobar un nuevo texto que sustituya al Real Decreto 1435/1985. Asimismo, justifica someramente la conformidad del Proyecto con el marco constitucional y legal en el que se inscribirá y vuelve a reseñar las principales novedades de la norma, en términos clónicos a los de la parte expositiva.

Respecto de la conformidad con el derecho de la Unión Europea (UE) señala que no existe, actualmente, normativa europea alguna sobre este ramo profesional, si bien cita diversas directivas de alcance general sobre igualdad en el ámbito laboral y a los reglamentos sobre uso de la IA.

El apartado IV trata la adecuación de la norma con el orden constitucional de distribución de competencias, justifica la competencia del Estado para dictar una norma como esta, que gobierne las relaciones jurídico-laborales, y recuerda la competencia de mera ejecución de las comunidades autónomas, con apoyo en cita copiosa de la jurisprudencia constitucional.

El apartado V reseña la tramitación del Proyecto, de lo que se hará cuestión, por mor de economía, en el antecedente tercero ut infra del presente dictamen.

El apartado VI contiene el análisis de impactos en diversos dominios, concluyendo que el Proyecto tendrá un impacto positivo en la economía general, la competencia en el mercado, la igualdad entre hombres y mujeres; la infancia y la adolescencia y la familia

Asimismo, consigna un impacto nulo en los presupuestos públicos, al no implicar sus medidas adscripción de medios por parte de las autoridades públicas implicadas. Las distintas comisiones creadas por el Proyecto se atenderán, dice la Memoria, con los recursos propios de los departamentos intervinientes. También sería nulo en el cambio climático y en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad de las personas con discapacidad

Cuantifica en 500 euros, por empresa, el coste de incluir en los contratos artísticos correspondientes las cláusulas relativas al uso de la IA generativa, aunque no precisa cómo ha calculado esa cantidad.

El apartado VII repite, respecto del apartado I, que el Proyecto estaba incluido en el Plan Anual Normativo del Gobierno para el ejercicio 2025 y descarta la necesidad de someterlo a evaluación ex post.

La Memoria se acompaña de una serie de anexos:

- Anexo I: resumen y valoración de las aportaciones realizadas en el primer trámite de audiencia e información públicas

- Anexo I bis: resumen y valoración de las aportaciones realizadas en el segundo trámite de audiencia e información públicas

- Anexo II: valoración de las observaciones formuladas por las comunidades autónomas.

- Anexo III: valoración de la primera ronda de informes recibidos de la Administración General del Estado.

- Anexo III bis: valoración de la segunda ronda de informes recibidos de la Administración General del Estado.

Tercero.- Expediente remitido

Además del Proyecto y de la Memoria, el expediente ha seguido la tramitación que a continuación se reseña:

1.- Consta la sustanciación del trámite de consulta pública previa entre el 12 y el 26 de abril de 2025 mediante anuncio en el sitio web del departamento proponente, según consta en un informe de 11 de mayo de 2026 despachado por el Gabinete de la Secretaría de Estado de Trabajo.

Consta que presentaron alegaciones: la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), Alianza Audiovisual (federación de organizaciones del sector audiovisual que representan a artistas y técnicos), el Sindicato de Artistas Líricos de España, una serie de entidades del sector cinematográfico (PATE, FEDICINE, PROA, AEVOD, PIAF, PROFILM, AECINE, TELEFÓNICA, DIBOOS, UTECN) mediante un escrito colectivo, FAGA y conjuntamente la Confederación Nacional del Trabajo (CNT), la Confederación General de Trabajadores (CGT), TACEE y PEATE.

2.- Se ha celebrado un primer trámite de audiencia e información pública a las entidades representativas del sector, mediante publicación del Proyecto en el sitio web del departamento proponente y remisión directa a determinadas entidades sectoriales (Unión General de Trabajadores, Comisiones Obreras, CEOE, Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa, Confederación Intersindical Galega y Confederación Euskal Langileen Alkartasuna) y a las autoridades laborales autonómicas; todo ello entre el 4 y el 24 de septiembre de 2025, según el informe de la Secretaría de Estado de Trabajo antes reseñado.

Asimismo, consta que se presentó alegaciones un elevado número de ciudadanos particulares y muchas entidades de los sectores afectados (entre otras, PATE, FEDICINE, PROA, AEVOD, AECINE, PIAF, APCP, PROFILM, DIBOOS, UTECA, CEOE-Cultura, ADIGITAL, Telefónica, la Asociación Colegial de Escritoras y Escritores de España).

Respecto de las comunidades autónomas, solo consta que presentaron observaciones Madrid y Andalucía.

Las observaciones presentadas han sido muy variadas, pero destaca con claridad la relativa al artículo 13, que regula por primera vez el uso de la inteligencia artificial generativa en el campo artístico. Esta medida es objeto de fuerte crítica por parte de las entidades representativas de los intereses del sector (SGAE, AISGE, AIE, CEOE) que, coinciden en los siguientes argumentos:

- Es una medida precipitada y de efectos inciertos, dada la propia naturaleza expansiva de la IA, y que puede abrir la puerta a una cesión prácticamente ilimitada de los derechos de autor sin garantías de compensación suficientes y eficientes.

- El sistema previsto de ejercicio de derechos de la propiedad intelectual por medio de contrato o convenio colectivo vacía de sentido las entidades de gestión de derechos de autor, que hasta la fecha se han revelado como el único medio eficaz de gestión de estos derechos.

- Se hacen numerosas críticas al enfoque técnico, censurando que el Proyecto desconoce la mecánica propia de la IA, por lo que su regulación tiene altas probabilidades de ser ineficaz.

- Los artículos 12 y 13 exceden de la habilitación legal para el desarrollo reglamentario contenida en el Estatuto de los Trabajadores y en el Real Decreto-ley 5/2022, que se refieren a los aspectos estrictamente laborales de la relación especial de artistas en espectáculos públicos, pero no hace mención alguna a los aspectos relativos a la propiedad intelectual, los derechos de imagen ni la protección de datos, a los que afectaría la regulación de la IA.

- Por las mismas razones, infringen el principio de reserva de ley ordinaria (artículo 33 de la Constitución, para la propiedad intelectual) y orgánica (para la protección de datos de carácter personal y los derechos de intimidad y propia imagen del artículo 18).

- El Proyecto puede colisionar con varias iniciativas normativas en tramitación, como son el anteproyecto de ley orgánica de buen uso y gobernanza de la inteligencia artificial, el proyecto de ley o el anteproyecto de ley orgánica de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.

- Por todo ello, entienden que sería preferible suprimir los artículos 12 y 13 y llevar esa regulación a una norma con rango de ley orgánica, señalando el anteproyecto de ley orgánica de buen uso y gobernanza de la inteligencia artificial.

3.- Dado el gran volumen de aportaciones recibidas, se procedió a la elaboración de una segunda versión del Proyecto que incorporaba muchas de esas observaciones y sugerencias. Esta nueva versión fue sometida a un segundo trámite de audiencia e información pública entre el 23 de enero y el 2 de febrero de 2026.

Consta que se presentó, nuevamente, un gran volumen de alegaciones, reseñadas en el anexo II bis de la MAIN (147 páginas). Muchos de los intervinientes ya habían comparecido en el primer trámite de audiencia e información pública.

4.- Un certificado expedido por el Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, como secretario del Consejo de Ministros, dando fe de que el 3 de enero de 2026 dicho órgano declaró la tramitación administrativa urgente del Proyecto.

5.- Constan los siguientes informes ministeriales:

a.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, fechado el 17 de marzo de 2026, proponiendo una serie de modificaciones no aceptadas en el texto final, destacando las que siguen:

- Abogaba por un plazo de transitoriedad más dilatado, a fin de evitar la elevación de costes de aquellas producciones ya en marcha.

- Señalaba que no se había valorado en la Memoria el impacto económico que el uso de la IA generativa podría tener en este sector.

b.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Formación Profesional y Deportes, sin fecha. Proponía una serie de ajustes de redacción relativos a términos y locuciones propios del sector educativo (v. gr. cambiar "vacaciones" por "periodos no lectivos") que han sido aceptados en el texto final.

c.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Igualdad, de 13 de febrero de 2026. Propone una serie de ajustes de redacción a los artículos (fundamentalmente el 7) relativos a la prevención y protección contra el acoso, que han sido parcialmente aceptados.

d.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Juventud e Infancia, de 9 de marzo de 2026. Plantea una serie de modificaciones a los artículos que rigen el estatuto especial de los menores de edad, algunas de las cuales han sido aceptadas (por ejemplo, las del artículo 9.2.c) sobre los límites a la jornada laboral máxima).

e.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, de 31 de marzo de 2026. Sugiere una serie de ajustes menores de redacción, alguno de los cuales se han incorporado.

f.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transformación Digital y la Función Pública, de 25 de febrero de 2026. Recomendaba completar el preámbulo con una referencia algo más detallada a la tramitación seguida (sugerencia aceptada en el texto final) y remisión a otras normas, como la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), en materia de obligación de las empresas de relacionarse electrónicamente con la Administración (sugerencia aceptada).

g.- Segundo informe de la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD), de 20 de febrero de 2026. Valora el Proyecto de manera globalmente favorable, en particular a lo tocante a la protección del actor menor y al tratamiento de sus datos personales. Asimismo, concluye que las previsiones del artículo 13.1 (uso de la IA generativa) son conformes con la normativa de protección de datos.

h.- Informe de cierre de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Cultura, de 9 de febrero de 2026, como departamento coproponente del Proyecto. Sin observaciones.

i.- Informe de cierre de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social, de 20 de abril de 2026, como departamento coproponente del Proyecto. Formula una serie de observaciones que han sido incorporadas a la redacción final del texto remitido.

Se trata de sugerencias formales al Proyecto (uso de mayúsculas, cita completa y abreviada de disposiciones y aplicación de las directrices de técnica normativa), materiales (remisiones a otras normas, subsanación de incoherencias internas, recursos administrativos frente a la denegación de la autorización gubernativa).

j.- Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática, de 10 de febrero de 2026. Concluye que el título competencial del artículo 149.1.7.ª de la CE es suficiente para dictar la norma proyectada, sin más observaciones.

k.- Aprobación previa del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, de 7 de mayo de 2026.

Cuarto.- Audiencias ante el Consejo de Estado

Por sendos oficios de 29 de mayo de 2026, notificados electrónicamente ese mismo día, la Presidencia del Consejo de Estado concedió audiencia por plazo de cinco días hábiles ante el propio Consejo a los siguientes interesados:

- Artistas Intérpretes, entidad de gestión de derechos de la propiedad intelectual (AISGE).

- Asociación de Artistas, Intérpretes y Ejecutantes (AIE).

- Asociación para el Desarrollo de la Propiedad Intelectual (ADEPI).

- Unión de Televisiones Comerciales en Abierto (UTECA).

- FEDICINE, PATE, PROA, AEVOD, PIAF, AECINE, APCP, DIBOOS, PROFILM y UTECA.

- Don ......, en su propio nombre y derecho.

En dicho plazo, presentaron alegaciones AIE, AISGE, don ...... y, conjuntamente, FEDICINE, PATE, PROA, AEVOD, PIAF, AECINE, APCP, DIBOOS, PROFILM y UTECA.

En conjunto, estos interesados reprocharon al centro directivo proponente que no tuviera en cuenta sus argumentos, vertidos en el primer trámite de audiencia e información pública, para la supresión de los artículos 12 y 13 del Proyecto; reiterando ante el Consejo de Estado sus argumentos.

Y, a la luz de estos antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes:

CONSIDERACIONES

I.- Objeto de consulta y carácter del dictamen

La presente consulta versa sobre el proyecto de Real Decreto por el que se regula la relación laboral especial de las personas artistas que desarrollan su actividad en las artes escénicas, audiovisuales y musicales, así como de las personas que realizan actividades técnicas o auxiliares necesarias para el desarrollo de dicha actividad.

La consulta elevada al Consejo de Estado reviste carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (LOCE).

En la Orden de remisión, V. E. ha hecho constar el carácter urgente de la consulta a efectos de lo establecido en el artículo 19.1 de la LOCE. Por ello, procede a despacharse el presente dictamen en el plazo de quince días, teniendo en cuenta que dicho plazo empieza a contar "desde el día siguiente a la entrada del expediente completo en el Registro del Consejo de Estado" (ex artículo 128.4 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio). En otras consultas, este supremo órgano consultivo ha sostenido que en ese "expediente completo" se incluyen también las alegaciones presentadas por los interesados a los que el propio Consejo les ha conferido el trámite especial de audiencia que prevé el artículo 18 de la LOCE, de modo que el plazo para dictaminar comienza a contar desde la recepción de la Orden de remisión, pero se interrumpe con la audiencia, reiniciándose cuando concluye el plazo de esta. Por ello, en este caso el dies a quo para computar el plazo de quince días es el 8 de junio de 2026, día hábil siguiente (artículo 30.3 de la LPAC) a aquel en que finalizó el plazo de la audiencia conferida por el Consejo de Estado, que fue el 5 de junio anterior.

II.- Procedimiento de elaboración de la norma

A.- Valoración general

El expediente se ha instruido observando los trámites preceptuados por el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Sin perjuicio de lo anterior, procede hacer las siguientes consideraciones particulares.

B.- Memoria

Cabe constatar la insuficiente motivación de su análisis de cargas administrativas. Se despacha sumariamente sobre este punto cuantificando en 500 euros por empresa el coste de incluir en los contratos artísticos correspondientes las cláusulas relativas al uso de la IA generativa, aunque no precisa cómo ha calculado esa cantidad. En este sentido, el artículo 13.3 del Proyecto establece el derecho de los artistas a una "compensación económica expresa y diferenciada" cuando se utilice dicha IA generativa en la ejecución de los trabajos contratados. Tal complemento retributivo tendrá, por ello, necesariamente un coste, seguramente difícil de calcular ex ante, pero que bien merecería un mayor esfuerzo de justificación en la Memoria.

C.- Urgencia de la consulta

Como ya se ha reseñado, la consulta se ha elevado al Consejo de Estado con carácter urgente. Sin embargo, ningún documento del expediente explicita las razones de dicha urgencia, extremo que debería figurar en la Memoria.

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Este Consejo se ve en la obligación de recordar a la autoridad consultante, como ya ha tenido ocasión de hacer en otros dictámenes (v. gr. 1.414/2024, de 12 de septiembre), que la consulta urgente es un mecanismo extraordinario al que debe recurrirse con prudencia y moderación para que pueda cumplir adecuadamente su función consultiva.

D.- Expediente remitido incompleto

En el apartado V.3 de la Memoria (pp. 32-33) se reseñan los informes administrativos recabados con ocasión de la tramitación de la norma. De esa enumeración, resulta que se recibió un primer conjunto de informes que no han sido incorporados al expediente elevado al Consejo de Estado para su dictamen, y que son los que siguen:

- Informe del Ministerio de Cultura, emitido el día 25 de septiembre de 2025.

- Informe del Ministerio de Igualdad, emitido el 25 de septiembre de 2025.

- Informe del Ministerio de Juventud e Infancia, emitido el 13 de octubre de 2025.

- Informe del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, emitido el 5 de octubre de 2025.

- Informe de la Agencia Española de Protección de Datos, emitido el 5 de noviembre de 2025.

- Informe del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, emitido el 25 de febrero de 2026.

- Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, recibido el 9 de enero de 2026.

Sí constan en dicho expediente remitido el segundo conjunto de informes administrativos, reseñados en el antecedente tercero, punto 5, del presente dictamen. No puede dejar de recordarse a la autoridad consultante la necesidad de que los expedientes remitidos a este supremo órgano consultivo estén completos. En otras circunstancias, este defecto de tramitación habría dado lugar a la devolución del expediente para que fuese completado. No obstante, dada la urgencia de la consulta, y la posibilidad de conocer al menos indirectamente el contenido del primer conjunto de informes, se procede de todos modos a despachar la consulta solicitada.

III.- Consideraciones formales

A.- Habilitación normativa

El reglamento planeado invoca como su fundamento legal la disposición final segunda del TRLET, que habilita al Gobierno para dictar las disposiciones que sean necesarias para su desarrollo y ejecución.

Por lo demás, con el Real Decreto proyectado se pretende dar cumplimiento al segundo inciso de la disposición final quinta del Real Decreto-ley 5/2022, que daba al Gobierno un plazo de doce meses para aprobar un nuevo Real Decreto que sustituyese al vigente Real Decreto 1435/1985. Cabe destacar no solo que este plazo se agotó hace tiempo (lo que no invalida la habilitación ni el mandato normativo de desarrollo reglamentarios), sino que tal mandato repite el ya dado por la disposición final tercera del Real Decreto-ley 26/2018, de 28 de diciembre, por el que se aprueban medidas de urgencia sobre la creación artística y la cinematografía.

B.- Rango normativo

El rango de Real Decreto resulta adecuado, al ser conforme con la habilitación legal antes citada, pues tal es la forma de las normas reglamentarias acordadas en Consejo de Ministros (artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno). Además, es necesario al menos este rango para poder derogar el Real Decreto 1435/1985.

Por otro lado, cabe destacar que, aunque el Real Decreto-ley 5/2022 modificó el Real Decreto 1435/1985, su disposición final tercera aclaró que ello no implicaba congelación de la norma resultante con rango de ley (reserva de ley material), sino que el Real Decreto 1435/1985 conservaba su naturaleza reglamentaria. Por ello, no hay contravención de la jerarquía normativa.

Estas dos observaciones relativas a la habilitación legal y al rango reglamentario se refieren a la generalidad del Proyecto, con la excepción del artículo 13, del cual se hará un análisis separado en sede de observaciones particulares.

C.- Título competencial

Tanto la parte expositiva de la norma como la Memoria identifican únicamente el título competencial del artículo 149.1.7.ª de la CE, que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre: "Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas."

A juicio de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local, tal título es suficiente para dictar la norma proyectada. Ninguna de las dos comunidades autónomas que presentaron alegaciones al trámite de audiencia (Madrid y Andalucía) han formulado objeciones al respecto. Este Consejo de Estado coincide con tales pareceres: desde su temprana Sentencia 18/1982, el Tribunal Constitucional entendió que, en este caso, la "legislación" reservada al Estado incluía tanto las leyes formales como sus reglamentos de ejecución, dejando a las comunidades autónomas la posibilidad de dictar reglamentos puramente organizativos.

IV.- Observaciones generales

En primer lugar, cabe recordar que el proyectado Real Decreto derogará y sustituirá al vigente Real Decreto 1435/1985 (cuyo proyecto fue objeto del dictamen 48.025, de 18 de julio de 1985), dictado al amparo del primer Estatuto de los Trabajadores (1980) tras su reforma por la Ley 32/1984 y, desde entonces, solo ha sido modificado en una ocasión, mediante el ya mentado Real Decreto-ley 5/2022. En todo caso, debe recalcarse que únicamente se regula el trabajo por cuenta ajena, no propia.

En este sentido, cabe destacar que el Proyecto incorpora relevantes novedades, de las cuales conviene destacar las siguientes. Primero, incorpora una regulación más detallada del estatuto del personal técnico y auxiliar de los espectáculos públicos, cuando el Real Decreto 1435/1985 solo les dedicaba su disposición adicional única. Por el contrario, el Proyecto presenta una sistemática más depurada, dividiéndose en dos capítulos: el capítulo I contiene las disposiciones comunes a los artistas y al personal técnico y auxiliar, mientras que el capítulo II recoge el régimen especial de los artistas. En este sentido, destaca que, en su redacción original de 2015, el TRLET se refería, en su artículo 2.1.e) a la relación laboral especial de "... los artistas en espectáculos públicos" pero, merced a la reforma operada por ministerio del Real Decreto-ley 5/2022, dicho inciso se amplió, incluyendo a "... las personas artistas que desarrollan su actividad en las artes escénicas, audiovisuales y musicales, así como las personas que realizan actividades técnicas o auxiliares necesarias para el desarrollo de dicha actividad".

Se introducen provisiones novedosas, como el artículo 7 (Protección efectiva frente a la violencia y el acoso) introduciendo la nueva figura del "coordinador de la intimidad", las ya señaladas regulaciones de los derechos de la propiedad intelectual del artículo 12 y del uso de la IA generativa del artículo 13, vinculándolo al del Reglamento (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 300/2008, (UE) n.º 167/2013, (UE) n.º 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1139 y (UE) 2019/2144 y las Directivas 2014/90/UE, (UE) 2016/797 y (UE) 2020/1828 (RIA). También figuran regímenes mucho más desarrollados que en el Real Decreto 1435/1985, que apenas les dedicaba un apartado (v. gr. el artículo 8 sobre los desplazamientos y giras, o el artículo 9 que regula con detalle el trabajo de los actores menores de edad, dando mayor densidad regulatoria al procedimiento administrativo de autorización). Por lo demás, el Proyecto conserva buen número de disposiciones del Real Decreto antecesor, con la misma o muy similar redacción (por ejemplo, los artículos 3, 4 o 5).

V.- Observaciones particulares

Parte expositiva

Convendría acortarla, pues ocupa la mitad del texto remitido (10 de 20 páginas), desproporción que no contribuye a la mejor inteligencia de la norma, y además reitera constantemente los mismos contenidos que la Memoria. Particularmente, se podría recortar sustancialmente el apartado III, que consiste en un resumen del contenido de la norma de escasa utilidad. Bastaría con indicar que la parte articulada se divide en dos capítulos e indicar los preceptos que abarca cada uno, sin glosar su contenido.

Parte articulada

Artículo 1 (Objeto y ámbito de aplicación)

Este precepto, desglosado en 6 apartados, presenta una sistemática mejorable, mezclando disposiciones generales de distinto tipo y en un orden algo confuso, lo que dificulta innecesariamente su interpretación.

Al objeto solo dedica el apartado 1. Al ámbito de aplicación, los apartados 2, segundo inciso (inclusión), 3 (inclusión), 4 (exclusión) ,5 (aclaración) y 6 (inclusión). Los incisos primero y tercero del apartado 2 son, en cambio, definiciones normativas ("Se entiende por...").

Por ello se sugiere, en primer lugar, segregarlo en tres artículos distintos: un artículo 1 dedicado al objeto, que contendría el actual apartado 1 del artículo 1, un nuevo artículo 2, que contendría las definiciones normativas y un nuevo artículo 3, que regularía el ámbito de aplicación. En este sentido, las reglas 17 a 19 de las Directrices de técnica normativa, aconsejan separar, en sede de disposiciones generales, el objeto, las definiciones y el ámbito de aplicación.

Respecto de la articulación concreta del nuevo artículo 3 que se sugiere, convendría hacerlo conforme a la siguiente lógica: inclusiones, exclusiones y aclaraciones (antes referidas). Respecto del actual apartado 5, dispone:

"Los aspectos administrativos de la organización y participación en espectáculos públicos se regirán por su normativa específica".

Se trata de una salvaguarda a favor de la normativa propia de la policía administrativa de espectáculos públicos, aplicable fundamentalmente a asistentes, organizadores y artistas (v. gr. el Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas). Pero, precisamente, el término "participación" incluye, como se decía, también a los artistas. Esta precisión es relevante por cuanto la participación en espectáculos públicos de artistas menores de edad está sujeta a autorización gubernativa de la Administración laboral (artículo 9 del Proyecto), permiso que se obtiene de conformidad con el procedimiento regulado en el apartado 3 de dicho precepto. Por ello, se sugiere ampliar la dicción del actual artículo 1.5 para que incluya una referencia a tal extremo, con una redacción del estilo de la siguiente:

"Los aspectos administrativos de la organización y participación en espectáculos públicos se regirán por su normativa específica, sin perjuicio de la regulación de la autorización exigida a los artistas menores de edad por el presente Real Decreto."

Para concluir con este artículo, convendría rescatar una aclaración relativa al ámbito de aplicación que existe en el Real Decreto 1435/1985, pero no en el Proyecto. Se trata del artículo 12.Dos, que dispone:

"Para los sujetos comprendidos en el ámbito de esta relación laboral especial, en tanto no sean sustituidas por convenio colectivo, y en lo que no se opongan a lo dispuesto en el presente Real Decreto y al resto de la normativa laboral general aplicable, según lo establecido en el número 1 de este artículo continuarán siendo aplicables:

- La Reglamentación Nacional de Trabajo para el espectáculo taurino, aprobada por Orden de 17 de junio de 1943.

- La Reglamentación Nacional de Trabajo en la Industria Cinematográfica, aprobada por Orden de 31 de diciembre de 1948.

- La Ordenanza de Trabajo de Teatro, Circo, Variedades y Folklore, aprobada por Orden de 28 de julio de 1972.

- La Ordenanza Laboral para la actividad de profesionales de la música, aprobada por Orden de 2 de mayo de 1977".

Habida cuenta que estas cuatro disposiciones laborales especiales de espectáculos públicos siguen vigentes (al menos, no han sido formalmente derogadas), es necesario para salvaguardar la seguridad jurídica conservar en el Real Decreto proyectado una disposición similar. Especialmente, dada la sugerencia que se hará ut infra respecto de la disposición derogatoria, pues de otro modo se podría llegar a entender que quedarán derogadas por el Proyecto. Su ubicación ideal sería el último apartado del nuevo artículo 3 que se propone a la autoridad consultante. Alternativamente, deberían justificarse en la Memoria las razones que motivarían su derogación por el Proyecto -si tal es la voluntad no explicitada de la autoridad consultante- o que explicite por qué entiende que ya están derogadas por otras normas.

Artículo 2 (Fuentes reguladoras de la relación laboral especial)

Se trata de una innovación respecto del Real Decreto vigente. Establece un orden de fuentes aparentemente propio -que, como se verá enseguida, no es tal- disponiendo:

"Los derechos y obligaciones concernientes a la relación laboral de carácter especial de las personas artistas que desarrollan su actividad en las artes escénicas, audiovisuales y musicales, así como de las personas que realizan actividades técnicas o auxiliares necesarias para el desarrollo de dicha actividad se regulan:

a) Por las disposiciones de este real decreto y, en lo no regulado en él, por el Estatuto de los Trabajadores y demás normas laborales de general aplicación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza especial de esta relación laboral. En todo caso resultarán de aplicación los derechos y deberes laborales básicos a los que se refiere la sección segunda del capítulo primero del título I del Estatuto de los Trabajadores.

b) Por los convenios colectivos.

c) Por la voluntad de las partes, expresada en el contrato de trabajo, siendo su objeto lícito y sin que en ningún caso puedan establecerse en perjuicio de la persona trabajadora condiciones menos favorables o contrarias a las disposiciones legales y convenios colectivos antes expresados.

d) Por los usos y costumbres locales y profesionales".

De un lado, el inciso "la relación laboral de carácter especial de las personas artistas que desarrollan su actividad en las artes escénicas, audiovisuales y musicales, así como de las personas que realizan actividades técnicas o auxiliares necesarias para el desarrollo de dicha actividad" parece excesivamente largo, pues bastaría sustituirlo, por mor de economía del lenguaje, por uno del estilo de "la relación laboral especial regulada en el presente Real Decreto se regirá por...".

De otro lado, la repetición en el reglamento de las reglas legales es generalmente desaconsejable, como indica la regla n.º 4 de técnica normativa y ha señalado este Consejo en varios casos (v. gr. dictamen 1.414/2024, de 12 de septiembre), tratándose de una mala técnica normativa que debe evitarse todo lo posible.

Dicho lo anterior, sí que es posible, y frecuente, en la articulación de las relaciones entre la ley laboral común (el TRLET) y los reglamentos que disciplinan las relaciones laborales especiales, que éstos se remitan al TRLET en aspectos concretos o declaren su supletoriedad, lo que es muy conveniente dado que el TRLET no contiene una cláusula de supletoriedad general respecto de las relaciones laborales especiales.

Por todo ello, se sugiere ajustar en consecuencia la redacción del artículo 2 del Proyecto, limitándose a declarar la aplicación supletoria del TRLET.

Artículo 3 (Forma del contrato)

Presenta una redacción idéntica al artículo 3 del Real Decreto 1435/1985, incluyendo el apartado 3, que dispone:

"En lo no previsto en este artículo se estará a lo dispuesto en el artículo 8 del Estatuto de los Trabajadores y su normativa de desarrollo".

Esta cláusula de supletoriedad especial resulta redundante, dada la de supletoriedad general incluida en el artículo 2 del Proyecto. Por tanto, podría suprimirse.

Artículo 9 (Trabajo de personas menores de edad)

Este precepto viene a suceder al artículo 2 del vigente Real Decreto 1435/1985, que apenas dedicaba dos cortos apartados a los artistas menores de edad. La nueva regulación presenta una densidad normativa mucho mayor, pero que plantea algunos problemas.

El apartado 1 dispone:

"Se prohíbe la admisión al trabajo a las personas menores de dieciséis años, así como la ejecución de trabajo por cuenta propia o autónomo, ni siquiera para sus familiares.

Solo en casos excepcionales la autoridad laboral podrá autorizar la intervención de personas menores de dieciséis años en actividades en las artes escénicas, audiovisuales o musicales, siempre que se realice por cuenta ajena y dentro del ámbito de organización y dirección de una empresa y ello no suponga peligro para su salud ni para su adecuado desarrollo emocional, educativo ni personal ni para su formación profesional".

Esta redacción no es la más adecuada para el desarrollo reglamentario de una ley. La redacción terminante del primer apartado hace creer que es el Real Decreto proyectado el que prohíbe el trabajo a los menores de dieciséis años, cuando tal prohibición está residenciada en el artículo 6.1 del TRLET. De nuevo, debe recordarse la inconveniencia de reiterar las disposiciones legales en las reglamentarias, y más en términos como estos, que hacen dudar sobre la fuente de la prohibición.

Además, dado que el Proyecto regula una relación laboral especial por cuenta ajena, no se entiende la extensión de dicha prohibición a los trabajadores por cuenta propia, que en principio quedan fuera del ámbito de aplicación del Proyecto. El segundo inciso constituye una reiteración parcial y desarrollada del artículo 6.4 del TRLET, al que nada cabe objetar.

Así las cosas, se recomienda sustituir la redacción del primer inciso por una mera remisión, similar a la siguiente:

"El trabajo de los menores de edad en espectáculos públicos se regirá por lo dispuesto en el Estatuto de los Trabajadores".

El apartado 3 de este artículo 9 regula el procedimiento para obtener la citada autorización gubernativa. Su letra h) dispone que:

"De no obtenerse respuesta en los plazos máximos para resolver las autorizaciones se entenderán denegadas".

De un lado, no parece esta la redacción más adecuada a una disposición administrativa. Más apropiado en términos técnico-jurídicos que "De no obtenerse respuesta" sería "La expiración del plazo máximo para resolver y notificar la solicitud de autorización permitirá entenderla desestimada por silencio administrativo".

De otro lado, y mucho más importante, no puede un reglamento fijar el sentido del silencio. El artículo 24.1 de la LPAC es muy claro al respecto, al disponer que:

"En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado".

Es decir, conforme a su primer inciso, la regla general en procedimientos iniciados a instancia de parte, tal y como es el de la autorización para que los menores puedan trabajar, es el silencio positivo, y solo podrá convertirse, sectorialmente, en silencio negativo, por ministerio de una norma con rango de ley o por norma europea o internacional. No, por tanto, mediante disposición reglamentaria, como destacó este Consejo de Estado en su Memoria de 2023, en la que recordó la existencia de una reserva de ley en la materia. Además, el caso del artículo 9 del Proyecto no puede incardinarse en ninguna de las excepciones de silencio negativo de los incisos segundo y tercero del artículo 24.1 de la LPAC.

Esta letra h) del apartado 3 del artículo 9 del Proyecto debe, pues, suprimirse, so pena de nulidad de pleno derecho por contravenir el principio de jerarquía normativa.

Esta observación tiene carácter de esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

De otra parte, el artículo 9.2.f) del Proyecto dispone:

"Se prohíbe la participación de personas menores en obras, escenas o situaciones de carácter sexual explícito o pornográfico. Asimismo, está prohibida la participación de personas menores de siete años en escenas o situaciones que por contener violencia u otras características similares, puedan afectar a su desarrollo emocional".

Este precepto plantea varias problemáticas. De un lado, se constata una potencial antinomia con el artículo 7.3, primer inciso, que establece:

"Cuando las actividades de las personas artistas consistan en la realización de escenas íntimas tales como sexo simulado, desnudez, violencia sexual simulada o contacto físico intenso, los protocolos deberán contemplar la existencia de una persona que realice tareas de coordinación de intimidad en la ejecución de dichas escenas, con el objeto de proteger el derecho al respeto de los límites y el consentimiento de las personas y prevenir situaciones de acoso o violencia sexual. Dichos protocolos habrán de contemplar garantías específicas cuando tales escenas íntimas involucren a personas menores de dieciocho años".

Así, mientras el artículo 9 prohíbe taxativamente la participación de actores menores de edad en "obras, escenas o situaciones de carácter sexual explícito o pornográfico", el artículo 7 la permite bajo ciertas garantías (que no precisa mínimamente, y cuya concreción remite a las empresas) para "escenas íntimas tales como sexo simulado, desnudez, violencia sexual simulada o contacto físico intenso" (es decir, con un ámbito de aplicación no idéntico, pero similar). Sería necesario armonizar ambas disposiciones, delimitar nítidamente la frontera entre la prohibición y su excepción, precisando, asimismo, si los verbos "involucrar" y "participar" tienen el mismo significado en la ejecución artística o, por el contrario, existe algún matiz jurídicamente relevante que, en tal caso, debe aclararse suficientemente.

Por otro lado, debe recordarse que un reglamento no puede imponer a los ciudadanos prohibiciones que supongan limitación de sus derechos fundamentales sin base legal para hacerlo. En este sentido, el artículo 6.4 del TRLET establece como límite al trabajo de los menores de edad en espectáculos públicosla siguiente fórmula salvaguardia: "siempre que no suponga peligro para su salud ni para su formación profesional y humana", conceptos jurídicos indeterminados que deben precisarse mucho más para que los sujetos de derecho afectados puedan conocer nítidamente el alcance de esta limitación. Este Consejo entiende que el artículo 9.2.f) del Proyecto no crea por sí mismo una prohibición, como parece indicar su tenor literal ("Se prohíbe..."), sino que constituye desarrollo reglamentario del citado artículo 6.4 del TRLET, precisando los contornos y perfiles de dicha prohibición legal. Por ello, y para evitar confusiones sobre la fuente de dicha prohibición, se recomienda reformular el inicio del artículo 9.2.f) para engarzarlo con el artículo 6.4 del TRLET, por ejemplo, con una redacción similar a la siguiente:

"En desarrollo de lo previsto en el artículo 6.4 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, las personas menores de edad no podrán participar en obras, escenas o situaciones de carácter sexual explícito o pornográfico. Asimismo, está prohibida la participación de personas menores de siete años en escenas o situaciones que por contener violencia u otras características similares, puedan afectar a su desarrollo emocional."

Este Alto Cuerpo Consultivo comparte plenamente la preocupación de la autoridad consultante de no exponer a los artistas menores de edad a actividades profesionales que puedan menoscabar su normal desarrollo psicoafectivo, así como la necesidad de adoptar medidas eficaces al respecto. Sin duda, prohibir o restringir la participación de los menores de edad en este tipo de escenas es un objetivo deseable y una exigencia derivada del sentido común, plenamente alineada con el mandato de protección a los menores que el artículo 39 de la CE impone a los poderes públicos.

Artículos 12 (Derechos de propiedad intelectual de las personas artistas) y 13 (Uso de la inteligencia artificial generativa en el contrato artístico para generar contenidos)

Como se ha reseñado en los antecedentes del presente dictamen, la mayoría de entidades representativas de los intereses sectoriales ha mostrado su frontal oposición a estos dos preceptos, solicitando su supresión. En el anexo I de la Memoria, el centro directivo proponente ha desechado estas objeciones, insistiendo en la necesidad de introducir, por vez primera, una regulación del uso de la IA generativa en el sector artístico.

Este Consejo de Estado considera que se trata de dos cuestiones que deben tratarse por separado, al plantear problemáticas distintas.

De un lado, el artículo 12 del Proyecto dispone:

"1. Los derechos de propiedad intelectual que, en su caso, correspondan a las personas artistas incluidas en el artículo 1 se regularán por el texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, y la normativa complementaria o de desarrollo aprobada en esta materia.

2. Las retribuciones a las que, en su caso, tenga derecho la persona trabajadora, en el marco del contrato de trabajo, por la cesión de derechos exclusivos no gestionados colectivamente, deberán figurar de manera expresa y diferenciada en el recibo de salarios".

El apartado 1 es una mera remisión a la norma especial que regula la cesión de derechos de propiedad intelectual en el seno de una relación jurídico-laboral (régimen de invenciones laborales), a lo que nada cabe objetar.

El apartado 2 añade una regulación adicional a ese régimen legal, en forma de especialidad del contenido de las nóminas de aquellos artistas de espectáculos públicos que hayan cedido a su empleador la gestión de sus derechos de propiedad intelectual, y limitándose a exigir que la contraprestación de dicha cesión figure como un concepto retributivo separado en el justificante de la nómina. Esta precisión es, por tanto, reflejo en el ámbito laboral de una institución de derecho civil.

Muchas de las entidades del sector que han intervenido en los diversos trámites de participación pública han denunciado que este artículo 12 del Proyecto excede de la habilitación legal para dictarlo e invade materias reservadas a ley ordinaria, por el juego de los artículos 33 y artículo 53.1 de la CE.

Este Alto Cuerpo Consultivo no comparte esta interpretación. Ciertamente, dicha habilitación no es universal y debe ceñirse, lo más posible, al campo propio y estricto de la relación jurídico-laboral, pero no queda exclusivamente circunscrito a esta. Naturalmente, una norma laboral puede regular aspectos no estrictamente laborales que tangencialmente incidan en dicha relación y estén íntimamente ligados a la misma como hace, por ejemplo, el artículo 9.3 del Proyecto al disciplinar aspectos menores -y no reservados a la ley- del procedimiento administrativo de autorización a los artistas menores de edad. También puede normar las dimensiones laborales de figuras propias de otras ramas del derecho objetivo, como sucede respecto de la obligación documental que el artículo 12.2 impone a los empresarios de espectáculos públicos.

Así las cosas, nada objeta este Consejo de Estado al artículo 12 del Proyecto.

Sentado lo anterior, muy distinto es el análisis que merece el artículo 13 del Proyecto. En efecto, es problemática la intervención reglamentaria, dado el potencial invasivo de la IA generativa, en los derechos fundamentales a la intimidad, comprensivos tanto de los derechos al honor, intimidad y propia imagen (artículo 18.1 de la CE) como del derecho a la protección de datos de carácter personal, reconocido pretorianamente por el Tribunal Constitucional a partir del artículo 18.4 de la CE. Dichos derechos a la intimidad están protegidos por la reserva de ley orgánica del artículo 81.1 de la CE, al pertenecer a la categoría de los derechos fundamentales stricto sensu o especialmente protegidos, revestidos de las máximas garantías de protección, dada su ubicación sistemática en la sección 1.ª del capítulo II del título I de la CE. Dicha reserva de ley orgánica es cumplida por, entre otras, la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, y la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

Naturalmente, esto no significa que quede prohibido el uso del reglamento para la disciplina de estas materias, pero dada la reserva de ley orgánica apuntada, forzosamente el reglamento ha de ocupar una posición secundaria y subordinada a una ley orgánica (por ejemplo, aspectos puramente procedimentales), que es la tipología normativa adecuada para regular el grueso del régimen jurídico de los derechos fundamentales (y particularmente, su contenido esencial).

No hay actualmente vigente en España una ley orgánica que discipline el uso de la IA generativa. Recientemente, el Pleno del Consejo de Estado se pronunció mediante el dictamen 385/2026, de 13 de mayo, sobre el anteproyecto de Ley para el buen uso y gobernanza de la Inteligencia Artificial. El texto remitido a este Consejo no tenía rango orgánico, lo que mereció varias observaciones a la autoridad consultante. Así, en el apartado IV.A.2 (página 45) se advertía:

"A la vista de lo anterior, el Consejo de Estado no puede sino compartir plenamente el criterio de la Abogacía del Estado en cuanto a la propuesta de excluir del anteproyecto de Ley sometido a consulta las previsiones antes aludidas, en tanto han de estar incorporadas a una ley orgánica, pues no cabe duda alguna de que afectan al núcleo esencial de algunos derechos fundamentales (entre otros, seguridad, intimidad, propia imagen, protección de datos personales o inviolabilidad del domicilio)".

Asimismo, se apuntaba el carácter orgánico de ciertas regulaciones del anteproyecto consultado, como el uso de la IA en procesos electorales o la tipificación de ciertas infracciones. En sede de recapitulación (apartado XI, página 133) se sugería que el anteproyecto de ley elevado a consulta se acompañase de otro anteproyecto de ley orgánica que recogiese aquellos desarrollos del RIA que incidiesen en materias reservadas a ley orgánica, como los derechos fundamentales, el régimen electoral o la tipificación de determinadas infracciones. Alternativamente, se apuntaba la posibilidad de declarar el carácter orgánico de aquellas disposiciones del anteproyecto que correspondiesen a dichas materias reservadas a ley orgánica.

La autoridad consultante aceptó estas observaciones esenciales, incluyendo una nueva disposición final quinta en el texto aprobado en Consejo de Ministros el pasado 26 de mayo y remitido al Congreso de los Diputados, que declaraba orgánicos los artículos 21.3, 28 y la disposición final quinta. Asimismo, la rúbrica de la norma varió, pues la que está actualmente en tramitación parlamentaria es "Proyecto de Ley Orgánica para el buen uso y la gobernanza de la inteligencia artificial", añadiendo así el adjetivo "orgánico" al título original.

En todo caso, el ya proyecto de ley orgánica para el buen uso y la gobernanza de la inteligencia artificial no contiene una específica regulación del uso de la IA generativa para crear contenidos a partir de la imagen o la voz de los artistas que pudiera servir de cobertura legal al artículo 13 del Real Decreto proyectado. Y todo ello a pesar de que el RIA contiene varias alusiones al uso de la IA generativa en el ámbito contemplado por el artículo 13 del Proyecto (considerandos 99, 105 y 134).

A pesar de todo ello, la regulación que de la IA generativa hace el Real Decreto proyectado es muy amplia, no de mero desarrollo de un marco legal que, se ha de insistir, no existe todavía. Así, el Proyecto permite generalmente su uso para la creación de contenidos digitales empleando la voz o la imagen de los artistas, portadores de derechos fundamentales. Y lo hace con límites tan escasos como en muchos casos ambiguos: que dicho uso se limite al objeto del contrato (artículo 13.1) que haya acuerdo expreso y remunerado de las partes para generar réplicas digitales (artículo 13.2) o que no se use para fines de comunicación pública (artículo 13.2.b). A estas parcas garantías se suma la remisión que el artículo 13.2.b), segundo inciso, hace a los convenios colectivos para establecer garantías adicionales, así como para establecer los usos de la IA generativa permitidos en el campo de los espectáculos públicos.

Es decir, el Proyecto aspira a establecer el régimen sectorial del uso de la IA generativa, misión que corresponde a las leyes, no a los reglamentos, y además lo hace con un nivel de garantías que, tal y como censura el sector afectado, son insuficientes dada la trascendencia que el uso de esta herramienta informática puede tener para dicho sector. Estos muy escasos límites colocan al empresario en una clara posición de primacía sobre el trabajador, lo que no responde al espíritu tradicional del derecho laboral español, impregnado de un fuerte espíritu pro operario manifestado en abundantes normas imperativas que no admiten pacto en contrario al amparo de la autonomía de la voluntad.

Por todo ello, debe suprimirse el artículo 13 del Proyecto y trasladar su regulación a una norma legal con la naturaleza apropiada (ley orgánica) que alcance un equilibrio suficientemente ponderado de los intereses de empresarios y trabajadores. En consecuencia, también debería suprimirse la disposición adicional cuarta, que prevé la creación de una comisión de trabajo para el seguimiento del uso de la IA en este sector.

Esta observación tiene carácter de esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Parte final

Disposición adicional primera

Establece:

"De conformidad con lo establecido en la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, los conflictos que surjan entre las partes de la relación laboral que se regula en este real decreto, tanto individuales como colectivos, serán competencia de la jurisdicción social".

Este Consejo considera ociosa e innecesaria esta redundancia, pues el sometimiento de los litigios derivados de las relaciones laborales especiales reguladas por el Real Decreto proyectado a la competencia del orden jurisdiccional social lo es por ministerio de la Ley 36/2011, competencia que, en ningún caso, podría ser alterada por un reglamento y que no adecuado repetir o recordar por vía reglamentaria, tal y como ya ha sido indicado en esta consulta. Por tanto, se propone su supresión.

Esta observación tiene carácter de esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Disposiciones adicionales segunda, tercera y cuarta

Estas tres reglas crean otras tantas comisiones de trabajo encargadas, en distinta medida y desde diversas perspectivas, de supervisar el cumplimiento del Real Decreto proyectado y de proponer medidas que favorezcan su eficacia. Las tres tienen una composición muy parecida (representantes de los ministerios competentes, de organizaciones empresariales y sindicales más representativas y entidades representativas de los intereses del sector), y las dos primeras deben crearse en los seis meses siguientes a la entrada en vigor del Real Decreto proyectado. Dado que ya se ha sugerido la eliminación de la disposición adicional cuarta, que crearía una comisión de seguimiento del uso de la IA en el sector como observación esencial al analizar el artículo 13, , la presente observación se refiere exclusivamente a las otras dos.

En este punto, habrá de aclararse, como han puesto de manifiesto algunos interesados en los distintos trámites de participación pública, si a estas comisiones les resultará de aplicación el régimen de formación de la voluntad de los órganos colegiados que disciplina la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Cabe recordar, asimismo, que el artículo 5.4 del citado cuerpo legal contiene una importante regla de racionalización para evitar el crecimiento innecesario del sector público. Dispone:

"No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos. A este objeto, la creación de un nuevo órgano sólo tendrá lugar previa comprobación de que no existe otro en la misma Administración Pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población".

Sin embargo, la Memoria no incluye ninguna explicación ni justificación de la necesidad de crear estas comisiones de trabajo y, por tanto, tampoco la comprobación a la que se refiere el precepto citado.

Habida cuenta de la similitud en su composición, fechas de creación y tareas encomendadas (de un lado análisis y la puesta en marcha de programas de fomento de la transición y la recualificación profesional en el sector de las artes escénicas, audiovisuales y musicales; y de otro lado, estudio y la propuesta de reforma del régimen de representatividad en el sector de las artes escénicas, audiovisuales y musicales para su adecuación a las características de intermitencia y temporalidad), se sugiere a la autoridad consultante la creación de una sola comisión que realice ambas tareas, con el fin de optimizar el gasto público y mejorar la coordinación de su actividad, evitando paralelismos y duplicidades innecesarios.

Disposición final segunda (Entrada en vigor)

Establece una entrada en vigor escalonada, con una regla general en su apartado 1 (veinte días tras la publicación en el BOE) y en su apartado 2 hasta cuatro grupos de excepciones, que difieren la entrada en vigor de un total de diez disposiciones (apartados de artículos o letras de apartados) por periodos de vacatio legis diversos (de tres, seis y nueve meses).

Asimismo, debe destacarse que la disposición transitoria establece una retroactividad de grado medio, pues alcanza a los efectos futuros y a los pendientes, nacidos bajo el imperio de la norma anterior pero no consumados al momento del cambio legislativo, dado que se prevé su aplicación a los contratos suscritos con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto proyectado:

"1. A partir de la entrada en vigor de este real decreto los contratos celebrados con anterioridad a esta fecha por las personas trabajadoras incluidas en el artículo 2.1.e) del Estatuto de los Trabajadores se regirán por lo dispuesto en esta norma, sin perjuicio de lo establecido en la disposición final segunda.

2. No obstante lo anterior, se respetarán las condiciones más beneficiosas que tuvieran pactadas con anterioridad".

Este Consejo entiende que el régimen de aplicación temporal de la norma proyectada, configurado por las dos disposiciones extractadas, es excesivamente complejo y puede provocar importantes problemas de aplicación.

De un lado, considera que lo más conforme con el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la CE (entendido como certeza de lo que es derecho en el presente y previsión razonable de lo que será en el futuro) es unificar la entrada en vigor en una sola fecha, que incluya una vacatio legis lo suficientemente amplia como para permitir a los operadores jurídicos adaptarse a su nuevo régimen jurídico.

La explicación que ofrece la Memoria sobre la regla general de veinte días se reputa insuficiente: "El plazo general de 20 días de vacatio legis responde a la necesidad de dar eficacia a una normativa para cuya aprobación el Real Decreto-ley 5/2022, de 22 de marzo, previó un plazo de doce meses. Es decir, se trata de una norma esperada. Es más, se trata de una norma que aborda la problemática recogida en el informe de la Subcomisión (de la Comisión de Cultura del Congreso de los Diputados) para la elaboración del Estatuto del Artista". Ese plazo concedido por el Real Decreto-ley 5/2022 expiró hace largo tiempo, y no puede ser invocado ahora por la Administración (que lo ha incumplido) para justificar tan breve plazo. En cambio, este Consejo entiende que debe aplicarse el sistema de entrada en vigor del artículo 23 de la Ley del Gobierno, pues el Real Decreto proyectado impone nuevas obligaciones a determinados sujetos de derecho. Por ejemplo, impone a los empresarios artísticos contratar al llamado "coordinador de la actividad" para determinadas obras o escenas.

De otro lado, sería también beneficioso para la seguridad jurídica reconsiderar la retroactividad de grado medio, que puede tener efectos perturbadores en el carácter sinalagmático de las prestaciones propias de los contratos de trabajo. A este respecto, tiene dicho el Tribunal Constitucional que la licitud o ilicitud de una disposición que se aplique retroactivamente en grado medio (efecto también llamado de retroactividad impropia) dependerá de una ponderación caso por caso de los intereses jurídicamente protegidos en juego, su necesidad real para que la norma pueda alcanzar su finalidad y las circunstancias relativas a su grado de previsibilidad, su importancia cuantitativa, y otros factores similares (entre otras, vid. las SSTC 126/1987, de 16 de junio y 112/2006, de 5 de abril). En este caso, la Memoria no ofrece ninguna explicación a esta retroactividad de grado medio, por lo que no pueden entenderse cumplidas las exigencias que la jurisprudencia constitucional citada impone. Por ello, se aconseja su supresión, de suerte que el real decreto tenga únicamente efectos pro futuro.

VI.- Otras observaciones al Proyecto

El Proyecto adolece de un cierto número de errores formales que aconsejan su revisión final antes de su elevación al Consejo de Ministros para su aprobación. Por ejemplo, en el apartado II de la parte expositiva, el párrafo 17 (que comienza con "Tales reglas presentan restricciones...", página 6) incluye buen número de erratas: "réplicas" sin tilde, "nevos" por "nuevos", "reconocible" en singular, cuando debería ser en plural, "caos" por "casos". Del mismo modo en la página 7 se emplea el extranjerismo "casting", sin hacerlo en cursiva o entre comillas, al tiempo que se usa la expresión equivalente en español "proceso de selección". Existiendo tal locución equivalente en español, sería preferible suprimir el anglicismo. También debe revisarse la redacción de la parte articulada para depurar algunas imperfecciones, como la cacofonía del artículo 13.1, que repite dos veces, en la misma oración y aunque con formas distintas, el verbo generar ("En el marco de la relación laboral especial regulada en esta norma y en ejecución del objeto del contrato de trabajo, se pueden utilizar sistemas de inteligencia artificial generativa para la generación [...]).

CONCLUSIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales formuladas a los artículos 9.3.h), 13 y a las disposiciones adicionales primera y cuarta del Proyecto; y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 25 de junio de 2026

EL SECRETARIO GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA SEGUNDA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE TRABAJO Y ECONOMIA SOCIAL.