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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de diciembre de 2025, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la caducidad de la concesión de la que es titular ASTILLEROS SAN ENRIQUE, S. L. U. ubicada en la zona de Espiñeiro, Teis, término municipal de Vigo, remitido por V. E. el 12 de agosto de 2025 (entrada en este cuerpo consultivo, el día 14 siguiente).

De antecedentes resulta:

Primero.- El 29 de abril de 2022, por Resolución del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Vigo se otorgó a Astilleros San Enrique, S. L. U. una concesión administrativa en Espiñeiro, Teis (Vigo) con destino a la construcción y reparación de buques. En virtud de las condiciones del otorgamiento, la entidad concesionaria se obligaba a llevar a cabo diversas mejoras en las instalaciones concedidas (edificaciones, redes de suministro, placas solares, limpieza) por un importe de 2.195.961 euros y a incluir en la concesión diversa maquinaria, por un importe de 256.500 euros, conforme con el proyecto presentado (condición 7.ª). Los trabajos debían iniciarse en el plazo de seis meses y quedar terminados en el de veinticuatro (condición 9.ª). A partir del reconocimiento de las obras, el concesionario se obligaba a pagar una tasa de actividad en función del volumen de negocio generado por las actividades desarrolladas (condición 16.ª). El incumplimiento de las condiciones determinaría la caducidad de la concesión (condición 10.ª).

Además, el condicionado preveía que la concesión tendría un volumen mínimo de actividad de 10 millones en los años 2022 y 2023; 10,3 en el ejercicio de 2024 y 10,609 en el 2025.

El 13 de noviembre de 2022 se certificó el inicio de los trabajos y el 14 de abril de 2024, la concesionaria solicitó una prórroga para llevarlos a cabo de dos años. Acompañaba un informe pericial en el que se decía que se habían llevado a cabo ya labores por importe de 1.200.000 euros, de las que 331.240 euros (27,60 %) correspondían a trabajos realizados por empresas ajenas, 345.560 euros (28,8 %) por personal propio y 523.200 euros (43,6 %) a gastos generales.

El 26 de abril de 2024, completándose el acuerdo el 31 de mayo de 2024, el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Vigo concedió una prórroga de un año para que la concesionaria llevara a cabo la inversión comprometida y la justificara, pues consideraba que no se había hecho la documentación aportada con anterioridad.

El 15 de abril de 2025, la entidad concesionaria presentó un escrito en el que señalaba que había realizado un gran esfuerzo inversor y técnico y que se había visto obligada a llevar a cabo algunas alteraciones en las obras previstas a resultas de los cambios de mercado. Adjuntaba un informe técnico, suscrito por profesional facultativo en abril de 2025 -en concreto, don ......, ingeniero de caminos en el que se describían las actuaciones hechas y otras que se iban a ejecutar en un plazo de ocho meses. Dichas obras modificaban las inicialmente previstas en el proyecto considerado a efectos del otorgamiento de la concesión.

Segundo.- La Dirección de la Autoridad Portuaria informó en mayo de 2025 que no podían determinarse las obras ejecutadas y las pendientes de hacerlo por la concesionaria con base en las informaciones facilitadas por esta y con otra con la que se contaba. Añadía que el informe técnico-facultativo de abril de 2025 no justificaba las llevadas a cabo, ni su montante, sino que simplemente relacionaba unos trabajos sin aclarar si se habían llevado a cabo.

El 2 de junio de 2025, la Dirección de la Autoridad Portuaria acordó incoar procedimiento de declaración de caducidad al amparo del artículo 98.1.a) del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobada por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por la causa de "no iniciación, paralización o no terminación de las obras por causas no justificadas durante el plazo que se fije en las condiciones del título".

Tercero.- El 17 de junio de 2025, la entidad concesionaria formuló alegaciones en el trámite de audiencia concedido, oponiéndose a la declaración de caducidad toda vez que la resolución de iniciación del procedimiento ignoraba las circunstancias que evidenciaban la buena fe de la concesionaria, acreditada con el pago íntegro del canon hasta ese momento, el inicio de las obras y la presentación del proyecto en los plazos señalados, la ejecución parcial de las obras. Añadía que las condiciones del mercado habían cambiado; que las inversiones estaban justificadas; que el nuevo proyecto constructivo presentado en abril de 2025 no era ajeno al objeto concesional; que las labores pendientes estaban en ejecución y que la declaración de caducidad comportaría una infracción del principio de proporcionalidad, pues el perjuicio causado al interés público por el retraso en las obras no era relevante.

Cuarto.- El director de la Autoridad Portuaria de Vigo formuló propuesta de resolución en el sentido de declarar la caducidad de la concesión por vulneración de las condiciones 7.ª y 9.ª del otorgamiento -compromiso de ejecución de determinadas inversiones en un plazo determinado-. Señalaba la propuesta que la entidad concesionaria había reconocido que no se habían llevado a cabo las obras a que estaba obligada; que la presentación de un nuevo proyecto no justificaba el incumplimiento habido; que el nuevo proyecto introducía modificaciones que requerían la previa autorización de la Autoridad Portuaria sin que se hubiera recabado y obtenido y que no se había cumplido el volumen mínimo de actividad económica establecido en el pliego, pues solo se existía el compromiso de alcanzar un volumen de 10 millones en el ejercicio de 2025 asumido en el escrito del trámite de audiencia.

Quinto.- La Abogacía del Estado en Pontevedra informó favorablemente la propuesta de resolución, al considerar que existía un incumplimiento por parte de la entidad concesionaria de iniciar y ejecutar los trabajos en el plazo señalado.

Sexto.- El director de la Autoridad Portuaria de Vigo dictó acuerdo -que fue notificado a la concesionaria- de suspensión del plazo máximo de tramitación del procedimiento por el intervalo comprendido desde la solicitud del dictamen al Consejo de Estado y su emisión, con una duración máxima de tres meses.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo para dictamen.

1. El Consejo de Estado emite su consulta, que tiene carácter preceptivo al haber formulado oposición a la caducidad propuesta la entidad concesionaria, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.12 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

2. El objeto de la consulta se ciñe a determinar si procede o no declarar la caducidad de la concesión otorgada el 29 de abril de 2022 a Astilleros San Enrique, S. L. U. en la zona de Espiñeiro, Teis, término municipal de Vigo.

3. Se han cumplido las prescripciones de procedimiento legalmente establecidas en el artículo 98 del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

El procedimiento, por otra parte, no está incurso en causa de caducidad toda vez que el plazo de seis meses -contado desde el 2 de junio de 2025-, quedó suspendido por término de tres meses en virtud de resolución del director del puerto debidamente notificada a la entidad concesionaria. En consecuencia, el plazo máximo de tramitación del procedimiento vence el 2 de marzo de 2026.

4. En virtud del otorgamiento hecho, la concesionaria estaba obligada a ejecutar en el plazo de dos años -luego ampliado a tres- inversiones en las instalaciones concedidas. Dicho plazo se computaba desde el 3 de mayo de 2022, fecha de notificación por la concesionaria a la Autoridad Portuaria de la certificación de inicio de los trabajos.

Ha quedado acreditado en las actuaciones que las labores e inversiones a que estaba obligada la entidad concesionaria no han sido hechas al vencimiento del referido plazo. Así lo ha reconocido la propia interesada y así se deduce de la documentación aportada por esta y del informe de la Dirección de la Autoridad Portuaria.

En efecto, se pretende acreditar por la concesionaria el cumplimiento de la obligación debida mediante la imputación a la concesión de diversas partidas contables, entre las cuales la más relevante es la atinente a gastos generales -que representa el 43,6 % del total-. Una lectura del pliego evidencia que el compromiso asumido fue la ejecución de inversiones en instalaciones y maquinaria, esto es, en inmovilizado material. Y este concepto, tangible y concreto, no puede entenderse verificado mediante la imputación de la partida correspondiente a los gastos generales de estructura de la empresa -que por otra parte no han quedado acreditados-. Más cuando su montante es a todas luces desmesurado respecto de los ordinarios tomados en consideración por la legislación de contratos y concesiones.

Pretende además la concesionaria sustituir algunas de las obras a que estaba obligada ejecutar por otras contenidas en un proyecto aportado en el presente procedimiento y que no ha sido aprobado previamente por la Administración.

Así las cosas, cabe apreciar que los trabajos a que estaba obligada no han sido ejecutados por la concesionaria en el plazo -ampliado- que estaba señalado.

5. El artículo 98.1.a) del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, antes citado, establece, como causa de caducidad de las concesiones, la "no iniciación, paralización o terminación de las obras por causas no justificadas, durante el plazo que se fije en las condiciones del título".

El pliego de condiciones generales para el otorgamiento de concesiones en el dominio público portuario estatal, aprobado por Orden FOM 938/2008, de 27 de marzo, por su parte, establece en su regla 11 ("Incumplimiento de los plazos de inicio y de terminación de las obras")

"Si, transcurrido el plazo señalado de conformidad con la Regla 9 para el comienzo de las obras, éstas no se hubiesen iniciado, la Autoridad Portuaria incoará expediente de caducidad de la concesión, salvo que, a solicitud del concesionario, la Autoridad Portuaria aprecie la concurrencia de causa que justifique el otorgamiento de prórroga del plazo.

En los supuestos en los que el concesionario acredite que no puede iniciar las obras en el plazo establecido ante la imposibilidad de obtener las licencias, permisos u autorizaciones necesarias, por causas no imputables al mismo, éste podrá renunciar a la concesión, en cuyo caso se le devolverá la garantía de construcción. En el caso de que no renuncie a la concesión, la Autoridad Portuaria incoará el expediente de caducidad la misma. Si el concesionario incumpliera el plazo de terminación de las obras, fijado con arreglo a la Regla 9, la Autoridad Portuaria iniciará el expediente de caducidad de la concesión, salvo que, a petición del concesionario, la Autoridad Portuaria aprecie la concurrencia de causa que justifique el otorgamiento de prórroga del plazo. En todo caso, la declaración de caducidad de la concesión implicará la pérdida de la garantía de construcción".

6. La concesión de dominio público, en cuanto acto traslativo del uso y aprovechamiento de unos bienes de titularidad pública, se justifica por ser un instrumento encaminado a la satisfacción de un interés público, concretado en la específica finalidad que lo motiva. En consecuencia, su satisfacción depende primordialmente del cumplimiento de las obligaciones esenciales instituidas en el pliego del otorgamiento. Además, el plazo para cumplirlas tiene carácter esencial, pues la concesión demanial es un acto a plazo fijo.

En el caso presente, la obligación esencial asumida por la entidad concesionaria fue la ejecución de determinadas obras y la instalación de una concreta maquinaria en un determinado plazo en el espacio e instalaciones otorgadas. Al haber transcurrido este sin llevarse a cabo la referida obligación, ha de apreciarse un incumplimiento esencial del contenido concesional por la concesionaria, constitutivo de causa de caducidad, y por ende que ampara y legitima su declaración. Todo ello de acuerdo con lo prevenido en las cláusulas 7.ª, 9.ª y 10.ª del otorgamiento y del precepto legal antes citado.

No es oponible a lo dicho una eventual infracción del principio de proporcionalidad, por cuanto el incumplimiento habido lo ha sido, como se ha señalado, de una obligación esencial -la más relevante- de las contenidas en el pliego: precisamente la que constituye el objeto del otorgamiento que no es sino la ejecución de las inversiones.

La declaración de caducidad de una concesión de dominio público comporta la pérdida de la garantía de construcción según establece la citada regla 11 del pliego general antes mencionado. No consta en el expediente que la concesionaria la prestara, pues el pliego solo se refiere a la garantía para concursar. En el caso de que lo hubiere hecho, deberá decretarse su incautación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede declarar la caducidad de la concesión otorgada a ASTILLEROS SAN ENRIQUE, S. L. U. en la zona de Espiñeiro, Teis, término municipal de Vigo, con destino a la construcción y reparación naval".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de diciembre de 2025

EL SECRETARIO GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.