Agence d'État Bulletin Officiel de l'État

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 13 de febrero de 2025, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 20 de enero de 2025, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a proyecto de Real Decreto por el que se modifican los Estatutos de la Fundación Pluralismo y Convivencia, F. S. P., aprobados por el Real Decreto 45/2021, de 26 de enero, y el Estatuto de la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A. A. I., aprobado por el Real Decreto 1101/2024, de 29 de octubre.

De antecedentes, resulta:

Primero. - Contenido del proyecto de Real Decreto y de la memoria

A. El proyecto de Real Decreto

El proyecto sometido a consulta se integra por un preámbulo, un artículo único, una disposición adicional única y tres disposiciones finales.

El preámbulo señala que, tras la autorización por el Consejo de Ministros para la creación de la Fundación Pluralismo y Convivencia, sus estatutos fueron aprobados por Real Decreto 45/2021, de 26 de enero. La Fundación se constituye en beneficio de las confesiones religiosas no católicas con acuerdo de cooperación con el Estado español o que hayan obtenido la correspondiente declaración de notorio arraigo y puede conceder, a tal fin, subvenciones para la ejecución de actuaciones específicas. Tras la actualización de los estatutos para la adaptación de su composición a la nueva planta de Departamentos ministeriales -mediante Real Decreto 204/2024, de 27 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, y se modifica el Real Decreto 1012/2022, de 5 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica de la Abogacía General del Estado, se regula la inspección de los servicios en su ámbito y se dictan normas sobre su personal-, se procede ahora a avanzar en esta línea de conformidad con la propuesta de modificación de los mismos aprobada por su Patronato el 17 de julio de 2024.

La reforma persigue dos objetivos, uno de carácter organizativo, incluyendo el principio de representación equilibrada y la creación de una vicepresidencia segunda; y otro que persigue acomodar el funcionamiento de la Fundación a las recomendaciones del Tribunal de Cuentas, creando a tal fin un nuevo órgano encargado de la convocatoria y concesión de ayudas.

Junto a este propósito, el preámbulo cita la reforma puntual del Estatuto Orgánico de la Autoridad Independiente de Protección del Informantes, A. A. I., para determinar su sede y atribuir a la Gerencia el asesoramiento jurídico interno de la organización.

Por otro lado, se modifica el Estatuto de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo para regular la retribución por el desempeño de cargos académicos en la misma.

Señala por último el preámbulo que la norma se adecua a los principios de buena regulación, así como que se aprueba a iniciativa de la ministra de Ciencia, Innovación y Universidades, y a propuesta conjunta del ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, del ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, de la ministra de Hacienda y del ministro de Cultura.

El artículo único aborda la modificación de los Estatutos de la Fundación Pluralismo y Convivencia F. S. P., a lo largo de seis apartados en los que se modifican los artículos 11, 13, 16, 17, 20 y se añade una nueva sección 4.ª al capítulo IV con un nuevo artículo 20 bis, relativo a la Comisión de Subvenciones.

La disposición adicional única señala que lo dispuesto en el Real Decreto no supondrá incremento de gasto público.

La disposición final primera modifica el Estatuto de la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A. A. I., aprobado por el Real Decreto 1101/2024, de 29 de octubre.

La disposición final segunda modifica el Estatuto de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, aprobado por Real Decreto 331/2002, de 5 de abril, introduciendo un nuevo artículo 20 bis relativo a la retribución por el desempeño de cargo académico por parte de los órganos unipersonales previstos en los apartados b), c), d), f), g), e i) del artículo 8.2 del referido estatuto a los que reconoce el derecho a percibir el componente singular del complemento específico previsto en el artículo 2.3.b) del Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario.

El apartado dos de la disposición final segunda añade al Estatuto de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo una disposición transitoria única que determina la aplicación retroactiva de la redacción del artículo 20 bis, que surtirá efectos con fecha 1 de enero de 2025.

B. La memoria del análisis de impacto normativo

Con el proyecto de Real Decreto se adjunta una memoria del análisis de impacto normativo realizada de forma abreviada, en la que se justifica la aprobación del proyecto en términos prácticamente idénticos a los previstos en el preámbulo.

Expresa que no se ha solicitado la tramitación urgente, que no existen medios alternativos para alcanzar los objetivos perseguidos, así como que el proyecto no está previsto en el Plan Anual Normativo 2024, no habiéndose aprobado aun el correspondiente al año 2025.

De las cuestiones relativas al contenido del proyecto de Real Decreto, interesa poner de manifiesto los siguientes extremos:

- En relación con la modificación del Estatuto de la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A. A. I., justifica la fijación de la sede al margen del procedimiento previsto en el Real Decreto 209/2022, de 22 de marzo, por el que se establece el procedimiento para la determinación de las sedes físicas de las entidades pertenecientes al sector público institucional estatal y se crea la Comisión consultiva para la determinación de las sedes, al amparo de la excepción prevista en su disposición transitoria única, así como que se opta por la fijación de la sede física de la Autoridad en Madrid para permitir su rápida y efectiva puesta en funcionamiento.

- En lo concerniente a la modificación del Estatuto de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, expresa que una de las características de esta universidad es la carencia de profesorado propio, recurriendo al concurso de profesores e investigadores de otras universidades públicas, que se retribuyen por asimilación a la categoría de decano, salvo los cuatro vicerrectores y el secretario general, cuya retribución lo es con el componente especial de vicerrector, de conformidad con lo previsto en el Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario. Añade que el informe de la Abogacía General del Estado de 12 de junio de 2024 dictamina que debe procederse a regular con precisión la naturaleza, régimen jurídico, compatibilidad y aspectos retributivos que den cobertura a la relación jurídica que mantienen los profesores con la UIMP, dando forma a lo dispuesto en la disposición adicional segunda apartado 3, de la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario. Por tal motivo considera necesario aprobar la modificación prevista sin perjuicio de elaborar unos nuevos Estatutos de la UIMP que se acomoden a la legislación y necesidades actuales.

Expone las razones por las que no se han aceptado las observaciones formuladas durante la tramitación del expediente y procede al análisis de los impactos del texto proyectado. Señala al respecto que la norma carece de impacto sobre la economía y la competencia en el mercado, no afecta a las cargas administrativas, no produce impacto en materia de infancia, adolescencia y familia, ni por razón de cambio climático, y que genera un impacto positivo en materia de género.

En lo concerniente al impacto presupuestario, considera que la modificación proyectada no supondrá incremento del gasto público, y que la reforma que se opera en el Estatuto de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo mantendrá la situación actual, sin que suponga ningún incremento de gasto por tratarse de cargos académicos actualmente existentes, cuya situación se pretende regularizar.

Concluye señalando que la norma proyectada no reúne los requisitos que obligan a una evaluación ex post de los resultados de su aplicación.

Segundo. Contenido del expediente

1. Durante los días 1 a 16 de julio de 2024 se dio cumplimiento al trámite de consulta pública previa.

2. La primera versión del proyecto de Real Decreto, relativo a la modificación estatutaria de la Fundación Pluralismo y Convivencia y de la Autoridad Independiente de Protección del informante; y su memoria del análisis de impacto normativo, fechados el 9 de diciembre de 2024, fueron sometidos a trámite de audiencia e información pública entre el 9 y el 31 de diciembre de 2024.

3. El 10 de diciembre de 2024 se dio traslado de audiencia directa a la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España, a la Federación de Comunidades Judías de España y a la Comisión Islámica de España. Han formulado alegaciones:

- la Comisión Islámica de España en fecha 16 de diciembre de 2024 solicitando matizar el principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres y flexibilizar el texto al respecto. Manifiesta también su oposición a la exclusión de las confesiones religiosas de la Comisión de Subvenciones.

- la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España en fecha 20 de diciembre de 2024, expresando que no aprecia el supuesto conflicto de intereses que pretende evitarse con la modificación propuesta y solicitando que no se reduzca la participación de las confesiones religiosas en los órganos de la Fundación.

4. Entre el 20 de diciembre de 2024 y el 15 de enero de 2025, emitieron informe sobre el primer texto del proyecto de Real Decreto y su memoria, las secretarías generales técnicas de los ministerios de Cultura y para la Transformación Digital y de la Función Pública, formulando alegaciones; y de los ministerios de Hacienda y de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, sin observaciones. También emitió informe la Subdirección General del Protectorado de Fundaciones, favorable a las modificaciones planteadas, que sugiere, empero, aprovechar la reforma para mejorar la redacción del artículo 16 apartado b) para "clarificarla".

5. El 8 de enero de 2025 informó la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, formulando solo observaciones de carácter formal.

6. El 17 de enero se incorporó al expediente una nueva versión del proyecto de Real Decreto en el que se incorporan gran parte de las observaciones formuladas durante la tramitación y se añade una nueva disposición final segunda relativa a la modificación del Estatuto de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo. El texto se acompaña de una nueva versión de la memoria en la que se exponen las razones de la inclusión de este nuevo contenido normativo.

7. El nuevo texto fue informado por los ministerios de Ciencia, Innovación y Universidades, Hacienda, Cultura y por el Protectorado de Fundaciones, sin observaciones.

8. La Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública reiteró dos observaciones, relativas a la redacción de los artículos 17.1.d) y 20 bis apartado 2.b) del Estatuto de la Fundación Pluralismo y Convivencia, F. S. P.

9. El 20 de enero de 2025 emitió informe la Secretaría General Técnica-Secretariado del Gobierno, del Ministerio de la Presidencia, Justicia y relaciones con las Cortes a los efectos del artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

10. Se ha incorporado al expediente un certificado de tramitación urgente en el que se exponen las razones por las que se solicita el dictamen con tal carácter.

Tercero. Tras la solicitud de incorporación de documentación necesaria para la emisión del dictamen, el 10 de febrero de 2025 tuvo entrada en el Consejo de Estado la siguiente documentación:

- Resolución de 27 de diciembre de 2017, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el Informe de fiscalización de la Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales, ejercicio 2015.

- Certificado de la reunión del Patronato de la Fundación Pluralismo y Convivencia, F. S. P., celebrada en Madrid con fecha 17 de julio de 2024.

- Informe de la Abogacía General del Estado, Dirección General de lo Consultivo, de 12 de junio de 2024, Ref.: A.G. MINISTERIO DE HACIENDA 7/24 (R- 904/24), sobre diversas cuestiones que plantea la Oficina Nacional de Auditoría en relación con la cobertura de determinados órganos unipersonales de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo.

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones.

I. Objeto y carácter del dictamen

El asunto sometido a consulta se refiere al proyecto de Real Decreto por el que se modifican los Estatutos de la Fundación Pluralismo y Convivencia, F. S. P., aprobados por el Real Decreto 45/2021, de 26 de enero, y el Estatuto de la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A. A. I., aprobado por el Real Decreto 1101/2024, de 29 de octubre.

La consulta se formula al amparo del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, según el cual la Comisión Permanente del Consejo de Estado debe conocer de los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

El dictamen se emite con urgencia, dentro del plazo en que lo ha solicitado la autoridad consultante, al amparo del artículo 19 de la misma ley orgánica.

Las razones que justifican la urgencia son, en el caso de la modificación de los Estatutos de la Fundación Pluralismo y Convivencia, F.S.P., la necesidad de convocar el nuevo Patronato de la Fundación, adaptado a la nueva composición, con el fin de aprobar el nuevo Plan de Actuación de 2025, en el plazo previsto en el artículo 25.8 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones; así como la puesta en marcha de la Comisión de Subvenciones para la convocatoria del presente año.

En lo que concierne a la modificación del Estatuto de la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A. A. I., la justificación de la urgencia deriva de la necesidad de garantizar la puesta en marcha y buen funcionamiento de la Autoridad.

Por último, la urgencia en la modificación del Estatuto de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, responde a la necesidad de regular la percepción, por parte de los profesores e investigadores de otras universidades públicas que ejercen cargos académicos en la UIMP, de los complementos retributivos derivados del desempeño de tales cargos.

Con carácter previo a cualquier otra consideración el Consejo de Estado debe advertir la defectuosa técnica normativa que comporta la modificación en un mismo texto del régimen jurídico de organismos públicos tan diversos. De conformidad con las Directrices de técnica normativa [I. a) 3] en la medida de lo posible, en una disposición deberá regularse un único objeto y todo el contenido del objeto.

II. Marco legal del proyecto

El texto sometido a consulta aborda la modificación estatutaria de tres organismos públicos distintos, reforma que será analizada por separado, por razones de sistemática, en los apartados V a VII de las consideraciones del presente dictamen. Antes y en orden a analizar el rango y forma del proyecto y de verificar el cumplimiento de los requisitos legales exigidos para la modificación que se opera, es preciso identificar el marco legal relativo a cada uno de los organismos públicos cuyos estatutos se reforman.

La Fundación Pluralismo y Convivencia es una fundación del sector público cuyo régimen jurídico sustantivo se contiene en el Real Decreto 45/2021, de 26 de enero, por el que se aprueban los Estatutos de la Fundación Pluralismo y Convivencia, F. S. P.

En segundo lugar, la Autoridad Independiente de Protección del Informante fue creada por el título VIII de la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción (artículos 42 a 59). Su estatuto fue aprobado por el Real Decreto 1101/2024, de 29 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto de la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A. A. I.

Por último, la Universidad Internacional Menéndez Pelayo se disciplina en la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario, que la configura como un organismo autónomo adscrito al Ministerio de Universidades (apartado 2); y por el Real Decreto 331/2002, de 5 de abril, por el que se aprueba el Estatuto de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, modificado por Real Decreto 291/2023, de 18 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 431/2020, de 3 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Universidades.

III. Rango y forma del proyecto

El fundamento jurídico del proyecto normativo, en lo atinente a la modificación estatutaria de la Fundación Pluralismo y Convivencia, se encuentra en el artículo 133.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, cuyo tenor dispone que "los estatutos de las fundaciones del sector público estatal se aprobarán por Real Decreto de Consejo de Ministros, a propuesta conjunta del titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y del Ministerio que ejerza el protectorado, que estará determinado en sus Estatutos. No obstante, por Acuerdo del Consejo de Ministros podrá modificarse el Ministerio al que se adscriba inicialmente la fundación".

En lo concerniente a la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A. A. I., el artículo 110 de la Ley 40/2015 dispone que las autoridades administrativas independientes se regirán por su ley de creación, sus estatutos y la legislación especial de los sectores económicos sometidos a su supervisión y, supletoriamente y en cuanto sea compatible con su naturaleza y autonomía, por lo dispuesto en esa ley. El artículo 44.2 de la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, establece:

"El Consejo de Ministros aprobará, mediante real decreto, el Estatuto de la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A.I.I., por el que se desarrollará su estructura, organización y funcionamiento interno".

La disposición final undécima de la misma Ley 2/2023 añade:

"En el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta ley, el Consejo de Ministros aprobará mediante real decreto, a propuesta conjunta de los Ministerios de Justicia y de Hacienda y Función Pública, el Estatuto de la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A.A.I., en el que se establecerán las disposiciones oportunas sobre organización, estructura, funcionamiento, así como todos los aspectos que sean necesarios para el cumplimiento de las funciones asignadas mediante esta ley".

Por último, respecto de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, de conformidad con la disposición adicional segunda apartado 2 de la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario, es un organismo autónomo, de manera que de conformidad con el artículo 93.2 de la Ley 40/2015, sus estatutos se aprobarán por real decreto del Consejo de Ministros a propuesta conjunta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y del ministerio al que el organismo esté vinculado o sea dependiente.

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta encuentra pues cobertura en estas habilitaciones legales y reviste el rango preciso para poder abordar las modificaciones que contiene.

IV. Procedimiento de elaboración del proyecto

El proyecto sometido a consulta ha dado cumplimiento a los requisitos procedimentales exigidos en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, con la debida observancia de las previsiones que, para cada uno de los organismos públicos cuyos estatutos se reforman, prevén las normas aplicables al respecto: el artículo 133.3 de la Ley 40/2015 para la Fundación Pluralismo y Convivencia, la disposición final undécima de la Ley 2/2023 para la Autoridad Independiente de Protección del Informante A.A.I., y el artículo 93.2 de la Ley 40/2015 para la Universidad Internacional Menéndez Pelayo.

Así las cosas, el texto proyectado se aprueba a iniciativa de la ministra de Ciencia, Innovación y Universidades, y a propuesta conjunta del ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, del ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, de la ministra de Hacienda y del ministro de Cultura.

Consta en el expediente el cumplimiento de los trámites de consulta previa (artículo 26.6 de la Ley 50/1997) y de audiencia e información pública (artículo 26.6 párrafo sexto Ley 50/1997); así como la memoria del análisis de impacto normativo elaborada de forma abreviada de conformidad el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

Consta el informe del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades (artículo 26.5 párrafo primero de la Ley 50/1997) y los informes de los ministerios de Hacienda; Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes; Cultura; y para la Transformación Digital y de la Función Pública (artículo 26.5 párrafo cuarto de la Ley 50/1997), así como el informe la Subdirección General del Protectorado de Fundaciones.

Obra también en el expediente el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa de conformidad con el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, y el artículo 2.1 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa.

Así las cosas, puede concluirse que el procedimiento se ha tramitado de manera correcta en lo atinente a la modificación estatutaria de la Fundación Pluralismo y Convivencia, F. S. P., y de la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A. I. A., pero no en lo concerniente a la modificación del Estatuto de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, en tanto que la reforma se ha introducido en una fase avanzada de tramitación, posterior a los trámites de consulta, audiencia e información pública e informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa.

V. La Fundación Pluralismo y Convivencia, F. S. P.

La reforma que introduce el texto sometido a consulta afecta a los artículos 11, 13, 16, 17 y 20 del Estatuto vigente, introduciendo además un nuevo artículo 20 bis.

Las novedades consisten en la creación de una vicepresidencia segunda en la composición del Patronato y la introducción del principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres en la designación de sus miembros (artículo 11.1 del Estatuto), la modificación de las competencias y composición de la Junta Rectora para incluir en ella a la persona que ostenta la vicepresidencia segunda del Patronato e incrementar en uno el número de patronos electivos, así como atribuirle la función de examinar y someter al Patronato el plan de actuación [artículos 13, 16.2.b) y 17.1d)]; y modificar la redacción relativa a la composición del comité asesor (artículo 20).

La modificación responde a la necesidad de ajustar la regulación relativa a la convocatoria y otorgamiento de subvenciones a las recomendaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas. Como antes se expuso, no consta en el expediente el informe que ha inspirado la reforma. Del análisis de los distintos informes de fiscalización de la actividad de las fundaciones del sector público estatal, se infiere la preocupación del Tribunal de Cuentas por la irregularidad que comporta el concurso, en algunas de las entidades beneficiarias de subvenciones, de la condición de tales cuando son, directamente o a través de sus federaciones y confederaciones, patronos de la fundación convocante y otorgante.

En alguno de estos informes de fiscalización el Tribunal de Cuentas recomienda que las bases reguladoras se adapten a la legislación vigente en cuanto a que los beneficiarios de las subvenciones no pueden ser patronos de la fundación, al ser los representantes de los agentes sociales perceptores de las subvenciones. Una situación similar se produciría si los destinatarios de las ayudas y subvenciones de la Fundación Pluralismo y Convivencia, F. S. P., estuvieran representados en el Patronato a través de sus organizaciones.

En estos supuestos es preciso introducir un mecanismo que garantice que los principios de independencia e igualdad en el otorgamiento de subvenciones y ayudas no queden comprometidos. Por ello el Consejo de Estado estima conveniente y acertada la reforma operada al respecto mediante la modificación del Estatuto de la Fundación Pluralismo y Convivencia, F. S. P.

Ello, no obstante, deben formularse las siguientes observaciones:

1.- En primer lugar y con carácter general, se sugiere considerar la posibilidad de incluir el principio de representación equilibrada no solo en la composición del Patronato de la Fundación, sino también, en los restantes órganos colegiados cuyo régimen jurídico se modifica, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4 y 15 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, que disponen la integración del principio de igualdad de trato y de oportunidades en la interpretación y aplicación de las normas jurídicas; y su transversalidad, informando la actuación de todos los poderes públicos.

Así, por ejemplo, podría preverse la inclusión del principio de presencia equilibrada en la redacción del artículo 16.2 del estatuto, relativo a la composición de la Junta Rectora, integrada por tres patronos natos (elegidos de entre los quince natos previstos en el artículo 11.1.c), el titular de la vicepresidencia y cuatro patronos electivos (de entre los once electivos del artículo 11.1.d), nombrados todos por el Patronato. Dado que la elección de los miembros de la Junta Rectora se produce de entre los miembros del Patronato, parece razonable que el mismo principio de presencia equilibrada entre hombres y mujeres que se reclama a este, tenga su correspondencia en aquella.

La misma consideración debe formularse en relación con la composición del Comité Asesor de la Fundación (artículo 20.1) -cuya designación corresponde al Patronato- y la Comisión de Subvenciones (nuevo artículo 20 bis).

2.- El apartado cinco del artículo único suprime el apartado 2 del artículo 20 del estatuto, modifica la redacción del apartado 1 y altera la numeración de los apartados siguientes.

Sin embargo, donde dice "... se da nueva numeración a los apartados 2 y 3, que pasan a ser los apartados 3 y 4 respectivamente...", debe decir "... se da nueva numeración a los apartados 3 y 4, que pasan a ser los apartados 2 y 3 respectivamente..."; dado que se suprime el apartado 2.

3.- El apartado seis del artículo único del proyecto de Real Decreto introduce un nuevo artículo 20 bis, relativo a la Comisión de Subvenciones. Deben señalarse, al respecto, las siguientes cuestiones:

- la redacción del apartado 1 resulta mejorable en tanto que de su lectura no se infiere con claridad el alcance de la competencia de la comisión en relación con el otorgamiento de subvenciones y ayudas.

- el apartado 2 del artículo 20 bis regula la composición de la Comisión de Subvenciones sin especificar ni su número de miembros ni los criterios de selección de aquellos distintos de los expresamente contemplados en el precepto. En efecto, la redacción proyectada señala que la comisión se integra por la Presidencia (apartado 2.a), una persona que desempeñará las funciones de Secretaría (apartado 2.c) y cuatro personas que reúnan la condición de patronos natos (2.b) "siendo nombradas las restantes por el Patronato", por un periodo de cuatro años renovables. Esta referencia genérica debe sustituirse por un número determinado de miembros -o al menos un margen que oscile entre un mínimo y un máximo- así como especificar los criterios de selección de tales miembros, dado que la objetividad en la convocatoria y otorgamiento de las subvenciones y ayudas es el objetivo primordial de la reforma que se ha emprendido.

- Por último, el último párrafo del apartado 2 del nuevo artículo 20 bis contempla el régimen de suplencia de la persona titular de la Presidencia de la comisión, pero nada dispone acerca del régimen de suplencias de los vocales. La introducción de una previsión al respecto permitiría suprimir la referencia a la delegación de la representación a la hora de establecer el quorum a que se refiere el apartado 3 del mismo artículo 20 bis, en tanto que los suplentes asumirían esa representación.

VI.- Estatuto de la Autoridad Independiente de Protección del Informante

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta contiene, en su disposición final primera, dos modificaciones puntuales del referido estatuto.

a) En primer lugar, el apartado uno de la disposición final referida sitúa su sede en la ciudad de Madrid. El Real Decreto 209/2022, de 22 de marzo, por el que se establece el procedimiento para la determinación de las sedes físicas de las entidades pertenecientes al sector público institucional estatal y se crea la Comisión consultiva para la determinación de las sedes, establece en su artículo 6 un procedimiento que prevé la presentación de candidaturas por las comunidades autónomas, el informe del ministerio de adscripción y el dictamen de la Comisión Delegada del Gobierno para el reto demográfico.

Ello, no obstante, la disposición transitoria única prevé dos excepciones para las entidades que hubiesen sido autorizadas o previstas con anterioridad. En concreto, el apartado segundo permite no aplicar el procedimiento previsto en el artículo 6 del real decreto para la determinación de las sedes físicas de aquellas entidades que hubiesen sido autorizadas o previstas por una directiva cuyo plazo de transposición estuviera vencido a la entrada en vigor del real decreto y cuya transposición no se hubiera completado a dicha fecha.

La Autoridad Independiente de Protección del Informante fue prevista en la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión, cuya transposición había vencido a la entrada en vigor del Real Decreto 209/2022 (el artículo 26.1 de la directiva fijó la fecha de 17 de diciembre de 2021) y no se completó hasta la aprobación de la Ley 2/2023, por lo que nada se opone a la fijación de la sede en los términos previstos en el texto proyectado.

b) Por otro lado, el proyecto se propone atribuir a la Gerencia el asesoramiento interno de la Autoridad, sin perjuicio del asesoramiento externo y la representación en juicio que corresponde a la Abogacía del Estado. No cabe efectuar reparo alguno a esta iniciativa, en línea con lo previsto para otros organismos independientes -como la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (artículo 27.2.k) de su estatuto aprobado por Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto) y el Consejo de Seguridad Nuclear (artículo 40.1.c) de su estatuto aprobado por Real Decreto 1440/2010, de 5 de noviembre)-. No obstante, cabría sugerir la posibilidad de que, en cumplimiento de tal función, se prevea la posibilidad de solicitar el informe de la Gerencia en los procedimientos de elaboración de circulares y recomendaciones, con carácter potestativo. A tal fin podría incluirse en el artículo 37.4 del Estatuto de la Autoridad, una referencia al informe de la Gerencia en los mismos términos que se prevé respecto de la Comisión Consultiva de Protección del Informante.

VII. La Universidad Internacional Menéndez Pelayo.

La Universidad Internacional Menéndez Pelayo, continuadora de la Universidad de Verano de Santander, fundada por Decreto de 23 de agosto de 1932, fue creada por Decreto de 10 de noviembre de 1945, como un centro de alta cultura contemporánea internacional e interregional. Tras su configuración por Real Decreto 261/1980, de 11 de enero, como organismo autónomo de carácter administrativo, fueron aprobados sus estatutos por Orden de 12 de agosto de 1982, derogados por los actualmente vigentes, aprobados por el Real Decreto 331/2002, de 5 de abril.

La disposición final segunda del proyecto sometido a consulta modifica el Estatuto de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (UIMP) para añadir un artículo 20 bis, relativo a la retribución de los cargos académicos, y una disposición transitoria única, a los efectos de permitir la aplicación retroactiva de las previsiones del nuevo precepto.

El nuevo artículo 20 bis prevé la percepción, por determinados órganos unipersonales y con cargo al presupuesto de la UIMP, del componente singular del complemento específico previsto en el artículo 2.3.b) del Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario.

El artículo 2.3 del Real Decreto 1086/1989 señala que el complemento específico de los funcionarios de carrera de cuerpos docentes universitarios en régimen de dedicación a tiempo completo resultará de la suma total de los importes de los componentes que contempla a lo largo de sus subapartados. El subapartado b) regula el componente singular por el desempeño de puestos que enumera, disponiendo en un párrafo final que los cargos académicos específicos que las universidades hayan establecido en sus estatutos deberán ser asimilados por esas, a efectos retributivos, a los que se recogen en el apartado b) del artículo 2.3.

Las razones que motivan la reforma son, según explicita la memoria, fundamentalmente dos. La primera que aduce es la necesidad de adecuar la regulación de la UIMP a las previsiones de la Ley Orgánica 2/2023, del Sistema Universitario (LOSU) cuya disposición adicional segunda apartado 3 establece que "la colaboración de profesorado de universidades públicas para el desarrollo de las funciones de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo en los términos que se determinen en sus Estatutos, será compatible con la dedicación de dicho profesorado". La segunda razón responde a la necesidad de mantener la actividad regular de la UIMP en el periodo transitorio hasta la aprobación de un nuevo estatuto, objetivo previsto en el Plan Estratégico 2024-2026 de la universidad.

El informe de la Abogacía General del Estado de 12 de junio de 2024, incorporado al expediente el 10 de febrero de 2025, versa sobre diversas cuestiones que plantea la Oficina Nacional de Auditoría (ONA) en relación con la cobertura de determinados órganos unipersonales de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (UIMP). La ONA plantea diversas cuestiones en relación con la relación jurídica que subyace entre el personal docente de otras universidades que desempeña simultáneamente un cargo académico a tiempo parcial para la UIMP; la adecuación a derecho del procedimiento empleado por la UIMP para retribuir el desempeño de los cargos académicos (consistente en que la UIMP abona únicamente una parte del complemento específico con cargo a su presupuesto mientras que una entidad distinta es la que abona el resto de las retribuciones de ese personal docente), si habría correspondido a la Dirección General de Costes de Personal informar la Resolución de la rectora de la UIMP de 2 de junio de 2021, relativa a la asimilación de cargos académicos a lo dispuesto en el artículo 2.3.b) del Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario; a quién corresponde abonar las retribuciones por el desempeño del cargo académico de directores en los cuatro centros docentes que cuentan con personalidad jurídica propia; si en el caso de que el personal docente de la UIMP fuese personal laboral, cabe retribuir dicho desempeño con cargo a una parte del complemento específico, cuando dicho concepto retributivo está previsto para el personal funcionario; y si resulta conforme a derecho el nombramiento por el rector de un determinado cargo académico con efecto retroactivo.

El referido informe se pronuncia sobre las diversas cuestiones, señalando, en lo que atañe a la reforma ahora propuesta y sometida a consulta, que:

- Desde el punto de vista teórico conforme a lo dispuesto en la LOSU la relación jurídica que vincula a la UIMP con el personal docente procedente de otras universidades debe configurarse bien como una relación funcionarial, bien como una relación laboral.

- No resulta posible asimilar el desempeño de los cargos previstos en los artículos 8.2, 16 y 17 del Estatuto de la UIMP con un supuesto determinante del derecho a indemnización al amparo del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio.

- La regla ad hoc de compatibilidad para la colaboración de profesorado de universidades públicas en el desarrollo de las funciones de la UIMP que recoge el apartado 3.º de la disposición adicional segunda de la LOSU -de aplicación preferente a la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas, por determinación del principio de especialidad- exige del correspondiente desarrollo estatutario, que actualmente no figura en el Estatuto vigente de la UIMP.

- El singular régimen jurídico que la disposición adicional segunda de la LOSU atribuye a la UIMP determina que, respecto de dicha universidad, rija con carácter preferente la norma de compatibilidad específica que contempla el inciso final del apartado 3.º de dicha disposición adicional -y que autoriza la colaboración del profesorado de otras universidades públicas-, pero sería necesario, además, que la concreta configuración de dicha colaboración se encontrase expresamente desarrollada en el Estatuto de la UIMP, sin que la laguna normativa existente pueda llenarse acudiendo el régimen dispuesto para las indemnizaciones por razón de servicio reguladas en el Real Decreto 462/2002. Por el contrario, dicho vacío normativo debe colmarse mediante su regulación expresa en el Estatuto de la UIMP, previsión que viene reforzada por la posibilidad de que, por real decreto de Consejo de Ministros (rango que tiene el vigente Estatuto de la UIMP) se autorice la compatibilidad por razones de interés público para el ejercicio de funciones docentes.

- No corresponde a la Abogacía del Estado determinar cuál ha de ser el carácter -estatutario o laboral- de la relación jurídica por la que se consulta, siendo necesario que la situación expuesta -el desempeño de cargos de la UIMP por personal docente de otras universidades públicas a tiempo parcial-, quede adecuadamente regulada mediante la necesaria cobertura normativa, es decir, a través de la modificación del Real Decreto 331/2002, de 5 de abril, por el que se aprueba el Estatuto de la UIMP, con el fin de desarrollar la regla especial que autoriza la relación de colaboración del profesorado de otras universidades públicas con la UIMP declarándola compatible con la dedicación de dicho profesorado, recogida en el apartado 3.º de la disposición adicional segunda de la LOSU.

- El abono del complemento singular encuentra su fundamento en la resolución de asimilación de cargos académicos de la UIMP al Real Decreto 1086/1989, dictada por la rectora de la UIMP el 2 de junio de 2021, y en el informe emitido el 29 de junio de 2023 por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Universidades, que sostiene la procedencia de dicha asimilación por analogía. Sin embargo, lo que existe propiamente es un vacío normativo que debe ser cubierto mediante el desarrollo estatutario de la previsión contenida en el inciso final del apartado 3.º de la disposición adicional segunda de la LOSU, lo que permitiría acomodar al ordenamiento jurídico la situación de colaboración del personal docente de otras universidades para desempeñar los cargos a los que se refiere la consulta para la UIMP.

- El componente singular previsto en el epígrafe b) del apartado 3.º del artículo 2 del Real Decreto 1086/1989 no resulta aplicable para retribuir los cargos indicados en las condiciones a las que se refiere la consulta por los siguientes motivos:

o El citado precepto autoriza la asimilación -con los cargos académicos que específicamente contempla el epígrafe b) del artículo 2.3 de la norma reglamentaria- de los cargos académicos que las universidades hayan previsto en sus estatutos a efectos retributivos; ahora bien, dicho componente singular forma parte del complemento específico que prevé el precepto, y que debe abonar la correspondiente universidad al personal docente funcionario que preste sus servicios en la respectiva universidad en régimen de dedicación a tiempo completo, lo que no autoriza a que otra universidad distinta de aquella en la que el personal docente funcionario esté destinado y preste sus servicios abone el concreto componente singular por el desempeño a tiempo parcial de los cargos académicos que contemple su estatuto.

o El referido complemento está previsto únicamente para retribuir el desempeño de los cargos académicos por funcionarios de carrera de cuerpos docentes universitarios que presten servicio en las universidades en régimen de dedicación a tiempo completo, lo que determina que dicho complemento no puede ser abonado tratándose de personal docente laboral.

- Siendo insuficientes para dar cobertura a la relación jurídica que se examina -y en concreto, al abono del complemento singular por desempeño de dichos cargos en las condiciones señaladas-, tanto la Resolución de la rectora de la UIMP de 2 de junio de 2021, como el informe emitido por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Universidades, lo cierto es que el principio de indemnidad y la prohibición de enriquecimiento injusto determina que sea procedente abonar una retribución a quienes, de modo efectivo, están prestando un servicio para la UIMP. Por ello, corresponderá a la UIMP desarrollar en su estatuto la naturaleza (funcionarial o laboral) que corresponde al desempeño de los cargos a que se refiere la consulta, y fijar posteriormente, previos los informes y autorizaciones pertinentes, las retribuciones correspondientes a tales puestos de trabajo.

- En lo concerniente a si la Resolución de la rectora de la UIMP de 2 de junio de 2021, relativa a la asimilación de cargos académicos a lo dispuesto en el artículo 2.3.b) del Real Decreto 1086/1989, debería haber sido previamente informada por la Dirección General de Costes de Personal, considera que no porque las retribuciones previstas no son contraprestaciones en concepto de indemnización por asistencia (Real Decreto 462/2002). Ello no obstante, la regulación ad hoc que requiere la situación jurídica por la que se consulta, y que precisa del detalle del régimen retributivo de dicha colaboración, habría de someterse eventualmente a algún tipo de control, correspondiendo a la Dirección General de la Función Pública del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública las funciones que, en materia de relación de puestos de trabajo y retribuciones del personal de la Administración del Estado, atribuía a la extinta CECIR el Real Decreto 469/1987, por el que se articulan las competencias conjuntas atribuidas al Ministerio para las Administraciones Públicas y al Ministerio de Economía y Hacienda, en la Ley 21/1986, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1987 - derogado por el apartado 2.º de la disposición derogatoria única del Real Decreto 210/2024, de 27 de febrero, por el que se establece la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública.

De lo expuesto se infiere que aun cuando la regulación del régimen retributivo del personal al servicio de la UIMP dispone de cobertura legal prevista en la disposición adicional segunda de la LOSU, el desarrollo estatutario que dicha ley orgánica contempla es más amplio que el que en el proyecto se aborda.

El informe de la Abogacía General del Estado pone de relieve la existencia de un vacío normativo no solo en lo concerniente al régimen retributivo, sino también en lo tocante a la naturaleza jurídica de la relación que vincula al profesorado con la UIMP, su régimen de compatibilidades y el carácter estatutario o laboral de la relación jurídica del profesorado, entre otros extremos.

A esta circunstancia se añade otra, como es la derivada de la incorrección, a juicio del informe, de la forma de retribución de los cargos académicos de la UIMP mediante la asimilación al Real Decreto 1086/1989, vigente de conformidad con la Resolución de 2 de junio de 2021 de la rectora de la UIMP, y el informe emitido el 29 de junio de 2023 por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Universidades.

A lo expuesto deben añadirse dos cuestiones relevantes. En primer lugar, la introducción de la regulación relativa al régimen retributivo ha tenido lugar fuera del procedimiento legalmente establecido y sin el cumplimiento de los trámites y requisitos previstos en las normas aplicables.

Por otro lado, la regulación del régimen retributivo del personal de la UIMP no encuentra su sede material en esta norma. El principio de seguridad jurídica obliga a respetar la observación de los procedimientos y a regular las materias en su correspondiente sede material.

Estas circunstancias hacen necesario desglosar la tramitación de la reforma estatutaria de la UIMP y abordar la reforma desde una perspectiva más completa, en la que se incluya la determinación de la naturaleza y régimen jurídico de la colaboración del profesorado con esta universidad, así como su régimen de compatibilidad, de conformidad con lo previsto en la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 2/2023.

Esta observación se formula con carácter esencial a los efectos previstos en el artículo 2.2, último párrafo, de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, y en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

1.º. Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. someter al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se modifican los Estatutos de la Fundación Pluralismo y Convivencia, F. S. P., aprobados por el Real Decreto 45/2021, de 26 de enero, y el Estatuto de la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A. A. I., aprobado por el Real Decreto 1101/2024, de 29 de octubre.

2.º. Que no procede aprobar el contenido de la disposición final segunda, relativo a la modificación del Estatuto de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, debiendo desglosarse para su tramitación en los términos previstos en el apartado VII de consideraciones, en el marco del cual deberá consultarse al Consejo de Estado".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 13 de febrero de 2025

EL SECRETARIO GENERAL ACCTAL.,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO PARA LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL Y DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.