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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 20 de noviembre de 2025, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de 24 de julio de 2025, con registro de entrada el siguiente día 31, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al recurso extraordinario de revisión, en materia de autorización de residencia, interpuesto por D.ª ...... y D. .......

De antecedentes resulta:

Primero.- El día 26 de mayo de 2025, D.ª ...... y D. ...... presentaron un recurso extraordinario de revisión contra la Resolución de 26 de marzo de 2025, dictada por la Secretaría de Estado de Migraciones, por la que se desestiman los recursos de alzada que aquellos habían interpuesto contra las resoluciones de 29 de octubre de 2024, dictadas por la Subdirección General de Inmigración y Movilidad Internacional (por delegación de la Dirección General de Gestión Migratoria), por las que se denegaban la autorización de residencia inicial para teletrabajadores de carácter internacional solicitada por ella y la autorización de residencia inicial para familiares de teletrabajadores de carácter internacional solicitada por él. El recurso de alzada se desestimó por no acreditar la recurrente tener una relación profesional o laboral con una o varias empresas no localizadas en España, tal y como exige el artículo 74.ter.c) y d) de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internalización; y el recurso interpuesto por él se desestimó por no ser concedida la autorización a la titular de la que depende.

El recurso extraordinario de revisión se funda en la concurrencia de la causa prevista en el artículo 125.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, relativa al error de hecho resultante de los propios documentos incorporados al expediente. Alegan los recurrentes que las resoluciones impugnadas se basan en un error de hecho al confundir a la persona física ...... con la persona jurídica extranjera "......", entidad que contrata en exclusiva los servicios profesionales de ...... y cuyos clientes finales se encuentran fuera de España. A partir del preámbulo de la Ley 28/2022, de 21 de diciembre, de fomento del ecosistema de las empresas emergentes, argumenta que "la intención del legislador es atraer profesionales altamente cualificados con "ingresos procedentes del exterior", sin especificar si proviene de personas físicas o jurídicas. Esta interpretación es coherente con el espíritu de la normativa, que permite tanto a trabajadores por cuenta propia como por cuenta ajena solicitar la autorización de residencia como teletrabajadores internacionales. / De esta forma, debemos interpretar el término "relación mercantil" en su concepto más amplio, ya que la titular de la autorización de residencia por teletrabajo internacional es la persona física ......, que mantiene una relación mercantil con su empresa, la persona jurídica del mismo nombre".

Segundo.- De la documentación incorporada al expediente se desprende:

a) El 5 de septiembre de 2024 tiene entrada en el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones una solicitud de autorización de residencia inicial para teletrabajadores de carácter internacional formulada por D.ª ......, y el siguiente día, 6 de septiembre de 2024, tiene entrada una solicitud de autorización de residencia inicia para familiares de teletrabajadores de carácter internacional a favor de su cónyuge D. ......, ambos de nacionalidad brasileña, al amparo de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización.

b) La Unidad de Grandes Empresas y Colectivos Estratégicos, adscrita a la Subdirección General de Inmigración y Movilidad Internacional, notifica un requerimiento a D.ª ...... el 25 de septiembre de 2024 para que aporte en un plazo de diez días determinada documentación. Así, además de requerirse la declaración de la renta, se indica: "El puesto de trabajo solicitado es una profesión regulada, por lo que deberá presentar la titulación correctamente homologada de acuerdo con la [Orden ECD/1070/2013, de 12 de junio, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Psicólogo General Sanitario.], por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de [Psicólogo General Sanitario.]". El 9 de octubre siguiente la interesada presenta diversa documentación.

c) La Unidad de Grandes Empresas y Colectivos Estratégicos, notifica un segundo requerimiento a D.ª ...... el 15 de octubre de 2024 para que aporte en un plazo de diez días la siguiente documentación (acompañadas, en su caso, de traducción jurada):

- Ultima declaración del impuesto de sociedades de su empresa.

- Acreditación de inversiones en medios productivos, a través de las facturas de compra de bienes, pago a proveedores, etc. correspondientes.

- Informe del organismo competente en materia de seguridad social del país de origen donde conste el histórico de empleados dados de alta en la seguridad social por la empresa o similar.

- Acreditación de relaciones con otras empresas con contratos, facturas, etc., mínima de tres meses a la fecha de la solicitud.

- Acreditación de actividad real y continuada durante al menos un año de la empresa extranjera o grupo de empresas con la que el trabajador mantiene relación laboral o profesional a partir del certificado oficial del registro de la empresa en origen, debidamente legalizado o apostillado (de las empresas de las que presente contratos).

- Certificado bancario de los tres meses anteriores a la fecha de solicitud, que acredite la percepción de rentas derivadas del contrato laboral/profesional en el que se basa la solicitud (con detalle de los ingresos del banco que se correspondan con las facturas).

El 29 de octubre de 2024, la interesada presenta varios documentos en contestación al requerimiento.

d) El 29 de octubre de 2024, la Subdirección General de Inmigración y Movilidad Internacional, por delegación de la Dirección General de Gestión Migratoria, resuelve denegar la solicitud de autorización de residencia inicial para teletrabajadores de carácter internacional, por los siguientes motivos:

"- El solicitante no acredita, de acuerdo con el artículo 74 ter c) y d) de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre tener una relación profesional o laboral con una o varias empresas extranjeras.

- El solicitante no acredita, en cumplimiento con el artículo 62.3 f) de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, que cuenta con recursos económicos suficientes de acuerdo con las siguientes cuantías: a) Titulares de los visados y autorizaciones de residencia: cantidad que represente mensualmente el 200% del salario mínimo interprofesional (SMI)".

e) En igual fecha, 29 de octubre de 2024, se dicta resolución denegatoria de la autorización de residencia inicial para familiares de teletrabajadores de carácter internacional solicitada por su cónyuge D. ......, por haberse denegado la solicitud de la titular que da derecho.

f) El 29 de noviembre de 2024, el representante de los interesados presenta sendos recursos de alzada, en los que se alega que la prestación de servicio profesional de doña ...... se desarrolla con su propia empresa, cuyo nombre coincide con el suyo, "......"; sociedad que inició su actividad en octubre de 2012, según se acredita, por lo que "queda acreditado que mi mandante mantiene una relación profesional con su empresa "......", que es la entidad responsable de prestar los servicios a sus clientes". Considera que así cumple el requisito establecido en el artículo 74.ter.d) de la Ley 14/2013, que exige una relación mercantil con una empresa no ubicada en España durante al menos los tres últimos meses. Añadía que también habían aportado facturas que demuestran las relaciones comerciales de su sociedad con diversas empresas, entre las que destacan Facebook (gastos de publicidad), Google (servicios de correo electrónico) y la plataforma KIWIFY, que actúa como intermediaria entre la empresa de la solicitante y sus clientes. Insiste en que con ello queda demostrado que la interesada mantiene una relación profesional remota con una entidad ubicada fuera de España, desarrollando una actividad económica real.

Respecto a la segunda causa de denegación, señalaba que no se habían tenido en cuenta las inversiones con las que la solicitante contaba en su país de origen, cuyo importe ascendía a 48.679,08 euros; y añadía que se habían acreditado ingresos de 16.342,36 euros entre enero y junio, lo que supone unos ingresos medios mensuales de 2.723,72 euros.

g) El 26 de marzo de 2025, la Secretaría de Estado de Migraciones dictó Resolución desestimatoria de ambos recursos de alzada, al considerar que D.ª ...... no acreditaba tener una relación profesional o laboral con una o varias empresas no localizadas en España, tal y como exige el artículo 74.ter.c) y d) de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre; y el recurso interpuesto por su cónyuge D. ...... se desestimaba al no ser concedida la autorización a la titular de que depende.

En la resolución se acepta el motivo de impugnación invocado en relación con la segunda causa de denegación, apreciando que la recurrente estaba en posesión de recursos económicos suficientes para sí y sus familiares.

Sin embargo, en cuanto a la primera causa de denegación, se hacía referencia a la documentación aportada por la interesada, con diversas menciones de su procedencia de clientes personas físicas; y razonaba: "Analizados los documentos aportados junto a la solicitud y en contestación a los requerimientos, se desprende que efectivamente D.ª ...... presta servicios profesionales como empresaria para personas físicas y no jurídicas. / Pues bien, tal y como se menciona en el fundamento de derecho anterior, para poder obtener esta autorización de residencia inicial para teletrabajadores de carácter internacional, de conformidad con los artículos 74 bis 1 y 74 ter c) y d) de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, la persona interesada ha de ejercer una actividad laboral o profesional a distancia para empresas radicadas fuera del territorio nacional. Este requisito no es acreditado por la interesada". En la citada resolución, desestimatoria de los recursos de alzada, se indicaba que esa resolución ponía fin a la vía administrativa y que, en caso de disconformidad, podían interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente al de su notificación. La notificación se produjo el 27 de marzo de 2025.

Tercero.- La Abogacía del Estado en el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones ha emitido informe en el que razona que la recurrente se ha limitado a plantear la existencia de un pretendido error de hecho en el análisis de los documentos que ella misma aportó. Pero este análisis tiene un evidente contenido jurídico y no se refiere a aspectos puramente fácticos. En realidad, dice, "lo que la recurrente pretende es rehabilitar una litis que en sede administrativa ya había denegado sus peticiones, y lo hace pretendiendo corregir la interpretación jurídica realizada por la Administración. Este efecto, como ya hemos indicado, queda notablemente extramuros del ámbito del recurso extraordinario de revisión".

Cuarto.- Obra en el expediente una propuesta de resolución desestimatoria. Razona que las alegaciones de la parte recurrente y la documentación presentada son una reiteración de las presentadas en el recurso de alzada, y de ellas se desprende que ...... es una empresaria, cuya actividad comenzó el 17 de octubre de 2012, hecho ya constatado y corroborado en la resolución recurrida (que no es la causa por la que se desestima el recurso de alzada). No obstante, sigue sin acreditarse que ......, empresaria, mantiene una relación mercantil a distancia con una o varias empresas radicadas fuera de España. Los clientes de su actividad profesional son particulares, no empresas ubicadas fuera del territorio nacional, tal y como exige la normativa mencionada. Concluye que no se ha producido error alguno en la apreciación de los documentos obrantes en el expediente o en la adopción de la resolución final.

En tal estado de tramitación, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. La consulta tiene por objeto un recurso extraordinario de revisión interpuesto por D.ª ...... y D. ...... contra la Resolución de 26 de marzo de 2025, dictada por la Secretaría de Estado de Migraciones, por la que se desestiman los recursos de alzada que ellos mismos habían interpuesto contra las resoluciones de 29 de octubre de 2024, de la Dirección General de Gestión Migratoria, por las que se denegaban la autorización de residencia inicial para teletrabajadores de carácter internacional solicitada por ella y la autorización de residencia inicial para familiares de teletrabajadores de carácter internacional solicitada por él.

El recurso extraordinario de revisión está regulado en los artículos 125 y 126 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y los interesados amparan su pretensión, concretamente, en la circunstancia prevista en el artículo 125.1 de la Ley 39/2015, letra a) ("Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente") .

El Consejo de Estado ha puesto de manifiesto en reiteradas ocasiones, de acuerdo con una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo, que el recurso extraordinario de revisión es una vía excepcional que procede exclusivamente en una serie de supuestos tasados legalmente, y que han de ser interpretados rigurosamente.

II. En relación con el artículo 125.1.a) de la Ley 39/2015, el Consejo de Estado ha señalado en numerosas ocasiones que la circunstancia allí contemplada exige que el error de hecho imputado al acto administrativo impugnado sea un error fáctico, en sentido estricto, que además ha de resultar de los documentos incorporados al expediente que concluye con la emisión del propio acto impugnado, y no de los que en su caso nutran el expediente que se instruya con ocasión de la interposición del recurso extraordinario de revisión.

En este sentido, ha razonado (por ejemplo, dictámenes 1.824/2022, de 9 de marzo de 2023, o 1.044/2022, de 6 de octubre), que el error de hecho ha de consistir en un extremo puramente fáctico que resulte constatable a la vista de la documentación que obra en el expediente, sin necesidad de recurrir a interpretación jurídica alguna. No debe, pues, ser confundido con el error jurídico, consistente en la aplicación indebida (o no aplicación) de una norma jurídica, o en su equivocada interpretación, quedando, por tanto, excluido del concepto de error de hecho todo aquello que se refiere a cuestiones jurídicas, apreciación de la trascendencia o alcance de los hechos, valoración legal de las pruebas, interpretación de las disposiciones legales o calificaciones que puedan realizarse (dictamen 820/2019, de 14 de noviembre). De no establecerse esta distinción, se desnaturalizaría el recurso de revisión, convirtiéndolo improcedentemente en una vía para reabrir con plenitud la discusión de fondo (dictamen 388/2015, de 18 de junio).

A lo anterior se añade, en relación con la exigencia de que los documentos estén "incorporados al expediente", que esta expresión excluye, en principio, como documentos idóneos a los efectos del artículo 125.1.a), aquellos que acompaña el interesado a su recurso de revisión o que se incorporen con posterioridad a la conclusión del expediente mismo que dio lugar al acto impugnado, salvo que tales documentos constaran en archivos o registros de la Administración con anterioridad a la fecha de la resolución recurrida (dictamen 707/2015, de 24 de septiembre). En esta línea, una consolidada doctrina de este Consejo de Estado viene asimilando los documentos que deberían haberse incorporado de oficio al expediente a los documentos de hecho incorporados a él (dictamen 388/2015, entre otros).

III. Atendiendo a esta doctrina, entiende el Consejo de Estado que, en el caso sometido a consulta, no concurre la causa del artículo 125.1.a) de la Ley 39/2015.

En efecto, tras haber sido denegadas inicialmente las solicitudes, los recurrentes invocaron en alzada que la prestación de servicios profesionales de doña ...... se desarrollaba "con su propia empresa, cuyo nombre coincide con el suyo, "......"", y se especificaba que esta sociedad había iniciado su actividad en octubre de 2012, según constaba en el certificado del Registro Mercantil de Brasil que se había aportado; e insistía que la recurrente "mantiene una relación profesional con su empresa "......", que es la entidad responsable de prestar los servicios a sus clientes. De este modo, cumple plenamente con el requisito establecido en el artículo 74 ter d) de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, que exige una relación mercantil con una empresa no ubicada en España".

Frente a tal criterio, la resolución dictada en alzada por la Secretaría de Estado de Migraciones se refiere a los documentos aportados por la reclamante (incluyendo cartas de clientes físicos, carta de persona física que indica que contrató a la empresa ......, extracto de movimientos bancarios de cuentas de la que es titular la interesada, en la que constan ingresos recibidos desde la plataforma "KIWIFY", facturas emitidas por ...... a sus clientes, personas físicas, certificación del Registro Mercantil en el que se indica que D.ª ...... está inscrita como empresaria desde el 17 de octubre de 2012, o certificado de determinada entidad relativo a la cuenta de la que es titular la interesada); y concluye que, analizados los documentos aportados "se desprende que efectivamente D.ª ...... presta servicios profesionales como empresaria para personas físicas y no jurídicas".

En el recurso extraordinario de revisión, los interesados insisten en la distinción entre la persona física ...... y la persona jurídica "......", lo que ya habían puesto de manifiesto en el recurso de alzada; y argumentan -en el recurso de revisión- que se debe "interpretar el término "relación mercantil" en su concepto más amplio, ya que la titular de la autorización de residencia por teletrabajo internacional es la persona física ......, que mantiene una relación mercantil con su empresa, la persona jurídica del mismo nombre".

De este modo, las alegaciones de los recurrentes se refieren a la interpretación de las normas aplicables y, en particular, sobre el origen de los ingresos procedentes del exterior o el concepto de relación mercantil, a partir de lo previsto en el artículo 74 ter de la repetida Ley 14/2013, de 27 de septiembre. No se trata, por tanto, de un extremo puramente fáctico, en el sentido a que se hizo referencia más arriba. En consecuencia, aunque los interesados puedan defender la interpretación que propugnan por las vías ordinarias de recurso, tanto en vía administrativa como contencioso-administrativa -como se les informó en la resolución ahora recurrida-, no puede ser estimada su pretensión en esta vía extraordinaria, so riesgo de desnaturalizar el recurso de revisión, convirtiéndolo indebidamente en un medio de abrir con plenitud el debate de fondo.

En suma, no puede apreciarse la concurrencia de la circunstancia contemplada en el artículo 125.1.a) de la Ley 39/2015 a efectos de estimar el recurso extraordinario de revisión que está en el origen del expediente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar el recurso extraordinario de revisión interpuesto a que se refiere la consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 20 de noviembre de 2025

EL SECRETARIO GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE INCLUSION, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.