Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 8 de mayo de 2025, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden de V. E. con registro de entrada de 14 de abril de 2025, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para determinar la procedencia de establecer coeficientes reductores que permitan anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social.

De antecedentes resulta:

Primero. El proyecto de Real Decreto y su contenido

El proyecto enviado al Consejo de Estado consta de un preámbulo que comienza dando cuenta de que el 19 de noviembre de 2020 el Pleno del Congreso de los Diputados aprobó el Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo en el que, por tercera vez desde el primer informe de 1995, se recogen un conjunto de recomendaciones para el sistema público de pensiones.

La relevancia de este consenso lleva a la aprobación de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones, que modifica, entre otros preceptos del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, el artículo 206, relativo a la jubilación anticipada por razón de la actividad, para llevar a cabo una revisión del procedimiento para el reconocimiento de coeficientes reductores de la edad de jubilación para aquellos grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad y regular, ahora por separado, estos supuestos y aquellos otros en los que la anticipación de la jubilación deriva de la situación de discapacidad de la persona trabajadora.

Añade el preámbulo que el artículo 206.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social prevé que la edad mínima de acceso a la pensión de jubilación a la que se refiere el artículo 205.1.a) podrá ser rebajada por real decreto en aquellos grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad. El procedimiento general para determinar cuándo procede anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social deberá regularse por real decreto.

Describe después el preámbulo los criterios que el proyecto de Real Decreto desarrollará en cuanto al procedimiento y el modo en que se podrán apreciar las circunstancias objetivas que justificarán la aplicación de los coeficientes, teniendo en cuenta los informes de morbilidad y siniestralidad y la edad y el género.

En el procedimiento participarán la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, el Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo O. A., M. P., la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y, en caso de que el procedimiento afecte a funcionarios públicos, el Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública. El procedimiento se iniciará, por lo general, a instancia de parte.

Los datos e informes obtenidos en esta fase se remitirán a la Comisión de Evaluación, integrada por los ministerios de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de Trabajo y Economía Social, para la Transformación Digital y de la Función Pública y de Hacienda, junto a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas a nivel estatal. El informe de la Comisión versará sobre las circunstancias objetivas que justifiquen la aplicación de los coeficientes reductores.

Tras el informe citado se abrirá un trámite de audiencia a los interesados y la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social resolverá el procedimiento. En el caso de estimación de la solicitud darán comienzo los trámites para la aprobación del real decreto correspondiente por parte del Consejo de Ministros. Si la solicitud fuera desestimada podrán presentarse nuevas solicitudes tras el transcurso de cuatro años.

La aplicación del coeficiente reductor llevará consigo un incremento en las cotizaciones a la Seguridad Social, para mantener el equilibrio del sistema. Con la misma finalidad se prevé que la aplicación de los correspondientes coeficientes reductores de la edad en ningún caso dará lugar a que la persona trabajadora pueda acceder a la pensión de jubilación con una edad inferior a la de cincuenta y dos años y que no se podrá compatibilizar la pensión de jubilación con el desempeño de la misma actividad que originó la anticipación de la edad ordinaria de jubilación. Los coeficientes serán objeto de revisión cada diez años.

El preámbulo añade que la norma proyectada cuenta con el consenso de las organizaciones sindicales, UGT y CC. OO., y empresariales, CEOE y CEPYME, más representativas, tal y como ha quedado reflejado en el Acuerdo de la Mesa de Diálogo Social, en atención a lo previsto en la disposición final segunda de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre.

Asimismo, el Real Decreto proyectado da cumplimiento a los principios de buena regulación a los que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ya que es respetuoso con los principios de necesidad, eficacia y proporcionalidad, coherente con el ordenamiento y respetuosa con el principio de transparencia.

El Consejo de Ministros declaró urgente la tramitación por Acuerdo del 22 de octubre de 2024, de modo que se ha prescindido del trámite de consulta pública previa, aunque la norma se ha sometido al trámite de audiencia e información pública.

Cita, finalmente, el preámbulo la habilitación otorgada por la disposición final segunda de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, así como en el párrafo segundo del artículo 206.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, y el título competencial, el artículo 149.1.17.ª de la Constitución Española.

Por lo que se refiere al contenido de la norma, consta de tres capítulos y 22 artículos:

El capítulo I contiene las disposiciones generales en estos términos:

* El artículo 1 describe el objeto.

* El artículo 2 se dedica a las definiciones de insalubridad, peligrosidad, penosidad y toxicidad.

* El artículo 3 se ocupa del ámbito objetivo de aplicación.

El capítulo II regula el régimen jurídico de los coeficientes reductores de la edad de jubilación, de este modo:

* El artículo 4 establece los supuestos en los que procede el establecimiento de los coeficientes reductores.

* El artículo 5 fija los requisitos.

* El artículo 6 se refiere al cómputo del tiempo trabajado.

* El artículo 7 regula la reducción de la edad de jubilación por aplicación de los coeficientes reductores.

* El artículo 8 establece la cotización adicional.

* El artículo 9 se refiere a la revisión y modificación o supresión de los coeficientes reductores o de la edad mínima de acceso a la jubilación.

El capítulo III establece el procedimiento general para determinar la procedencia del establecimiento de coeficientes reductores de la edad de jubilación, en dos secciones, en estos términos:

Sección 1.ª Disposiciones generales

* El artículo 10 se dedica a la legitimación para solicitar el comienzo del procedimiento.

Sección 2.ª Procedimiento general

* El artículo 11 describe el contenido de las solicitudes y la presentación.

* El artículo 12 afecta al inicio del procedimiento.

* El artículo 13, titulado "interesados" se refiere a la publicidad.

* El artículo 14 describe los informes de morbilidad y siniestralidad.

* El artículo 15 regula el informe del Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, O. A., M. P.

* El artículo 16 regula el informe del Organismo Autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

* El artículo 17 regula el informe del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública.

* El artículo 18 afecta a la naturaleza de los informes.

* El artículo 19 se refiere al informe de la Comisión de Evaluación.

* El artículo 20 regula el trámite de audiencia.

* El artículo 21 regula la resolución.

* El artículo 22 fija el plazo de resolución.

El proyecto de Real Decreto se cierra con tres disposiciones adicionales, la primera, relativa a la creación de un grupo de trabajo para el estudio de la dimensión de género y la penosidad en el desempeño del trabajo por la edad, la segunda, relativa a la Comisión de Evaluación, y la tercera, relativa a la aplicación de la incompatibilidad establecida en el artículo 5.5 a quienes accedan anticipadamente a la jubilación a causa de la actividad realizada conforme a otras normas.

Consta, también una disposición transitoria única, sobre el régimen transitorio de los procedimientos que se encuentren en tramitación en el momento de la entrada en vigor de esta norma, y una disposición derogatoria, que afecta al Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social, norma que será derogada.

La disposición final primera se refiere al título competencial y la segunda a las facultades de desarrollo normativo. La entrada en vigor se regula por la disposición final tercera.

Se completa la norma con un anexo, que describe los indicadores para acreditar la concurrencia de circunstancias objetivas que justifican la aplicación de coeficientes.

Segundo. La memoria del análisis del impacto normativo

La memoria, que tiene fecha de 11 de abril de 2025, comienza con un resumen ejecutivo, que analiza la oportunidad de la propuesta, su contenido y los impactos que previsiblemente producirá, señalando que procede en el caso una memoria abreviada. Especifica que el objetivo de la norma es regular el procedimiento que debe observarse para determinar si procede iniciar la tramitación de un real decreto que rebaje la edad de jubilación mediante la aplicación de coeficientes reductores para la anticipación de la edad, en cumplimiento de la previsión contenida en el artículo 206.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. La norma se dictará a propuesta de los ministerios de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones y de Trabajo y Economía Social.

Se justifica el carácter abreviado de la memoria en razón de que no se aprecian impactos significativos, ya que el impacto presupuestario derivado del coste del reconocimiento de coeficientes reductores se compensa con la cotización adicional que conlleva la aplicación de dichos coeficientes.

Se estima que la norma supone, por otra parte, una reducción de cargas en cuanto el procedimiento vigente, regulado por el Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social, se sustituirá por el ahora en tramitación. Se han valorado las cargas administrativas (sobre una población de 232 sujetos) en el sistema vigente en 19.355 euros y en el que ahora se regula en 2.553 euros. Por ello, la sustitución de los trámites por trámites telemáticos supondrá un ahorro para los ciudadanos de 16.802 euros.

Se valoró, señala la memoria, la posibilidad de modificar el Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social, pero se desestimó al ser necesaria la reforma de múltiples aspectos. Según la memoria la norma vigente regula un procedimiento excesivamente complejo que produce "demoras inasumibles" en el reconocimiento de los coeficientes reductores.

El contenido de la norma tiene en cuenta el grupo normativo y el sistema constitucional de reparto de competencias. Tendrá rango de real decreto.

Se describen los informes recabados y se expresa que se ha prescindido del trámite de consulta pública previa al haberse declarado urgente la tramitación del proyecto de Real Decreto por Acuerdo de Consejo de Ministros de 22 de octubre de 2024, conforme lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Se ha sometido al trámite de audiencia e información pública.

La norma cumple con los principios de buena regulación, necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica y transparencia. Está incluida en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para 2024, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de marzo de 2024.

La norma carece de impacto sobre la competencia y tampoco lo tiene sobre la infancia y la adolescencia y la familia. No se aprecia impacto sobre las pymes y tampoco en cuanto al cambio climático. No se prevé ningún otro impacto significativo de carácter social o medioambiental, ni en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, ni para la ciudadanía y la Administración por el desarrollo o el uso de los medios y servicios de la Administración digital que conlleve la norma. Tiene, por el contrario, un impacto presupuestario en cuanto implica un gasto que afecta a los presupuestos, gasto relacionado con el personal que debe ocuparse del nuevo sistema (un jefe de área y dos jefes de servicio en la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social y un jefe de área y un jefe de servicio en la Gerencia de Informática de la Seguridad Social) y que se ha cuantificado en 277.375 euros. En cuanto al impacto por razón de género no existe en este momento, pero será relevante en cuanto tras la creación del grupo de trabajo se puedan analizar las dimensiones de género en determinadas actividades con mayor presencia femenina.

La memoria especifica que la implantación de coeficientes reductores tiene carácter sustitutivo, pues solo procederá cuando no sea posible modificar las condiciones de trabajo, dando prioridad a la salud de las personas trabajadoras.

Describe después la memoria, con gran detalle, el contenido de la norma proyectada y analiza el rango previsto y su congruencia con el ordenamiento.

Sobre la entrada en vigor se expresa que debe condicionarse a la entrada en vigor de la orden por la que se crea la Comisión de Evaluación regulada en la misma norma.

Con respecto a la tramitación se especifica que la tramitación se ha declarado urgente, por acuerdo del Consejo de Ministros, por "la necesidad de dar pronto cumplimiento al mandato contenido en la disposición final segunda de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones, y al "Acuerdo social para la mejora de la compatibilidad de la pensión de jubilación con el trabajo, para la regulación de un nuevo procedimiento de acceso a la pensión de las actividades con elevada peligrosidad y para el mayor aprovechamiento de los recursos de las mutuas con el fin de recuperar la salud de las personas trabajadoras", de 31 de julio de 2024, suscrito por el Gobierno y los interlocutores sociales en la Mesa de Diálogo Social de Seguridad Social y Pensiones, en cuyo marco acordaron una regulación específica en materia de coeficientes reductores de la edad de jubilación en actividades con elevados índices de penosidad, toxicidad, peligrosidad o insalubridad".

Se han recabado los informes de la Dirección del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social, el Instituto Nacional de la Seguridad Social, el Instituto Social de la Marina, la Tesorería General de la Seguridad Social, la Intervención General de la Seguridad Social, la Gerencia de Informática de la Seguridad Social, la Subsecretaría de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, la Secretaría de Estado de Migraciones, la Secretaría General de Inclusión y la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes. Se han aportado los informes de las secretarías generales técnicas de los dos ministerios proponentes, el del Ministerio de Hacienda en cuanto al impacto presupuestario y la aprobación previa del ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, conforme al artículo 26.5, párrafo quinto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

La memoria deja cumplida cuenta de las observaciones y sugerencias emitidas y de las razones por las que han sido, o no han sido, aceptadas, en los términos que se expresarán posteriormente.

La memoria estima que la norma no debe someterse a una evaluación ex post, ya que tiene un impacto inapreciable. Por otra parte, supone una simplificación sobre el procedimiento hasta ahora vigente.

Tercero. El contenido del expediente

En el expediente constan dos versiones del proyecto de Real Decreto sometido a consulta junto con sus sucesivas memorias de impacto normativo.

El proyecto de Real Decreto, elaborado por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, comenzó a tramitarse en el mes de octubre de 2024.

Consta en el expediente el certificado expedido por el ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, que especifica que en la reunión del Consejo de Ministros celebrada el día 22 de octubre de 2024 se ha aprobado el Acuerdo por el que se autoriza la tramitación administrativa urgente prevista en el artículo 27.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, del proyecto de Real Decreto por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para determinar la procedencia del establecimiento de coeficientes reductores que permitan anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social. Por esta razón el proyecto no ha sido sometido al trámite de consulta pública previa.

El primer borrador fue enviado por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social al Ministerio de Inclusión. La Secretaría General de Inclusión, que manifestó que no formulaba observaciones, al igual que la Secretaría General de Régimen Jurídico. Tampoco formuló observaciones la Gerencia de Informática de la Seguridad Social.

El informe de la Intervención General de la Seguridad Social tiene fecha de 23 de octubre de 2024. Sugiere que se justifiquen las razones por las que en el preámbulo se expone que "No obstante, la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social podrá iniciar este procedimiento a petición individual de alguna de las partes señaladas, siempre que dicha petición reúna los requisitos establecidos para la solicitud en el artículo 11 y esté debidamente razonada y justificada por circunstancias excepcionales", en cuanto esta competencia de la dirección general no aparece en el texto refundido. Esta observación no ha sido atendida. Propone varias observaciones formales y sugiere una mayor precisión en la memoria económica.

Consta en el expediente el informe del Instituto Social de la Marina que señala que el Régimen Especial para los Trabajadores del Mar incluye la jubilación anticipada, regulada en el artículo 30 de la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pesquero, que permite rebajar la edad para acceder a esta prestación, mediante la aplicación de los coeficientes reductores para aquellas actividades profesionales de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre en las que se acusen elevados índices de morbilidad o siniestralidad, así como aquellas otras cuya realización implique una continua separación del hogar y alejamiento familiar. Los coeficientes reductores de la edad de jubilación para las personas trabajadoras del Régimen Especial del Mar son los establecidos en el Real Decreto 1311/2007, de 5 de octubre, por el que se establecen nuevos criterios para determinar la pensión de jubilación del Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, y en las disposiciones adicionales quinta y sexta de la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pesquero. En su informe el instituto pone de manifiesto que es posible que un trabajador desempeñe a lo largo de su vida varias actividades a las que sean aplicables distintos coeficientes reductores y señala que en el caso de su régimen especial se acumulan los resultados de los coeficientes computados por el tiempo que se dedica a cada actividad, siempre y cuando ese tiempo sea superior a quince años. Propone por esta razón incluir esta precisión en el proyectado artículo 5.3. Esta observación ha sido aceptada.

La Tesorería General de la Seguridad Social aportó su informe el 24 de octubre de 2024. Sugiere una mayor precisión en la redacción del artículo 1 y entiende que el tiempo de trabajo efectivo al que se refiere el proyectado artículo 5.4 debe relacionarse con la aplicación de la cotización adicional a la que se refiere el artículo 8, observación que ha sido aceptada. Con respecto al proyectado artículo 6.c) que regula el modo de computar el tiempo efectivamente trabajado en el caso de las actividades de representación sindical señala que en los casos en que la actividad de representación sindical no sea retribuida no es posible aplicar la cotización adicional porque no existe cotización ni alta en la Seguridad Social. Propone, por tanto, una nueva redacción para el artículo, sugerencia que ha sido aceptada en lo sustancial, teniendo en cuenta que puede que el trabajador esté encuadrado en el régimen correspondiente, aunque no reciba retribución por esa actividad sindical. Con respecto al artículo 8 señala que la cotización adicional debe vincularse con la actividad u ocupación y propone una redacción más precisa del precepto. El artículo 8 del proyecto se ha redactado de nuevo reflejando este extremo.

Ha informado también el proyecto de Real Decreto el Instituto Nacional de la Seguridad Social. En su informe, de 25 de octubre de 2024, precisa que se otorga la misma consideración a la situación de alta en la actividad que a la situación de percepción de la prestación contributiva por desempleo y la prestación de cese de actividad subsiguiente al ejercicio de la actividad bonificable. La razón es que en ambos casos se entiende que el trabajador se mantiene vinculado al trabajo precedente. Propone por ello modificar la redacción del artículo 5 en este sentido. Esta observación no ha sido aceptada, porque en la situación de desempleo no se realiza ninguna actividad que pueda justificar la aplicación de un coeficiente reductor. Sugiere eliminar la mención de las pagas extraordinarias en el proyectado artículo 5.3 y propone suprimir, por innecesario y reiterativo el apartado 3 del proyectado artículo 7, sugerencia que ha sido atendida.

Consta también en el expediente el informe de la Dirección del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social de la Secretaría de Estado de Seguridad Social y Pensiones. Entre otras consideraciones formula una sugerencia con respecto al proyectado artículo 6 que se refiere al cómputo del tiempo trabajado. En relación con este cómputo se trata de descontar los periodos en los que el trabajador no desempeñó la actividad de forma efectiva, pero no procede descontar aquellos en los que la suspensión del contrato de trabajo se relaciona con el nacimiento y cuidado de menores, el riesgo en el embarazo, el riesgo durante la lactancia y el permiso parental. Señala la Dirección del Servicio Jurídico que el artículo 45 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, es más amplía e incluye la adopción y el acogimiento, así como los casos en que "trabajadora que se vea obligada a abandonar su puesto de trabajo como consecuencia de ser víctima de violencia de género o de violencia sexual". Entiende que podría ser oportuno añadir estos supuestos. Esta observación no ha sido aceptada porque las situaciones no computables que se tienen en cuenta son solamente las relacionadas con la salud o las relacionadas con la actividad sindical. Sugiere reconsiderar el proyectado artículo 13, que es ahora el 12, en relación con la desestimación de la solicitud y formula dudas sobre la disposición final relativa a la entrada en vigor de la norma. Presenta algunas correcciones formales sobre la memoria. Plantea la Dirección del Servicio Jurídico si la urgencia de la tramitación está suficientemente justificada a la vista del tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la norma que se desarrolla, la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones, y añade que parece que debería justificarse en otras circunstancias.

Se solicitó el 23 de octubre de 2024 el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes. El informe, emitido el 9 de diciembre de 2024, describe la norma y su contenido y entiende que es conforme con el grupo normativo en que se inserta, incluyendo el texto refundido de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones, la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo, y el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre. Sobre la entrada en vigor señala que es oportuno justificar la fórmula elegida y en cuanto a la adecuación al orden constitucional de reparto de competencias entiende que se acomoda al establecido. Considera que el texto propuesto justifica de forma adecuada la aplicación de los principios de buena regulación. Formula el informe algunas recomendaciones para mejorar la calidad técnica de la norma, como ordenar las definiciones por orden alfabético, dividir el contenido de los artículos o precisar la forma del cómputo de los plazos. El informe estima que la redacción propuesta para el proyectado artículo 12.5, en relación con la subsanación de la solicitud, debe acomodarse al régimen general del procedimiento administrativo común y recuerda que los particulares no tienen obligación de relacionarse con la Administración mediante medios electrónicos, en relación al proyectado artículo 21 sobre el trámite de audiencia. Se plantea el informe si el grupo de trabajo previsto en la disposición adicional primera es un órgano colegiado y entiende que la Comisión de Evaluación debe crearse por orden ministerial, de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, consideración que ha sido atendida. Formula también sugerencias con respecto a la memoria, señalando en particular que es necesario justificar su carácter abreviado, observación que no ha sido atendida por la Administración instructora, que considera que la falta de impactos significativos avala la elección del modelo abreviado. Recomienda, también, una mayor atención al análisis de posibles alternativas. El informe sugiere profundizar en el análisis de impactos, en términos que han sido aceptados y considerados en la última versión de la memoria.

Cuarto. Los trámites de audiencia

Mediante correos electrónicos del 23 de octubre de 2024 se envió el texto a CEPYME, UGT, CC. OO. y CEOE, al objeto de sustanciar el trámite de audiencia e información pública, señalando que la presentación de aportaciones era posible hasta el 4 de noviembre de 2024.

Se han recibido las observaciones de UGT, que, en escrito de 4 de noviembre de 2024, manifiesta que el proyecto merece en general una valoración positiva. Estima, no obstante, que el proceso resulta complejo, con seis fases de informes. De entre las observaciones formuladas procede extractar algunas, como la que se refiere a la posibilidad de conseguir mayor precisión de las ocupaciones o actividades profesionales, que podría conseguirse con el empleo del concepto "categoría", utilizado con frecuencia por los convenios colectivos, observación a la que responde la Administración instructora haciendo notar que el concepto de categoría ha sido sustituido en el texto refundido del Estatuto de los Trabajadores por el concepto "grupo profesional". Estima que en muchos de los casos analizados resultan ser un factor decisivo la edad y entiende el sindicato que debería añadirse la variable de edad, ya que puede aumentar la peligrosidad del trabajo. La Administración instructora se remite a los términos del artículo 206 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social que no considera la edad como una justificación autónoma para la asignación de coeficientes reductores. Entiende que el periodo de tiempo exigible en las actividades regulado por el artículo 5, que es de quince años, es excesivo para aquellas en las que hay niveles elevados de morbilidad y mortalidad, sugiere precisar en el proyectado artículo 6 que el cómputo de tiempos puede referirse al trabajo prestado en una empresa o en varias empresas. Entiende UGT que "habría que intentar eliminar la sobre cotización de las personas trabajadoras, ya que el beneficio de su actividad redunda en la empresa, siendo la tasa de morbilidad o mortalidad la que sufre el trabajador o la trabajadora y no debe ser quién también pague por ella", a lo que la Administración responde que "el anticipo en la edad de jubilación manteniendo el importe de la pensión supone una importante carga económica para el sistema, por lo que es preciso establecer un incremento en la cotización que mantenga el equilibrio financiero". Plantea dudas sobre la legitimación para la iniciación del procedimiento que se regula en el proyectado artículo 10 y entiende que el silencio negativo, previsto en el proyectado artículo 22 debería ser estimatorio y no desestimatorio.

En el trámite de audiencia han comparecido el Sindicato de Empleados Médicos de Canarias (SEMCA) y 85 particulares, que consideran que existen suficientes elementos y fundamentación para que los profesionales médicos y facultativos especialistas sean incluidos como un nuevo colectivo al que se le apliquen los coeficientes reductores que les permitan rebajar la edad ordinaria de acceso a la pensión de jubilación en el sistema de la Seguridad Social. El Sindicato Alternativa y 606 particulares solicitan que en este real decreto se incluya al profesorado o personal docente entre los sectores que pueden acceder a la jubilación anticipada. En el mismo sentido se manifestó la Federación Estatal de Sindicatos Veterinarios (FESVET) y el Sindicato de Veterinarios de Castilla y León (SIVECAL).

La Confederación Intersindical Galega (CIG) presentó algunas sugerencias de redacción, como la de conceder al silencio sentido estimatorio o la de incluir en el grupo de trabajo a las organizaciones sindicales más representativas a nivel autonómico, que no fueron admitidas. En semejante sentido se expresaron la Confederación Nacional de la Construcción (CNC), CONFEMETAL y un diputado del Bloque Nacionalista Gallego.

Algunos ciudadanos se refieren al caso de la Guardia Civil, a los riesgos asociados al sedentarismo, a los funcionarios en general o la oportunidad de anticipar la jubilación para todos los trabajadores. La memoria guarda reflejo detallado de todas estas aportaciones.

Por su parte, la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSIF) solicitó el 6 de noviembre de 2024 que se regulara de modo más amplio la legitimación. Señala que ostenta la condición de más representativo en un ámbito funcional y territorial, con más del 10 % de los representantes en el conjunto de las Administraciones públicas, y, por tanto, tiene la consideración de sindicato más representativo a nivel estatal. En consecuencia, le corresponde formar parte de la Mesa General de Negociación de ámbito personal funcionario y laboral del conjunto de las Administraciones públicas recogida en el artículo 36.1 del texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre. Teniendo en cuenta que desde el 1 de enero de 2011 los funcionarios de nuevo ingreso pasan al Régimen General de la Seguridad Social sería oportuno asegurar la legitimación del CSIF. No se ha admitido esta alegación, sin que consten en la memoria las razones.

Quinto. Los informes de las secretarías generales técnicas

Consta en el expediente enviado al Consejo de Estado el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de 11 de febrero de 2025, a los efectos previstos en el artículo 26.5, cuarto párrafo, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Estima que procede justificar con mayor detalle la aplicación de los principios de buena regulación, con cita de los dictámenes del Consejo de Estado. Propone una nueva redacción más precisa para el proyectado artículo 5 y dividir en varios apartados el contenido del artículo 6 proyectado, observaciones que han sido atendidas. El informe al que se refieren los artículos 16 y siguiente es el "informe de morbilidad y siniestralidad" y así se ha incorporado en la última versión. Con respecto a la entrada en vigor entiende más correcto fijar un plazo de vacatio que remitir la entrada en vigor a la aprobación de otra norma, plazo que podría cubrir el tiempo necesario para aprobar la orden ministerial que se requiere, sugerencia que no ha sido aceptada, ya que la participación de la citada comisión es imperativa. Formula también sugerencias para mejorar la memoria, que han sido admitidas, salvo en lo que se refiere al modelo de memoria normal o memoria abreviada.

Y también ha emitido su informe preceptivo la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social que sugiere, entre otros extremos, especificar en qué supuestos podría ser imposible modificar las condiciones de trabajo, aspecto al que se refiere el proyectado artículo 1.2, consideración que no se ha aceptado en cuanto supone desarrollo de la ley. Ofrece una nueva redacción para las definiciones del artículo 2, más cercana a las definiciones de la Organización Internacional del Trabajo, que ha sido aceptada en su integridad. Sugiere una mayor precisión en la redacción del proyectado artículo 5.3 relativo a la acumulación de periodos en distintas actividades. En lo que se refiere a las entidades legitimadas para solicitar el inicio del procedimiento señala el informe de la secretaría general técnica que la nueva regulación es más restrictiva que la anterior y propone que se incluye, entre los sujetos que pueden solicitar la incoación a la Secretaría de Estado de Trabajo. Esta consideración no ha sido aceptada, de modo que en la redacción final solo cabe atribuir esa iniciativa a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social. En cuanto al contenido de los informes expresa algunas sugerencias para precisarlo, sugerencias que han sido atendidas en los proyectados artículos 15, 16 y 17. Formula también algunas sugerencias sobre la memoria del análisis de impacto normativo en relación con la evaluación de impactos, precisando la norma de la que se derivan las obligaciones de analizar cada uno de estos impactos y estima oportuno revisar el uso de mayúsculas y minúsculas

El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, con fecha 24 de febrero de 2025, sugiere que debe ser precisado que el funcionamiento de la Comisión de Evaluación no supone coste que pueda afectar a los presupuestos. Así se ha hecho. Añade: "El proyecto supondrá un aumento estimado en 277.375,87 euros en los gastos de personal del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, por la necesidad de crear nuevas dotaciones de personal funcionario. En la actual situación de prórroga presupuestaria, no es posible informar favorablemente la creación neta de puestos de trabajo. No obstante, si resultara imprescindible para el desarrollo del contenido del real decreto, dicho incremento deberá financiarse con cargo a la envolvente presupuestaria del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones. En consecuencia, se requiere, para una explicación detallada de las posibles vías de financiación, la existencia de disponibilidad presupuestaria de los créditos necesarios para atender los gastos previstos". A este respecto la Administración instructora entiende que será posible acometer las nuevas tareas con el personal de nuevo ingreso y la reorganización de los trabajos.

Sexto. La aprobación previa

La Dirección General de Gobernanza Pública, del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, ha aportado, entre otras, una sugerencia para mejorar los datos relativos a las cargas administrativas, que ha sido asumida y otra para mejorar la redacción en el preámbulo, con relación a la participación de las organizaciones empresariales y sindicales, igualmente admitida. Estima que el artículo 206.2 y 3 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social se determina que el procedimiento deberá instarse conjuntamente por organizaciones empresariales y sindicales y por asociaciones representativas de trabajadores afectados, de lo que no parece deducirse que el procedimiento de revisión pueda iniciarse a propuesta del ministerio. Se trata de una cuestión que debe clarificarse, al igual que la distinción entre legitimados e interesados, consideración que ha sido parcialmente asumida. En relación al carácter de los informes, precisa que el artículo 80 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, es que los informes serán facultativos y no vinculantes. Entiende que procede precisar la diferencia entre el procedimiento administrativo y el expediente en la disposición transitoria única, sugerencia que ha sido atendida.

La aprobación previa del ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública fue concedida, por delegación, el 1 de abril de 2025. Se formularon algunas consideraciones formales que han sido atendidas y se plantea la duda acerca de la obligación de relacionarse con la Administración por medios electrónicos de los particulares.

En virtud de tales antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones.

I. Sobre el objeto y el carácter del dictamen

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para determinar la procedencia de establecer coeficientes reductores que permitan anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social.

Se trata de dar cumplimiento al artículo 206 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, relativo al procedimiento para determinar si procede la jubilación anticipada para determinados grupos de personas, en relación con el tipo de actividad u ocupación.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto por el apartado 3 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que así lo dispone para los "Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

II. Sobre la tramitación del expediente

Respecto de la tramitación del proyecto y en el marco de lo dispuesto por el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, existe constancia de que se han atendido las exigencias de índole procedimental aplicables que deben seguirse para preparar, con las debidas garantías, un texto normativo como el ahora examinado.

Interesa en primer lugar, destacar que la tramitación de la norma ahora sometida a consulta ha sido declarada urgente por el Consejo de Ministros. En efecto, consta en el expediente el certificado expedido por el ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, que especifica que en la reunión del Consejo de Ministros celebrada el día 22 de octubre de 2024 se aprobó el Acuerdo por el que se autoriza la tramitación administrativa urgente prevista en el artículo 27.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, del proyecto.

Por esta razón el proyecto no ha sido sometido al trámite de consulta pública previa, que prevé el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que regula el trámite de consulta pública para la elaboración de normas con rango de ley y reglamentos. El proyecto ha sido sometido al trámite de información pública y se ha concedido audiencia a las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, alguna de las cuales se han personado y presentado sus sugerencias y observaciones.

Constan, además, en el expediente los preceptivos informes de las secretarías generales técnicas de los dos ministerios proponentes, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones y el Ministerio de Trabajo y Economía Social, ya que el Real Decreto proyectado se dictará a propuesta conjunta de los dos ministerios. Han participado en la elaboración varias dependencias ministeriales y se ha solicitado y obtenido el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, previsto en el artículo 26.9 de la Ley del Gobierno.

Por otra parte, es necesaria la aprobación previa del ministro de Hacienda y Función Pública, ya que procede en relación con cualquier iniciativa normativa que trate de organización administrativa, régimen de personal, procedimientos e inspección de servicios. Se obtuvo el 1 de abril de 2025 y consta en el expediente.

La norma, por tanto, ha sido tramitada con cumplimiento de las previsiones legales y se ha conseguido la conformidad de los dos departamentos ministeriales implicados en un texto que ha incorporado a lo largo de la tramitación muchas de las sugerencias planteadas, con ventaja para el resultado final.

La consideración de los principios de buena regulación, necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica y transparencia ha sido justificada suficientemente. Como ha expresado el Consejo de Estado en su dictamen número 806/2018, de 4 de octubre, "los principios de buena regulación exigidos por el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, no son meros enunciados retóricos que hayan de reproducirse formulariamente en los preámbulos de las disposiciones generales...". En el mismo sentido señala el dictamen número 96/2020, de 21 de mayo, del Consejo de Estado que "debe cuidarse siempre que la mención de los principios de buena regulación no sea una simple cláusula de estilo que figure como una mera rutina en el preámbulo de los textos reglamentarios, debiendo verificarse la específica concreción de los mismos en el supuesto que en cada caso ocupe".

La memoria que acompaña a la norma proyectada ha llevado a cabo una evaluación de impactos, descartando que pueda existir impacto sobre las familias, la infancia o la adolescencia, impacto por razón de género e impacto sobre la competencia. Incorpora también la valoración del impacto económico y presupuestario, de especial relevancia ya que existe una referencia expresa en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. En efecto, tras la reforma llevada a cabo por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, el análisis del impacto económico y presupuestario "comprenderá, al menos, una referencia a los efectos en los ingresos y gastos públicos e incluirá la incidencia en los gastos de personal, dotaciones o retribuciones, gastos en medios o servicios de la Administración digital o cualesquiera otros gastos al servicio del sector público".

Consta en la memoria la valoración del impacto presupuestario que supone, en síntesis, gasto de personal, ya que las nuevas tareas precisaran de la dedicación de jefes de área y jefes de servicio en la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social y en la Gerencia de Informática de la Seguridad Social. Este coste ha sido valorado en la memoria en 277.375 euros y puede ser atendido con el presupuesto disponible en el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones. Sobre este aspecto se ha pronunciado favorablemente el Ministerio de Hacienda en el informe de 24 de febrero de 2025.

La memoria lleva a cabo, por otra parte, una valoración de cargas, de la que se desprende que la sustitución de trámites por escrito por trámites telemáticos supondrá un ahorro de 16.802 euros. El Consejo de Estado estima que limitar el uso del papel puede producir un impacto positivo, pero hubiera sido oportuna una valoración sobre las cargas administrativas en sentido propio, es decir, cuantos ciudadanos se verían obligados a relacionarse con la Administración por medios electrónicos, lo que implica, inicialmente, disponer de dispositivos o conexiones y contar con ciertos conocimientos de informática. Por decirlo de otro modo, el ahorro que puede suponer un determinado trámite telemático no lo es si para relacionarse con la Administración el ciudadano se ve obligado a tener ordenador, dispositivos, conexiones y formación. Sobre este aspecto se volverá después, al analizar el planteamiento que se hace sobre la supuesta obligación de los interesados de relacionarse con la Administración por medios telemáticos.

La importancia de los datos que ofrecen las memorias ha sido siempre destacada por la doctrina de este Consejo de Estado. Por citar algunos ejemplos, valgan los dictámenes números 394/2013, de 30 de mayo, 1.105/2013, de 18 de diciembre, y 502/2014, de 29 de mayo, y 392/2021, de 17 de junio. Señalaba el Consejo de Estado en su dictamen número 742/2016, de 27 de noviembre: "La necesidad de contar con memorias suficientemente fundadas y desarrolladas es una exigencia reiterada no sólo por el Consejo de Estado (que ha considerado rechazables cualesquiera automatismos inmotivados que no informen de los efectos de una nueva norma sobre el gasto público -Memorias de 1999 y 2011 y distintos dictámenes-) sino también por el Tribunal Supremo, que ha llegado a privar de eficacia disposiciones o partes de las mismas por incumplimiento de las exigencias de la memoria. Ejemplo de ello son las Sentencias del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2011 y de 18 de junio de 2012 en las que se aprecia la concurrencia de un vicio de nulidad de ciertas órdenes por incumplimiento de las exigencias de la memoria y de la explicación del impacto presupuestario".

III. Sobre la urgencia

El proyecto de Real Decreto enviado al Consejo de Estado desarrolla el artículo 206 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Esta norma fue redactada por la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones, cuya disposición final segunda que imponía al Gobierno un plazo de tres meses para llevar a cabo el desarrollo, en estos términos:

"En el plazo de tres meses desde el 1 de enero de 2022, el Gobierno procederá, en los términos que previamente sean acordados con las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, a la adaptación del marco regulador establecido en el Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social".

La memoria de impacto del proyecto de Real Decreto justifica la urgencia en la tramitación en la necesidad de llevar a cabo el desarrollo reglamentario de artículo 206, obligación que se impuso en el año 2021.

Añade la argumentación de la memoria que el 31 de julio de 2024 el Gobierno de España y las organizaciones empresariales CEOE y CEPYME y las organizaciones sindicales CC. OO. y UGT llegaron al siguiente acuerdo: "Acuerdo social para la mejora de la compatibilidad de la pensión de jubilación con el trabajo, para la regulación de un nuevo procedimiento de acceso a la pensión de las actividades con elevada peligrosidad y para el mayor aprovechamiento de los recursos de las mutuas con el fin de recuperar la salud de las personas trabajadoras". En efecto, el apartado 5 de este acuerdo se refiere a los "Coeficientes reductores para ocupaciones con especial penosidad o peligrosidad" y versa sobre la necesidad de un nuevo texto para sustituir al Real Decreto 1698/2011.

A estos datos se ha de añadir otro relevante. El proyecto enviado en consulta no entrará en vigor hasta que se cree la Comisión de Evaluación, ya que la disposición final tercera establece: "El presente real decreto entrará en vigor el mismo día en que entre en vigor la orden ministerial conjunta por la que se cree la Comisión de Evaluación prevista en el artículo 206 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y en la disposición adicional segunda de este real decreto". Y para la creación de esta Comisión se otorga un plazo de cuatro meses en la disposición adicional segunda, de lo que se desprende que la norma, de urgente tramitación, no podrá entrar en vigor el momento de su publicación.

Y la orden de la que depende no está en tramitación, por lo que se desprende de la web del Ministerio de inclusión, Migraciones y Seguridad Social (Participación pública en proyectos normativos. Audiencia e información pública https://expinterweb.inclusion.gob.es/participacion/participa?tramite=1 ).

La Dirección del Servicio Jurídico planteaba durante la tramitación si la urgencia estaba suficientemente justificada. El Consejo de Estado se plantea la misma cuestión y, con independencia de lo anómalo del contenido de la disposición final tercera, a la que luego se hará referencia, el Consejo de Estado estima que no existe una justificación suficiente para la urgencia en la tramitación.

Con respecto a la urgencia el Consejo de Estado ha señalado en su memoria de 1990 que constituye una característica de la Administración consultiva operar con sosiego y reflexión, en un proceso no siempre rápido de maduración, que puede quedar frustrado si se trasladan al Consejo en demasía las exigencias y apremios propios de la Administración activa. Semejantes consideraciones se han reiterado en muchos dictámenes, por citar algunos, los dictámenes números 1.680/2022, de 10 de noviembre, y 1.504/2022, de 8 de septiembre, señalando que es aconsejable un uso prudente de las declaraciones de urgencia. El Consejo de Estado ha entendido que es aún más necesaria la justificación de la urgencia en casos en que se ha declarado la tramitación urgente de la norma, al amparo de lo previsto en el artículo 27.1.b) de la Ley del Gobierno. Así lo expresa el dictamen número 470/2023, de 1 de junio, señalando que en este caso los plazos ya se han reducido a la mitad y se ha prescindido del trámite de consulta pública previa.

IV. Sobre los grupos normativos y las habilitaciones

El proyecto sometido a consulta se encuadra en dos grupos normativos. El primero lo encabeza el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre. El segundo, el bloque formado por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

La norma sometida a consulta constituye un desarrollo reglamentario del artículo 206, en la redacción dada por la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones. Procede reproducirla, pese a su extensión, en cuanto establece los márgenes en que se ha de mover el proyecto de Real Decreto:

"Artículo 206. Jubilación anticipada por razón de la actividad

1. La edad mínima de acceso a la pensión de jubilación a la que se refiere el artículo 205.1.a) podrá ser rebajada por real decreto, a propuesta del titular del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, en aquellos grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad, siempre que los trabajadores afectados acrediten en la respectiva profesión o trabajo el mínimo de actividad que se establezca.

A tales efectos, reglamentariamente se determinará el procedimiento general para establecer coeficientes reductores que permitan anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social, que incluirá, entre otras, la realización previa de estudios sobre siniestralidad en el sector, penosidad, peligrosidad y toxicidad de las condiciones del trabajo, su incidencia en los procesos de incapacidad laboral de los trabajadores y los requerimientos físicos o psíquicos exigidos para continuar con el desarrollo de la actividad a partir de una determinada edad.

El establecimiento de coeficientes reductores de la edad de jubilación solo procederá cuando no sea posible la modificación de las condiciones de trabajo.

2. En los términos que se establezcan reglamentariamente, el inicio del procedimiento deberá instarse conjuntamente por organizaciones empresariales y sindicales más representativas, si el colectivo afectado está constituido por trabajadores por cuenta ajena; y por asociaciones representativas de trabajadores autónomos y organizaciones empresariales y sindicales más representativas, cuando se trate de trabajadores por cuenta propia. Cuando el procedimiento afecte al personal de las administraciones públicas la iniciativa corresponderá conjuntamente a las organizaciones sindicales más representativas y a la administración de la que dependa el colectivo.

3. La solicitud se presentará por medios telemáticos y deberá ir acompañada de la identificación de la actividad laboral a nivel nacional a través de la categoría CNAE, subgrupo CNAE secundario, subgrupo y grupo de la clasificación nacional de actividades económicas, así como de la identificación de la ocupación o del grupo profesional, según el caso, especificando, en ambos supuestos, las funciones concretas que se desarrollan y que determinan que la actividad laboral que se realiza es de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y que acusa elevados índices de morbilidad o mortalidad.

Reglamentariamente se establecerán indicadores que acrediten la concurrencia de circunstancias objetivas que justifiquen la aplicación de tales coeficientes a partir de, entre otros, la incidencia, persistencia y duración de los procesos de baja laboral, así como las incapacidades permanentes o fallecimientos que se puedan causar. Su valoración corresponderá a una comisión integrada por los ministerios de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, Trabajo y Economía Social, y Hacienda y Función Pública, junto a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas a nivel estatal que estará encargada de evaluar y, en su caso, instar la aprobación de los correspondientes reales decretos de reconocimiento de coeficientes reductores.

4. Con la finalidad de mantener el equilibrio financiero del sistema, la aplicación de los coeficientes reductores que se establezcan llevará consigo un incremento en la cotización a la Seguridad Social, a efectuar en relación con el colectivo, sector y actividad que se delimiten en la norma correspondiente, en los términos y condiciones que, asimismo, se establezcan. Dicho incremento consistirá en aplicar un tipo de cotización adicional sobre la base de cotización por contingencias comunes, tanto a cargo de la empresa como del trabajador.

5. Los coeficientes reductores para la anticipación de la edad de jubilación establecidos en su normativa específica serán objeto de revisión cada diez años, con sujeción al procedimiento que se determine reglamentariamente. Los efectos de la revisión de los coeficientes reductores para la anticipación de la edad de jubilación no afectarán a la situación de los trabajadores que, con anterioridad a la misma, hubiesen desarrollado su actividad y por los períodos de ejercicio de aquélla.

6. La aplicación de los correspondientes coeficientes reductores de la edad en ningún caso dará lugar a que el interesado pueda acceder a la pensión de jubilación con una edad inferior a la de cincuenta y dos años.

Los coeficientes reductores de la edad de jubilación no serán tenidos en cuenta, en ningún caso, a efectos de acreditar la exigida para acceder a la jubilación parcial, a los beneficios establecidos en el artículo 210.2, y a cualquier otra modalidad de jubilación anticipada".

En el sistema de la Seguridad Social son beneficiarios de la pensión de jubilación, según el artículo 205 del texto refundido, quienes hubieran cumplido sesenta y siete años de edad, o sesenta y cinco años cuando se acrediten treinta y ocho años y seis meses de cotización y hubieran cubierto un período mínimo de cotización de quince años.

Sobre este modelo general existen supuestos que permiten acceder anticipadamente, dentro del régimen general, a la pensión de jubilación en razón del tipo de actividad al que el trabajador se hubiera dedicado, como es el caso, por poner algún ejemplo, de los trabajadores incluidos en el estatuto minero, el personal de vuelos aéreos, los trabajadores ferroviarios, los artistas, los profesionales taurinos, los bomberos al servicio de las Administraciones públicas, los miembros de los Cuerpos de Seguridad de las comunidades autónomas o los Policías locales.

La regulación del procedimiento mediante el cual se determina la existencia de los requisitos necesarios para acceder a estos regímenes se encuentra, en este momento, en el Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social.

Esta norma configura un procedimiento "general" que exige la realización previa de estudios sobre la siniestralidad en el sector, la penosidad, la turnicidad el trabajo nocturno, la peligrosidad y toxicidad de las condiciones del trabajo y los requerimientos físicos exigidos para el desarrollo de la actividad, entre otros aspectos. La posibilidad de acceder a la pensión de jubilación de forma anticipada se condiciona, en todo caso, a la imposibilidad de mejorar las condiciones de trabajo del grupo o colectivo.

Precisaba el Consejo de Estado en su dictamen número 1.835/2011, de 17 de noviembre, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social:

"Según el marco legal vigente, el Gobierno no puede dictar un real decreto para establecer coeficientes reductores o anticipar la edad de jubilación para ciertas tareas y en determinadas actividades sin seguir un procedimiento que el legislador ha calificado como "general". Ello requiere como premisa necesaria la existencia objetiva de una situación fáctica particular y extraordinaria, como la de que ciertos trabajos se realizan en condiciones singularmente gravosas, que generan en los trabajadores que los realizan índices elevados de morbilidad y mortalidad, lo que ha de constatarse con la debida certeza y rigor mediante los oportunos estudios.

Además, la implantación de nuevos coeficientes tiene carácter "sustitutivo", puesto que, ante tan anómala situación, debe primar la salud y la integridad física de los trabajadores y e imponerse la corrección y mejora de las condiciones en que se ejecuta el trabajo, de modo que el Gobierno solo podrá adoptar una medida de adelanto de edad de jubilación si existe una constatación objetiva de que no es posible la modificación o mejora de las condiciones del trabajo en cuestión, que corrija y evite esa situación.

En esa doble constatación de la existencia de una situación extraordinaria de alta siniestralidad o morbilidad y de su carácter "irremediable" o inevitable, predomina el aspecto de prevención de riesgos laborales, y solo a partir de esa doble constatación se ha de valorar si procede modificar el alcance de la contingencia cubierta por el sistema de Seguridad Social a través de la pensión de jubilación, así como la oportunidad y viabilidad de la medida de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional cuadragésima quinta de la LGSS; además, a fin de mantener el equilibrio financiero del sistema, la aplicación de los coeficientes reductores y el adelanto de la edad de jubilación conllevarán un incremento en la cotización a la Seguridad Social".

La habilitación para dictar la norma ahora sometida a consulta se encuentra, en primer lugar, en el propio artículo 206, apartados 1 y 2, ya transcritos, que prevén que reglamentariamente se determinará el procedimiento general para establecer coeficientes reductores que permitan anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social.

Y en segundo lugar en la disposición final segunda de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones, establece un mandato en virtud del cual "En el plazo de tres meses desde el 1 de enero de 2022, el Gobierno procederá, en los términos que previamente sean acordados con las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, a la adaptación del marco regulador establecido en el Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social". El plazo, como es evidente, se ha sobrepasado con creces.

Por otra parte, la disposición final octava del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, faculta al Ministerio de Empleo y Seguridad Social (referencia que debe entenderse realizada al actual Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones) para "dictar las normas de aplicación y desarrollo de la presente ley y proponer al Gobierno para su aprobación los reglamentos generales de la misma" y dispone que "el Gobierno aprobará, asimismo, cuantas otras disposiciones resulten necesarias para la aplicación y desarrollo de lo previsto en esta ley".

En resumen, en lo que respecta al rango de real decreto del proyecto, este viene justificado tanto por los términos de las normas de habilitación legal, anteriormente citadas, como por su contenido y por el hecho de que deroga otra norma del mismo rango, el Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre.

Como ya se ha expuesto, es oportuno tener en cuenta que, además de los aspectos propios del régimen de la Seguridad Social, el proyecto sometido a consulta se encuadra en otro grupo normativo, el sistema del procedimiento administrativo común, y el sistema de Administración electrónica o digital, ya que su objeto es regular un procedimiento especial que tiene peculiaridades en relación al procedimiento común, peculiaridades que residen básicamente en dos aspectos: el primero, la legitimación para solicitar el inicio del procedimiento, el segundo, la posibilidad de establecer mediante una norma con este rango la obligación de relacionarse con las Administraciones públicas de forma telemática.

En lo que a este aspecto procedimental se refiere, la norma de cabecera, es decir, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula la obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas impuesta a determinados sujetos (artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre).

El desarrollo general de estas leyes se encuentra en el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos. Como señalaba el dictamen número 45/2021, de 18 de marzo, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se desarrollan la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en materia de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos: "la estructura del grupo normativo aplicable presenta una morfología muy particular, con dos leyes de cabecera muy detalladas en su regulación y una única norma reglamentaria a la que queda escaso margen de desarrollo".

Por otra parte, la disposición adicional primera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, regula las especialidades por razón de la materia, remitiendo la regulación a "su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley" en "b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo". Y se ha de tener en cuenta, además, que la disposición final sexta de la misma ley establece una habilitación genérica para el desarrollo normativo en estos términos: "Desarrollo normativo de la Ley. Se faculta al Consejo de Ministros y al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas disposiciones reglamentarias sean necesarias para el desarrollo de la presente Ley, así como para acordar las medidas necesarias para garantizar la efectiva ejecución e implantación de las previsiones de esta Ley".

El Consejo de Estado estima que el proyecto de norma sometido a consulta responde de modo correcto a las necesidades de desarrollo del citado artículo 206 del texto refundido de la Seguridad Social y sustituirá con ventaja a la norma que deroga, es decir, el Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre. Procede, no obstante, analizar la norma proyectada en relación con su inserción en los grupos normativos descritos y formular algunas consideraciones sobre determinados preceptos.

V. Sobre el título

El proyecto de Real Decreto enviado tiene un título largo y poco preciso. Bien es cierto que resulta casi transcripción del que tenía la norma que deroga, pero no se trata en esta norma de desarrollar el "régimen jurídico" de la procedencia de establecer coeficientes reductores. Esta tarea queda fuera del alcance de un real decreto, ya que solo mediante real decreto del Consejo de Ministros cabe aplicar el régimen de la jubilación anticipada en determinados colectivos.

Por decirlo de otro modo, el objeto de la norma sometida a consulta es establecer un procedimiento previo, en el sentido el artículo 55 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Pública, que dispone:

"Artículo 55. Información y actuaciones previas.

1. Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

(...)".

Siendo así, el título de la norma proyectada se ajustaría más a su contenido y límites con una redacción como esta: "proyecto de real decreto por el que se regula el procedimiento previo para determinar los supuestos en los que es oportuno permitir el acceso a la jubilación anticipada".

VI. Sobre el proyectado artículo 5.3 y el tiempo de trabajo efectivo

El proyecto de real decreto dedica el artículo 5.3 a la acreditación del tiempo de trabajo efectivo en estos términos:

"Artículo 5.3. "En todo caso deberá acreditarse que se ha permanecido realizando un trabajo efectivo en la ocupación o actividad penosa, tóxica, peligrosa o insalubre durante un periodo equivalente al periodo mínimo de cotización exigido para acceder a la pensión ordinaria de jubilación previsto en el artículo 205.1.b) del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, por lo que no serán computables las pagas extraordinarias".

Ha planteado el Instituto Nacional de la Seguridad Social en la tramitación que el último inciso debe suprimirse ya que lo que se exige es acreditar en la ocupación, categoría o actividad un período de desempeño efectivo y no de cotización. En estos términos la referencia a las pagas extraordinarias tiene poco sentido. Añade que esa referencia puede llevar a considerar que serán computables a esos efectos todos los períodos de cotización, con excepción de las pagas extraordinarias, por las referidas actividades, cuando únicamente habrán de computarse los de trabajo efectivo.

Coincide el Consejo de Estado con esta apreciación y estima prudente suprimir este último inciso, en cuanto podría llevar a confusión.

VII. Sobre el artículo 6 y el cómputo del tiempo trabajado

En el proyecto de Real Decreto enviado al Consejo de Estado se describe el modo de computar el tiempo trabajado para la aplicación del coeficiente reductor. Se trata de descontar los periodos en los que no se haya desarrollado la actividad penosa, tóxica, peligrosa o insalubre con algunas excepciones.

Dentro de estas excepciones se incluyen los periodos en los que no se haya trabajado por tres causas: la incapacidad temporal, la actividad sindical y la suspensión del contrato por razones de nacimiento y cuidado de menores.

En concreto, sobre este último caso la norma proyectada se expresa de este modo:

"Artículo 6. Cómputo del tiempo trabajado.

1. Para el cómputo del tiempo efectivamente trabajado a efectos de la aplicación del coeficiente reductor para la anticipación de edad se descontarán los periodos en los que la persona trabajadora no haya desarrollado la actividad penosa, tóxica, peligrosa o insalubre, salvo los siguientes:

(...).

b) Los que tengan por motivo la suspensión del contrato de trabajo por nacimiento y cuidado de menor, riesgo durante el embarazo, riesgo durante la lactancia natural y permiso parental...".

La previsión parece relacionarse, como ha señalado la Dirección del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social de la Secretaría de Estado de Seguridad Social y Pensiones, con lo establecido en el artículo 45 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, en relación con la suspensión del contrato de trabajo, que establece:

"Artículo 45. Causas y efectos de la suspensión.

1. El contrato de trabajo podrá suspenderse por las siguientes causas:

(...)

c) Incapacidad temporal de los trabajadores.

d) Nacimiento, adopción, guarda con fines de adopción o acogimiento, de conformidad con el Código Civil o las leyes civiles de las comunidades autónomas que lo regulen, de menores de seis años o de menores de edad mayores de seis años con discapacidad o que por sus circunstancias y experiencias personales o por provenir del extranjero, tengan especiales dificultades de inserción social y familiar debidamente acreditadas por los servicios sociales competentes.

e) Riesgo durante el embarazo y riesgo durante la lactancia natural de un menor de nueve meses.

(...)

n) Decisión de la trabajadora que se vea obligada a abandonar su puesto de trabajo como consecuencia de ser víctima de violencia de género o de violencia sexual.

o) Disfrute del permiso parental.

2. La suspensión exonera de las obligaciones recíprocas de trabajar y remunerar el trabajo".

La Dirección del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social de la Secretaría de Estado de Seguridad Social y Pensiones ha planteado en la tramitación que no se ha justificado que exista una excepción para los casos de nacimiento y no exista para los casos de adopción, o que exista en el caso de actividades sindicales y no exista en el caso de las trabajadoras víctimas de violencia de género. La Administración instructora ha expresado en su respuesta: "Las situaciones no computables como períodos trabajados a efectos de la aplicación de coeficientes reductores se han reducido a las que impiden por razones de salud realizar la actividad o a los permisos retribuidos que legalmente tienen la consideración de tiempo de trabajo, con la excepción del desempeño de actividad sindical que conlleve el alta pero no se retribuya por el empresario, en consideración a la libertad sindical".

El Consejo de Estado coincide en la necesidad de proteger la libertad sindical, pero entiende que la trabajadora víctima de violencia de género también debe ser protegida, teniendo en cuenta los criterios establecidos por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.

Se comprende que sea preciso fomentar la maternidad y la paternidad, regulando así la excepción para los casos de "nacimiento y cuidado de menor, riesgo durante el embarazo, riesgo durante la lactancia natural y permiso parental", pero no se entiende que queden excluidos, sin razón que lo justifique, el resto de los supuestos a los que se refiere el artículo 45 ya citado, es decir, "adopción, guarda con fines de adopción o acogimiento, de conformidad con el Código Civil o las leyes civiles de las comunidades autónomas que lo regulen, de menores de seis años o de menores de edad mayores de seis años con discapacidad o que por sus circunstancias y experiencias personales o por provenir del extranjero, tengan especiales dificultades de inserción social y familiar debidamente acreditadas por los servicios sociales competentes". Por otra parte la diferencia entre la maternidad o paternidad biológica y adoptiva no se justifica en modo alguno.

Estima por ello el Consejo de Estado que los términos en que está redactado el proyectado artículo 6 deben acomodarse a las previsiones de suspensión del contrato de trabajo reguladas en el artículo 45 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre.

VIII. Sobre el proyectado artículo 10: la legitimación para solicitar la iniciación del procedimiento y la representatividad sindical

Una primera reflexión que suscita el proyectado artículo 10 se refiere al concepto mismo de legitimación para solicitar la iniciación de un procedimiento administrativo. En el grupo normativo del procedimiento administrativo común la legitimación se atribuye inicialmente por la propia condición de interesado en el procedimiento. Supone, por tanto, un requisito adicional en cuanto a la forma de iniciación, de manera que es oportuno recordar que el artículo 1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, acota el ámbito de la reserva de ley y establece que "2. Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley...". En el caso sometido a consulta es el propio artículo 206 del texto refundido de la Ley General de Seguridad Social quien limita la legitimación, de manera que el aspecto formal queda cubierto.

El procedimiento para determinar la procedencia de la jubilación anticipada está en este momento regulado en el Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social. En artículo 10 de esta norma establecía:

"Artículo 10. Iniciación del procedimiento.

El procedimiento general en orden al establecimiento de coeficientes reductores para rebajar la edad de jubilación, o al establecimiento de una edad mínima de acceso a la pensión, en los supuestos a que se refiere este real decreto, podrá iniciarse:

a) De oficio (...).

b) A instancia de los empresarios y trabajadores por cuenta ajena, a través de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas a nivel estatal...".

El real decreto fue impugnado por la Unión Sindical Obrera, que entendía que lesionaba la libertad sindical, ya que el ámbito propio de la norma excede de la llamada representación institucional y la exclusión de algunos sindicatos no resulta proporcionada con el fin perseguido, ya que solo pretende facilitar los trabajos de la Administración.

En Sentencia de 22 de octubre de 2012 la Sala Tercera del Tribunal Supremo estima el recurso y declara la "nulidad de la expresión "más representativas a nivel estatal" de los artículos 10.b) párrafos primero y segundo y 11.4 y 5". Entiende que lesionan la libertad sindical, de modo que la reserva a las organizaciones sindicales más representativas de la iniciativa contemplada en el artículo 10 del Real Decreto 1698/2011 y del acceso a los estudios e informes a que alude el artículo 11.4 y a la comunicación de la necesidad de modificar las condiciones de trabajo a que se refiere su artículo 11.5, son nulas, en cuanto suponen una diferencia de trato entre las organizaciones sindicales no fundada.

En el artículo 206 del texto refundido de la Ley General de Seguridad Social se establece, con respecto a la legitimación:

"Artículo 206. Jubilación anticipada por razón de la actividad.

(...)

2. En los términos que se establezcan reglamentariamente, el inicio del procedimiento deberá instarse conjuntamente por organizaciones empresariales y sindicales más representativas, si el colectivo afectado está constituido por trabajadores por cuenta ajena; y por asociaciones representativas de trabajadores autónomos y organizaciones empresariales y sindicales más representativas, cuando se trate de trabajadores por cuenta propia. Cuando el procedimiento afecte al personal de las administraciones públicas la iniciativa corresponderá conjuntamente a las organizaciones sindicales más representativas y a la administración de la que dependa el colectivo".

Y el desarrollo reglamentario que se pretende dar a este precepto consta en el proyectado artículo 10 en estos términos:

"Artículo 10. Legitimación.

1. Estarán legitimados para solicitar la iniciación del procedimiento general para la determinación de la procedencia de establecer coeficientes reductores para la anticipación de la edad de jubilación:

a) De forma conjunta, las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, si el colectivo afectado está constituido por personas trabajadoras por cuenta ajena.

b) De forma conjunta, las asociaciones profesionales representativas de personas trabajadoras por cuenta propia y organizaciones empresariales y sindicales más representativas, cuando se trate de personas trabajadoras por cuenta propia.

c) De forma conjunta, las organizaciones sindicales más representativas y las administraciones públicas de las que dependan, cuando el procedimiento afecte a empleados públicos.

(...)

2. A fin de acreditar la representatividad prevista en el apartado anterior:

a) Se entiende por organizaciones sindicales más representativas las comprendidas en los artículos 6.2 y 7.1 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical.

b) Se entiende por asociaciones empresariales más representativas las comprendidas en la disposición adicional sexta del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre.

c) Se entiende por organizaciones profesionales representativas de personas trabajadoras por cuenta propia las comprendidas en el artículo 21 de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo".

Como se aprecia, la legitimación sindical se fija por remisión a los artículos correspondientes de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical. El artículo 6.2 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, determina a qué sindicatos corresponde la mayor representatividad a nivel estatal y el artículo 7 determina a qué sindicatos corresponde la mayor representatividad a nivel de comunidad autónoma.

En trámite de audiencia se ha personado en el procedimiento el sindicato CSIF que entiende que limitar la posibilidad de solicitar la iniciación del procedimiento a los sindicatos más representativos a nivel estatal y a nivel de comunidades autónomas supone una discriminación no justificada para la acción sindical de su organización. Añade que ostenta la condición de más representativa en un ámbito funcional y territorial (más del 10 % de los representantes en el conjunto de las Administraciones públicas) y forma parte de la Mesa General de Negociación de ámbito personal funcionario y laboral del conjunto de las Administraciones públicas recogida en el artículo 36.1 del texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre. Se suma a ello que desde el 1 de enero de 2011 todos los nuevos funcionarios se encuadran, obligatoriamente, en el Régimen General de la Seguridad Social, de modo que el acceso anticipado a la edad de jubilación podría beneficiar a determinados grupos a los que CSIF representa, como organización sindical más representativa. Entiende, por ello, que debe modificarse el artículo 10 del proyecto de Real Decreto.

La memoria de impacto del proyecto de Real Decreto enviado al Consejo de Estado se refiere a esta consideración y como respuesta hace constar: "No se admite", sin mayor o más razonada justificación.

Por otra parte, se ha de valorar cual es la consecuencia de la falta de legitimación. En el proyectado artículo 10.3 del Real Decreto se dispone:

"Artículo 10. Legitimación.

(...)

3. No procederá la admisión de solicitudes, y se emitirá la correspondiente resolución de inadmisión, cuando estas no cumplan con lo previsto en el apartado 1 de este artículo o se presenten en relación con colectivos que se encuentren fuera del ámbito subjetivo de aplicación establecido en el artículo 3 salvo, en este último caso, a efectos de la revisión a la que se refiere el artículo anterior y en los términos que en el mismo se establecen".

A la vista de lo previsto en el artículo 206 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, que dispone que "cuando el procedimiento afecte al personal de las administraciones públicas la iniciativa corresponderá conjuntamente a las organizaciones sindicales más representativas y a la administración de la que dependa el colectivo" y de lo argumentado en la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 2012, por analogía, el Consejo de Estado estima que la previsión sobre la legitimación del proyectado artículo 10 debe incluir, en el caso de que el procedimiento afecte al personal de las Administraciones públicas, la legitimación de los sindicatos más representativos en el ámbito territorial y funcional.

Donde la ley no distingue el reglamento no debe distinguir. Y en este caso la ley señala que serán "las organizaciones sindicales más representativas" sin especificar en modo alguno que deban serlo a nivel estatal o a nivel de comunidades autónomas. Téngase en cuenta, además, que es preciso interpretar el grupo normativo en el sentido más favorable al mejor desarrollo de la libertad y la acción sindical.

Esta observación se formula con carácter esencial, a los efectos previstos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

IX. Sobre el proyectado artículo 10: la legitimación para solicitar la iniciación del procedimiento de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social

En el procedimiento que se regula en el proyecto de Real Decreto sometido a consulta adquiere especial relevancia la regulación de la legitimación para solicitar la iniciación del procedimiento.

Procede recordar que la Ley 39/2015 delimita el concepto de interesado de este modo:

"Artículo 4. Concepto de interesado.

1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca...".

En este concreto procedimiento el artículo 206.2 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social dispone que solo pueden solicitar la iniciación del procedimiento las organizaciones empresariales y sindicales conjuntamente, excluyendo, por tanto, a los particulares. De forma coherente en el proyectado artículo 10 del texto enviado al Consejo de Estado se prevé: "Las personas trabajadoras por cuenta ajena o por cuenta propia, así como los empleados públicos, considerados individualmente, no estarán legitimados para instar el inicio de las actuaciones".

La exclusión de los trabajadores en particular puede resultar comprensible. El procedimiento es complejo, depende de muchos datos y varios informes, y los resultados son muy relevantes para el equilibrio del sistema, ya que la jubilación anticipada de los trabajadores representa una carga para quienes no pueden acceder a ella. Se ha podido apreciar en el trámite de audiencia que muchos ciudadanos quieren, por distintas razones, acceder a esta jubilación anticipada. Queda justificado, por lo expuesto, que solo las organizaciones empresariales y sindicales, estén legitimadas para solicitar la incoación del procedimiento.

Sin embargo, no se encuentra una justificación semejante en la posibilidad de incoar el procedimiento de oficio en los términos en que este modo de iniciación se ha proyectado.

En primer lugar, porque el artículo 206 del texto refundido de la Ley de la Seguridad Social no se refiere a esta incoación de oficio. Y, en segundo lugar, porque la regulación proyectada se refiere únicamente a una dependencia administrativa, la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social.

Bien es cierto que el procedimiento administrativo en general puede incoarse de oficio, según el artículo 54 de la Ley 39/2015, ya sea, como dispone el artículo 58 "por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia". Y que en este concreto caso la resolución que pone fin al procedimiento tiene como finalidad cerrar las actuaciones preparatorias, de modo que será el Consejo de Ministros, por real decreto, el que determine si una determinada ocupación o actividad queda incluida en este peculiar régimen de jubilación anticipada.

Pero, en este caso, se trata de otorgar a una dependencia administrativa la competencia para excepcionar una regulación prevista en una norma con rango de real decreto, ya que el proyectado artículo 10 lo establece de este modo:

"Artículo 10. Legitimación.

1. Estarán legitimados para solicitar la iniciación del procedimiento general para la determinación de la procedencia de establecer coeficientes reductores para la anticipación de la edad de jubilación:

(...)

d) La Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social podrá iniciar el procedimiento a petición individual de alguna de las partes legitimadas en los apartados anteriores, debidamente razonada y justificada en circunstancias excepcionales, siempre que dicha petición reúna todos los requisitos exigidos para la solicitud en el artículo 11".

A lo largo de la tramitación del procedimiento varios de los participantes han manifestado sus observaciones sobre este extremo. Así, el sindicato UGT se plantea si una dirección general debe ser quien valore las circunstancias excepcionales a las que se refiere el precepto. Ha expresado sus dudas la Inspección General de la Seguridad Social. Y la Secretaría General Técnica de Ministerio de Hacienda se plantea la misma duda en cuanto a la legitimación para instar la revisión en los casos en que las circunstancias cambien, si bien en este caso el proyectado artículo 9 del real decreto enviado al Consejo de Estado atribuye la competencia al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

Por su parte, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social recuerda que en la norma que será derogada, el Real Decreto 1698/2011, se establecía que el procedimiento se podía iniciar: "De oficio por la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, a través de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, a iniciativa propia, o como consecuencia de petición razonada no vinculante de las entidades gestoras o colaboradoras, de la Secretaría de Estado de Empleo, una vez que esta haya oído a la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, o de petición bien de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, o bien del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad". De forma coherente con ello ha propuesto que se incluyera a la Secretaría de Estado como legitimada, a lo que la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social ha contestado que es "innecesario".

El Consejo de Estado estima que es anómalo atribuir a una dirección general una determinada competencia y negársela a una secretaría de Estado. Las competencias para iniciar de oficio los procedimientos administrativos corresponden a los órganos de los ministerios, sean cuales sean. Sería absurdo suponer que el criterio de la persona titular del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones debe quedar supeditado al criterio de la persona titular de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social.

El apartado d) del artículo 10.1 del Real Decreto debe atribuir la competencia al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones y no a una concreta dirección general.

Y, en el mismo sentido, se debe suprimir del preámbulo del Real Decreto la mención que a ese aspecto se hace en el párrafo quinto ("No obstante, la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social podrá iniciar este procedimiento a petición individual de alguna de las partes señaladas, siempre que dicha petición reúna los requisitos establecidos para la solicitud en el artículo 11 y esté debidamente razonada y justificada por circunstancias excepcionales").

X. Sobre el artículo 12 y siguientes y la pretendida obligación de relacionarse con la Administración mediante medios electrónicos

El proyecto enviado al Consejo de Estado dedica los artículos 11 y siguientes a diseñar un procedimiento llamado "general" que resulta ser, en realidad, una fase previa o preliminar al procedimiento que, en su caso, deberá acometer el Consejo de Ministros para decidir si procede o no aplicar a una determinada ocupación o profesión la jubilación anticipada.

Como en el artículo 10 se establece que los sujetos legitimados para solicitar que se incoe el procedimiento general son solo las organizaciones empresariales y sindicales, el desarrollo que se hace en los artículos 11 y siguientes adolece de una cierta confusión acerca de quienes son los interesados en este expediente. Este dato ha determinado que varios de los participantes en la tramitación se plantearan si cabe imponer a los interesados la obligación de relacionarse con la Administración pública a través de medios electrónicos o telemáticos.

Así, en el artículo 11 del proyecto se precisa que las solicitudes irán dirigidas a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social por medios electrónicos, a través del registro electrónico accesible en la sede electrónica asociada de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones. Esta previsión no suscita objeciones por dos razones. La primera que así lo prevé el propio texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social en el artículo 206, que ahora se desarrolla en el apartado 3 ("La solicitud se presentará por medios telemáticos...". Y la segunda, y esencial, es que en esta etapa del procedimiento los solicitantes son siempre personas jurídicas, ya sean organizaciones empresariales, sindicatos o Administraciones, que tienen el deber de relacionarse con las Administraciones públicas mediante estos medios telemáticos.

La fase siguiente es la de identificación del colectivo, en la que se requerirá a los legitimados (es decir, organizaciones sindicales o empresariales o la dependencia que corresponda de la Administración pública) la información sobre los trabajadores y empresas que pudieran resultar afectados. En este caso el artículo 12 insiste en que esta información debe transmitirse mediante un sistema de transmisión seguro a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, que elaborará la base de datos estadística teniendo en cuenta las características de trabajadores y empresas.

Ahora bien, una vez llegado este momento, el artículo 13 establece:

"Artículo 13. Interesados.

Una vez presentada la solicitud y comprobada la legitimación se dará publicidad a través de, la sede electrónica asociada de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones para que los interesados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, puedan personarse en el procedimiento".

Y, por otra parte, el proyectado artículo 20, que regula el trámite de audiencia, dispone:

"Artículo 20. Trámite de audiencia.

1. La Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social pondrá en conocimiento de los interesados todos los informes a fin de que puedan realizar cuantas alegaciones y presentar cuantos documentos estimen oportunos. El envío de los informes se realizará sólo a través del medio electrónico que sea facilitado por los interesados.

2. El plazo para la realización de alegaciones será de diez días. Transcurrido este plazo, si los interesados no han efectuado alegaciones ni aportado nuevos documentos o justificaciones se tendrá por realizado el trámite".

Como se aprecia, ya no se trata tan solo de organizaciones sindicales y empresariales sino de particulares, empresas, trabajadores autónomos o funcionarios públicos. Se trata, pues, de personas físicas que no tienen la obligación de relacionarse con la Administración mediante la utilización de medios telemáticos. En el apartado de la memoria en el que se describe el contenido de la propuesta, se indica que dicha previsión "se justifica en el previsible volumen de la documentación sometida a audiencia, así como del número que puede alcanzarse de posibles interesados en el procedimiento".

En la tramitación del proyecto de Real Decreto la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes ha objetado este extremo, recordando las normas generales del procedimiento administrativo y recomendando revisar este contenido de la propuesta, con cita del dictamen del Consejo de Estado número 1.027/2023, de 5 de octubre.

El Consejo de Estado coincide con esta apreciación. En primer lugar, es preciso recordar que la regulación general de este derecho y, en algunos casos, deber, se encuentra en el artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en la que el principio general es que las personas físicas no tienen esa obligación, salvo en algún concreto caso de profesionales, y tienen, sin embargo, un derecho de opción. Esta opción es siempre voluntaria y revocable en cualquier momento. La norma de cabecera se expresa de este modo:

"Artículo 14. Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas.

1. Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento.

2. En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:

a) Las personas jurídicas.

b) Las entidades sin personalidad jurídica.

c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.

d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.

e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.

3. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios".

Por su parte, el artículo 3 del Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, aprobado por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, desarrolla esta cuestión, señalando que "la obligatoriedad de relacionarse electrónicamente podrá establecerse reglamentariamente por las Administraciones Públicas para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos, quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios".

El dictamen número 1.027/2023, de 5 de octubre, de este Consejo de Estado, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se modifican el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatarios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, y el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, en materia de Administración electrónica, expresaba:

"El Consejo de Estado ya manifestó sus dudas sobre esta redacción, poco precisa. En el dictamen número 45/2021, de 18 de marzo, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se desarrollan la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en materia de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, señaló: "Finalmente, los ministerios proponentes han optado por no concretar en el texto propuesto ninguna obligación específica de uso de medios electrónicos en el ámbito estatal, sino por remitir su desarrollo a otras normas reglamentarias que se adopten en el futuro, bien como real decreto acordado en Consejo de Ministros, bien mediante orden ministerial. Parece, sin embargo, al Consejo de Estado que la redacción del artículo 3.3, párrafo segundo, resulta excesivamente abierta, en cuanto no concreta los criterios que permitan diferenciar cuándo deberá imponerse la obligación mediante real decreto ni cuándo bastará con una orden ministerial. Habida cuenta de la trascendencia de esta regulación para los sujetos afectados, sería oportuno que la norma proyectada recogiera con mayor precisión los criterios que permitan determinar cuándo deberá establecerse la obligación mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros y cuándo podrá hacerse a través de orden ministerial".

A falta de esta precisión ha sido la jurisprudencia del Tribunal Supremo la que ha acotado uno y otro supuesto en cuanto al rango necesario para la norma y, sobre todo, sobre el contenido de esta. Procede traer a colación tres relevantes sentencias en la materia:

* Por sentencia del Tribunal Supremo 635/2021, de 6 de mayo, se resuelve el recurso interpuesto contra el artículo 2 de la Orden SND/411/2020, de 13 de mayo, que imponía la solicitud electrónica a los aspirantes, personas físicas, que desearan participar en las convocatorias de plazas de formación sanitaria especializada para las titulaciones universitarias de grado, licenciatura y diplomatura de Medicina, Farmacia, Enfermería y ámbito de la Psicología, Química, Biología y Física. Esta orden ministerial, que fue dictada durante el Estado de Alarma y modificaba las bases de la convocatoria para exigir el uso de medios electrónicos, fue declarada nula. El Tribunal Supremo razona que la potestad reglamentaria de los ministros no abarca los reglamentos que afectan o imponen obligaciones a los ciudadanos y señala que no es admisible un desarrollo por orden ministerial del artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, ya que la habilitación concedida es para el "desarrollo normativo" de la ley. Y añade que, dado que la imposición del uso obligado de los medios electrónicos se establece como excepción al reconocimiento del derecho de las personas a comunicarse con la Administración por medios electrónicos, reconocido en el propio artículo 14 de la LPAC, es preciso satisfacer cumplidamente los presupuestos que habilitan para tal imposición, es decir, que se haya verificado o constatado la razón de "capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos" y que se haya acreditado que los participantes en el proceso selectivo en cuestión tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

* Por sentencia del Tribunal Supremo 610/2022, de 25 de mayo, se resuelve la impugnación del Real Decreto 203/2021, 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos. El Tribunal Supremo entiende que en determinados casos se puede imponer la obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones mediante real decreto o mediante orden ministerial, aspecto que habrá de examinarse en el caso concreto.

* Por sentencia del Tribunal Supremo 3295/2023, de 11 de julio de 2023, se resuelve el recurso presentado por la Asociación Española de Asesores Fiscales con respecto a la obligación indiscriminada de relacionarse electrónicamente con la Administración que había impuesto la Orden HAC/277/2019, de 4 de marzo, por la que se aprueban los modelos de declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y del Impuesto sobre el Patrimonio. Los preceptos que imponían esta obligación a todos los contribuyentes han sido anulados. El Tribunal Supremo ha sentado doctrina legal y afirma que:

"... declaramos como doctrina jurisprudencial que no es ajustada a Derecho la imposición a los obligados tributarios de relacionarse electrónicamente con la Administración, recogida en la Orden HAC/277/2019, de 4 de marzo, pues se establece de manera general para todos los obligados tributarios sin determinar los supuestos y condiciones que justifiquen, en atención a razones de capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos, que se imponga tal obligación, que constituye una excepción al derecho de los ciudadanos a ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos con las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento, reconocido en el art. 96.2 LGT".

En este concreto caso, la orden citada ampliaba la obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas a todos los declarantes de los impuestos, ya que "desaparece la posibilidad de obtener la declaración y sus correspondientes documentos de ingreso o devolución en papel impreso". Entiende el Tribunal Supremo que el artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, debe ser de aplicación directa en materia tributaria, y no supletoria en virtud de la disposición adicional de la LPAC, por tratarse de una regulación que afecta a los principios de la relación entre el ciudadano y la Administración pública, que califica de elemento "axial" integrante del régimen jurídico de las Administraciones públicas.

De lo expuesto hasta ahora se desprende que, según la doctrina del Tribunal Supremo, existen dos limitaciones para el desarrollo normativo del citado artículo 14 de la Ley 39/2015.

En primer lugar, el rango, la imposición de la obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas debe llevarse a cabo, inicialmente, mediante un real decreto, aunque en abstracto pueda serlo en algunos casos por orden ministerial. La necesidad de audiencias en la tramitación y el dictamen del Consejo de Estado son algunas de las razones, como se verá.

En segundo lugar, el contenido: "de esta interpretación conjunta resulta indispensable que la disposición reglamentaria recurrida hubiera establecido las características y condiciones de determinados colectivos de personas físicas que, como establece el art. 14.3 LPAC, "[...] por su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos [...]" deban relacionarse obligatoriamente por medios electrónicos con la Administración, delimitando así los supuestos y condiciones del alcance de esa obligación", es decir, "determinar los supuestos y condiciones de presentación de las declaraciones por medios electrónicos o telemáticos no significa que la ley autorice a la norma reglamentaria a dejar sin efecto el derecho, que es lo que hace la Orden HAC/277/2019, sino que requiere identificar qué características o circunstancias concurren en determinados obligados tributarios, que les diferencien del conjunto de los obligados tributarios -para los que relacionarse electrónicamente es un derecho- y que justifican la pertinencia de imponerles la obligación de relacionarse necesariamente de forma electrónica, en lugar del derecho, ejercitable o no, a hacerlo en esta forma".

En semejante sentido cabe la cita de la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 16 de febrero de 2021 (Stichting Landgoed Steenbergen y otros vs. Holanda) donde se trata de la posibilidad de usar exclusivamente medios electrónicos para la publicidad de determinadas actuaciones y decisiones administrativas. Los recurrentes alegaban no haberse enterado de la exposición al público de un proyecto de ampliación de obras porque se había publicado únicamente por medios electrónicos, exposición habilitada en una ordenanza de notificación electrónica. El tribunal aclara en primer lugar que es posible establecer un sistema de publicación únicamente por medios electrónicos, pero siempre que existan salvaguardias para que sea accesible y que se mantenga el equilibrio, en estos términos:

"47. Si bien no le corresponde al Tribunal determinar la forma en que deben publicarse las notificaciones del tipo de que se trata, de los principios antes mencionados se desprende que cuando se interpone un recurso contra una decisión de una autoridad administrativa que puede ser perjudicial de terceros directamente afectados, es necesario que exista un sistema que permita a esas partes tomar conocimiento de dicha decisión en el momento oportuno. Esto requiere que la decisión, o la información relevante al respecto, esté disponible de una manera predeterminada y publicitada que sea fácilmente accesible para todos los terceros potencialmente afectados directamente. Siempre que existan suficientes salvaguardias para lograr dicha accesibilidad, en principio entra dentro del margen de apreciación del Estado optar por un sistema de publicación únicamente por medios electrónicos (...)

52. El Tribunal considera que, no obstante, debe tenerse en cuenta que la práctica de notificar a la ciudadanía únicamente por medios electrónicos las decisiones que potencialmente les puedan afectar y contra las cuales deseen objetar o apelar, corre el riesgo de no llegar a los ciudadanos que no tienen acceso a Internet o son analfabetos informáticos".

Cita el caso resuelto por la sentencia 21 de mayo de 2015 (Zavodnik contra Eslovenia), en el que sí se producía esa vulneración, precisamente por la edad y falta de accesibilidad electrónica de la persona a notificar: "No es posible pensar que los medios de comunicación en cuestión están destinados al público en general y no puede darse por sentado que se hayan comunicado con el demandante, una persona mayor que afirmó no poder usar un ordenador ni acceder a Internet. Habría sido poco realista esperar que el demandante consultara periódicamente el tablón de anuncios de un tribunal ubicado en una ciudad distinta de su lugar de residencia o que tuviera acceso a todos los números del Boletín Oficial. En esas circunstancias, el Tribunal no pudo llegar a la conclusión de que el demandante tuviera una oportunidad justa de conocer la audiencia sobre la adjudicación de las propiedades ni que su incapacidad para participar en el proceso se debiera a una falta de diligencia de su parte".

Por su parte el Consejo de Estado ha analizado los límites de la posibilidad de imponer esta obligación a los ciudadanos. Así, en el dictamen número 137/2019, de 11 de abril, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se aprueban el Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas y sus instrucciones técnicas complementarias, señalaba: "En la medida en que las empresas frigoristas pueden ser personas jurídicas (artículo 10.1 del proyecto) y que, en todo caso, cuando sean personas físicas reunirán los requisitos de capacidad económica, técnica, dedicación profesional a los que se refiere el artículo 14.3 de la Ley 39/2015, considera el Consejo de Estado que la redacción del artículo 10.4 del proyecto de Real Decreto debe modificarse para establecer la obligación de las empresas frigoristas de relacionarse por medios electrónicos con la Administración autonómica".

Pero manifestaba mayores dudas en el dictamen número 1.152/2021, de 16 de diciembre, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012, relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI), en relación con el procedimiento de reconocimiento de cualificaciones profesionales. En este caso se trataba de imponer la obligación de tramitación electrónica exclusivamente para los interesados que soliciten el reconocimiento de cualificaciones de titulaciones universitarias, en tanto que para los supuestos de reconocimiento de cualificaciones no universitarias, las autoridades competentes de las comunidades autónomas podrán determinar aquellas personas físicas a las que se les podrá exigir relacionarse con ellas obligatoriamente a través de medios electrónicos en los procedimientos de reconocimiento de cualificaciones profesionales, de acuerdo con lo establecido en los apartados 2 y 3 del artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Señalaba el Consejo: "Según la memoria, la introducción de la disposición adicional octava obedece al entendimiento de que las personas que solicitan el reconocimiento de sus cualificaciones profesionales constituyen un colectivo que reúne las condiciones de capacidad técnica; o como indica textualmente, "La enseñanza universitaria y la motivación de trasladarse a otro Estado Miembro a ejercer su profesión constituyen dos factores que presuponen la capacidad técnica de los ciudadanos que soliciten el reconocimiento de cualificaciones". Aun siendo ello muy probable, no cabe olvidar que el acceso a determinado nivel de cualificación formativa y profesional no está necesariamente relacionado ni con la edad, ni con el conocimiento y el dominio del uso de las tecnologías de la información. Es decir, que pueden existir graduados universitarios y profesionales que no tengan esa capacidad técnica a la que alude la memoria y que, de aprobarse en sus términos el Proyecto, tendrían la obligación de relacionarse de forma electrónica con la Administración General del Estado. La expresión "colectivos de personas físicas" que emplean la Ley 39/2015 y el citado Reglamento de 2021 presenta contornos difusos que no siempre permiten delimitar con claridad el ámbito subjetivo sobre el que pueden proyectarse las reglas de habilitación que contienen. En esa delimitación ha de tenerse en cuenta siempre la denominada brecha digital, que existe antes por razones de edad que por cuestiones de titulación y formación académica o profesional. En cualquier caso, el Consejo de Estado, por razón de las condiciones específicas que concurren en las personas a las que se dirige el régimen de reconocimiento de cualificaciones profesionales, considera que el régimen contenido en los indicados apartados del artículo único del Proyecto puede encontrar cobertura en los citados preceptos legales".

Como se aprecia, la jurisprudencia ha impuesto límites a la posibilidad de ampliar la obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas, en función de los cuales procede analizar la norma proyectada, que regula esta obligación para los interesados en el procedimiento.

Se cumple con la primera de las condiciones, la condición formal, es decir, la norma proyectada es un real decreto.

Pero no con la segunda, la condición material, ya que en el caso sometido ahora a consulta la justificación no se encuentra en las capacidades y posibilidades de los destinatarios, sino en la facilidad de la gestión para el servicio público, ya que como expresa la memoria "se justifica en el previsible volumen de la documentación sometida a audiencia, así como del número que puede alcanzarse de posibles interesados en el procedimiento".

No se aprecia, en lo sustancial, una justificación de la extensión de la obligación. En el nuevo ámbito de obligados se encuentran todos los empresarios, con independencia del volumen de su empresa o del número de empleados, todos los autónomos, los servidores públicos sean funcionarios o no, los trabajadores en una relación de carácter especial en el servicio del hogar familiar, los agricultores y ganaderos, o, por decirlo de otro modo, cualquier trabajador que cotice a la Seguridad Social. No parece oportuno poner ejemplos concretos, pero es fácil imaginar que en muchos casos la obligación de relacionarse con la Administración por medios informáticos puede recaer sobre personas físicas que se dedican a todo tipo de actividades, sin el respaldo de organizaciones, empresas, medios informáticos o ayuda de profesionales en el sector.

El proyecto de norma sometido a consulta no explica las razones por las cuales se presume que estas personas tienen la capacidad para relacionarse electrónicamente con la Administración, o, por decirlo con palabras del Tribunal Supremo "qué características o circunstancias concurren en determinados obligados tributarios, que les diferencien del conjunto de los obligados tributarios -para los que relacionarse electrónicamente es un derecho- y que justifican la pertinencia de imponerles la obligación de relacionarse necesariamente de forma electrónica, en lugar del derecho, ejercitable o no, a hacerlo en esta forma".

Estima el Consejo de Estado que la mayor facilidad para la gestión de la documentación por parte de la Administración puede producir, en este caso, una discriminación en el acceso a los servicios públicos para quienes no dispongan de ordenadores y medios técnicos o sean, en palabras del Tribunal Europeo de Derechos Humanos unos "analfabetos informáticos". La interpretación propuesta por el Real Decreto proyectado es contraria a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que garantiza el derecho de los ciudadanos tienen derecho a utilizar los medios que consideren convenientes para su relación con las Administraciones. Y entiende, por ello, que la pretendida ampliación de sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social no constituye un desarrollo reglamentario correcto del artículo 14 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, de acuerdo con las precisiones que se desprenden de la doctrina legal del Tribunal Supremo.

Por esta razón los proyectados artículos 13 y 20, que afectan a los interesados en general en el procedimiento, deben reconsiderarse, con expresión precisa del derecho que tienen los ciudadanos a "elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no" y modificar en cualquier momento, el medio elegido, como dispone el artículo 14 de la Ley 39/2015.

Esta observación se formula con carácter esencial, a los efectos previstos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Es oportuno añadir que la modificación de estos preceptos debe acompañarse con la oportuna modificación de la memoria de impacto, en lo que se refiere a la valoración de las cargas.

XI. Sobre el artículo 18 y la naturaleza de los informes

En el proyecto del Real Decreto enviado en consulta se dedica el artículo 18 a incorporar una precisión sobre la naturaleza de los informes que deben emitirse durante la tramitación del procedimiento, calificando los informes de necesarios y no vinculantes. Así se expresa:

"Artículo 18. Naturaleza de los informes.

Los informes a que se refieren los artículos 15, 16 y 17, tienen carácter necesario y no vinculante y se emitirán en el plazo de un mes".

Es preciso recordar que la materia relativa al procedimiento administrativo está sujeta a reserva de ley. Así lo expresa el artículo 105 de la Constitución:

"Artículo 105. La ley regulará:

a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.

b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.

c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado".

Muy tempranamente el Consejo de Estado valoró este precepto y señaló en su dictamen número 42.302, de 13 de diciembre de 1979, sobre la reforma de la Ley de Procedimiento Administrativo, que: "El procedimiento administrativo constituye una materia que ha de ser necesariamente integrada en el ordenamiento jurídico y regulada por una norma con rango de Ley. Así resulta del mandato contenido en el artículo 105.c) de la Constitución: "La ley regulará el procedimiento administrativo". Tal precepto contiene la exigencia de que las Cortes Generales dicten una Ley de Procedimiento; así como el límite a su potestad legislativa, consistente en que, una vez promulgada dicha ley, pueda ser modificada, pero nunca derogada totalmente sin ser sustituida por otra".

La interpretación sobre esta reserva de ley ha sido llevada a cabo por varias sentencias del Tribunal Constitucional. Así en la Sentencia 68/2021, de 18 de marzo, se señala con respecto al procedimiento administrativo que "De un lado, el constituyente reserva en exclusiva al Estado, primero, los principios o normas que "definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la administración" (STC 227/1988, FJ 32), esto es, la regulación del procedimiento entendido en sentido estricto (iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos); y, segundo, las normas que "prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento" (STC 227/1988, F.J. 32). En los mismos términos se expresa la Sentencia 33/2018 de 12 de abril, con referencia especial a los motivos de revisión y las garantías de un tratamiento común ante las Administraciones públicas.

Precisamente por ello la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, acota el ámbito de la reserva de ley y establece:

"Artículo 1. Objeto de la Ley.

1. La presente Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.

2. Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar".

Y, en el mismo sentido, sobre los informes, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone:

"Artículo 79. Petición.

1. A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por las disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos.

2. En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se solicita".

"Artículo 80. Emisión de informes.

1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes.

2...".

En el procedimiento administrativo común no existen los informes "necesarios". No se duda de que los informes que se prevén en el procedimiento que regulará el Real Decreto proyectado son necesarios. Sin duda lo son. Pero ese argumento no habilita a una norma con rango de real decreto a modificar las categorías generales del procedimiento administrativo común, sujeto, como se ha dicho, a reserva de ley.

El Consejo de Estado entiende que esa calificación debe suprimirse, de modo que el artículo 18 se limite a expresar que los informes no son vinculantes y a fijar el plazo para su emisión.

XII. Sobre el proyectado artículo 22: el plazo para la resolución y el sentido del silencio

El objeto de la norma sometida a consulta es regular el procedimiento general mediante el cual se acopiarán los datos necesarios para que sea posible decidir si una determinada actividad u ocupación es susceptible de incorporarse al sistema de jubilación anticipa. El artículo 206 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, no precisa el plazo en que debe producirse la resolución y, por su parte, el artículo 21.2 de la Ley 39/2015, establece que: "2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea".

Dentro de estos márgenes y teniendo en cuenta que para tomar fundadamente esta decisión resultan necesarios los informes sobre morbilidad y siniestralidad, los informes del Instituto Nacional de la Seguridad Social y Salud en el Trabajo, O. A., M. P., y los del Organismo Autónomo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, previstos en los proyectados artículos 14, 15 y 16, en cualquier caso, más otros, como puede ser el previsto en el artículo 17, resulta razonable que el plazo para la resolución sea de seis meses.

El apartado 2 de este artículo 22 se refiere al sentido del silencio y dispone:

"Artículo 22. Plazo de resolución.

(...)

2. Transcurrido este plazo sin que haya recaído resolución expresa se entenderán desestimadas las solicitudes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129.3 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social".

El sindicato UGT se ha planteado durante la tramitación que el sentido del silencio debería ser positivo, argumentando que "afecta a derechos fundamentales, como lo es la salud". Con independencia de la imprecisión de este argumento lo cierto es que el sentido del silencio se acomoda con naturalidad a lo previsto en el artículo 129 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, que dispone:

"Artículo 129. Normas de procedimiento, autenticación y firma.

1. La tramitación de las prestaciones y demás actos en materia de Seguridad Social, incluida la protección por desempleo, que no tengan carácter recaudatorio o sancionador se ajustará a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, con las especialidades en ella previstas para tales actos en cuanto a impugnación y revisión, así como con las establecidas en este capítulo o en otras disposiciones que resulten de aplicación.

(...)

3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, una vez transcurrido el plazo máximo para dictar resolución y notificarla fijado por la norma reguladora del procedimiento de que se trate sin que haya recaído resolución expresa, se entenderá desestimada la petición por silencio administrativo.

Se exceptúan de lo dispuesto en el párrafo anterior los procedimientos relativos a la inscripción de empresas y a la afiliación, altas y bajas y variaciones de datos de los trabajadores iniciados a solicitud de los interesados, así como los de convenios especiales, en los que la falta de resolución expresa en el plazo previsto tendrá como efecto la estimación de la respectiva solicitud por silencio administrativo".

En el dictamen número 1.835/2011, de 17 de noviembre, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social, señalaba el Consejo de Estado sobre esta misma previsión: "Ciertamente, tanto el establecimiento de una regla de silencio positivo como la eventual estimación del recurso interpuesto contra la decisión (denegatoria) forzarían la incoación de los trámites -como dice el artículo 12.1 proyectado- "para que mediante real decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo e Inmigración, la edad mínima exigida en cada caso pueda ser rebajada, en un determinado sector o actividad". Pero parece claro que, aunque se inicie esa tramitación, ni la regla del silencio ni la estimación del recurso pueden imponer la adopción del real decreto pretendido, puesto que dicha decisión corresponde al Gobierno, mediante real decreto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 161 bis de la LGSS (en ejercicio de la potestad reglamentaria que al Gobierno reconocen el artículo 97 de la Constitución y el artículo 1 de la Ley del Gobierno). En todo caso, aunque se iniciaran aquellos trámites, sería, cabalmente, la propia Dirección General el órgano encargado de la tramitación del procedimiento, abocado así a cerrarse sin ser culminado".

En suma, el precepto proyectado resulta conforme con el grupo normativo tanto en lo que afecta al artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, como en lo que se refiere al artículo 129 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre.

XIII. Sobre la disposición final tercera y la entrada en vigor

El artículo 206 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, redactado por la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones, encomienda a una comisión integrada por los ministerios de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, Trabajo y Economía Social, Hacienda y para la Transformación Digital y la Función Pública, junto a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas a nivel estatal, la tarea de valorar los indicadores que acrediten la concurrencia de las circunstancias objetivas que justifiquen la aplicación de los coeficientes reductores en el acceso a la jubilación.

El desarrollo reglamentario de la Comisión se encuentra en el artículo 19 del proyectado Real Decreto sometido a consulta, que la denomina "Comisión de Evaluación", y en la disposición adicional segunda, que prevé que la Comisión, que será un órgano colegiado de los previstos en el artículo 20 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, debe crearse mediante orden ministerial conjunta en el plazo de cuatro meses.

De todo ello se desprende que la entrada en vigor del procedimiento regulado en el proyecto de Real Decreto queda supeditada a la existencia de la citada comisión. Por ello la proyectada disposición final tercera dispone:

"Disposición final tercera. Entrada en vigor.

El presente real decreto entrará en vigor el mismo día en que entre en vigor la orden ministerial conjunta por la que se cree la Comisión de Evaluación prevista en el artículo 206 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y en la disposición adicional segunda de este real decreto".

Resulta anómalo condicionar la entrada en vigor de una norma a la entrada en vigor de otra con rango inferior, como se ha señalado a lo largo de la tramitación por varios de los participantes, como la Tesorería General de la Seguridad Social, la Dirección General del Servicio Jurídico y, sobre todo, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

Se ha de tener en cuenta, además, que la Directriz de técnica normativa 42.f), relativa a las disposiciones finales, dispone que: "Si lo que se retrasa es la producción de determinados efectos, la especificación de cuáles son y cuándo tendrán plena eficacia se hará también en una disposición final que fije la eficacia temporal de la norma nueva, salvo cuando ello implique la pervivencia temporal de la norma derogada, que es propio de una disposición transitoria".

Entiende, por ello, el Consejo de Estado, que puede conseguirse la finalidad pretendida con una redacción semejante a esta:

"Disposición final tercera. Entrada en vigor.

El presente real decreto entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. Tendrá efectos en cuanto al procedimiento regulado en el mismo día en que entre en vigor la orden ministerial conjunta por la que se cree la Comisión de Evaluación prevista en el artículo 206 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y en la disposición adicional segunda de este real decreto".

En mérito de cuanto antecede, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones relativas a los proyectados artículos 10, 13 y 20, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para determinar la procedencia de establecer coeficientes reductores que permitan anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 8 de mayo de 2025

EL SECRETARIO GENERAL ACCTAL.,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE INCLUSION, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.