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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 3 de abril de 2025, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 24 de febrero de 2025, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de real decreto por el que se modifica el Reglamento General de Circulación, aprobado por el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, en materia de señalización de tráfico.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto remitido a consulta ("Proyecto de real decreto por el que se modifica el Reglamento General de Circulación, aprobado por el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, en materia de señalización de tráfico") está constituido por una parte expositiva, una parte dispositiva formada por un artículo único y una parte final, compuesta por una disposición adicional, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

Señala la parte expositiva que en el Reglamento General de Circulación, aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre (en adelante, "Reglamento General de Circulación"), se establece que la señalización tiene por objetivo advertir e informar a los usuarios de la vía y ordenar o reglamentar su comportamiento con la necesaria antelación de determinadas circunstancias de la vía o de la circulación, constituyendo la señalización vial en sus distintas formas uno de los elementos clave en la gestión de la circulación.

Transcurridos más de veinte años desde su aprobación, afirma esta parte introductoria que se considera necesario actualizar la señalización a los cambios sociales y tecnológicos producidos en materia de movilidad, principalmente a través de la modificación del título IV mediante la consolidación en un único documento, el Catálogo oficial de señales de circulación y marcas viales incluido en el anexo I, de la forma, símbolos y nomenclatura de las señales.

En cuanto a su contenido y tramitación, se indica que se han tenido en cuenta los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Se añade que la norma ha sido informada por el Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible y que se dicta al amparo de la habilitación prevista en la disposición final segunda del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre.

El artículo único modifica el Reglamento General de Circulación mediante dieciséis apartados.

En particular, se modifican los artículos 5.3, 15.6, 49.2, 52.2, 56, 66.2, 68.2, 69, 71.2, 95.4, 113, 121.4 y se suprime el apartado 8 del artículo 122 a través de los trece primeros apartados del artículo único.

En los apartados catorce y quince del artículo único se da nueva redacción a los títulos IV y V del Reglamento General de Circulación, relativos a la señalización y a las señales en los vehículos, trasladándose la enumeración, contenido y descripción de las señales de circulación desde la parte dispositiva del Reglamento General de Circulación al anexo I de dicho reglamento.

El apartado dieciséis da nueva redacción al anexo I del Reglamento General de Circulación, que bajo la rúbrica "Señales de circulación", a través de cinco apartados describe todas las señales que contiene el Reglamento General de Circulación. El último de estos apartados contiene el Catálogo oficial de señales de circulación y marcas viales, que está formado por dos documentos: el Catálogo de señales verticales de circulación tomos I y II y el Catálogo de marcas viales.

La disposición adicional única establece que las autoridades competentes podrán complementar y ampliar los aspectos de señalización que no estén contenidos en el Reglamento General de Circulación y que en el ámbito de la Red de carreteras del Estado se aplicará además la regulación específica sobre señalización establecida por el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, entre las que se encuentran las siguientes normas de carreteras: a) Norma de carreteras 8.1-I.C Señalización vertical, b) Norma de carreteras 8.2-I.C Marcas viales y c) Norma de carreteras 8.3.I.C Señalización de obras.

El régimen transitorio se contiene en una disposición de esta naturaleza que prevé que los nuevos catálogos serán de aplicación únicamente a proyectos cuya orden de estudio inicial tenga fecha posterior a la entrada en vigor del real decreto y que se podrán mantener las señales instaladas contempladas en el anexo I del Reglamento General de Circulación antes de la fecha de entrada en vigor del real decreto, no siendo necesaria su sustitución para su adaptación al nuevo catálogo, excepto las señales suprimidas, que deberán ser retiradas en el plazo de un año desde la citada fecha. El nuevo catálogo se aplicará cuando las señales sean renovadas debido a su estado de conservación.

Mediante la disposición derogatoria única se derogan cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en el real decreto.

Las dos disposiciones finales se dedican al desarrollo normativo- habilitación para la modificación del anexo I del Reglamento General de Circulación- y a la entrada en vigor, que se prevé que tenga lugar el 2 de enero de 2025.

Segundo: Se completa el expediente con los siguientes documentos:

A. Sucesivas versiones del proyecto, acompañadas de sus correspondientes memorias del análisis de impacto normativo de 28 de septiembre de 2022, 15 de febrero de 2023, 30 de mayo de 2023, 27 de julio de 2023, 21 de febrero de 2024, 7 de octubre de 2024 y 6 de febrero de 2025.

B. Documentación relativa al trámite de consulta pública realizado entre los días 9 y 24 de junio de 2022, sin que se hayan presentado alegaciones.

C. Documentación relativa al trámite de audiencia practicado entre los días 28 de septiembre y 21 de octubre de 2022. Se han recibido más de cien alegaciones procedentes de: la Plataforma Ciudadana "Unión Internacional para la Defensa de los Motociclistas", , Human Mobility, Red de Ciudades por la Bicicleta, Red de Ciudades que Caminan, ConBici, Asociación Nacional de Empresas del Sector de Dos Ruedas -ANESDOR-, MSL-un particular-, Ayuntamientos de Madrid y de Zaragoza.

Todas las observaciones han sido recogidas en el anexo I de la memoria del análisis de impacto normativo, incluyendo un análisis, con la valoración dada, una justificación de la aceptación o no de cada alegación, así como su reflejo en el texto. Muchas de las alegaciones rechazadas lo han sido por referirse a normas de circulación, no a la señalización.

D. El 21 de octubre de 2022, el Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible certificó que el proyecto normativo fue remitido a los vocales que forman parte de ese Consejo para que, en el plazo de 15 días, emitieran las consideraciones que estimaran oportunas, manifestando su conformidad o la no formulación de observaciones los siguientes vocales: Ayuntamiento de Mazarrón (Murcia), Comunidad Autónoma de Castilla y León, Comunidad de Madrid, Comunidad Foral de Navarra, Comunidad Valenciana, Consejo de Consumidores y Usuarios, INJUVE, Ministerio de Defensa, Ministerio de Hacienda y Función Pública, Ministerio de Justicia, Ministerio de Sanidad, Ministerio de Trabajo y Economía Social, Ministerio de Transportes y Medio Ambiente y Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

Añade que se han recibido observaciones de las siguientes vocalías: Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, Asociación de Ciclistas Profesionales, Comunidad Autónoma de Cataluña -Servei Catalá de Transit-, Comunidad Autónoma de Galicia, Comunidad Autónoma de La Rioja, Comunidad Autónoma del País Vasco, Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior y Real Automóvil Club de España (RACE). También se han recibido, por último, informes de las siguientes entidades que no forman parte del Consejo: Federación Española de Municipios y Provincias y ayuntamientos de Logroño y de Petrer (Alicante).

Todas las sugerencias constan en la memoria del análisis de impacto normativo, junto con la justificación de su admisión o rechazo en el texto definitivo, efectuada por la Unidad Normativa de la Dirección General de Tráfico.

E. Solicitud de informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, de 3 de marzo de 2023, cuya recepción aún no consta.

F. Sendos informes, de 20 de abril y 21 de junio de 2023, de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior en los que se objeta el contenido del entonces denominado Catálogo de señales y marcas viales en cuanto no incluía las señales de balizamiento ni los semáforos. A esta cuestión se respondió por la unidad proponente mediante oficios de 30 de mayo y 28 de julio de 2023, celebrándose una reunión para consensuar el contenido del catálogo.

G. Tercer informe, de 14 de septiembre de 2023, de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior que aparte de varias observaciones acogidas en su práctica totalidad, solicita que se justifiquen con mayor detenimiento algunas de las modificaciones propuestas.

H. Informe, de 22 de abril de 2024, de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior, con varias observaciones acogidas casi en su totalidad.

I. Informe, sin observaciones, de 25 de abril de 2024, de la Dirección General de Policía.

J. Informe del Consejo Nacional de Discapacidad, de 25 de abril de 2024, con una serie de observaciones en defensa de los intereses del colectivo al que representan, algunas de las cuales se refieren a cuestiones no incluidas en el proyecto normativo sometido a dictamen.

K. Informe, sin observaciones, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Cultura, de 26 de abril de 2024.

L. Informe, sin observaciones, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, de 30 de abril de 2024.

M. Informe, de 30 de abril de 2024, de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática. Afirma que, en cuanto a la adecuación a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, no se formulan observaciones. Tampoco formula observaciones de carácter competencial.

N. Informe, sin observaciones, de la Dirección General de la Guardia Civil, de 6 de mayo de 2024.

O. Informe, sin observaciones, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Formación Profesional y Deportes, de 8 de mayo de 2024.

P. Informe de 24 de mayo de 2024, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Igualdad, que contiene una observación sobre el lenguaje inclusivo y otra que propone que las figuras e imágenes de personas que contiene el proyecto de Real Decreto sean igualitarias e inclusivas y que, por tanto, también aparezcan figuras e imágenes de mujeres, niñas y niños, en aquellas señales en las que aparece solo una persona.

Q. Informe, de la Dirección General de Carreteras, de 3 de junio de 2024, del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible con una serie de observaciones, muchas de ellas terminológicas, acogidas en su práctica totalidad.

R. Informe, de 7 de junio de 2024, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible con una serie de observaciones acogidas en su práctica totalidad.

S. Informe, de 17 de junio de 2024, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria y Turismo, de carácter favorable y que sugiere algunas modificaciones, principalmente, de técnica normativa, acogidas por el órgano proponente.

T. Solicitud de informe y posterior reiteración a la Dirección General de Protección Civil y Emergencias, de fechas 15 de abril y 27 de mayo de 2024, cuya recepción no consta.

U. Cuarto informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de 20 de junio de 2024, que insiste en la necesidad de incluir en el catálogo todos los tipos de señales. Entiende que deben suprimirse la posibilidad de habilitar nuevas marcas viales no previstas en el catálogo en los tramos de ensayo, y rechaza algunas competencias atribuidas a los ayuntamientos, observación acogida por el órgano proponente. También sugiere que se establezca un régimen transitorio, petición admitida.

V. Comunicación de 9 de diciembre de 2024 del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública en el que se indica que no es necesaria la aprobación previa de su titular.

W. Informe favorable de las secretarías generales técnicas de los ministerios de Industria y Turismo, de 27 de diciembre de 2024; Defensa, de 13 de enero de 2025; Transportes y Movilidad Sostenible, de 29 de enero de 2025, que también indicaba dos erratas ya corregidas; y del Ministerio del Interior, de 12 de febrero de 2025.

X. Proyecto de Real Decreto que se somete a dictamen del Consejo de Estado, de 6 de febrero de 2025, al que acompaña la memoria del análisis de impacto normativo del proyecto de la misma fecha. Se da cuenta de la estructura de la norma, de los trámites practicados y de los informes recabados.

Se señala que el proyecto normativo halla su amparo constitucional en el artículo 149.1.21.ª de la Constitución. Se afirma que el proyecto normativo da cumplimiento al artículo 55 apartado 1 del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

En cuanto al examen de los posibles impactos, se indica:

- Impacto económico y presupuestario: se considera que se trata de una norma que no tiene efectos significativos sobre la economía en general, ni sobre la competencia y que tiene impacto presupuestario, pues implica un gasto. Añade que no existe impacto desde el punto de vista de las cargas administrativas. Explica que los nuevos catálogos propuestos no obligan a ninguna Administración a la instalación de nuevas señales verticales y marcas viales, sino que las nuevas señales verticales y marcas viales no incluidas en los anteriores catálogos podrán ser implantadas cuando la Administración competente lo considere oportuno, ya que las señales y marcas viales instaladas en el momento de la entrada en vigor de los nuevos catálogos propuestos mantendrán plenamente su vigencia. No obstante, precisa, cuando las señales verticales y marcas viales instaladas se tengan que sustituir por motivos de conservación y mantenimiento, en los casos en que los catálogos propuestos establezcan un nuevo diseño, deberá aplicarse este. Por otra parte, las señales verticales y marcas viales que se suprimen de los catálogos deben retirarse y, en su caso, sustituirse por las nuevas en el plazo de un año, lo que tendrá un impacto en los presupuestos de las Administraciones responsables de la señalización de las vías, añadiendo que: "No se puede cuantificar el importe del impacto presupuestario toda vez que depende de cada contrato de mantenimiento que haya suscrito el titular de la vía. Por otro lado, el tamaño de algunas señales ha sido adaptado a dimensiones que hacen más eficiente su fabricación y que permiten un mejor aprovechamiento de los materiales necesarios para su fabricación".

- Impacto de género: se aprecia un impacto positivo, afirmándose que: "En el contexto actual, no tiene sentido atribuir las tareas de hacer la compra y el cuidado de los hijos al género femenino", por lo que se modifican ambos pictogramas: en el de "Hipermercado" aparece una figura masculina (del mismo tipo que en todas las señales en las que solo aparece una persona), mientras que en el de "Zona peatonal" es una persona de género masculino el que lleva el carrito del bebé.

- La norma carece de impacto en la infancia y la adolescencia, y en la familia.

- En materia de seguridad vial, se aprecia un impacto positivo, ya que la señalización circunstancial mediante paneles de mensajes variables y otros elementos tiene una relevancia muy alta al permitir avisar de forma rápida incidencias y circunstancias peligrosas para la conducción, por lo que tiene también una elevada ratio beneficio social / coste.

- Respecto al cambio climático, se aprecia un impacto positivo, al optimizarse para algunas señales verticales los recursos materiales para su construcción.

- La norma tiene un impacto nulo en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, toda vez que no regula ningún aspecto relativo a estas cuestiones.

Y, en tal estado de tramitación, dispuso V. E. la remisión del expediente al Consejo de Estado en el que tuvo entrada el 25 de febrero de 2025.

Ha sido solicitada audiencia ante el Consejo de Estado por parte de la Confederación Nacional de Autoescuelas, en fecha 13 de febrero de 2025, concediéndose en fecha 27 de febrero de 2025 por plazo de quince días.

Mediante escrito presentado el 20 de marzo de 2025, esa confederación mostró su conformidad con el proyecto normativo, "en especial, con la relativa al cambio de estructura para facilitar y agilizar la incorporación o modificación de determinados aspectos en las señales de tráfico y marcas viales". Únicamente manifestó su disconformidad con la fecha prevista para su entrada en vigor, solicitando que se retrasase al "1 de julio de 2025 o 2 de enero de 2026".

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I / El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter preceptivo, de acuerdo con el artículo 22.Tres de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, al tratarse de una disposición de carácter general que se dicta en ejecución de una ley, en concreto, el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre (en adelante, "texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial").

II / En cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado, se han cumplido, con carácter general, las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno ("Ley 50/1997").

Constan en el expediente las sucesivas versiones del proyecto, acompañadas de sus correspondientes memorias del análisis de impacto normativo con el examen de los correspondientes impactos, tal y como se indica en el apartado segundo letra X) de antecedentes.

Si bien es cierto que, como afirma la memoria, no se puede cuantificar el importe del impacto económico ni presupuestario por los motivos en dicho documento expuestos, hubiera sido deseable un mayor esfuerzo en aportar alguna cifra o dato ilustrativo aproximado, ya fuera de carácter relativo o absoluto, que permita entender el impacto respecto a algunas cuestiones, como por ejemplo, el alcance de la obligación de suprimir señales que deberán ser retiradas en el plazo de un año por su desaparición o el ahorro derivado de la modificación del tamaño que según se afirma permite una mayor eficiencia en la fabricación. De igual manera, debería cuantificarse el coste de sustitución del color de la luz de los dispositivos de los vehículos policiales al que se refiere la nueva redacción del artículo 69 del Reglamento General de Circulación, aprobado por el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre (en adelante, "Reglamento General de Circulación").

Se han realizado los trámites de consulta y audiencia e información pública previstos en los apartados 2 y 6 del artículo 26 de la Ley 50/1997.

Obran también en el expediente los informes de los distintos organismos administrativos que han intervenido en su elaboración.

El proyecto ha sido sometido a la consideración de los miembros del Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible, según determina el artículo 8.5.d) del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, al tratarse de una disposición general que afecta al tráfico, la seguridad vial o la movilidad sostenible.

No ha emitido informe la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, habiéndosele solicitado. Una vez transcurrido el plazo de quince días desde su petición, ha continuado la tramitación del proyecto, según lo establecido en el artículo 7.5 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece su régimen de funcionamiento.

En fin, han emitido informes las secretarías generales técnicas de los ministerios de Industria y Turismo, Defensa, Transportes y Movilidad Sostenible y del Ministerio del Interior, que son los departamentos proponentes (artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997).

III / El rango reglamentario de la disposición pretendida es el de real decreto, viniendo a modificar el Reglamento General de Circulación, en materia de señalización de tráfico.

Dicha norma desarrolla las previsiones en la materia previstas con carácter general en la disposición final segunda del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

IV/ Por lo que se refiere al título competencial, el proyecto de Real Decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.21.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre tráfico y circulación de vehículos a motor.

V/ Se somete a dictamen un proyecto de real decreto que viene a modificar la regulación de la señalización de tráfico del Reglamento General de Circulación.

A.- Afirma la memoria que la reforma propuesta "da cumplimiento al artículo 55 apartado 1 del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial que establece: "Reglamentariamente se establecerá el Catálogo Oficial de Señales de la Circulación y Marcas Viales, de acuerdo con las reglamentaciones y recomendaciones internacionales en la materia", ya que se incluyen en el Catálogo las señales verticales y marcas viales, por cuanto al referirse a la normativa internacional, esta comprende los siguientes acuerdos: la Convención sobre la señalización vial, hecha en Viena el 8 de noviembre de 1968, el Acuerdo europeo que complementa dicha Convención, hecho en Ginebra en 1971; y el Protocolo sobre marcas viales, añadido al Acuerdo europeo de Ginebra".

El Reino de España ha firmado aquella convención, si bien no ha manifestado su consentimiento en obligarse. No obstante, la Ley 18/1989, de 25 de julio, de Bases sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial dispone en su base 5, relativa a la señalización, que:

"1. Los símbolos de señalización se acomodarán a los modelos establecidos por la Convención sobre señalización vial, abierta a la firma en Viena el 8 de noviembre de 1968, al Acuerdo Europeo complementario de dicha Convención, abierto a la firma en Ginebra el 1 de mayo de 1971 y a su Protocolo adicional sobre marcas viarias, abierto a la firma en Ginebra el 1 de marzo de 1973.

2. En todo caso, el orden de prioridad entre los distintos tipos de señalización será el siguiente: 1.º Señales y órdenes de los agentes de la circulación. 2.º Señales de balizamiento fijas o variables. 3.º Semáforo. 4.º Señales verticales de circulación. 5.º Marcas viales.

3. Con carácter complementario de las señales permanentes, se podrán establecer, en función de las circunstancias del tráfico, otros tipos de señalizaciones variables y de sistemas electrónicos de seguimiento y señalización automáticos".

De igual manera, el Reino de España ha firmado, pero no ha manifestado su consentimiento en obligarse, respecto a la Convención sobre la Circulación Vial, hecha también en Viena el 8 de noviembre de 1968, a la que se remite expresamente la Ley 18/1989, de 25 de julio, de Bases sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial en su base 4, relativa a la circulación y que en su apartado primero establece que:

"1. Las normas de circulación para los vehículos, así como aquellas que por razón de seguridad vial hayan de establecerse para la circulación de peatones y animales por las vías de utilización general, se acomodarán a las reglas de la Convención de la Circulación Vial, abierta a la firma en Viena el 8 de noviembre de 1968, y al Acuerdo Europeo, complementario de dicha Convención, abierto a la firma en Ginebra el 1 de mayo de 1971".

A la vista de lo anterior cabe concluir que, si bien los tratados internacionales mencionados anteriormente no se han incorporado a nuestro ordenamiento por no haber manifestado el Estado español su consentimiento, nuestra normativa interna ha acogido indirectamente dicha regulación a través de la Ley 18/1989, de 25 de julio, de Bases sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y la remisión efectuada en el artículo 55 apartado 1 del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

En la Convención sobre señalización vial se regulan principalmente las señales verticales, cuya descripción y significado se detalla en el anexo 1, así como las marcas viales, estableciéndose en el anexo 2 una serie de "recomendaciones relativas a los esquemas y dibujos" de aquellas (artículo 30). Esta convención también dedica dos artículos a los semáforos (artículos 23 y 24) y a la señalización de obras (artículo 31).

Las órdenes de los agentes, pese a constituir otro de los elementos de la señalización, encuentran, en cambio, su regulación en la Convención sobre la Circulación vial, en concreto, en su artículo 6. En este tratado se recoge el orden de preferencia entre las señales - artículos 5 y 6-, que en la actualidad se encuentra en el apartado 1 del artículo 54 del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

El proyecto sometido a consulta respeta la normativa mínima de ambas convenciones. Además, como se indica en la memoria, "para confeccionar los distintos pictogramas se ha evaluado la utilización internacional de señalización con el mismo significado, así como las señales que en el territorio nacional ya se estaban utilizando".

B.- Sentado lo anterior y, con carácter previo al examen del fondo del asunto, debe recordarse la distribución competencial, en el seno de la Administración General del Estado, del grupo normativo afectado por la regulación sometida a consulta.

El texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial recuerda en su artículo 4 que, sin perjuicio de las competencias que tengan asumidas las comunidades autónomas a través de sus propios estatutos y, además, de las que se asignan al Ministerio del Interior en el artículo siguiente- en concreto, la regulación del tráfico-, corresponderá a la Administración del Estado: "a) La aprobación de la normativa técnica básica que afecte de manera directa a la seguridad vial", añadiendo en el artículo 57 que corresponde al titular de la vía la responsabilidad del mantenimiento de la misma en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, y de la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales y marcas viales. También corresponde al titular de la vía la autorización previa para la instalación en ella de otras señales de circulación, salvo caso de emergencia, en que los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico, en el ejercicio de las funciones que tengan encomendadas, podrán instalar señales circunstanciales sin autorización previa.

Estos preceptos son concordantes con las disposiciones de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, y, en especial con su disposición adicional segunda apartado primero que habilita al entonces Ministerio de Fomento "para que determine la normativa técnica básica de interés general y, en particular, la relativa a la seguridad viaria, señalización, balizamiento y sistemas de contención de las carreteras, así como cualquier otra que se derive del cumplimiento de tratados, convenios, acuerdos y recomendaciones de carácter internacional que aplique el Estado español", recordando que el sistema internacional de señales de carreteras se aplicará en todas las carreteras del territorio nacional con arreglo a la legislación del Estado sobre esta materia y que la identificación de todas las carreteras en las placas de ruta y las señales del balizamiento se ajustarán, en todo caso, a los criterios que al efecto determine la legislación del Estado.

Es decir, estando atribuida al Estado -sin perjuicio de las competencias asumidas por las comunidades autónomas- la aprobación de la normativa técnica básica en materia de seguridad vial, en particular, la regulación técnica básica de la señalización en las carreteras del Estado queda atribuida al actual Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible.

El proyecto remitido a consulta resulta respetuoso con este marco de reparto de competencias, ya que el proyecto ha sido copropuesto conjuntamente por los dos ministerios principalmente afectados (además de por el Ministerio de Defensa y por el de Industria y Turismo).

Cabe añadir, además, que la disposición adicional única del proyecto salvaguarda la normativa específica atribuida al Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible y, en particular, las Normas de carreteras: 8.1-I.C Señalización vertical (aprobada por Orden FOM/534/2014, de 20 de marzo), 8.2-I.C Marcas viales (aprobada por Orden ministerial de 16 de julio de 1987) y 8.3.I.C Señalización de obras (aprobada por Orden ministerial de 31 de agosto de 1987), que mantienen su vigencia fuera del Catálogo oficial de señales de la circulación y marcas viales.

A este catálogo se refiere el artículo 134.1 del Reglamento General de Circulación, que en su versión actual establece que: "El Catálogo oficial de señales de circulación debe ajustarse a lo establecido en las reglamentaciones y recomendaciones internacionales en la materia, así como a la regulación básica establecida al efecto por los Ministerios del Interior y de Fomento". La nueva redacción de este precepto suprime la referencia a "la regulación básica establecida al efecto por los Ministerios del Interior y de Fomento", ya que, como se indicaba, la regulación específica en las carreteras del Estado, atribuida al actual Ministerio de Transportes y Movilidad, no forma parte del catálogo.

En todo caso, la disposición final primera del proyecto garantiza el respeto a las competencias atribuidas a ambos departamentos ministeriales al habilitar a los titulares de ambos ministerios, "por orden ministerial conjunta", para "eliminar, modificar e incorporar nuevas señales sobre el Catálogo oficial de señales de la circulación y marcas viales y resto de señales contenidas en el anexo I del Reglamento General de Circulación".

La conformidad manifestada por el citado Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible en sus informes de 7 de junio de 2024 y 29 de enero de 2025 al proyecto sometido a consulta, corrobora que la norma proyectada respeta el marco competencial anteriormente descrito.

C.- Sin perjuicio de lo expuesto con anterioridad, conviene igualmente precisar que el proyecto remitido también se muestra respetuoso con las competencias de las corporaciones locales en la materia, al prever en la disposición adicional única apartado uno que: "Las autoridades competentes podrán complementar y ampliar los aspectos de señalización que no estén contenidos en el Reglamento General de Circulación".

Hay que recordar, en este sentido, que la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en su Sentencia de 13 de diciembre de 2019 (recurso N.º 2234/2016) aclaró la cuestión de si las corporaciones locales y, en especial, los ayuntamientos, en virtud de las competencias que les son atribuidas para la regulación del tráfico, podían crear nuevas señales (en concreto, una marca de color verde para delimitar las plazas de estacionamiento regulado y otra discontinua azul- naranja para las plazas de ámbito disuasorio diferenciado), respondiendo afirmativamente. El Alto Tribunal confirmaba así la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de abril de 2016 (recurso N.º 510/2014), cuyo criterio, finalmente también confirmó el Tribunal Constitucional, en sede de recurso de amparo, en Sentencia de 11 de septiembre de 2023 (recurso N.º 3212/2020), razonando que: "resulta la existencia de habilitación legal del Ayuntamiento para establecer mediante la correspondiente Ordenanza un sistema de estacionamiento regulado, que incluye la señalización correspondiente, señalización que, (...) es un instrumento para la ejecución o efectividad de la regulación establecida, en este caso el estacionamiento, lo que significa que es la señalización la que sirve a la regulación establecida y, por ello, es la regulación la que condiciona la necesidad y alcance de la señalización y no a la inversa".

D.- Abordando ya la reforma proyectada, esta modificación persigue, de un lado, adecuar la señalización a cambios en el ámbito de la movilidad, especialmente en lo relacionado a modificaciones en cuanto a tecnología de los vehículos, garantizando la adecuada comprensión por parte de todos los usuarios para garantizar la seguridad vial y, de otro lado, responder a las peticiones sobre adecuación de la señalización de tráfico a nuevos aspectos tecnológicos y de movilidad, de igualdad de género y de establecer una base homogénea ante nuevas regulaciones como las Zonas de Bajas Emisiones.

El órgano proponente, sin perjuicio de algunos cambios de menor entidad, ha decidido llevar a cabo una actualización en materia de señales mediante el traslado de la enumeración de los tipos de señales, su significado, forma, color y diseño al anexo I del Reglamento General de Circulación, manteniendo en la parte dispositiva únicamente una somera mención de la tipología de las señales, incluyéndose además una habilitación conjunta a los titulares de los ministerios del Interior y de Transportes y Movilidad Sostenible para eliminar, modificar e incorporar nuevas señales al anexo I del reglamento. Dicha solución afirma la memoria, pretende obtener una solución ágil ante la necesidad de cambios futuros y para un mejor conocimiento y comprensión de las señales de tráfico.

Comparte el Consejo de Estado la valoración positiva de la técnica por la que se ha optado por regular la modificación en materia de señalización. Remitir el contenido técnico específico de una materia a un anexo es una solución práctica y operativa que redunda en una mayor seguridad jurídica que evita la dispersión y que ha sido empleada en otras ocasiones, por ejemplo, en el anexo XI del Reglamento General de Vehículos, aprobada por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, que contiene la enumeración y regulación de las señales de los vehículos (señales "V"), en la Orden INT/914/2024, de 2 de septiembre, por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción o en la recientemente aprobada Orden INT/209/2025, de 27 de febrero, por la que se regula la duración, el contenido y los requisitos de los cursos de conducción segura y eficiente cuya realización conlleve la recuperación o bonificación de puntos, así como los mecanismos de control y certificación, normas en las que el contenido concreto de los cursos también se desarrolla en sus anexos y que fueron objeto de los dictámenes números 4.020/98, de 19 de noviembre, 1.125/2024, de 18 de julio y 1.896/2024, de 18 de diciembre.

Entre las modificaciones, se han incluido nuevas señales y se ha procedido a la eliminación de aquellas, que, de acuerdo con la memoria, la experiencia ha demostrado que han caído en desuso o que nuevas normas de reciente aprobación ya no contemplan. También se ha actualizado la regulación de las señales circunstanciales y de balizamiento.

Todo ello, con el objetivo, según afirma la memoria de (i) dotar a la señalización de una mayor coherencia con las definiciones y preceptos tanto del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial como del Reglamento General de Circulación - así, por ejemplo, al sustituir el término "prioridad" por "preferencia" (en la nueva redacción del artículo 133 del Reglamento General de Circulación) o al referirse a los "agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico" (nuevos artículos 131, 133, 139 o 143, del Reglamento General de Circulación); (ii) mejorar la comprensión y la visibilidad de las señales, ya sea introduciendo nuevos elementos, aumentando el tamaño de algunos de ellos, modernizando algunos pictogramas (ferrocarril o bicicleta, por ejemplo), añadiendo información en estaciones de servicio con disponibilidad de nuevos combustibles o fuentes de energía (autogás o GLP, puestos de recarga eléctrica), o incluyendo señales de aparcamiento con información más específica, informando claramente sobre futuras regulaciones de tráfico y movilidad como las futuras Zonas de Bajas Emisiones; y (iii) eliminar connotaciones de género dependiendo de la información proporcionada por la señal.

A lo largo de la tramitación del expediente se ha cuestionado por parte de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior que el catálogo oficial solo incluyese señales verticales y marcas viales, al considerar que en el mismo deberían figurar "todas las señales -lo que incluye las órdenes de los agentes, las señales circunstanciales y los semáforos-, no sólo las señales verticales y las marcas viales que son las que se han incluido en el proyecto -las otras señales se han incluido en el anexo I al margen del citado Catálogo sin formar parte del mismo-".

Considera el Consejo de Estado que la solución adoptada en el proyecto normativo resulta adecuada.

El apartado uno del artículo 54 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, al determinar el orden de preferencia entre distintos tipos de señales, alude a: a) Señales y órdenes de los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico en el ejercicio de las funciones que tengan encomendadas; b) Señalización circunstancial que modifique el régimen normal de utilización de la vía; c) Semáforos; d) Señales verticales de circulación y e) Marcas viales.

De acuerdo con el artículo 54 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, a priori, el concepto "señales" comprende las cinco enumeradas en el apartado 1 de dicho artículo.

Sin embargo, el apartado 1 del artículo 55 dispone que: "Reglamentariamente se establecerá el Catálogo Oficial de Señales de la Circulación y Marcas Viales, de acuerdo con las reglamentaciones y recomendaciones internacionales en la materia", señalando a continuación en su apartado 2 que: "Dicho Catálogo especificará necesariamente la forma, color, diseño y significado de las señales, así como las dimensiones de las mismas en función de cada tipo de vía y sus sistemas de colocación" y añadiendo en su apartado 3: "Las señales y marcas viales deberán cumplir las especificaciones que reglamentariamente se establezca".

El artículo 55, al distinguir entre señales y marcas viales permite entender, con el órgano proponente, que las "señales" a las que se refiere el catálogo son un concepto más restringido que las enumeradas en el artículo 54 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, ya que si ello no fuera así no debería haberse hecho referencia en el artículo 55 a las marcas viales que ya forman parte del concepto "amplio" de señales.

De esta manera, el Catálogo oficial de señales de la circulación y marcas viales contiene la regulación de las señales verticales y de las marcas viales, solución que, aparte de ser conforme a la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, resulta acorde con la regulación internacional, puesto que, como se indicó con anterioridad, la práctica totalidad del contenido de la Convención sobre la señalización vial, hecha en Viena el 8 de noviembre de 1968, afecta a señales verticales y marcas viales.

VI.- La iniciativa normativa merece una valoración favorable con carácter general, estando sus aspectos técnicos bajo la garantía del órgano especializado promotor de la iniciativa, sin perjuicio de lo cual pueden realizarse las siguientes observaciones:

1. En el preámbulo, al aludirse al contenido del Catálogo oficial de señales de la circulación y marcas viales, en el párrafo cuarto, debería incluirse, junto a la mención de la forma, diseño y nomenclatura de las señales, la alusión a su significado, pues es una de las principales novedades que presenta el proyecto normativo.

2. En la nueva redacción del artículo 56.1 del Reglamento General de Circulación, deberían evitarse las remisiones al texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, si bien es cierto que en otras partes del Reglamento General de Circulación cuya redacción no ha sido alterada por el proyecto perviven dichas remisiones (al texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial y al ya derogado texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).

Esta misma observación procede respecto a la nueva redacción de los artículos 132, 133, 139 y 142 del Reglamento General de Circulación.

3. Establece el artículo 134.2 del Reglamento General de Circulación, que conforma el capítulo III del título IV ("Señalización"), relativo al "Formato de las señales", en su nueva redacción, que en el catálogo se especificará necesariamente la forma, color, diseño y significado de las señales, así como las dimensiones de las mismas en función de cada tipo de vía y sistemas de colocación de las siguientes señales de circulación:

"a) Señalización de tramos con obras o tareas de conservación

b) Señales de advertencia de peligro.

c) Señales de reglamentación.

d) Señales de indicación.

e) Marcas viales".

La señalización de tramos con obras o tareas de conservación se halla en los artículos 140 y 141 en la sección segunda ("Responsabilidad de la señalización en las vías), del capítulo IV ("Aplicación de las señales") del título IV "Señalización", mientras que las señales de advertencia de peligro, de reglamentación y de indicación y las marcas viales, lo hacen en la nueva redacción de los artículos 146 a 149, que corresponden a las secciones cuarta y quinta ("Señales verticales de circulación" y "Marcas viales") del capítulo VI ("Tipos y significados de las señales de circulación y marcas viales") de aquel título IV.

En aras de una mejor sistemática, sería conveniente trasladar los artículos 140 y 141 a este capítulo VI.

4. Como se apuntaba con anterioridad, la nueva rúbrica del capítulo VI del título IV figura bajo la rúbrica "Tipos y significados de las señales de circulación y marcas viales".

Habida cuenta de que las marcas viales son un tipo de señales de circulación, la rúbrica del título debería ser: "Tipos y significados de las señales de circulación".

5. Sería conveniente en la nueva redacción del artículo 136 del Reglamento General de Circulación, relativo a la visibilidad, sustituir la expresión "regulación específica" establecida por el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible por la "normativa técnica básica de interés general" sobre señalización, tal y como prevé la disposición adicional segunda apartado primero de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, ya que la regulación a la que se refiere es la mínima básica en materia de carreteras, en concreto, según se infiere de la memoria, la que corresponde al: "apartado 2.6. de la Instrucción 8.1. Señalización fija; y apartados relacionados con la visibilidad y retrorreflectancia de la Parte 7.ª. Señalización, balizamiento y sistemas de contención de vehículos del Pliego de Prescripciones Técnicas Generales para Obras de Carreteras y Puentes (PG-3)".

Idéntica observación procede efectuar respecto a la redacción del apartado dos de la disposición adicional única del proyecto normativo.

6. El último párrafo del nuevo artículo 144.5 del Reglamento General de Circulación, que se refiere a los tipos y significado de los elementos de balizamiento y de los sistemas de contención de vehículos que se regulan en los apartados 4 y 5 de dicho artículo 144, debería ser separado de dicho apartado 5 y regularse de manera independiente en un nuevo apartado 6 del artículo 144 para una mejor comprensión.

7. Los preceptos relativos a las señales de tramos con obras, las señales con el brazo de los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico, a los semáforos y a la señalización circunstancial (artículos 140 a 144 del Reglamento General de Circulación) remiten específicamente al anexo I del Reglamento General de Circulación para conocer el significado y expresión de cada una de las señales.

Se recomienda efectuar una remisión análoga en las disposiciones referentes a la señalización vertical y marcas viales prevista en la nueva redacción de los artículos 146 a 149 del Reglamento General de Circulación.

8. Prevé la disposición final segunda del proyecto, relativa a la entrada en vigor, que la norma proyectada entrará en vigor el 2 de enero de 2025. Debería, en primer lugar, ajustarse dicha fecha y aplazarse al 1 de julio de 2025, de acuerdo con la regla general del párrafo primero del artículo 23 de la Ley 50/1997 que establece que: "Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 2.1 del Código Civil, las disposiciones de entrada en vigor de las leyes o reglamentos, cuya aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que impongan nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia del ejercicio de ésta, preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación". En segundo lugar, y puesto que es posible que la norma no sea aprobada y publicada antes de abril o mayo de 2025, convendría ponderar que su entrada en vigor se retrasase, tal y como ha sugerido la Confederación Nacional de Autoescuelas.

9. En el vigente artículo 106.2 del Reglamento General de Circulación, precepto que no se halla afectado por el proyecto normativo, se encuentra una referencia al artículo 149 que resultará modificado por el proyecto remitido a consulta:

"En los casos a que se refiere el apartado anterior deberá utilizarse la luz antiniebla delantera o la luz de corto o largo alcance.

La luz antiniebla delantera puede utilizarse aislada o simultáneamente con la de corto alcance o, incluso, con la de largo alcance.

La luz antiniebla delantera sólo podrá utilizarse en dichos casos o en tramos de vías estrechas con muchas curvas, entendiéndose por tales las que, teniendo una calzada de 6,50 metros de anchura o inferior, estén señalizadas con señales que indiquen una sucesión de curvas próximas entre sí, reguladas en el artículo 149.

La luz antiniebla trasera solamente deberá llevarse encendida cuando las condiciones meteorológicas o ambientales sean especialmente desfavorables, como en caso de niebla espesa, lluvia muy intensa, fuerte nevada o nubes densas de polvo o humo".

La remisión al artículo 149 prevista en el artículo 106.2 del Reglamento General de Circulación deberá rectificarse y efectuarse a las correspondientes señales de advertencia de peligro previstas en el catálogo.

10. El índice del anexo 1, en el apartado 2 del Reglamento General de Circulación, se refiere a la señalización circunstancial, con el siguiente contenido:

"2. Señalización circunstancial.

2.1 Grupo 1. Vialidades consecuencia de incidentes.

2.2 Grupo 2. Vialidades consecuencia de información.

2.3 Grupo 3. Vialidades consecuencia de medidas.

2.4 Grupo 4. Otros mensajes".

Sin embargo, el desarrollo de este apartado 2 no se corresponde con el índice, por lo que deberá corregirse.

11. En fin, debe revisarse la redacción del texto y, en particular, del anexo I, en especial los signos de puntuación y el uso de mayúsculas y minúsculas.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto normativo remitido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 3 de abril de 2025

EL SECRETARIO GENERAL ACCTAL.,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.