Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 13 de marzo de 2025, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de fecha 19 de febrero de 2025, en la que se hacía constar la urgencia de la consulta y con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre y se regulan determinadas medidas de impulso de la evolución tecnológica de la televisión digital terrestre.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Estructura del proyecto

El proyecto de real decreto consta de un preámbulo, once artículos, cuatro disposiciones adicionales, siete disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.

El preámbulo, que se estructura en cuatro apartados, se inicia en el primero de ellos (I) con una exposición de los antecedentes normativos de la disposición proyectada.

En este sentido, cita el vigente Real Decreto 391/2019, de 21 de junio, por el que se aprobó el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre y se regularon determinados aspectos para la liberación del segundo dividendo digital. Este real decreto reguló el proceso de liberación de la banda 694-790 MHz para destinarla a la prestación de servicios de comunicaciones móviles de banda ancha (proceso que se completó el 31 de octubre de 2020). Asimismo, el Real Decreto 391/2019 incluyó medidas para la implantación de la televisión de alta definición (HD) y para la introducción de la ultra alta definición (UHD), de tal modo que el 14 de febrero de 2024 se completó el cese de las emisiones en definición estándar y desde esa fecha todas las emisiones en España son en alta definición.

Sin embargo -señala el preámbulo- España "debe adoptar medidas para continuar avanzando en la incorporación de los nuevos estándares de innovación tecnológica en el servicio de televisión digital terrestre que permita disponer de un servicio moderno y actualizado (...) que se traduzca en la mejora en la eficiencia de uso del espectro radioeléctrico y, en definitiva, en un servicio de mayor calidad y de mayor atractivo aún para los ciudadanos, teniendo en cuenta la relevancia social e informativa que actualmente sigue caracterizando al servicio de televisión digital terrestre en España, que sigue siendo la principal vía de acceso de los ciudadanos a los servicios de comunicación audiovisual".

Por ello, "de acuerdo con las iniciativas que se están llevando a cabo en la Unión Europea, y teniendo en cuenta los resultados de la Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones de 2023", organizada por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) y celebrada en Dubái (Emiratos Árabes Unidos) del 20 de noviembre al 15 de diciembre de 2023, "se considera necesario planificar de manera más precisa la evolución a estándares avanzados de televisión digital terrestre, incluyendo la tecnología de transmisión DVB-T2". Esta tecnología -explica el preámbulo- incrementa de manera importante la capacidad disponible en cada múltiple digital y permite, por tanto, hacer un uso más eficiente del espectro y generalizar la prestación del servicio de televisión digital terrestre en ultra alta definición.

En el apartado II de la parte expositiva se establece que, para avanzar en los objetivos más arriba descritos, el real decreto proyectado tiene por objeto "aprobar un nuevo Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre y establecer medidas de impulso de la evolución tecnológica en este servicio". Se sintetizan en este apartado las medidas que el proyecto introduce y se explica que la referida evolución tecnológica tendrá lugar en dos fases: una primera en la que solo se exigirá que un múltiple digital (RGE2) evolucione a la tecnología de transmisión DVB-T2 y emita en UHD; y una segunda fase en la que esta tecnología deberá implantarse en todos los múltiples digitales.

A continuación, el apartado III del preámbulo justifica sucintamente la conformidad del real decreto proyectado con los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Finalmente, el apartado IV del preámbulo cierra la parte expositiva con una referencia a los principales trámites seguidos durante el procedimiento de elaboración de la norma proyectada, que se aprueba a propuesta del ministro de Transformación Digital y para la Función Pública, en virtud de la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones (artículo 149.1.21.ª de la Constitución Española) y con fundamento en el artículo 86 de la Ley 11/2022, de 28 de junio, General de Telecomunicaciones.

Tras el preámbulo, el articulado del Real Decreto presenta la siguiente estructura:

• El artículo 1 aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre, que se inserta a continuación del texto del real decreto proyectado.

• En el artículo 2 se establecen las definiciones a los efectos del real decreto y del Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre que se aprueba.

• En el artículo 3 se regula el uso de los múltiples digitales de cobertura estatal y autonómica previstos en el plan técnico. En el caso de la Corporación de Radio y Televisión Española, se reserva para su explotación por el servicio público de cobertura nacional la capacidad del múltiple digital RGE1 y la mitad de la capacidad del múltiple digital RGE2. Los titulares de licencias del servicio de comunicación audiovisual televisiva de cobertura estatal utilizarán la capacidad de transmisión de los múltiples digitales de cobertura estatal que resulta necesaria para explotar los canales de televisión a que les habilitan sus licencias, en concreto, accederán a la capacidad de transmisión de los múltiples digitales MPE1, MPE2, MPE3, MPE4, y MPE5, y a la mitad de la capacidad del múltiple RGE2.

• El artículo 4 establece que en el Plan se especifican los canales radioeléctricos en los que se explotarán los ocho múltiples digitales de cobertura estatal o autonómica (RGE1, RGE2, MPE1, MPE2, MPE3, MPE4, MPE5 y MAUT), en cada una de las áreas geográficas previstas en el Plan.

• En el artículo 5 se establece que cada múltiple digital con tecnología de transmisión DVB-T2, cualquiera que sea su ámbito de cobertura, tiene capacidad para integrar cuatro canales de televisión, en HD o en UHD. La capacidad restante de transmisión del múltiple digital se podrá utilizar para que los titulares de licencias del servicio de comunicación audiovisual televisiva digital terrestre puedan prestar servicios conexos o interactivos distintos del de difusión de televisión (i. e., guía electrónica de programación, teletexto o servicios para mejorar la accesibilidad de las personas con discapacidad, entre otros)

• En el artículo 6 se prevé que el proceso para la evolución a la tecnología de transmisión DVB-T2 tendrá lugar en dos fases. En la fase 1 se implantará esta tecnología en el múltiple estatal RGE2, mientras que en la fase 2 pasará a implantarse en todos los múltiples digitales de la TDT, cualquiera que sea su ámbito de cobertura.

• En el artículo 7 se establece la distribución de los múltiples digitales y las actuaciones que han de llevarse a cabo en la fase 1. La cuarta parte de la capacidad que queda sobrante en el múltiple digital MPE5 será objeto de adjudicación a través de la convocatoria de concurso para el otorgamiento de una licencia para prestar el servicio de comunicación audiovisual televisivo de ámbito estatal con resolución HD, de acuerdo con lo previsto en el artículo 26 de la Ley 13/2022, de 7 de julio, General de Comunicación Audiovisual.

• En el artículo 8 se prevén una serie de indicadores y los valores que deben alcanzar a efectos de determinar la fecha en que debe comenzar la fase 2, en la que todos los múltiples digitales deberán evolucionar a los nuevos estándares tecnológicos. Mediante orden de la persona titular del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública se establecerá la fecha y las actuaciones a realizar para la ejecución de la fase 2 del proceso para la evolución tecnológica de la TDT a la tecnología de transmisión DVB-T2. En esta orden se establecerán también "las condiciones, los plazos, y las actuaciones a realizar para la evolución de la TDT a emisiones en ultra alta definición".

• En el artículo 9 se establecen las características que deben tener los aparatos receptores de televisión digital terrestre, entre otras que deberán disponer de interfaces abiertos, compatibles y que permitan la interoperabilidad.

• Por último, los artículos 10 y 11 establecen las especificaciones técnicas de las emisiones de televisión digital terrestre en alta definición y en ultra alta definición, respectivamente.

En cuanto a la parte final del proyecto, las disposiciones adicionales regulan distintas cuestiones vinculadas con el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre. Así, la disposición adicional primera autoriza a la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales para resolver sobre los ajustes o adaptaciones técnicas, incluido el cambio de canales radioeléctricos, derivados de la coordinación internacional, con la finalidad de alcanzar una mayor eficiencia en el uso del espectro radioeléctrico o para resolver los problemas de compatibilidad radioeléctrica, en particular, los que se pudieran producir durante la puesta en servicio de las estaciones emisoras. La disposición adicional segunda se refiere a la llevanza del Registro de parámetros de información de servicio de la televisión digital terrestre y prevé su gestión, y asignación por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. La disposición adicional tercera regula la información que se debe suministrar al usuario de los servicios de televisión digital terrestre en ultra alta definición. Por último, la disposición adicional cuarta se refiere a las emisiones técnicas experimentales de TDT.

En lo que respecta a las disposiciones transitorias, la primera de ellas se refiere a la utilización transitoria de la capacidad asignada en los múltiples digitales. La disposición transitoria segunda establece que, durante la fase 1 del proceso para la evolución tecnológica de la TDT a la tecnología de transmisión DVB-T2, los múltiples digitales de ámbito estatal RGE1, MPE2 y MPE3, cuya explotación integra está asignada a una misma entidad, podrán integrar cinco canales de televisión en alta definición.

Las disposiciones transitorias tercera y cuarta se refieren a las modificaciones de los títulos habilitantes otorgados, por un lado, para la prestación del servicio de TDT, y, por otro, para el uso del dominio público radioeléctrico. La disposición transitoria quinta establece que, en los múltiples digitales en los que se están emitiendo canales de televisión en alta definición, los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisiva podrán utilizar la capacidad de transmisión del múltiple digital para efectuar emisiones simultáneas en resolución de ultra alta definición. La disposición transitoria sexta prevé la adaptación tecnológica de los aparatos receptores de televisión digital terrestre. La disposición transitoria séptima establece que los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisiva digital terrestre que exploten sus canales en un mismo múltiple digital podrán acordar la evolución simultánea de todos ellos a la tecnología de transmisión DVB-T2 y a las emisiones en ultra alta definición.

La disposición derogatoria única deroga los artículos 1, 2, 3.1, 7, 8, 9 y 10 y las disposiciones adicionales primera, octava, novena y decimotercera del Real Decreto 391/2019, de 21 de junio, por el que se aprueba el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre y se regulan determinados aspectos para la liberación del segundo dividendo digital.

En lo que hace a las disposiciones finales, la primera de ellas se refiere al título competencial bajo el que se ampara la norma proyectada (artículo 149.1.21.ª de la Constitución). La disposición final segunda lleva a cabo una modificación del Reglamento regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de las edificaciones, aprobado por el Real Decreto 346/2011, de 11 de marzo. La disposición final tercera contiene sendas habilitaciones en favor de la persona titular del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública y de la persona titular de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales para desarrollar y aplicar, respectivamente, el real decreto proyectado. Por último, la disposición final cuarta prevé que el real decreto entre en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Finalmente, en cuanto al Plan Técnico Nacional de la TDT que se aprueba, su estructura es la siguiente:

• Artículo 1: Banda de frecuencias.

• Artículo 2: Múltiples digitales.

• Artículo 3: Especificaciones técnicas de los transmisores.

• Artículo 4. Características técnicas de las estaciones.

• Artículo 5: Coordinación internacional.

• Anexo I: Áreas geográficas

• Anexo II: Planificación de los múltiples digitales de cobertura estatal y autonómica

SEGUNDO.- Memoria del análisis de impacto normativo

Al proyecto de real decreto acompaña la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, fechada el 17 de febrero de 2025.

Tras un breve resumen ejecutivo, la memoria aborda el análisis de oportunidad de la propuesta normativa en términos similares a los del preámbulo, incluyendo un razonamiento sobre la conformidad del proyecto con los principios de buena regulación.

Como colectivos afectados por la norma proyectada, la memoria se refiere a los prestadores de servicios de TDT y a los ciudadanos usuarios de tales servicios. En cuanto a los primeros, "son más afectados directamente en la primera fase, la Corporación de Radio y Televisión Española, Atresmedia Corporación de Medios de Comunicación, S.A., Mediaset España Comunicación, S.A., y Radio Blanca, S.A., que tienen que cambiar la ubicación de alguno de sus canales de televisión de múltiple digital". Con respecto a los ciudadanos, la memoria indica que "el proyecto intenta minimizar las molestias" que el proceso les pueda ocasionar y destaca que se verán beneficiados por las mejoras tecnológicas en el servicio de televisión digital terrestre. El proyecto aborda de la forma más sencilla posible el necesario proceso para la evolución tecnológica del servicio, garantiza la continuidad de toda la oferta actual de canales nacionales, autonómicos y locales y permite la evolución de todos los canales en el futuro a emisiones de ultra alta definición.

Explica a continuación la memoria que el proyecto de real decreto no pudo formar parte del Plan Anual Normativo 2024 porque en el momento de elaborar esa planificación aún no se había producido el cese de las emisiones de televisión digital terrestre en definición estándar (SD), que tuvo lugar el 14 de febrero de 2024. Fue una vez culminado con éxito ese primer proceso cuando se consideró posible continuar avanzando en la incorporación de innovaciones tecnológicas en la TDT, en línea con el debate que al respecto se está sosteniendo en Europa y habida cuenta de que en la mayoría de los estados miembros de la Unión Europea ya se están llevando a cabo emisiones de televisión digital terrestre con la tecnología de transmisión DVB-T2.

En este sentido, "es de interés público la evolución a estándares avanzados de televisión digital terrestre, incluyendo la tecnología de transmisión DVB-T2 que incrementa de manera importante la capacidad de régimen binario disponible en cada múltiple digital y que permite, por tanto, realizar un uso más eficiente del espectro". Por este motivo, la memoria desecha como alternativa regulatoria la inacción normativa y justifica la aprobación de una norma por la que se apruebe un Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre, y se incluyan medidas para el impulso de la innovación tecnológica de la televisión digital terrestre adicionales a las que contempla el Real Decreto 391/2019, de 21 de junio.

También explica la memoria el planteamiento del proyecto frente a otros posibles enfoques alternativos. Así, señala que para abordar el proceso de evolución tecnológica descrito "se podría haber optado por modificar profundamente el mercado de los servicios TDT, si bien se ha considerado que es oportuno garantizar la continuidad de toda la oferta actual de canales de televisión digital terrestre de ámbito estatal, autonómico y local (...)". Por otro lado, "el diseño de la incorporación de la tecnología de transmisión DVB-T2 se podría haber efectuado de manera mucho más agresiva, imponiendo este avance tecnológico de manera directa en todos los múltiples digitales, si bien se ha optado por una introducción más contenida y paulatina, que permita un impulso de esta tecnología y, al mismo tiempo, una adecuación suave del parque de receptores por los usuarios".

Con este último objetivo, se establece una primera fase en la que se producirá la evolución de uno de los múltiples digitales a la tecnología de transmisión DVB-T2, en el que se emitirán canales con resolución en UHD (se ha identificado el múltiple RGE2, que incluye en la actualidad un canal en UHD, como el más adecuado para ello); y una segunda fase que tiene como objetivo la evolución de todos los múltiples digitales de la televisión digital terrestre a los nuevos estándares tecnológicos. La redistribución en la organización de los canales de televisión entre los diferentes múltiples digitales, que hay que realizar para la ejecución de la primera fase, trae como resultado que quede libre una cuarta parte de la capacidad del múltiple digital MPE5 (que será objeto de adjudicación a través de la convocatoria de concurso para el otorgamiento de una licencia para prestar el servicio de comunicación audiovisual televisivo de ámbito estatal con resolución HD, de acuerdo con lo previsto en el artículo 26 de la Ley 13/2022, de 7 de julio, General de Comunicación Audiovisual).

Después de describir detalladamente el contenido de la norma proyectada, se aborda en la memoria su análisis jurídico desde la óptica internacional, europea y nacional, y se incluye el listado de las normas que quedan derogadas (los artículos 1, 2, 3.1, 7, 8, 9 y 10 y las disposiciones adicionales primera, octava, novena y decimotercera del Real Decreto 391/2019, de 21 de junio). Se describe la tramitación de la norma, mientras que el análisis de las observaciones recibidas de las distintas entidades y órganos intervinientes durante la tramitación se aborda en varios anexos a la memoria. Como justificación para la omisión del trámite de consulta previa se cita el acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de septiembre 2024, que autorizó la tramitación urgente; a este respecto, la memoria afirma que "la rapidez y urgencia en la adopción de modernos estándares técnicos, que es el principal objetivo de este real decreto, que actualicen y mejoren la transmisión y recepción del servicio de televisión digital terrestre en España, también tiene la finalidad de poder facilitar cuanto antes que el servicio de televisión digital terrestre disponga de nuevas posibilidades técnicas y disponibilidades tecnológicas que le permita competir con otras modalidades de servicios de comunicación audiovisual que ya han incorporado estas innovaciones técnicas y que han configurado al mercado español audiovisual como uno de los mercados más plurales, competitivos y tecnológicamente más avanzados en Europa".

Finalmente, la memoria analiza los impactos de la norma proyectada. En cuanto al impacto sobre el régimen de distribución de competencias, se cita como título competencial que ampara la norma proyectada el artículo 149.1.21.ª de la Constitución y se subraya que la participación autonómica y local ha quedado garantizada por la celebración del preceptivo trámite de información pública, así como mediante la sustanciación de un trámite específico de consulta a las comunidades autónomas (en virtud de lo exigido por el artículo 7 del Reglamento sobre el uso del dominio público radioeléctrico, aprobado por el Real Decreto 123/2017, de 24 de febrero.)

En cuanto al impacto económico, la memoria señala que "el Real Decreto está llamado a provocar efectos positivos sobre el crecimiento económico y la innovación. Se prevé positivo por sus efectos sobre el crecimiento y la innovación" y que "tendrá efectos positivos en la competencia en el mercado". También tendrá el real decreto proyectado "un importante impacto social al desarrollar los servicios de comunicación audiovisual televisiva, en especial los servicios de más alta calidad, como los de ultra alta definición"; y un impacto positivo en relación con la igualdad de oportunidades, la no discriminación y la accesibilidad universal de las personas con discapacidad, al incluir la posibilidad de incorporar servicios accesibles para personas con discapacidad auditiva.

Por lo demás, se señala que la norma proyectada carece de impacto en los restantes ámbitos examinados (impacto presupuestario, de género, sobre las cargas administrativas y sobre la infancia, la adolescencia y la familia),

Por último, la memoria indica que no considera necesaria una evaluación ex post de los efectos de la norma proyectada, "al tratarse de una incorporación de una serie de innovaciones tecnológicas" y no estar prevista en el correspondiente Plan Anual Normativo.

TERCERO.- Contenido del expediente

El 20 de febrero de 2025 se recibió en el Consejo de Estado el expediente instruido para la elaboración del proyecto de real decreto, en el que -junto con el proyecto y su memoria- constaban los siguientes trámites:

a) Trámites de información pública y consulta a las comunidades autónomas: Afirma la memoria del análisis de impacto normativo que, con carácter previo a la elaboración del proyecto, el 23 de julio de 2024 se celebró una reunión con los agentes del sector, en la que se llevó a cabo una presentación de los aspectos generales de las medidas que se proponían para impulsar la evolución tecnológica de la televisión digital terrestre. Según lo indicado en la memoria, "se recabaron comentarios sobre la misma, que se han tenido en cuenta en la elaboración del proyecto de real decreto".

Consta en el expediente que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, la primera versión del proyecto de real decreto y de la memoria del análisis de impacto normativo se publicaron en la página web del departamento proponente y se remitieron a las comunidades autónomas, abriéndose un plazo para la presentación de alegaciones entre el 25 de septiembre y el 17 de octubre de 2024.

Con ocasión de estos trámites se recibieron 26 escritos con observaciones procedentes de distintas entidades, públicas y privadas, así como de varios particulares y de las comunidades autónomas de Madrid, Cataluña, Aragón, Islas Baleares, Navarra, Murcia, La Rioja, País Vasco, Andalucía, Castilla y León, Castilla-La Mancha y Galicia.

b) Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia: El 11 de noviembre de 2024 informó el proyecto la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC). El informe valora positivamente el proyecto sometido a consulta, en cuanto plantea una transición desde la HD a la UHD en la que se garantiza la continuidad de la actual oferta de TDT pública y privada. Sin perjuicio de lo anterior, formula varias observaciones en relación con el impacto del real decreto proyectado sobre la competencia, la licitación del nuevo canal de televisión en HD, la remisión a la orden ministerial para determinar la fecha de inicio y las actuaciones de la fase 2, la adaptación tecnológica de los aparatos receptores de televisión digital terrestre y los servicios conexos o interactivos para mejorar la accesibilidad de personas con discapacidad. La valoración de las observaciones de la CNMC se encuentra recogida en el apartado IV de la memoria del análisis de impacto normativo.

En lo que respecta, en particular, a sus observaciones acerca del impacto de la regulación proyectada sobre la competencia, la CNMC considera que el hecho de que el proyecto determine cuáles son los operadores que emitirán en UHD de forma simultánea a sus emisiones en HD puede generar una ventaja competitiva para Atresmedia y Mediaset. Entiende la CNMC que lo anterior permitiría a los mencionados prestadores captar gran parte de la audiencia que demanda emisiones en ultra alta definición "en un mercado en el que la estructura competitiva se encuentra debilitada, dada la elevada cuota del mercado publicitario que concentran los dos operadores privados que se beneficiarían de esta medida". Por tanto, "al valorar conjuntamente los objetivos perseguidos en el proyecto normativo frente a los potenciales problemas de competencia, parece aconsejable arbitrar algún tipo de procedimiento competitivo abierto que permita adjudicar la capacidad del múltiple RGE2 de manera más transparente". Por otro lado, la CNMC subraya que la regulación puede representar una desventaja competitiva para Radio Blanca, que venía usando capacidad del RGE2 y se verá obligada a cambiar todas sus frecuencias de emisión al cambiar al múltiple MPE5, por lo que para recibir su canal será necesaria la resintonización de los receptores.

En relación con estas observaciones, el departamento proponente entiende que no es esperable que las emisiones en UHD en el RGE2 durante la fase 1 conlleven un aumento relevante de audiencia para Atresmedia y Mediaset, ya que deben ser emisiones simultáneas, de igual contenido y en mismo horario que sus contenidos HD (artículo 7.2.c) y d) del proyecto). Al contrario, considera que lo anterior "constituye una carga regulatoria pues, sin aumentar su oferta de contenidos, deben afrontar el sobrecoste de un canal UHD para emisiones en simulcast". Sobre el posible efecto anticompetitivo del cambio de múltiple de Radio Blanca señala que la necesaria resintonizacion de todos los receptores "no es extraña para el conjunto de la ciudadanía, como muestra la experiencia del último dividendo digital, por lo que de sustanciarse algún tipo de pérdida de audiencia tendría un efecto limitado en el tiempo". A ello se añade que "se adoptarán medidas para reducir al máximo el posible impacto", de tal modo que "el canal de Radio Blanca no desaparecerá de la guía de programas en la gran mayoría de los aparatos receptores, sino que únicamente aparecerá en un lugar diferente de la guía".

c) Declaración de urgencia de la tramitación: Mediante acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de septiembre de 2024 se autorizó la tramitación urgente del expediente normativo, al amparo de lo dispuesto en el artículo 27.1.b) de la Ley del Gobierno.

d) Trámite de consulta a la Comisión Europea: Consta en el expediente certificación expedida por el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación en la que se hace constar que la norma proyectada ha sido notificada a la Comisión Europea a los efectos previstos en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información. Tras haber finalizado el plazo establecido para observaciones el 16 de enero de 2025, ni la Comisión Europea ni ningún Estado miembro han emitido peticiones de información complementarias.

e) Trámite de consulta a los departamentos ministeriales: Obran en el expediente los informes remitidos por las secretarías generales técnicas del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, del Ministerio de Hacienda y del Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030.

Asimismo informó en el expediente la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática. En su informe, de fecha 6 de febrero de 2025, no formulaba observaciones de índole competencial sobre el real decreto proyectado, que consideraba amparado bajo la competencia estatal exclusiva en materia de telecomunicaciones (artículo 149.1.21.ª de la Constitución).

Finalmente, en fecha 14 de febrero de 2024 emitió su preceptivo informe sobre el proyecto la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transformación Digital y para la Función Pública, como departamento proponente. Las observaciones formuladas en este informe -fundamentalmente de técnica normativa, de carácter formal y sobre la memoria- han sido plenamente acogidas en el texto final del proyecto.

f) Informe del Consejo de Consumidores y Usuarios: En fecha 6 de febrero de 2025 emitió informe el Consejo de Consumidores y Usuarios. En él se formulan observaciones sobre cuestiones tales como la adaptación tecnológica de los aparatos receptores de televisión digital terrestre, la posibilidad de ayudas públicas para impulsar el proceso de evolución tecnológica o los servicios conexos o interactivos para mejorar la accesibilidad de personas con discapacidad.

g) Solicitud de informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa: El 28 de enero de 2015 se solicitó informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa el Ministerio de Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, en virtud de lo establecido en el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. No consta que este informe se haya emitido.

CUARTO.- Remisión del expediente al Consejo de Estado

En este estado de tramitación, V. E. acordó remitir el expediente al Consejo de Estado para la emisión urgente de dictamen el 20 de febrero de 2025.

Ya en el Consejo el expediente, solicitó audiencia la Unión de Televisiones Comerciales en Abierto (UTECA). Concedida la audiencia solicitada, el 28 de febrero de 2025 se recibió el escrito de la mencionada asociación en el que se formulaba una observación sobre las disposiciones transitorias segunda y séptima acerca del número de canales que es posible emitir en cada múltiple en ultra alta definición, proponiendo que el nuevo real decreto prevea en relación con los múltiples RGE1, MPE2 y MP3 que también puedan migrar a DVB-T2.

A la vista de tales antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones:

I. Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre y se regulan determinadas medidas de impulso de la evolución tecnológica de la televisión digital terrestre

El presente dictamen, de solicitud preceptiva, se emite en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

La consulta se formula con carácter de urgencia, con fundamento en el artículo 19.1 de la citada Ley Orgánica del Consejo de Estado. Este carácter de la consulta se justifica en el acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de septiembre de 2024 por el que se acordó la tramitación urgente del proyecto de real decreto que se somete a dictamen.

II. La tramitación del expediente ha cumplido en términos generales con las exigencias del procedimiento para la elaboración de normas reglamentarias previsto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

El proyecto se acompaña de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, que -sin perjuicio de lo que se dirá más adelante- cumple con los requisitos del artículo 26.3 de la Ley del Gobierno y del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

En cuanto a la participación del sector y de los agentes concernidos, la memoria justifica adecuadamente la omisión de la consulta previa en la urgencia que existe en la tramitación del proyecto, si bien deja constancia de que con carácter previo a la elaboración de un texto del proyecto se celebró una jornada de presentación de las propuestas de regulación al sector. Por lo demás, el proyecto ha sido sometido al trámite de información pública previsto en el artículo 26.6 de la Ley del Gobierno y se ha dado participación a las comunidades autónomas (como exige el artículo 7.2 del Reglamento sobre el uso del domino público radioeléctrico, aprobado por el Real Decreto 123/2017, de 24 de febrero).

Asimismo, se han recabado los informes de la CNMC (artículo 5.2 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, y artículo 70.2 de la Ley General de Telecomunicaciones) y de la secretaría general técnica del departamento proponente (artículo 26.5 de la Ley del Gobierno). Finalmente, se ha solicitado -si bien no consta que se haya recibido- el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa (artículo 26.9 de la Ley del Gobierno).

En atención a todo lo anterior, puede concluirse que el expediente ha sido tramitado correctamente y que puede procederse al análisis del contenido de la norma proyectada.

III. Como se desprende de los antecedentes del presente dictamen, el real decreto proyectado tiene por objeto la aprobación de un nuevo Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre, así como establecer medidas para el impulso de la evolución tecnológica en el servicio de TDT. El nuevo plan sustituiría al recogido en el Real Decreto 391/2019, de 21 de junio, por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre y se regulan determinados aspectos para la liberación del segundo dividendo digital (real decreto cuyo proyecto fue objeto del dictamen número 457/2019, de 30 de mayo).

La oportunidad de aprobar esta nueva normativa se explica en el preámbulo y en la memoria en el contexto tecnológico de la Unión Europea, que hace necesario avanzar en la implantación de la tecnología de transmisión DVB-T2. Esta tecnología permite un uso más eficiente del espectro radioeléctrico y la implantación de las emisiones en ultra alta definición (UHD), que ya se llevan a cabo en la mayor parte de los Estados miembros (también en España, donde uno de los canales de la Corporación Radiotelevisión Española emite desde el 15 de febrero de 2024 en ultra alta definición). El proyecto de real decreto establece el marco normativo para hacer posible esta evolución tecnológica, que se aborda una vez que -desde el 14 de febrero de 2024- han cesado las emisiones en definición estándar y se han implantado plenamente las emisiones en alta definición.

El real decreto cuyo proyecto se somete a consulta encuentra su fundamento legal en el artículo 86 de la Ley 11/2022, de 28 de junio, General de Telecomunicaciones, que dispone que "el Gobierno desarrollará mediante real decreto las condiciones para la adecuada administración del dominio público radioeléctrico". En lo que hace, en concreto, a la aprobación del nuevo plan nacional de TDT, el proyecto encuentra su fundamento inmediato en el artículo 86.a) de la citada ley, que establece que corresponde al Gobierno la aprobación de "los planes técnicos nacionales de radiodifusión y televisión".

En cumplimiento de esta última habilitación, el proyecto se ajusta a lo establecido en el artículo 7 del Reglamento sobre el uso del dominio público radioeléctrico, en el que se establece el contenido mínimo de los planes técnicos nacionales de radiodifusión sonora y de televisión y el procedimiento para su aprobación por el Gobierno del proyecto que a estos efectos le sea elevado por la Secretaría de Estado competente. El Plan nacional de televisión digital terrestre que se inserta a continuación del texto del real decreto proyectado y sus anexos mantienen la planificación de frecuencias contenida en el Plan técnico nacional aprobado por el Real Decreto 391/2019, de 21 de junio. Asimismo, introducen ajustes en los municipios incluidos en cada una de las 75 áreas geográficas en que se divide el territorio nacional a los efectos de la planificación de las frecuencias que se utilizarán por cada uno de los múltiples digitales, sin que estos extremos hayan resultado controvertidos en el trámite de información pública.

Finalmente, el proyecto de real decreto incluye, en su disposición final segunda, una modificación técnica del anexo I del Reglamento regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de las edificaciones, aprobado por Real decreto 346/2011, de 11 de marzo. Esta disposición fue incluida como resultado de las observaciones formuladas por varios interesados durante el trámite de información pública. El Consejo de Estado considera que existe conexión material suficiente con el objeto principal de la regulación.

IV. El proyecto de real decreto que se somete a consulta merece una valoración favorable en un doble sentido, tal y como han destacado durante la tramitación varias de las entidades intervinientes, así como el informe de la CNMC. Por un lado, el proyecto avanza en el proceso de evolución tecnológica en la prestación de los servicios de TDT, en línea con la senda seguida tanto en los debates de las instituciones de la Unión Europea como en la práctica de los sectores audiovisuales de los Estados miembros y con el objetivo de un uso eficaz y eficiente del espectro radioeléctrico que preside su regulación. Por otro lado, la norma proyectada avanza en ese proceso de evolución tecnológica de forma progresiva, manteniendo la continuidad de todas las licencias del servicio de comunicación audiovisual televisiva que existen en la actualidad y, con ello, la oferta actual de televisión pública y privada (además de prever la licitación de un nuevo canal de ámbito nacional, cuyo otorgamiento tendrá lugar de acuerdo con lo previsto en la Ley 13/2022, de 7 de julio, General de Comunicación Audiovisual)

Sin perjuicio de este juicio global favorable, la lectura del proyecto suscita a este Consejo una serie de observaciones sobre la evaluación normativa del proyecto (A), la técnica normativa empleada (B) y la regulación de la fase 2 del proceso de evolución tecnológica mediante orden ministerial (C).

A) Sobre la evaluación normativa del proyecto

Cada vez con mayor frecuencia, este Consejo insiste en sus dictámenes en la necesidad de abordar adecuadamente tanto el análisis del impacto de la norma como los mecanismos para su evaluación ex post. A estas cuestiones ha dedicado también algunas consideraciones en sus memorias anuales (en especial, las correspondientes a los años 2009, 2011 y 2020).

a) El impacto económico y presupuestario

En lo que respecta al examen ex ante del impacto de los proyectos normativos, la doctrina del Consejo de Estado se encuentra en la línea de una consolidada jurisprudencia cada vez más rigurosa en la exigencia de un correcto análisis, especialmente en lo que respecta a los impactos económico y presupuestario (cuya insuficiencia puede llegar a dar lugar a la anulación de las disposiciones reglamentarias en vía judicial).

En este sentido, la doctrina del Consejo de Estado ha venido reiterando la necesidad de "contar con memorias económicas suficientemente fundadas y desarrolladas a fin de que pueda valorarse el impacto económico global de la aplicación de la nueva disposición" (entre otros, dictámenes números 1.058/2017, de 11 de enero de 2018; 254/2018, de 12 de abril; 57/2019, de 7 de febrero; 421/2020, de 24 de septiembre; y 783/2020, de 21 de diciembre). Asimismo, ha subrayado que es preciso analizar los efectos económicos generales de la norma y también los particulares sobre los diferentes agentes afectados (dictamen número 331/2021, de 13 de mayo).

En el caso del proyecto de real decreto sometido a consulta, en el apartado dedicado al análisis de impacto económico, la memoria se limita a señalar de forma apodíctica que el proyecto tendrá un impacto positivo sobre el crecimiento económico, la innovación y la competencia en el mercado; en cuanto al impacto presupuestario y sobre las cargas administrativas, únicamente se señala que el proyecto carece de impacto alguno.

A juicio de este Consejo, la memoria del análisis de impacto normativo debería hacer un esfuerzo por desarrollar el examen del impacto económico de la norma, tanto sobre los usuarios del servicio (que deberán contar con aparatos receptores adaptados a los nuevos estándares de emisión, lo que supondrá algún coste), como sobre los fabricantes de esos aparatos receptores y sobre los prestadores de servicios, que se ven obligados a hacer frente a ciertos costes y cargas administrativas -no identificadas como tales en el apartado correspondiente de la memoria- derivadas de la adopción de nuevos estándares y de la reorganización de los múltiples, todas ellas medidas necesarias para acometer el proceso de evolución tecnológica.

En cuanto al impacto presupuestario, del expediente se desprende que el referido proceso vendrá acompañado de las ayudas públicas para los distintos agentes afectados que puedan resultar procedentes. Aunque a lo largo de la memoria se insiste en que los correspondientes mecanismos de apoyo o subvención quedan fuera del ámbito de la norma proyectada y se articularán a través de las normas o instrumentos que resulten procedentes, la memoria debería hacer una referencia -siquiera general- a la existencia por este motivo de un impacto presupuestario colateral, en lugar de limitarse a afirmar que el proyecto carece de todo impacto en este sentido.

Mayor importancia tiene aún, en cuanto al proyecto sometido a consulta, la insuficiencia de la memoria en cuanto al examen del impacto de la norma sobre la competencia. Este examen ha de formar parte de análisis del impacto económico de las normas de acuerdo con lo exigido por el artículo 26.3 de la Ley del Gobierno y por el artículo 2.1.d).1.º del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Además, la relevancia del análisis de impacto normativo sobre la competencia ha sido recientemente destacada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sus sentencias de 9 de abril de 2024 (rec. nº 678/2022) y 17 de diciembre de 2024 (rec. n.º 407/2023), que anularon sendas normas reglamentarias como consecuencia -entre otros motivos- de un insuficiente examen del impacto de la norma.

En el caso del proyecto de real decreto sometido a consulta, la CNMC ha puesto de relieve en su informe la posible afectación a la competencia en el mercado de los servicios de TDT que podría tener la norma proyectada. Así, ha destacado las posibles ventajas competitivas para los prestadores como Mediaset o Atresmedia a los que se les asigna capacidad en el múltiple RGE2 para emitir en UHD de forma simultánea sus emisiones en HD como en lo que hace a una eventual desventaja competitiva para Radio Blanca, que se ve obligada a trasladar sus emisiones a un múltiple distinto, lo que genera el riesgo de una pérdida de audiencia al ser necesaria la resintonización del canal.

Estas observaciones y su respuesta por parte del ministerio proponente -que no comparte el parecer de la CNMC- ponen de manifiesto la necesidad de que el proyecto aborde un análisis del impacto del proyecto sobre la competencia en el mercado de servicios de TDT. En este sentido, las razones ofrecidas por el departamento proponente para considerar que el proyecto no afectará negativamente a la competencia deberían trasladarse o reiterarse en el apartado de la memoria dedicado al análisis de impactos. En este mismo apartado de la memoria (o en el que se considere más adecuado) deberían asimismo expresarse las razones que han conducido a determinar normativamente -y no mediante un procedimiento competitivo, como apunta la CNMC- cuáles son los prestadores que emitirán en UHD en el múltiple RGE2 (como pueden ser las de lograr un mayor estímulo en el avance tecnológico al tratarse de los prestadores con canales de mayor audiencia).

A la vista de los efectos anulatorios que la jurisprudencia más arriba citada anuda a un análisis de impacto insuficiente en la memoria, esta observación se formula con carácter esencial a los efectos de lo establecido en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

b) La evaluación ex post

En su apartado final, la memoria del análisis de impacto normativo concluye que el proyecto de real decreto no precisa de una evaluación ex post de sus efectos. Esta afirmación se funda en el hecho de que el proyecto no está previsto en el Plan Anual Normativo de 2024 y de que se trata "de una incorporación de una serie de innovaciones tecnológicas".

En muchos de estos casos, y a pesar de tratarse de disposiciones cuyos proyectos no estaban incluidos en la Plan Anual Normativo, el Consejo de Estado ha venido recomendando el seguimiento de las normas a los efectos de comprobar si se han alcanzado los objetivos previstos y si su impacto coincide con el previamente evaluado, bien por tratarse de normas cuya revisión se prevé en su propio articulado o en otra norma de rango legal (dictamen número 674/2020, de 3 de diciembre); bien de disposiciones vinculadas con normas europeas que imponen esa evaluación ex post (dictamen número 52/2019, de 14 de febrero); bien de normas que pueden tener efectos importantes en un sector relevante (dictamen número 468/2020, de 29 de octubre).

Todas las circunstancias anteriores confluyen en el caso del proyecto sometido a consulta. Así, en primer lugar, el proyecto de real decreto contiene una regulación abierta e incompleta del proceso de evolución tecnológica en las emisiones de TDT, puesto que regula las actuaciones que se llevarán a cabo en una fase 1 y se remite a una orden ministerial que dará inicio y regulará las actuaciones que tendrán lugar en la fase 2, tras la valoración de una serie de condiciones que se establecen -con carácter también abierto- en el artículo 8. Por tanto, la propia norma proyectada contempla una evaluación o valoración del estado de la evolución tecnológica y del mercado para dar paso a la regulación de la segunda de las fases mencionadas.

En segundo lugar, es preciso recordar que la Decisión (UE) 2017/899 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2017, sobre el uso de la banda de frecuencia de 470-790 MHz en la Unión, impone a los Estados miembros la obligación de cooperar con la Comisión Europea para informar al Parlamento Europeo y al Consejo "de la evolución de la utilización de la banda de frecuencia inferior a 700 MHz, a fin de garantizar el uso eficiente del espectro, en consonancia con el Derecho de la Unión aplicable" (artículo 7).

Por último, resulta innegable la importancia del impacto económico, tecnológico y sobre la competencia de la norma proyectada, que -como ya se ha señalado- debe ser objeto de un análisis adecuado ex ante, pero que también aconseja un seguimiento o evaluación posterior por sus resultados.

Por todo lo anterior -y al igual que hiciera en el dictamen número 457/2019, de 30 de mayo, sobre el proyecto del vigente Real Decreto 391/2019, de 21 de junio- considera el Consejo de Estado que sería oportuno que la memoria del análisis de impacto normativo estableciese expresamente una previsión de evaluación ex post de los efectos de la norma y fijase al efecto un plazo que se considere razonable.

B) Sobre la técnica normativa empleada

El proyecto sometido a consulta presenta un doble objeto. Por un lado, viene a aprobar una nuevo Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre, cuyo texto se inserta a continuación del cuerpo del real decreto proyectado. Por otro lado, además de aprobar ese nuevo plan, el proyecto de real decreto establece en su propio articulado una serie de medidas para el impulso de la evolución tecnológica en el servicio de TDT.

Se trata de una estructura similar a la que en su momento adoptó el Real Decreto 391/2019, de 21 de junio, por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre y se regulan determinados aspectos para la liberación del segundo dividendo digital. En efecto, el vigente Real Decreto 391/2019 no solo aprobó el correspondiente plan, sino que -igual que ahora se hace- incluyó una importante regulación aplicable al servicio de comunicación audiovisual televisiva digital terrestre (obligación de los prestadores de evolucionar hacia estándares tecnológicos más avanzados, especificaciones técnicas de las emisiones y especificaciones técnicas de los aparatos receptores de TDT).

La norma proyectada viene a sustituir el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre que fue aprobado por Real Decreto 391/2019, de 21 de junio, por el nuevo plan que se aprueba y también deroga algunos de los artículos y disposiciones del propio real decreto citado. En concreto, de acuerdo con la disposición derogatoria única del proyecto, se derogan los artículos 1, 2, 3.1, 7, 8, 9 y 10 y las disposiciones adicionales primera, octava, novena y decimotercera del Real Decreto 391/2019, de 21 de junio.

Sin embargo, el proyecto mantiene la vigencia de parte del Real Decreto 391/2019, de 21 de junio, y de hecho se remite a algunos de esos preceptos que permanecerían vigentes. Así se hace en los artículos 2, 3 y 7 y en la disposición adicional cuarta del proyecto.

A juicio de este Consejo -y en línea con algunas de las observaciones formuladas durante la tramitación- razones de seguridad jurídica hacen preferible que el proyecto de real decreto sometido a consulta proceda a integrar aquellas disposiciones del Real Decreto 391/2019, de 21 de junio, cuya vigencia está llamada a continuar. La técnica escogida, mediante remisiones a preceptos del Real Decreto 391/2019, de 21 de junio, dificulta la aplicación de la normativa; y la dispersión del régimen de emisiones de TDT en dos reales decretos distintos perjudica la claridad del grupo normativo, del que formarían parte dos normas reglamentarias con un título similar (pues el de ambos reales decretos aludiría a la aprobación del Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre).

Por tanto, y con la finalidad de favorecer la seguridad jurídica, se considera que deberían integrarse en un único real decreto la regulación proyectada y los preceptos que deban quedar vigentes del Real Decreto 391/2019, de 21 de junio, procediéndose a la completa derogación de esta última norma reglamentaria.

C) Sobre la regulación de la fase 2 mediante orden ministerial

Como se ha adelantado, el proyecto de real decreto sometido a consulta establece un proceso para la evolución tecnológica de la TDT a la tecnología de transmisión DVB-T2 que tendrá lugar en dos fases. En la fase 1 se implantará esta tecnología en el múltiple estatal RGE2, mientras que en la fase 2 pasará a implantarse en todos los múltiples digitales de la TDT, cualquiera que sea su ámbito de cobertura.

El proyecto regula las actuaciones que deben seguirse y las condiciones en las que se prestará el servicio de TDT en la fase 1. Sin embargo, para la fase 2, el proyecto de real decreto prevé que tanto la fecha de su inicio como las condiciones, plazos y actuaciones que deben realizarse se determinarán mediante orden ministerial. Así lo dispone el proyectado artículo 8 en sus apartados 4 y 5, que tienen el tenor siguiente:

"4. Mediante orden de la persona titular del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública se establecerá la fecha y las actuaciones a realizar para la ejecución de la fase 2 del proceso para la evolución tecnológica de la TDT a la tecnología de transmisión DVB-T2. En esta orden se establecerán también las condiciones, los plazos, y las actuaciones a realizar para la evolución de la TDT a emisiones en ultra alta definición.

5. Para el establecimiento de la fecha y las actuaciones a realizar para la ejecución de la fase 2 del proceso para la evolución tecnológica de la TDT a la tecnología de transmisión DVB-T2, se deberán reunir, al menos, las condiciones siguientes:

a) el grado de adaptación del parque de aparatos receptores de televisión digital terrestre para recibir las emisiones con tecnología de transmisión DVB-T2 deberá alcanzar, como mínimo, el 95%.

b) el grado de adaptación del parque de aparatos receptores de televisión digital terrestre para recibir las emisiones con resolución UHD deberá alcanzar, como mínimo, el 90%.

c) En todo caso, teniendo en cuenta el grado de adaptación de los medios de producción, las iniciativas que se lleven a cabo a nivel nacional y en el ámbito de la Unión Europea, y otros aspectos relacionados con la evolución tecnológica de la TDT, se podrá establecer la fecha de ejecución de la fase 2 con anterioridad a alcanzar los valores establecidos para estos indicadores, o podrá retrasarse el establecimiento de dicha fecha una vez alcanzados los valores establecidos para los mismos".

Como contestación a las observaciones de la CNMC (cuyo informe cuestiona el carácter abierto de los criterios para la determinación del inicio de la fase 2), la memoria del análisis de impacto normativo explica lo siguiente: "La completa evolución de la red de TDT a tecnologías DVB-T2/HEVC conlleva una complejidad, técnica y organizativa, y repercusiones que actualmente son imposibles de anticipar en su integridad, en particular por ser un elemento del proceso de fuerte evolución del panorama audiovisual a nivel nacional e internacional en el que estamos inmersos en los últimos años. Por ello es preferible remitir a una disposición normativa (Orden Ministerial) que permita valorar todos los aspectos de la evolución del mercado antes de fijar una fecha para pasar a la fase 2 (ofreciendo la seguridad jurídica necesaria) respecto a aplicar mecánicamente la lectura de ciertos indicadores para fijar esta fecha".

De acuerdo con estas razones ofrecidas en la memoria, parece a este Consejo que deferir la determinación de la fecha de inicio de la fase 2 a una orden ministerial del departamento competente resulta justificado. También parece razonable que, junto a la comprobación del grado de adaptación de los aparatos receptores, se permita al ministerio competente valorar otros indicadores para decidir sobre la fecha de inicio de la fase 2. A juicio del Consejo de Estado, la seguridad jurídica queda preservada a través de una doble vía. Primeramente, porque el artículo 8.5 del real decreto proyectado contiene unos criterios para guiar la discrecionalidad administrativa en este punto (pues el ministerio habrá de valorar "el grado de adaptación de los medios de producción, las iniciativas que se lleven a cabo a nivel nacional y en el ámbito de la Unión Europea, y otros aspectos relacionados con la evolución tecnológica de la TDT"); y, en segundo lugar, porque la decisión se adoptará por el ministerio mediante una disposición de naturaleza normativa, lo que conlleva la sustanciación de un procedimiento en el que se garantiza la participación de todos los agentes implicados.

Si el proyecto se considera suficiente en este punto, parece en cambio necesario dotarlo de mayor densidad normativa en lo que se refiere a la habilitación que se hace también a la misma orden ministerial para determinar, no ya la fecha de inicio de la fase 2, sino "las condiciones, los plazos, y las actuaciones a realizar para la evolución de la TDT a emisiones en ultra alta definición" (artículo 8.4 del real decreto proyectado).

El proyecto de real decreto contiene otras habilitaciones a órdenes ministeriales o a resoluciones de la persona titular de la Secretaría de Estado, si bien en esos casos se determina en el propio proyecto la naturaleza de las medidas o actuaciones que podrán concretarse en virtud de esa habilitación (i. e., en los artículos 5.3 y 5.4 o en el artículo 7.5). En cambio, en el artículo 8.4 la habilitación a la orden se hace genéricamente para fijar "condiciones" y "actuaciones".

Cabe recordar que -como se ha señalado más arriba en las consideraciones de este dictamen- la regulación de las condiciones para la adecuada administración del dominio público radioeléctrico corresponde al Gobierno mediante real decreto. Por ello, con la finalidad de preservar con mayor garantía el núcleo de la potestad reglamentaria que de acuerdo con la ley corresponde al Gobierno, resulta de todo punto necesario que el proyectado artículo 8.4 concrete los términos de la habilitación a la orden ministerial que en él se recoge. A estos efectos, el precepto debe indicar -aun de modo general- qué tipo de actuaciones y condiciones podrán concretarse mediante orden. En particular, debe garantizarse que tales actuaciones o condiciones no comportan rebasar o restringir las condiciones establecidas en las correspondientes licencias, de forma semejante a lo que se hace en el artículo 5.3 del proyecto.

La redacción del artículo 8.4 debe, pues, revisarse en el sentido que acaba de indicarse, considerando el Consejo de Estado que esta observación reviste especial relevancia.

V. Junto a las anteriores observaciones de carácter general, se formulan a continuación las siguientes observaciones particulares:

Preámbulo

En la parte expositiva hay un error de fecha cuando se afirma que la Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones de 2023 (CMR-23), organizada por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), fue celebrada en Dubái (Emiratos Árabes Unidos) del 20 de noviembre al 15 de diciembre "de 2024" (debe decir 2023).

Disposiciones adicionales primera y cuarta

En las disposiciones adicionales primera y cuarta se contienen sendas habilitaciones en favor de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales. La habilitación debe hacerse a la persona titular de la mencionada Secretaría de Estado, tal y como con mayor propiedad se dice en el artículo 7.5 del proyecto.

Disposición transitoria séptima

La disposición transitoria séptima ("Evolución tecnológica a la tecnología de transmisión DVB-T2") establece lo siguiente:

"Una vez ejecutadas las actuaciones contempladas en el artículo 7, y en cualquier momento antes de la aprobación de la orden de la persona titular del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública prevista en el apartado 4 del artículo 8, los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisiva digital terrestre que exploten sus canales en un mismo múltiple digital podrán acordar de manera conjunta la evolución necesariamente al mismo tiempo de las emisiones del múltiple digital a la tecnología de transmisión DVB-T2 y a emisiones en ultra alta definición. (...)".

Esta disposición se incorporó al texto del proyecto como consecuencia de las observaciones formuladas por algunos interesados durante el trámite de información pública, con la finalidad de permitir la evolución a la transmisión mediante tecnología DVB-T2 y las emisiones en UHD a todos los prestadores de servicios de un mismo múltiple digital que así lo acuerden con anterioridad incluso a la implantación de la fase 2.

Sin embargo -tal y como se infiere de las alegaciones que se han presentado en el trámite de audiencia ante este Consejo- de la lectura de la disposición transitoria que se comenta no se desprende con claridad si lo establecido en ella resultaría de aplicación a RTVE, Mediaset y Atresmedia (puesto que el tenor literal de la disposición parece referirse únicamente a los prestadores que comparten un múltiple (que deben "acordar de manera conjunta la evolución necesariamente al mismo tiempo de las emisiones del múltiple digital" a la nueva tecnología de transmisión).

De aplicarse a todos los prestadores lo previsto en la disposición transitoria que se comenta, tampoco resulta claro cuál sería el número de canales que estarían habilitados para explotar durante la fase 1. Los prestadores que durante dicha fase 1 van a emitir en UHD en el múltiple RGE2, cuentan transitoriamente en esa fase con cinco canales en los otros múltiples en los que van a emitir. Sin embargo, en el caso de que estos prestadores deseasen migrar a la tecnología DVB-T2 en los múltiples MPE1, MPE3 Y MPE4, debe aclararse si quedarían afectados o no por el límite máximo de cuatro canales para emisión en UHD en cada múltiple que establece el artículo 5.2 del proyecto.

Resulta imprescindible que la decisión que en este sentido se adopte quede explicada en la memoria, tanto desde su perspectiva técnica como en cuanto a sus consecuencias sobre los derechos de los prestadores, pues ninguna referencia se hace a estos extremos.

Estas observaciones sobre la disposición transitoria séptima resultan, a juicio del Consejo de Estado, de especial consideración, puesto que es necesario que el ámbito de aplicación de la norma y sus consecuencias sobre los derechos e intereses de los prestadores queden delimitados con toda claridad en aras de la seguridad jurídica.

Disposición derogatoria única

De acogerse la observación general más arriba formulada, la disposición derogatoria debería modificarse para proceder a derogar íntegramente el Real Decreto 391/2019, de 21 de junio.

De no atenderse esa observación -y aunque podría entenderse derogado por la cláusula abrogatoria general contenida en el apartado 2- debería derogarse expresamente, además de los preceptos que se citan en el apartado 1, el artículo 5.1 del Real Decreto 391/2019, de 21 de junio.

Disposición final cuarta

La disposición final cuarta prevé la entrada en vigor del real decreto proyectado el día siguiente al de la publicación en el Boletín Oficial del Estado. Deben hacerse constar en la memoria las razones que justifiquen la separación de la regla general de entrada en vigor prevista en el artículo 23 de la Ley del Gobierno, sin que parezca suficiente a estos efectos la urgencia genérica invocada por razón de la evolución tecnológica sin unos plazos concretos.

Artículo 1 del Plan técnico nacional de la TDT

En el texto del Plan técnico nacional de la TDT que se inserta a continuación del cuerpo del real decreto proyectado, el artículo 1 consta de un único apartado, que no debe numerarse porque no hay más subdivisiones sistemáticas en el precepto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial recogida en el apartado IV.A.a) y consideradas las restantes formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de real decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 13 de marzo de 2025

EL SECRETARIO GENERAL ACCTAL.,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO PARA LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL Y DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.