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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de julio de 2024, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de 29 de abril de 2024, con registro de entrada el día 30 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al recurso extraordinario de revisión presentado ante la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social de Melilla por D.ª ...... [debería mencionar también a D. ......].

De antecedentes resulta:

Primero.- Con fecha 10 de septiembre de 2019, tuvo entrada en el Registro de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) en Melilla un escrito en virtud del cual D.ª ...... y D. ...... interponían un recurso extraordinario de revisión "de los expedientes 52/2011-500120-88 Y 52/2011-500121-89 sobre pensiones de orfandad" al amparo de la causa prevista en el artículo 125.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En particular, alegan que la citada Dirección Provincial dictó, el 2 de mayo de 2017, sendas resoluciones en el marco de los expedientes 2013/151 y 2013/152 de revisión de actos declarativos de derechos en perjuicio de beneficiarios y de reintegro de prestaciones indebidamente percibidas, declarando que los interesados habían percibido indebidamente en concepto de pensión de orfandad la cuantía de 16.632,06 euros por el período comprendido entre el 14 de diciembre de 2010 y el 28 de febrero de 2017 y procediendo a extinguir las prestaciones que hasta ese momento estaban percibiendo.

Añaden que su madre, D.ª ......, solicitó, tras el fallecimiento de su esposo, pensión de viudedad que fue denegada por el INSS por las mismas razones por las que se había procedido a extinguir y declarar la percepción indebida de las pensiones de orfandad. Disconforme con dicha decisión, la Sra. ...... la impugnó ante el Juzgado de lo Social n.º 1 de Melilla, que desestimó el recurso mediante Sentencia de 2 de noviembre de 2017, que fue recurrida en suplicación ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Andalucía, Ceuta y Melilla. Dicho recurso fue estimado por Sentencia de 22 de mayo de 2019, que anuló la sentencia impugnada y reconoció el derecho de la recurrente a percibir la pensión de viudedad, condenando al INSS a su abono en la cuantía y con los efectos legalmente establecidos.

Entienden los interesados que esta resolución judicial, cuya copia aportan, es un documento nuevo de valor esencial que debe conducir a la estimación del recurso. Solicitan, por ello, que se anulen dichas decisiones y que se dejen sin efecto los embargos que pesan sobre ellos.

En los antecedentes de hecho de la sentencia aportada se hace constar que la Sra. ......, casada desde el 20 de agosto de 1963 con D. ......, nacional español con quien tuvo tres hijos y fallecido el 7 de diciembre de 2010, solicitó, el 12 de febrero de 2016, pensión de viudedad, que fue denegada por Resolución del INSS de 18 de febrero de 2016 "por no hallarse el causante en alta o situación asimilada al alta en la fecha del fallecimiento ni ser pensionista de incapacidad o jubilación en la modalidad contributiva, ni ser perceptor del subsidio por incapacidad temporal, según lo dispuesto en el artículo 23.1 del Decreto 2346/1969, de 25 de septiembre".

La reclamación previa a la vía judicial que la Sra. ...... interpuso frente a esta resolución fue desestimada por Resolución de 21 de marzo de 2016, procediendo la interesada a interponer ante la Jurisdicción Social demanda en la que solicitaba que se le reconociese la pensión de viudedad que le había sido denegada. Dicha demanda fue desestimada por sentencia del Juzgado de lo social n.º 1 de Melilla, que fue recurrida por la interesada en suplicación, siendo el recurso estimado por la STSJ de Andalucía ya citada.

En su fundamento de derecho cuarto, la sentencia declara que la Sala de lo Social del Tribunal Supremo "ha venido expresando que quienes son perceptores de prestaciones no contributivas se encuentran en situación de asimilada al alta a efectos de reunir el requisito de estar en situación asimilada para causar las pensiones de invalidez permanente, de jubilación y de muerte y supervivencia".

En consecuencia, EL TSJ estima la demanda, revocando la Resolución de la Dirección Provincial del INSS en Melilla, de 18 de febrero de 2016, y reconociendo a la Sra. ...... el derecho a percibir la prestación de viudedad solicitada.

Segundo.- Ante la falta de respuesta por parte de la Administración, los interesados reiteraron su pretensión impugnatoria mediante escrito de 5 de enero de 2021.

Mediante Resolución de 22 de enero de 2021, notificada el 8 de febrero siguiente, la Dirección Provincial del INSS en Melilla acordó inadmitir el recurso extraordinario de revisión reseñado en el antecedente anterior.

Dicha resolución fue impugnada por los interesados ante el Juzgado de lo Social n.º 1 de Melilla, que estimó la demanda por Sentencia de 1 de febrero de 2022, ordenando al INSS tramitar el recurso extraordinario de revisión y dejar sin efecto, ante la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS), los embargos que pesaban sobre los actores, "debiendo resolver la cuestión debatida a través de la correspondiente resolución que ponga fin a la vía administrativa".

Frente a esta sentencia, el INSS interpuso recurso de suplicación, que fue desestimado por Sentencia del TSJ de Andalucía, Ceuta y Melilla de 26 de septiembre de 2023, confirmándose así la resolución judicial impugnada y procediéndose por el INSS a tramitar el correspondiente recurso.

Tercero.- Del expediente de gestión remitido por la Dirección Provincial de la TGSS en Melilla se desprenden los siguientes hechos relevantes:

- D.ª ...... y D. ...... eran beneficiarios de una pensión de orfandad reconocida por Resolución de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) en Melilla de 15 de marzo de 2011, con efectos desde el 14 de diciembre de 2010, por fallecimiento de su padre, D. ......, ocurrido el 7 de diciembre de 2010.

Consta en el expediente que D. ...... había cotizado a la Seguridad Social como empleado de la mercantil "Excavaciones Osona, S. A." desde el 8 de abril de 1987 hasta el 7 de octubre de 1991 y que percibió la prestación por desempleo desde el 1 de noviembre de 1996 hasta el 30 de abril de 1998. Desde el 1 de febrero de 1999 hasta su deceso, el Sr. ...... fue beneficiario de una prestación de jubilación no contributiva cuyo importe ascendía a 336,33 euros mensuales.

- Mediante resoluciones de 6 de junio de 2013, la Dirección Provincial del INSS en Melilla acordó iniciar a D.ª ...... y D. ...... expedientes de revisión de actos declarativos de derechos en perjuicio de los beneficiarios, al amparo de lo dispuesto en el artículo 145.2 del entonces vigente texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril. Se invocaban como motivos de la revisión el "reconocimiento inicial de la prestación improcedente al no reunir los requisitos" y el "cobro indebido de su pensión de orfandad desde el efecto económico inicial (14 de diciembre de 2010), ya que se consideró que el causante, en la fecha del fallecimiento, estaba en situación asimilada a la de alta, estando en realidad en baja y no teniendo el período de cotización de 15 años exigido en el artículo 174.1 de la Ley General de la Seguridad Social". Consideraba la dirección provincial que, como consecuencia de todo ello, se había producido "un cobro indebido pendiente de valorar desde el efecto económico hasta que se produzca la baja".

- Con fecha 3 de octubre de 2013, la Dirección Provincial del INSS en Melilla dictó sendas resoluciones por las que se declaraba la existencia de una deuda a cargo de los interesados que ascendía a 7.331,66 euros y se les concedía un plazo de treinta días desde la notificación de la resolución para proceder a su abono.

- Frente a dichas resoluciones, los interesados interpusieron las correspondientes reclamaciones previas, que fueron desestimadas por Resolución de 4 de noviembre de 2013.

- Con fecha 29 de noviembre de 2013, los interesados interpusieron ante los Juzgados de lo Social demanda contra el INSS, solicitando que se revocasen las resoluciones de 6 de junio de 2013 en las que se declara la inexistencia de su derecho al cobro de la pensión de orfandad y su obligación de reintegrar las cantidades indebidamente percibidas y que se condenase al INSS a reconocerles la prestación en su día otorgada de revisión y se declarase la improcedencia de la devolución de las cantidades efectivamente percibidas.

Dicha demanda fue desestimada por Sentencia del Juzgado de lo Social n.º 1 de Melilla, de 27 de enero de 2017, que acordó revocar la pensión de orfandad reconocida a D.ª ...... y a D. ...... con efectos desde el 14 de diciembre de 2010 y declarar indebidamente percibida por ellos la pensión abonada entre dicha fecha y el 27 de enero de 2017, en la cantidad de 16.437,26 euros.

La sentencia, cuyo fundamento de derecho cuarto hacía constar que frente a ella podía interponerse recurso de suplicación, declaraba en su fundamento de derecho tercero, lo siguiente:

"Pues bien, siendo indiscutido que el causante, en el momento de su fallecimiento, era beneficiario de una prestación no contributiva de jubilación, las demandas de los beneficiarios deben ser desestimadas (...). Así, dicha situación no es asimilada al alta (...). Contra lo dicho no cabe alzar la jurisprudencia de nuestro más alto Tribunal (por todas, STS 20-12-2005) que viene referida a una prestación por invalidez (que no jubilación) no contributiva, pues no estamos ante un causante que estaba apartado del mundo del trabajo de forma justificada por una grave enfermedad que le incapacitaba, sino ante alguien que, llegada la edad de jubilación, no tenía cotización suficiente y accedió a la prestación no contributiva".

- Mediante resolución de 15 de febrero de 2017, la Dirección Provincial del INSS en Melilla procedió a dar de baja las prestaciones de orfandad que venían percibiendo D.ª ...... y D. ...... con efectos económicos desde el 14 de diciembre de 2010.

- Con fecha 2 de mayo de 2017, el citado órgano directivo dictó resolución por la que declaró la existencia de un cobro indebido por parte de los hermanos ...... correspondiente al período transcurrido entre el 14 de diciembre de 2010 y el 28 de febrero de 2017, cuya cuantía ascendía a 16.632,06 euros. Otorgaba un plazo de treinta días para realizar el correspondiente abono con advertencia de que, en caso de no realizarlo, se daría traslado a la TGSS para su cobro mediante el procedimiento de gestión recaudatoria previsto en el Reglamento General de Recaudación de los recursos del Sistema de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio.

- Mediante Sentencia de la Sala de lo Social de Andalucía, Ceuta y Melilla, de 22 de mayo de 2019, D.ª ...... obtuvo el reconocimiento de su derecho a percibir la pensión de viudedad que le había sido denegada por no encontrarse el causante al momento del fallecimiento en situación de alta o asimilada al alta. Consta que la sentencia fue notificada el 17 de junio de 2019.

Cuarto.- Obra en el expediente un informe del Servicio Jurídico Delegado en la Dirección Provincial del INSS de Málaga, en el que llega a la conclusión de que no concurre ninguna de las causas de revisión previstas en el artículo 125 de la Ley 39/2015. En particular, entiende el citado órgano que la sentencia aportada por los interesados no puede considerarse como documento nuevo de valor esencial a los efectos de la revisión pretendida y recuerda que la pretensión que quieren hacer valer fue ya resuelta por una sentencia firme, lo que impide volver a plantearla en vía administrativa.

Quinto.- Con fecha 26 de marzo de 2024, la Dirección Provincial del INSS en Melilla formuló propuesta de resolución desestimatoria del recurso extraordinario de revisión "por no encontrarse el causante en situación (de) alta o asimilada al alta y no cumplir los requisitos para poder acceder desde la situación de no alta".

En tal estado de tramitación, el Consejo de Estado emite el presente dictamen.

I. El Consejo de Estado emite este dictamen en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.9 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que establece la necesidad de consultar a la Comisión Permanente los "recursos administrativos de revisión".

II. La consulta tiene por objeto el recurso extraordinario de revisión interpuesto por D.ª ...... y D. ...... frente a lo que ellos identifican en el encabezamiento de su escrito como "los expedientes 52/2011-500120-88 y 52/2011-500121-89" referidos al reconocimiento de sus pensiones de orfandad y, en el suplico, como expedientes por los que el INSS "procedió de forma errónea a revisar sus respectivos expedientes".

En la medida en que el ordenamiento jurídico no admite la impugnación de expedientes administrativos, sino de actos concretos, entiende el Consejo de Estado que, en rigor, el recurso debe considerarse interpuesto frente a la Resolución de 15 de febrero de 2017 por la que, en ejecución de sentencia, la Dirección Provincial del INSS en Melilla procedió a dar de baja las prestaciones de orfandad que venían percibiendo D.ª ...... y D. ...... con efectos económicos desde el 14 de diciembre de 2010, y frente a la Resolución de 2 de mayo de 2017, por la que el citado órgano directivo declaró la existencia de un cobro indebido por parte de los hermanos ...... correspondiente al período transcurrido entre el 14 de diciembre de 2010 y el 28 de febrero de 2017, cuya cuantía ascendía a 16.632,06 euros.

III. Aclarado lo anterior, y antes de pasar a examinar la cuestión planteada, se considera preciso poner de manifiesto algunas deficiencias apreciadas en la tramitación del procedimiento.

En primer lugar, ha de llamarse la atención acerca de la inactividad inicial de la Administración, habida cuenta de que el recurso fue interpuesto por los interesados el 10 de septiembre de 2019. Dicho escrito no mereció respuesta alguna por parte de la Administración, por lo que los recurrentes hubieron de reiterar su pretensión mediante escrito de 5 de enero de 2021.

A la dilación apuntada en cuanto al inicio de la instrucción del procedimiento ha de sumarse que la documentación que lo integra no se ha incorporado completa, pues, aun cuando el recurso ha sido interpuesto tanto por D.ª ...... como por su hermano D. ......, muchas de las actuaciones remitidas por la Dirección Provincial del INSS en Melilla se refieren únicamente a aquella. Dado que dichas actuaciones se cursaron en todo momento en paralelo -de ello hay constancia inequívoca merced a las resoluciones judiciales que sí obran en el expediente-, la falta de documentación no impide tener un conocimiento cabal de los hechos de los que trae causa el recurso ni emitir un dictamen sobre el fondo de la cuestión planteada, pero, ello no obstante, ha de recordarse la importancia de remitir al Consejo de Estado los expedientes completos y debidamente ordenados y foliados.

Debe, en fin, ponerse de manifiesto que la propuesta de resolución emitida por la Dirección Provincial del INSS en Melilla omite antecedentes de hecho que es imprescindible conocer para poder responder a la consulta formulada y que la escueta argumentación jurídica que ofrece (punto quinto de antecedentes) resulta insuficiente para considerar fundada la posición que mantiene.

IV. El recurso de revisión es extraordinario en un doble sentido, por cuanto tiene por objeto la anulación de actos administrativos firmes, contra los que no cabe, por tanto, recurso ordinario en vía administrativa -y ello con independencia de que sí sea posible su impugnación en vía jurisdiccional, tal y como reiteradamente ha declarado el Consejo de Estado (por todos, dictamen número 1.920/95, de 28 de septiembre)- y, además, solo procede por causas tasadas.

No es, pues, un recurso que pueda hacerse valer para someter a nueva consideración el asunto ya decidido, invocando cualesquiera vicios jurídicos, sino que, por el contrario, es un cauce impugnatorio singular que ha de ajustarse taxativamente a las circunstancias contempladas en el artículo 125.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, estrictamente interpretado a fin de evitar que se convierta en una vía de impugnación ordinaria de actos administrativos firmes (dictámenes números 593/2004, de 13 de mayo; 62/2005, de 3 de marzo; 778/2007, de 21 de junio; y 925/2021, de 3 de febrero de 2022, entre otros).

En el asunto sometido a consulta, los interesados invocan como fundamento del recurso la causa prevista en la letra b) del artículo 125.1 de la Ley 39/2015, que permite interponer este recurso cuando "aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida".

El documento que consideran esencial es la Sentencia de 22 de mayo de 2019, por la que la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justifica de Andalucía, Ceuta y Melilla estimó el recurso de suplicación interpuesto por D.ª ......, madre de los recurrentes, frente a la Sentencia del Juzgado de lo Social n.º 1 de Melilla, de 2 de noviembre de 2017, que desestimó la demanda que aquella había presentado frente a la denegación por parte del INSS de la pensión de viudedad que había solicitado.

Tal y como ha quedado expuesto, dicha denegación se basó en que el causante de la pensión, D. ......, esposo de la Sra. ...... y padre de los recurrentes, no se hallaba en situación de alta o asimilada al alta en la fecha de su fallecimiento, ocurrido el 7 de diciembre de 2010, y tampoco percibía una pensión de incapacidad o jubilación en la modalidad contributiva, ni el subsidio de incapacidad temporal. Ello determinaba que no se encontrase incluido entre los sujetos causantes de pensiones de viudedad y de orfandad, tal y como los define el artículo 217 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre.

Frente a la interpretación literal que de este precepto hicieron tanto el INSS como el Juzgado de lo Social n.º 1 de Melilla, el TSJ de Andalucía, Ceuta y Melilla invocó la jurisprudencia del Tribunal Supremo, según la cual "quienes son perceptores de prestaciones no contributivas se encuentran en situación asimilada al alta a efectos de reunir el requisito de estar en situación asimilada para causar las pensiones de invalidez permanente, de jubilación y de muerte y supervivencia" (fundamento de derecho tercero). Partiendo de ello y aun admitiendo que "estos pronunciamientos se han referido a la invalidez no contributiva", la sala consideró que "la percepción por el causante de una pensión de jubilación no contributiva constituye una situación asimilada al alta a los efectos de cumplir el requisito general de estar en situación asimilada al alta".

En consecuencia, la sentencia revocó la Resolución de 18 de febrero de 2016 por la que el INSS había denegado a la Sra. ...... la pensión de viudedad solicitada y reconoció su derecho a percibirla "en la cuantía y con los efectos legalmente establecidos".

Los recurrentes consideran que esta resolución judicial es un documento de valor esencial que pone de manifiesto el error en que incurrió el INSS al revisar las pensiones de orfandad que tenían reconocidas por haber apreciado un incumplimiento de uno de los requisitos legalmente exigidos para tener derecho a ellas, como es el de estar el causante en situación de alta o asimilada al alta en el momento del fallecimiento, es decir, el mismo requisito que, a juicio del TSJ, sí concurría -por vía interpretativa- en el caso de la Sra. ......, merecedora de la pensión de viudedad.

Sentado lo anterior, procede pasar a examinar si la citada resolución judicial es un documento esencial cuya aparición deba conducir a revisar los actos del INSS objeto de impugnación.

V. Para delimitar conceptualmente esta expresión, ha de tenerse en cuenta que el verbo empleado en el precepto citado ("que aparezcan") supone que los documentos en los que puede apoyarse la pretensión revisora han de ser documentos que el interesado desconocía o ignoraba al dictarse la resolución o bien documentos que, aun siendo por él conocidos, no pudieron ser aportados por no obrar en su poder o por no haber tenido acceso a ellos.

En efecto, tal y como se afirma en el dictamen número 120/2021, de 29 de abril, "la expresión "aparición de documentos" (...) excluye aquellos supuestos en los que el recurrente en revisión aporta un documento cuya existencia razonablemente conocía y que pudo aportar antes de dictarse el acto recurrido en revisión, admitiéndose los casos en los que el interesado no pudo aportar los documentos por desconocer su existencia o cuando se acredite que fue imposible su aportación en algún momento anterior a dictarse el acto administrativo recurrido".

Esta interpretación se fundamenta no solo en el tenor literal del precepto transcrito, sino también en la regulación del plazo de interposición que contiene el artículo 125.2 de la Ley 39/2015, que establece que dicho plazo "será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos", lo que revela con claridad que tales documentos son únicamente los que eran ignorados por el interesado.

En el asunto sometido a consulta, es claro que el documento que los recurrentes aportan no era conocido en el momento de dictarse los actos cuya anulación pretenden, pues se trata de una resolución judicial dictada con posterioridad a tales actuaciones. Ahora bien, verificado este extremo, es preciso determinar si una sentencia interpretativa del ordenamiento recaída en un litigo en el que no era parte el interesado que interpone el recurso extraordinario de revisión puede ser considerada como un documento de valor esencial que deba conducir a la anulación del acto impugnado.

A esta cuestión ha respondido la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que ya desde la Sentencia de 10 de mayo de 1999 (recurso de casación 664/95, fundamento jurídico séptimo), citada posteriormente en la STS de 28 de mayo de 2001, ha venido considerando -si bien es cierto que con algunas modulaciones posteriores- que "esgrimir como documento nuevo una sentencia firme que puso fin a otro proceso, a fin de justificar la interposición de un recurso extraordinario de revisión (...) supone desnaturalizar el presupuesto legitimador de dicho recurso, ya que éste no tiene como finalidad extender la eficacia de la cosa juzgada más allá de lo que dispone el artículo 86 de la Ley Jurisdiccional de 1956 (72.2 de la vigente de 1998)".

En esta misma línea, las STS 3631/2008, de 24 de junio de 2008, y 4032/2009, de 17 de junio de 2009 (recursos números 3681/2005 y 4846/2007), ambas citadas por la más reciente STS 1188/2022, de 21 de marzo de 2022 (recurso número 201/2020), sostienen que pueden aportarse aquellas sentencias que ponen de relieve "un error en el presupuesto que tomó en consideración o del que partió aquella resolución. En este sentido, sí es posible que sentencias judiciales que hagan aflorar la realidad de tales situaciones lleguen a ser incluidas entre los documentos a que se refiere la causa 2.ª".

Más allá de este supuesto "lo que no cabe incluir son sentencias que meramente interpretan el ordenamiento jurídico aplicado por esa resolución de modo distinto a como ella lo hizo. Ni tan siquiera aunque se trate de sentencias dictadas en litigios idénticos o que guarden entre sí íntima conexión. No cabe, porque entonces el recurso extraordinario de revisión, apartándose de su específica naturaleza y finalidad, se transformaría contra la armonía del sistema en una especie de instrumento hábil para extender los efectos de esas sentencias más allá del ámbito subjetivo a que se refiere el artículo 72 de la Ley de la Jurisdicción en sus números 2 y 3".

Finalmente, entienden las sentencias citadas que "otra de las razones que abona la conclusión de que en la causa 2.ª del número 1 del artículo 118 de la Ley 30/1992 no deben incluirse las sentencias que meramente interpretan el ordenamiento jurídico de modo distinto a como lo hizo la resolución administrativa objeto de revisión, incluso aunque se trate de sentencias dictadas en litigios idénticos o que guarden entre sí íntima conexión, es el régimen dispuesto para la extensión de efectos de las sentencias en los artículos 110 y 111 de la Ley de la Jurisdicción. En efecto, estos artículos, a pesar de requerir como punto de partida que los interesados en la extensión se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo [artículo 110.1.a)], o que los recursos distintos a los fallados tengan idéntico objeto que éstos (artículo 111, en conexión con el artículo 37.2 ), ordenan que no procederá la extensión de efectos si para el interesado se hubiere dictado resolución que, habiendo causado estado en vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido recurso contencioso-administrativo [artículo 110.5.c), al que también se remite el artículo 111]".

VI. Trasladando esta jurisprudencia al asunto sometido a consulta, se observa que la sentencia que aportan los recurrentes efectúa una interpretación del ordenamiento jurídico que difiere de la que sirvió de fundamento a los actos administrativos impugnados. Esa interpretación del INSS fue posteriormente confirmada por el Juzgado de lo Social n.º 1 de Melilla, tanto en el litigio en el que aquellos fueron parte como en el que planteó su madre, D.ª ....... Esta, sin embargo, optó por impugnar la sentencia que desestimó su demanda y obtuvo finalmente un pronunciamiento favorable a su pretensión. Los recurrentes, por el contrario, decidieron no reaccionar frente a la resolución judicial que negaba su derecho a la pensión de orfandad, aquietándose así a una decisión que podía haber sido combatida mediante la interposición del correspondiente recurso y cuyos efectos en la vía administrativa pretenden ahora los interesados burlar mediante la interposición del recurso sometido a consulta.

La consideración como documentos de valor esencial de resoluciones administrativas o judiciales dictadas con posterioridad al acto que se impugna a través de este mecanismo extraordinario debe efectuarse con cautela, pues, tal y como advierten las STS citadas, lo contrario podría provocar una quiebra del régimen de extensión de efectos de las sentencias y de la eficacia de cosa juzgada.

En relación con esta afirmación, cabe recordar el dictamen número 1.125/2019, de 20 de febrero, en el que se examinó la compatibilidad del recurso extraordinario de revisión con el interpuesto en vía contencioso-administrativa a fin de determinar el alcance de la eficacia de la cosa juzgada del pronunciamiento jurisdiccional, cuya adecuada interpretación exige la concurrencia de la triple identidad de sujeto, objeto y causa petendi. Como se indica en dicho dictamen (que recuerda, a su vez, la doctrina sentada en el número 1.103/2015, de 11 de febrero de 2016), "la jurisprudencia sobre esta cuestión fue recogida por el Tribunal Supremo en Sentencia de 7 de junio de 2005 y la posterior Sentencia de 20 de diciembre de 2006 la resumía diciendo que existe incompatibilidad cuando el recurso extraordinario de revisión incide en las mismas causas de ilegalidad del acto que han tenido acceso a la vía jurisdiccional o que pueden solventarse en la misma. Así, dice el Tribunal Supremo en las citadas sentencias que el recurso extraordinario de revisión, como recurso excepcional que es, "impide examinar cuestiones que debieron invocarse en la vía de los recursos ordinarios o en el jurisdiccional contra el acto que puso fin a la vía administrativa", pues lo contrario atentaría contra la seguridad jurídica, dejando en suspenso sine die la firmeza de los actos administrativos y permitiría soslayar la vía de los recursos ordinarios".

Como también destacó el Consejo de Estado en el dictamen número 1.306/2013, de 20 de febrero de 2014, el fundamento y finalidad del recurso de revisión es garantizar al interesado la posibilidad de reaccionar frente a los concretos vicios del acto administrativo señalados en el entonces artículo 118 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (equivalente al 125 de la Ley 39/2015), más allá de los reducidos plazos establecidos con carácter general para los recursos ordinarios. Ello no impide que tales vicios o causas de ilegalidad del acto puedan hacerse valer a través de los recursos ordinarios, si concurren al tiempo de su interposición, lo que excluiría el ulterior recurso de revisión por las mismas causas, por cuanto ya habrían accedido al control de legalidad propio de la vía administrativa.

El Tribunal Supremo proyecta tal planteamiento sobre la apertura de la vía judicial, de manera que se producirá incompatibilidad con el recurso administrativo de revisión cuando este "incida en causas de ilegalidad del acto que ya han tenido acceso a la vía jurisdiccional o pueden solventarse en la misma". Por el contrario, el hecho de que se haya abierto un proceso judicial sobre el mismo acto no es obstáculo para acceder a la vía administrativa del recurso extraordinario de revisión haciendo valer alguna de las causas específicamente recogidas en el artículo 125 de la Ley 39/2015 que no se han ejercitado en la vía judicial ni pueden solventarse en la misma, permitiendo así el acceso a la tutela judicial frente a tales vicios y causas de nulidad.

Pues bien, en el presente caso, es claro que la pretensión revisora no se sustenta sobre un fundamento distinto del que motivó la impugnación inicial de los actos cuya anulación se pretende y, por ende, de la cuestión ya examinada y resuelta en vía jurisdiccional. Los recurrentes consideraban entonces -y mantienen ahora- que la revocación de las pensiones que les habían sido reconocidas era contraria a derecho, pues sostenían que no incumplían ninguno de los requisitos legalmente exigidos para poder acceder a ella. Este argumento fue rechazado por el Juzgado de Instancia y acogido, en cambio, por el TSJ de Andalucía, Ceuta y Melilla en el marco del recurso interpuesto por la madre de los interesados; y es, a su vez, el mismo argumento que sirve ahora de fundamento al recurso extraordinario de revisión. No cabe, pues, apreciar la existencia de una nueva argumentación, como tampoco de una causa petendi distinta de la que los recurrentes podían haber hecho valer a través del correspondiente recurso de suplicación. La falta de impugnación de la sentencia que desestimó su pretensión determinó que dicha resolución judicial deviniera firme, desplegando así los efectos de la cosa juzgada que, como es sabido, "excluirá conforme a la ley un ulterior proceso cuyo objeto sea idéntico al del proceso en que aquélla se produjo" (artículo 222.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil).

A la vista de cuanto precede, entiende el Consejo de Estado que no concurren en el asunto sometido a consulta los requisitos necesarios para poder revisar los actos del INSS impugnados por esta vía extraordinaria de revisión de actos firmes. En consecuencia, debe desestimarse el recurso interpuesto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar el recurso extraordinario de revisión interpuesto por D.ª ...... y D. ......".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de julio de 2024

EL SECRETARIO GENERAL ACCTAL.,

EL PRESIDENTE ACCTAL.,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE INCLUSION, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES.