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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 30 de mayo de 2024, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se modifican los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, aprobado por Real Decreto 1271/2003, de 10 de octubre, remitido por V. E. el 5 de marzo de 2024 (entrada en este Cuerpo Consultivo el día siguiente).

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto consta de:

- Preámbulo. En él se dice que los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos se aprobaron por Real Decreto 1271/2003, de 10 de octubre, y que la corporación es un colegio profesional de ámbito nacional, con órganos generales y órganos territoriales que se eligen, de acuerdo con el artículo 61 apartado primero, en dos períodos electorales diferenciados, cada dos años. En un primer período, se elige la Junta de Gobierno y el Consejo General -órganos colegiales generales- y, en un segundo periodo, que tiene lugar dos años más tarde, se eligen las Juntas Rectoras de las Demarcaciones, que son órganos territoriales.

Añade el preámbulo que la reforma puntual de los estatutos viene a unificar los mandatos de los órganos generales del Colegio con los de los órganos territoriales, para favorecer la alineación de los órganos colegiales y la planificación estratégica, la reducción de costes y la reducción a la mitad de la ralentización o paralización del funcionamiento del Colegio que se produce en los períodos electorales. Se subraya que la oportunidad temporal de la reforma radica en que, en julio de 2024, se producirán elecciones al Consejo General y a la Junta de Gobierno, por lo que, aprobada la reforma, la unificación de mandatos se produciría en 2026.

El preámbulo reseña que el texto elaborado respeta los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia exigidos en el artículo 129 de la Ley 30/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cumple los de necesidad y eficacia al adaptar la normativa interna colegial a los cambios que permitan una mejor planificación estratégica, garantiza el principio de seguridad jurídica y es acorde con el de eficiencia. No introduce cargas administrativas y garantiza la racionalización de los recursos públicos y cumple con el principio de transparencia.

Añade que, en la tramitación del proyecto, se han cumplido las formalidades exigidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se ha sometido al trámite de audiencia e información, se ha consultado directamente a los colegios profesionales relacionados con el departamento, a los diversos ministerios -que relaciona-, a las comunidades autónomas, a las Ciudades con Estatuto de Autonomía de Ceuta y Melilla y a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

Finalmente, el preámbulo dice que la norma se dicta al amparo del artículo 149.1.18.ª del Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.

- Artículo único ("Modificación de los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, aprobados por el Real Decreto 1271/2003, de 10 de octubre").

Consta de dos apartados.

El uno establece que el artículo 61.1 de los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos queda redactado de la siguiente manera:

"Artículo 61. Períodos electorales.

1. Las elecciones de los órganos colegiales generales, Junta de Gobierno y Consejo General, y territoriales, Juntas Rectoras de las Demarcaciones, se celebrarán conjuntamente".

El apartado dos modifica la disposición transitoria tercera de los estatutos del Colegio, quedando redactada:

"Disposición transitoria tercera. Duración del mandato de los órganos generales y territoriales del colegio tras la entrada en vigor de la reforma del artículo 61.1., aprobado por Real Decreto XXX, por el que se modifican los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, aprobados por el Real Decreto 1271/2003, de 10 de octubre.

1. Los órganos generales del Colegio, Junta de Gobierno y Consejo General, que se elijan por primera vez en el año 2024, tras la entrada en vigor de la reforma del artículo 61.1 de estos Estatutos operada por el Real Decreto xxx/2024, de xx de xx, por el que se modifican los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, aprobados por Real Decreto 1271/2003, de 10 de octubre, ejercerán sus funciones por un mandato de dos años.

2. Al término de ese mandato, en el año 2026, de conformidad con lo establecido en el artículo 61.1 de los Estatutos y en el Reglamento Electoral, se realizarán elecciones para la renovación de todos los órganos del Colegio, generales y territoriales, que ejercerán sus funciones por el mandato estatutario de cuatro años".

- Disposición final primera ("Título competencial"). Previene que el real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española que atribuye al Estado la competencia exclusiva para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.

- Disposición final segunda ("Entrada en vigor"). Establece que el real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- El expediente

Al proyecto de Real Decreto, se acompaña el expediente que documenta las actuaciones seguidas:

a) Escrito del presidente del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, de 14 de julio de 2023, por el que se remitía al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agencia Urbana copia de la certificación de la aprobación de la reforma puntual de los estatutos -aprobados por el Consejo General en la sesión celebrada el 13 de julio de 2023 y previamente por las juntas territoriales- para su aprobación por el Consejo de Ministros. Se adjunta el proyecto de Real Decreto y la memoria del análisis de impacto normativo.

b) Certificado de que el proyecto de Real Decreto fue sometido a audiencia e información pública desde el 19 de julio hasta el 8 de agosto de 2023.

c) Oficios de remisión del proyecto de Real Decreto al Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, al Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España y al Consejo General de los Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos.

d) Segundo texto del proyecto de Real Decreto y de la memoria del análisis de impacto normativo.

e) Informe con observaciones, de 26 de septiembre de 2023, de la Dirección General de Régimen Jurídico, Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial, en aplicación del artículo 26.5, párrafo sexto, de la Ley 50/1997, de 27 de diciembre.

f) Informes de las secretarías generales técnicas de los ministerios de Igualdad, de 6 de octubre de 2023; de Industria, Comercio y Turismo, de 9 de octubre de 2023; de Universidades, de 17 de octubre de 2023; de Asuntos Económicos y Transformación Digital de 17 de octubre de 2023; de Educación y Formación Profesional de 2 de noviembre de 2023 y de Hacienda y Función Pública de 26 de diciembre de 2023. Algunos de ellos contenían diversas observaciones que fueron incorporadas al texto.

g) Informes favorables -si bien alguno contenía observaciones formales- a la aprobación del proyecto consultado del Gabinete Técnico del secretario general de Infraestructuras de 2 de noviembre de 2023; de la Subdirección General de Legislación del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana de 7 de noviembre de 2023; de la Dirección General de Transparencia y Participación Ciudadana de la Consejería de Presidencia, Administraciones Públicas, Justicia y Seguridad del Gobierno de Canarias; de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Hacienda y Fondos Europeos del Gobierno del Principado de Asturias de 9 de noviembre de 2023; de la Dirección General de Recursos Humanos y Relaciones con la Administración de Justicia de la Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid de 10 de noviembre de 2023; de la Dirección General de Justicia e Interior de la Consejería de Salud y Políticas Sociales del Gobierno de la Rioja de 13 de noviembre de 2023; de la Consejería de Presidencia, Justicia, Seguridad y Simplificación Administrativa del Gobierno de Cantabria de 10 de noviembre de 2023; de la Dirección General de Justicia Juvenil y Cooperación de la Consejería de Justicia, Administración local y Función Pública de la Junta de Andalucía de 10 de noviembre de 2023; de la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Extremadura de 15 de noviembre de 2023; de la Subdirección General de Derecho, Entidades Jurídicas y Protectorado del Departamento de Justicia, Derechos y Memoria de la Generalitat de Catalunya, de 17 de noviembre de 2023; de la Secretaría General de la Consejería de Interior, Emergencias y Ordenación del Territorio de la Región de Murcia de 17 de noviembre de 2023 y de la Consejería de Justicia e Interior de la Generalitat Valenciana de 18 de noviembre de 2023.

h) Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de 28 de noviembre de 2023 en el que no se formulan observaciones al texto consultado.

i) Texto definitivo del proyecto de Real Decreto de 21 de diciembre de 2023, de su memoria del análisis de impacto y de la modificación estatutaria aprobados por el Consejo General del Colegio.

j) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, de 26 de diciembre de 2023, favorable a la aprobación del proyecto.

Tercero.- Memoria del análisis de impacto normativo

La memoria del análisis de impacto normativo -abreviada- da cuenta de la estructura de la norma, de los informes recabados, de la información pública habida en el boletín de información del Colegio y en la página web colegial por sesenta días y del trámite de audiencia a las organizaciones territoriales. Da cuenta también pormenorizadamente del contenido de la norma y describe con minuciosidad la tramitación seguida para su elaboración. En relación con los impactos, señala que la norma no tiene impactos significativos en relación con la competencia; no afecta a las cargas administrativas, tiene un impacto de género nulo y no tiene impacto por razón de oportunidades, no discriminación y accesibilidad de las personas con discapacidad, sobre la familia, infancia y adolescencia y por razón de cambio climático. Además, señala que supone un ahorro económico para el Colegio al reducir los gastos de los procesos electorales a la mitad. Se hace constar que el texto respeta los principios de buena regulación.

Como anexo I se recogen de manera detallada las observaciones y sugerencias recibidas en el trámite de información y audiencia pública y su valoración.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta.

1. La consulta versa sobre el proyecto de Real Decreto por el que se modifican los Estatutos Generales del Colegio Oficial de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, aprobados por Real Decreto 1271/2003, de 10 de octubre.

La regulación proyectada tiene por objeto hacer coincidir los períodos de mandato de los órganos colegiales centrales -la Junta de Gobierno y el Consejo General- y territoriales -Juntas Rectoras de las Demarcaciones-, a fin, primordialmente, de asegurar una adecuada coordinación y planificación estratégica de todos ellos.

2. Los estatutos colegiales son normas autónomas corporativas que regulan la organización, estructura y funcionamiento de los colegios profesionales y el estatuto de sus miembros. Se gestan y perfeccionan en su seno, en el ejercicio de su propia autonomía. Son normas especiales, sujetas a un control público específico; en concreto, a su aprobación por el Consejo de Ministros, a propuesta del ministerio al que están adscritos los diferentes colegios.

Esta aprobación por el Consejo de Ministros convierte a los estatutos en reglamentos ejecutivos arquetípicos. La aprobación es un acto de tutela relativa, producido ex post a la conformación de la norma elaborada -a modo de las confirmaciones del derecho intermedio o la vieja técnica del octroi-. Tiene como finalidad verificar si las corporaciones que tienen legalmente reconocida la potestad normativa de su profesión la han ejercido conforme a las previsiones legales y reglamentarias. Es pues un acto de verificación (acto de accertamento), que tiene un objeto determinado -el citado control de legalidad-, sin que corresponda a la Administración entrar a valorar otros criterios pues ello puede cercenar la autonomía reconocida a favor de estas corporaciones. Esta índole de la aprobación comporta que tanto los reales decretos que aprueban los estatutos, como estos mismos, tengan caracteres propios, hasta el punto de haber sido calificados como "reglamentos sectoriales" para poner de manifiesto su singularidad.

3. Los estatutos de los colegios en los que la colegiación es obligatoria enlazan directamente con la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales. Al menos en lo tocante al reconocimiento y ejercicio de la potestad de autorregulación. Es precisamente esa ligazón la que determina que, en el presente caso, el Consejo de Estado emita su dictamen, con carácter preceptivo, conforme con el artículo 22.3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, según el cual "la Comisión Permanente (...) deberá ser consultada en los siguientes asuntos: (...) 3.- Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

En efecto, al analizar la cuestión de la norma exigible para la creación de un colegio (artículo 4.1 de la Ley de Colegios Profesionales), el Tribunal Constitucional declaró en su Sentencia 201/2013, de 5 de diciembre, que:

"la exigencia de norma de rango legal para su creación, únicamente tiene carácter básico en su aplicación a los colegios de adscripción obligatoria, en la medida en que los mismos ejercen funciones públicas -de deontología y ordenación de la profesión-, y limitan los derechos de los profesionales -el derecho de asociación y la libertad de ejercicio de la profesión-; y en este contexto ha de ser entendido lo dispuesto en el art. 4.1 de la Ley estatal, previsto para un momento temporal en que todos los colegios profesionales eran obligatorios. Dicha exigencia no resulta, sin embargo, de aplicación a los colegios voluntarios, surgidos tras la reforma efectuada por la Ley 25/2009, los cuales carecen de funciones coactivas para la regulación del ejercicio profesional, y se someten al régimen jurídico general de las asociaciones, sin perjuicio de que puedan ejercer funciones de interés general".

El Tribunal Constitucional estableció pues una diferencia entre colegios de adscripción obligatoria -a los que corresponde el ejercicio de funciones públicas tales como la ordenación de la profesión y el control deontológico encomendadas o atribuidas por el legislador y las Administraciones competentes- y los colegios de adscripción voluntaria, que en principio no pueden ejercer funciones de ordenación de la profesión, incluida la potestad disciplinaria.

La referida jurisprudencia constitucional resulta relevante para la determinación del carácter preceptivo o facultativo del dictamen del Consejo de Estado. Solo en el caso de las profesiones de colegiación obligatoria, cuya determinación y en las que la que la creación de sus estructuras colegiales demanda ley estatal, la aprobación de las normas estatutarias de rango reglamentario previstas en la Ley de Colegios Profesionales de 1974 -los estatutos generales del artículo 6, apartados 2 y 3, y el artículo 9.1.b) de la Ley 2/1974, exige la intervención del Gobierno de la nación y, en consecuencia, el preceptivo dictamen del Consejo de Estado (Ley Orgánica 3/1980, artículo 22.3).

II

1. En cuanto hace al procedimiento, el artículo 6 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, atribuye a los colegios profesionales, entre otras funciones, la elaboración de sus propios estatutos. Así se ha hecho en el caso de la norma remitida en consulta.

El Consejo de Estado ha dicho repetidamente que "los Estatutos son normas jurídicas especiales, fruto simultáneo de la autonomía que nuestro ordenamiento jurídico reconoce a la Administración Corporativa y del control que se reserva al Gobierno de la Nación" (entre otros, dictámenes números 4.408/98, de 4 de febrero de 1999, 1.813/2000, de 27 de julio, 773/2007, de 17 de mayo, y 2.289/2010, de 21 de diciembre y, más recientemente, 44/2016, de 10 de marzo, y 602/2016, de 1 de diciembre). La concurrencia de ambos elementos se concreta en dos fases en el procedimiento de elaboración de las normas estatutarias: una primera, colegial, interna en la que se despliega en toda su intensidad la autonomía de la corporación y sus miembros; y, otra, extracolegial, consistente en el acto de aprobación por parte del Consejo de Ministros, previa observancia de determinados trámites.

Aun cuando, en consonancia con lo dicho antes, el acto de aprobación gubernamental no convierte los estatutos en normas estatales (dictamen número 44/2016, de 10 de marzo), en la fase extracolegial de aprobación -seguida ante el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible-, deben observarse -aunque de forma matizada- las formalidades establecidas para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno -dictamen número 4.384/98, de 26 de noviembre y 44/2016, de 10 de marzo- (Ley 50/1997, artículo 26).

En el caso presente, dichas formalidades se han cumplido. Se recabaron en su día los informes de las secretarías generales técnicas de los ministerios de Igualdad, de Industria, Comercio y Turismo, de Universidades, de Asuntos Económicos y Transformación Digital, de Educación y Formación Profesional y de Hacienda y Función Pública y la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, habiéndose emitido por dichos órganos. Se ha oído a las comunidades autónomas y a las Ciudades con Estatuto de Autonomía de Ceuta y Melilla.

Se acompaña al proyecto consultado, el informe de la secretaría general técnica del departamento ministerial proponente -el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible- y el del Ministerio de Política Territorial acerca de la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas.

Asimismo, obra en el expediente la memoria del análisis de impacto normativo, constando de la ficha del resumen ejecutivo, la justificación de la oportunidad de la norma, la descripción del contenido, el análisis del impacto económico y el análisis de los distintos impactos que deben ser examinados. La memoria deja constancia de la tramitación habida, de los informes recabados y del contenido tanto del proyecto de Real Decreto como de la modificación estatutaria.

En suma, se ha observado, en la elaboración de los estatutos y del proyecto de Real Decreto remitido en consulta, el procedimiento legalmente establecido y, en particular, las previsiones del artículo 26.3 y 5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

2. El proyecto de Real Decreto consultado respeta el reparto constitucional de competencias. Se dicta al amparo del título previsto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. Según ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional, los colegios profesionales participan de la naturaleza jurídica de las Administraciones públicas (v. gr., STC 201/2013, de 5 de diciembre, o STC 84/2014, de 29 de mayo).

En particular, no suscita problemas el que se trate de unos estatutos de un colegio de ámbito nacional, pues su aprobación no menoscaba las competencias de las comunidades autónomas para constituir -eventualmente- Colegios de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos en sus respectivos ámbitos territoriales.

3. El rango de la norma proyectada -real decreto- es adecuado, habida cuenta que el acto aprobatorio de los estatutos corresponde al Consejo de Ministros.

4. La habilitación legal que sirve de base al proyecto consultado está en el artículo 6.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, que prevé la existencia de unos estatutos de cada colegio profesional ("Los Consejos Generales elaborarán, para todos los Colegios de una misma profesión, y oídos éstos, unos Estatutos generales, que serán sometidos a la aprobación del Gobierno, a través del Ministerio competente. En la misma forma, se elaborarán y aprobarán los Estatutos en los Colegios de ámbito nacional").

III

Respecto del proyecto de Real Decreto, el Consejo considera ajustada a la legalidad el texto proyectado. La modificación consultada de los estatutos se ajusta al ordenamiento jurídico y, en especial, a las previsiones de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales. Entra en el ámbito propio de la autonomía de organización de la corporación que la promueve y está justificada adecuadamente.

La finalidad, como se ha dicho, es acompasar las elecciones a los órganos colegiales generales y territoriales del Colegio. En tal sentido, el proyectado artículo 61.1 de los estatutos establece que las elecciones se "celebrarán conjuntamente". El Consejo considera que debiera sustituirse el citado adverbio "conjuntamente" por "simultáneamente", toda vez que no se trata de unificar las elecciones a todos esos órganos en una sola sino, conservando cada una de ellas su sustantividad propia, de llevarlas a cabo al mismo tiempo para que su mandato coincida.

En su virtud, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez considerada la observación formulada en el cuerpo de este dictamen, puede elevarse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba la modificación de los Estatutos del Colegio Nacional de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 30 de mayo de 2024

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRANSPORTES Y MOVILIDAD SOSTENIBLE.