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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 6 de febrero de 2025, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de 3 de diciembre de 2024, con registro de entrada el siguiente día 11, el Consejo de Estado ha examinado el expediente sobre responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento de la Administración de Justicia promovido por don .......

De antecedentes resulta:

Primero.- El día 27 de marzo de 2020, don ...... presentó una reclamación de indemnización de daños y perjuicios dirigida al Ministerio de Justicia, en la que solicitaba el abono de un total de 134.500 euros por los daños que le había ocasionado la permanencia de un total de 174 días en prisión preventiva no seguida de condena, y por la desmesurada duración de un proceso durante más de doce años.

Expone que el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n.º 3 de Ponferrada tramitó diligencias previas n.º 1532/2006, que dieron lugar al procedimiento abreviado n.º 21/2017 seguido ante la Audiencia Provincial de León; tras la incoación de las citadas diligencias previas, fue detenido el 22 de junio de 2007; el siguiente día, 23 de junio de 2007, se dictó Auto de prisión provisional, situación en la que permaneció hasta acordarse su libertad provisional, previa prestación de fianza, por Auto de 12 de diciembre de 2007, fecha en que fue puesto en libertad; por tanto, estuvo privado de libertad 174 días.

Añade que la libertad provisional fue seguida, entre otras, de la obligación de comparecer apud acta los días 1 y 15 de cada mes y de la prohibición de abandono del territorio nacional, con la obligación de entrega del pasaporte.

La Audiencia Provincial de León dictó Sentencia el 29 de marzo de 2019 -aclarada por Auto de 3 de abril de 2019-, por la que fue absuelto de los delitos objeto de acusación. En esta sentencia se recoge la apreciación de la circunstancia de dilaciones indebidas, como muy cualificada, reconociendo que la sentencia se dicta doce años más tarde de la iniciación del proceso en el año 2006. Por providencia de 17 de septiembre de 2019, la Audiencia Provincial de León procedió a la devolución de la fianza en cuantía de 4.000 euros.

Destaca que formaba parte de la unidad de la Guardia Civil desde el día 9 de octubre de 1991 y ante su situación de detención y posterior prisión provisional, se le abrió un expediente disciplinario MG 123/07 por observar conductas gravemente contrarias a la disciplina y servicio obligados de la institución, siguiéndose el mismo hasta que por Resolución de fecha 7 de abril de 2015 se acordó el archivo por causa de desafuero del expedientado, y precisamente por la razón de que durante la pendencia del mismo pasó a retiro por insuficiencia de condiciones psicofísicas que implican la incapacidad permanente para el servicio ajeno a acto de servicio.

Reclama una indemnización 87.000 euros por los días de privación de libertad, 45.500 euros por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia y 2.500 euros por los honorarios de abogado y procurador.

Segundo.- Se han incorporado al expediente actuaciones judiciales relativas a la reclamación formulada. Dichas actuaciones han sido completadas con la remisión al Consejo de Estado de documentación adicional mediante oficio de 14 de enero de 2025, con registro de entrada el día 28 siguiente.

Tercero.- El expediente se ha remitido al Consejo General del Poder Judicial, que ha emitido informe en el que concluye que, en el procedimiento a que se refiere la reclamación, se ha producido un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. Razona el citado informe:

"En cuanto a las dilaciones indebidas imputadas al órgano judicial, alega el reclamante la desmesurada duración del procedimiento durante más de 12 años, iniciado en el 2006 y dictándose sentencia absolutoria respecto al mismo el 29 de marzo de 2018. Como se recoge en el Fundamento de derecho tercero de la precitada sentencia de la Sección Tercera de la Audiencia Provincial de León: "[e]n el caso que nos ocupa, constatado que la instrucción se inició en el año 2006 y el dictado de la sentencia se dicta, doce años más tarde, la Sala considera que nos encontramos no ante unas dilaciones que deban de tener la condición de simple atenuante, sino que, como señaló el Ministerio Fiscal a propósito de las conformidades parciales, estamos ante un atenuante muy cualificado. [...]. Hemos de señalar que, ciertamente ha resultado dificultosa la tramitación de un procedimiento en el que han intervenido las representaciones de los 12 acusados, incluso inicialmente algunos investigados más, de manera que la interposición de recursos, cambios de Letrados y suspensiones de vistas al tener algunos Letrados juicios con señalamientos anteriores han venido a dilatar un enjuiciamiento más allá de lo razonable que justifica la apreciación de las dilaciones indebidas interesa[da]s como cualificadas con rebaja de un grado conforme al art. 66.2 del CP.".

Debe ponerse de manifiesto que del hecho de que se aprecie en una sentencia penal la atenuante de dilaciones indebidas no permite trasvasar, automáticamente, tal consideración al contexto de la responsabilidad patrimonial por funcionamiento de la Administración de Justicia. Es doctrina consolidada del Tribunal Supremo que "el simple incumplimiento de los plazos procesales meramente aceleratorios constituye una irregularidad procesal que no comporta, pues, por sí misma, una anormalidad funcional que genere responsabilidad. Sí constituye anormalidad, en cambio, una tardanza, tomando en cuenta la duración del proceso en sus distintas fases, que sea reconocida por la conciencia jurídica y social como impropia de un Estado que propugna como uno de sus valores superiores la justicia y reconoce el derecho a una tutela judicial eficaz" (Sentencias de 21 de junio de 1997 y de 28 de junio de 1999). Para apreciar la existencia de dilaciones indebidas no resulta determinante la duración total del procedimiento, pues por sí solo el dato del lapso temporal de las actuaciones no es revelador de un funcionamiento anormal dado que el tiempo en la tramitación puede prolongarse por factores y motivos perfectamente justificables. El factor relevante para determinar la eventual existencia de indebidas dilaciones del procedimiento es la constatación de retrasos o paralizaciones carentes de justificación, esto es, una inactividad del órgano jurisdiccional que no responda a una necesidad procesal.

Del examen del testimonio de particulares que obra en el expediente, se desprende que el auto de incoación de diligencia[s] previas se dictó el 27 de diciembre de 2006 (f. 5) y que tras la realización de diversas diligencias de investigación se dictó auto de transformación de las diligencias previas en procedimiento abreviado el 17 de diciembre de 2009 (f. 1804). Mediante auto de 23 de julio de 2010 (f. 1883) se acordó el archivo provisional de la causa en relación con uno de los imputados y la práctica de diligencia[s] complementarias solicitadas por el Fiscal, entre las que se encuentra una diligencia de reconocimiento de voz. Recibido el informe sobre esta diligencia mediante providencia de 16 de mayo de 2011 (f. 1920), por auto de 7 de diciembre de 2011 (f. 1940) se acuerda intervenir las comunicaciones de determinado móvil entre el 20 de diciembre de 2011 al 21 de diciembre de 2011 para corroborar la identidad de la voz. El informe policial de esta diligencia se emite el 11 de marzo de 2013 (f. 1971) y se tiene por recibido por diligencia de ordenación de 15 de marzo de 2013 (f. 1973).

En fecha 29 de octubre de 2014 se dicta apertura del juicio oral (f.2071) y tras emplear sucesivos meses en notificar esta resolución a cada uno de los imputados, concediendo el plazo legalmente establecido para formular el escrito de defensa, mediante diligencia de ordenación de 27 marzo de 2017 (f. 2622), se remite la causa a la Audiencia Provincial de León para su enjuiciamiento.

De los hitos consignados cabe apreciar una paralización de las actuaciones entre el 7 de diciembre de 2011 y el 15 de marzo de 2013 y, por otro lado, el lapso temporal de más de dos años (del 29 de octubre de 2014 al 27 de marzo de 2017) para notificar el auto de apertura oral a todos los imputados, concediendo plazo para la formulación del escrito de defensa, hasta remitir la causa a la Audiencia se revela en sí mismo como excesivo e irrazonable, aun teniendo en cuenta que eran doce los imputados.

Con base en las anteriores consideraciones, cabe apreciar que en el proceso penal de referencia se produjeron distintos retrasos injustificados e imputables al órgano jurisdiccional responsable de la tramitación del procedimiento, por lo que puede concluirse que en el presente caso se ha producido un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia; lo cual no significa que tal funcionamiento anormal esté causalmente conectado con los daños que los reclamantes alegan haber sufrido, ni que esos hipotéticos daños alcancen la cuantía indemnizatoria interesada, extremos sobre los que no procede pronunciamiento por parte de este Consejo General del Poder Judicial".

Cuarto.- Se ha dado trámite de audiencia al interesado, que no ha presentado escrito de alegaciones.

Quinto.- Se ha incorporado al expediente un certificado del Centro Penitenciario de León en el que se hace constar que el hoy reclamante permaneció en calidad de preso preventivo, por razón de las diligencias previas 1532/06 del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n.º 3 de Ponferrada, desde el 24 de junio de 2007 hasta el 12 de diciembre de 2007, fecha en que fue puesto en libertad y excarcelado, en virtud de mandamiento de libertad del mismo juzgado. Añade que durante este tiempo no concurrieron otras responsabilidades preventivas o penadas, figurando en su expediente como única causa existente.

Sexto.- La Dirección General para el Servicio Público de Justicia ha emitido propuesta de resolución parcialmente estimatoria.

Se refiere a la STC 85/2019 y a la jurisprudencia del Tribunal Supremo sentada tras la STC 85/2019 en relación con el artículo 294.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), y considera que procede abonar al reclamante una indemnización global de 4.400 euros por los daños morales irrogados durante los 172 días de prisión provisional, sufridos entre el 24 de junio de 2007 y el 12 de diciembre de 2007.

En cuanto a las dilaciones indebidas, entiende la propuesta que procede desestimar la reclamación, dado que el interesado no ha levantado la carga de alegar con la debida claridad y precisión la actividad o inactividad determinante del daño cuya indemnización reclama, sin que aquel pueda limitarse a una alegación indeterminada referida a la duración general del proceso. Se rechaza, asimismo, la indemnización de los gastos de abogado y procurador, de acuerdo con la doctrina habitual del Consejo de Estado.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Versa la consulta sobre una reclamación de indemnización de daños y perjuicios por los que se invocan, por un lado, por la prisión provisional a que estuvo sometido el interesado desde el 24 de junio hasta el 12 de diciembre de 2007, en relación con un delito contra la salud pública, del que ha resultado absuelto por Sentencia de la Audiencia Provincial de León, de 29 de marzo de 2019; y, por otro, por la excesiva duración de las actuaciones judiciales en que se acordó aquella medida. Resulta procedente examinar separadamente cada uno de los fundamentos de la reclamación.

II. En lo que se refiere a la prisión preventiva sufrida, la reclamación ha de ser examinada a la luz de lo dispuesto en los artículos 292 y siguientes de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y, en particular, a la vista de lo previsto en su artículo 294. En su redacción original, y hasta la Sentencia del Tribunal Constitucional 85/2019, el citado artículo 294 limitaba el reconocimiento del derecho a una indemnización a los casos en que la sentencia absolutoria o el auto de sobreseimiento libre se fundamentasen en la inexistencia del hecho imputado. La citada STC 85/2019 declaró la inconstitucionalidad y nulidad de los incisos "por inexistencia del hecho imputado" y "por esta misma causa" del artículo 294.1 de la LOPJ, con los efectos indicados en el fundamento jurídico 13.

En consecuencia, tras la citada STC 85/2019, la redacción vigente del artículo 294.1 de la LOPJ es la siguiente: "Tendrán derecho a indemnización quienes, después de haber sufrido prisión preventiva, sean absueltos o haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, siempre que se le hayan irrogado perjuicios".

El presupuesto para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial por prisión preventiva es, por tanto, que exista una conexión causal entre la prisión preventiva seguida de absolución o de sobreseimiento libre y los daños que el reclamante invoque. En cuanto a la valoración del daño indemnizable, el Consejo de Estado recordaba en el primer dictamen en el que se aplicó el régimen establecido en la STC 85/2019 (dictamen número 100/2020, de 2 de julio) que la cuestión había de dilucidarse a la vista del apartado 2 del artículo 294 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -no afectado por la declaración de inconstitucionalidad-, que sienta que "la cuantía de la indemnización se fijará en función del tiempo de privación de libertad y de las consecuencias personales y familiares que se hayan producido".

En el presente caso, la propuesta de resolución se muestra favorable a estimar parcialmente la reclamación y abonar al reclamante una suma de 4.400 euros por los daños derivados de la prisión provisional que sufrió entre el 24 de junio y el 12 de diciembre de 2007.

El Consejo de Estado considera que la cuantía de 4.400 euros propuesta por el órgano instructor sería adecuada para indemnizar al reclamante, teniendo en cuenta la duración de la prisión provisional sufrida, conforme a la línea jurisprudencial sentada por el Tribunal Supremo, y a la vista de las sumas reconocidas en otros expedientes que guardan cierta analogía con el ahora sometido a consulta. Esa línea jurisprudencial se contrae a la cuantificación de los daños morales causados por las situaciones de prisión preventiva contempladas en el artículo 294 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, fijándolos desde una perspectiva global y "debiendo rechazarse la pretensión del recurrente de particularizar dichos daños en función de determinados sufrimientos personales y familiares" (así, STS de 14 y de 22 de septiembre de 2020). Por lo demás, en el presente caso no se aprecia que hayan quedado acreditados en el expediente otros daños extraordinarios que requieran una indemnización adicional (daños excepcionales y distintos de los que derivan directamente de la propia situación de prisión provisional). En todo caso, el Consejo de Estado ha venido subrayando la necesidad de evitar desigualdades injustificadas en la indemnización de los perjuicios morales derivados de una situación de prisión provisional (dictamen número 899/2022, de 17 de noviembre, entre otros), lo que exige también tener en cuenta las sumas reconocidas en otros expedientes análogos que se vienen resolviendo por el Ministerio de Justicia.

Por último, se desprende del expediente que no concurren en este caso otras condenas con las que se hayan compensado los días de privación de libertad por los que se reclama.

III. En lo que se refiere a la excesiva duración de las actuaciones, el reclamante alega que el proceso ha durado más de doce años y que la sentencia que le absolvió aplica a los condenados la atenuante de dilaciones indebidas; y reclama, por tal concepto, una indemnización de 45.500 euros, a razón de 3.500 euros por año.

El Consejo General del Poder Judicial considera que, en efecto, se ha producido un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia por las dilaciones habidas en la causa. Comienza por destacar que el hecho de que se aprecie en una sentencia penal la atenuante de dilaciones indebidas no permite trasvasar, automáticamente, tal consideración al contexto de la responsabilidad patrimonial por funcionamiento de la Administración de Justicia y que, para apreciar la existencia de dilaciones indebidas no resulta determinante la duración total del procedimiento, pues por sí solo el dato del lapso temporal de las actuaciones no es revelador de un funcionamiento anormal, dado que el tiempo en la tramitación puede prolongarse por factores y motivos perfectamente justificables; de forma que el factor relevante para determinar la eventual existencia de indebidas dilaciones del procedimiento es la constatación de retrasos o paralizaciones carentes de justificación, esto es, una inactividad del órgano jurisdiccional que no responda a una necesidad procesal.

En efecto, es doctrina reiterada del Consejo de Estado (a. e., dictámenes números 247/2021, de 20 de mayo, o 1.194/2024, de 19 de septiembre, entre muchos otros) que la apreciación de dilaciones en un proceso penal a efectos de aplicar la atenuante está vinculada a la esencia y justificación de esta, al margen de toda idea de imputación inherente al concepto de responsabilidad patrimonial. Por tanto, el hecho de que se haya aplicado la circunstancia atenuante de dilaciones indebidas a los condenados en un proceso penal no resulta suficiente, a juicio del Consejo de Estado, para concluir con certeza que se ha producido un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia a efectos de declarar la responsabilidad patrimonial del Estado en relación con otros encausados. Resulta necesario -por tanto- analizar y valorar en cada caso las dilaciones invocadas, en función de las particulares circunstancias concurrentes, y sin trasladar de forma automática y acrítica al ámbito de la responsabilidad patrimonial lo declarado en sede penal a efectos de aplicación o no de la atenuante de referencia. En esta misma línea, resulta muy ilustrativa la Sentencia del Tribunal Supremo, de 10 de febrero de 2023 (Sala de lo Penal), citada en el dictamen número 1.194/2024, que se expresa con gran claridad, en un caso en que se había constatado que "en ningún momento estuvo el procedimiento indebidamente paralizado" y en el que la duración de la causa se vinculó a factores tales como la interrupción de las sesiones como consecuencia de la pandemia y a "la innegable complejidad de la causa".

A partir de ello, y del análisis de las actuaciones judiciales incorporadas al expediente, el Consejo General del Poder Judicial aprecia una paralización de las actuaciones entre el 7 de diciembre de 2011 y el 15 de marzo de 2013 y añade que el lapso temporal de más de dos años (del 29 de octubre de 2014 al 27 de marzo de 2017) para notificar el auto de apertura oral a todos los imputados, concediendo plazo para la formulación del escrito de defensa, hasta remitir la causa a la Audiencia se revela en sí mismo como excesivo e irrazonable, aun teniendo en cuenta que eran doce los imputados. Se trataría por tanto de unas dilaciones indebidas que podrían cifrarse en algo más de tres años, teniendo en cuenta los dos periodos a que se refiere el órgano de gobierno del Poder Judicial.

Por su parte, el órgano instructor razona que procede desestimar la reclamación, teniendo en cuenta la jurisprudencia y la doctrina del Consejo de Estado, dado que el interesado no ha levantado la carga de alegar con la debida claridad y precisión la actividad o inactividad determinante del daño cuya indemnización reclama, sin que aquel pueda limitarse a una alegación indeterminada referida a la duración general del proceso.

Tiene razón el órgano instructor en cuanto al criterio mantenido por la jurisprudencia y el Consejo de Estado de forma reiterada, en relación con la citada carga del reclamante. Ahora bien, en su aplicación concreta al presente caso, ha de tenerse en cuenta que, una vez que el Consejo General del Poder Judicial ha puesto de manifiesto la existencia de una paralización en los términos apuntados más arriba, se ha dado trámite de audiencia al reclamante, quien legítimamente puede haber considerado suficiente a tales efectos la determinación específica de las dilaciones indebidas realizadas por el Consejo General del Poder Judicial, por lo que, a juicio del Consejo de Estado, no le es exigible que, en trámite de audiencia, reitere o concrete unas dilaciones que ya han quedado precisadas en el informe del Consejo General del Poder Judicial incorporado al expediente. Dicho en otros términos, cabe entender ese silencio como una aceptación de lo afirmado por el Consejo General del Poder Judicial. En este mismo sentido se ha pronunciado recientemente el Consejo de Estado en el dictamen número 1973/2024, de 16 de enero de 2025, en un caso en que el reclamante sí había manifestado expresamente, en trámite de audiencia, su conformidad con lo informado por el órgano de gobierno del Poder Judicial.

Así las cosas, entiende el Consejo de Estado que cabe concluir que se ha producido un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia por las dilaciones que se han producido durante un periodo de algo más de tres años, en los términos recogidos en el informe del Consejo General del Poder Judicial.

El reclamante afirma que se ha visto perjudicado por esa excesiva duración del proceso, lo que el Consejo de Estado considera suficientemente justificado a la vista de las circunstancias del caso, de forma que procede reconocer una indemnización por los daños morales derivados de ese exceso de duración, cifrado en algo más de tres años. Dichos perjuicios han de ser indemnizados mediante el abono de una suma a tanto alzado, necesariamente determinada de forma convencional. A la vista de las circunstancias del caso y de las sumas reconocidas en otros casos de dilaciones indebidas, entiende el Consejo de Estado que los perjuicios causados por las dilaciones indebidas habidas en el proceso de referencia quedarían indemnizados mediante el abono de una indemnización de 4.000 euros.

En cambio, debe rechazarse el abono de los 2.500 euros que se solicitan como gastos de abogado y procurador, tal y como propone el órgano instructor, dado que son gastos que no están vinculados al funcionamiento anormal detectado.

Por tanto, la suma de la indemnización procedente por la prisión preventiva sufrida (4.400 euros) y de la correspondiente a las dilaciones indebidas afirmadas (4.000 euros) supone un total de 8.400 euros.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede estimar parcialmente la reclamación a que se refiere la consulta y abonar a don ...... una indemnización de 8.400 euros".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 6 de febrero de 2025

EL SECRETARIO GENERAL ACCTAL.,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES.