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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de octubre de 2023, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En atención a la Orden de V. E. de 16 de junio de 2023, con registro de entrada el día 10 de julio siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la solicitud de indemnización por daños y perjuicios presentada por don ......, en nombre y representación de doña M.ª .......

De antecedentes resulta:

Primero.- En escrito de 25 de noviembre de 2022, el abogado don ......, en nombre y representación de doña M.ª ......, presentó una reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños derivados de un presunto mal funcionamiento de la asistencia médica prestada por la Administración penitenciaria.

Manifiesta que su representada, nacida el 16 de julio de 1972, estuvo interna desde el 12 de febrero de 2021 hasta el 10 de mayo de 2022 en la cárcel de Teixeiro (A Coruña). Considera que no ha recibido una adecuada asistencia sanitaria durante los quince meses en que permaneció en prisión, lo que provocó que, pese a "las múltiples visitas a los Servicios Médicos de dicha institución", no se le diagnosticó un adenocarcinoma de recto, por lo que solicita la cantidad de 300.000 euros en concepto de indemnización.

Aporta a su reclamación un informe del 26 de junio de 2021 del Servicio de Urgencias del Complejo Hospitalario Universitario de A Coruña ("CHUAC"), a la que fue trasladada la interesada por manifestar un dolor abdominal agudo, y en cuya alta consta que la paciente: "Permanece tranquila y hemodinámicamente estable durante toda su estancia. Se reevalúa a las 17:30. Importante mejoría, tanto a nivel del dolor como a la exploración. En este momento, molestias leves en zona suprapúbica, sin defensa ni otros datos de alarma. Casi desaparición de broncoespasmo a nivel de ambos campos". Se le pauta hidratación abundante, dieta variada baja en sal, continuar con su tratamiento habitual, Foster, Paracetamol y control por su médico de cabecera.

También adjunta varios informes médicos (ginecológicos y oncológicos de la Clínica Universitaria de Navarra) de fecha posterior a su salida de prisión de la reclamante. En el primero de los informes, correspondiente a una consulta ginecológica de 23 de mayo de 2022 a la que acude la interesada porque tiene dos veces al mes la regla y presenta molestias, se le pauta un tratamiento con Oediem y revisión en tres meses. El segundo de los informes corresponde a otra consulta ginecológica de 8 de julio de 2022 motivada porque la paciente presenta heces por la vagina. A la vista de los síntomas manifestados, se le practican diversas pruebas médicas (ecografía abdominal, RMN de pelvis, ecografía vaginal, biopsia de cervix, PET- TAC, rectosigmoidoscopia, ecoendoscopia rectal y biopsia de ganglios), hasta que, finalmente, en una biopsia de 29 de julio de 2022 se le diagnostica un "adenocarcinoma de recto con afectación vaginal".

La interesada fue intervenida y está recibiendo tratamiento de quimioterapia a la fecha de la presentación de la reclamación.

Segundo.- El 28 de diciembre de 2022, el Centro Penitenciario de Teixeiro informó, en relación a los antecedentes de la interesada, que en el informe de ingreso no se hace mención de ninguna patología gastrointestinal que pueda hacer sospechar patología de las vías digestivas; que tampoco en el informe de ingreso la paciente expresa que tenga antecedentes de cáncer de colon en su familia, directa o indirecta; solo expresa que es asmática desde la infancia y sin tratamiento; y que ha tenido tres partos, tres cesáreas y está operada de una hernia supra e infraumbilical, y que el otro antecedente de importancia que expresa durante su ingreso son las cefaleas de repetición.

En lo relativo a las actuaciones médicas sobre la interna se indica que: "Permaneció en nuestro Centro penitenciario solo por 15 meses. Durante esos 15 meses fue atendida por los servicios médicos en al menos 62 veces a un ratio de 1 vez a la semana. Frecuencia que solo se ve en las instituciones penitenciarias, pues en los servicios de Salud es imposible. Llama la atención que en 62 veces que fue valorada la paciente, no manifestó clínica gastrointestinal nunca, la cual debería ser habitual en un cáncer de colon. Llama la atención que los motivos de consulta de todas esas ocasiones fueron: Cefalea, catarro, tensión alta, mareos, dismenorrea, vértigo, infección por coronavirus y dolor abdominal".

En lo referente a las consultas programadas se señala que: "En fecha 29 de noviembre de 2021 se le solicita su control ginecológico de rigor, también tiene dismenorrea (dolor durante las reglas) lo que se coloca en el volante. Pero es una consulta de rigor y rutinaria, la cual se solicita anualmente dentro del Plan de salud de la mujer. Llama poderosamente la atención que dicha consulta de Ginecología realizada en el Complexo Hospitalario Universitario A Coruña en el servicio de Ginecología, es reportada como "NORMAL" en fecha 17 de Enero del 2022".

En lo que atañe a la consulta de urgencia -del 26 de junio de 2021- consta que: "En fecha del 26 de junio de 2021 la paciente consulta en nuestro centro por "DOLOR ABDOMINAL y fue derivada con carácter de inmediatez nuevamente a los servicios Públicos de Salud al Complexo Hospitalario Universitario A Coruña. En dicho centro se le realiza exploración consistente en analítica y rx de tórax y se le da el alta con el DX de "Dolor abdominal sin datos de alarma en el momento actual". No se le realizaron pruebas de imagen abdominales (TAC ABDOMINAL), que era el motivo de consulta, que ellos mismos describen que tenía dolor abdominal tipo pinchazos y se encontraba hipotensa (TA 80/40) y que había tenido dicho dolor en muchas otras ocasiones".

Añade que la interesada no se encontraba entre la población objetivo de la prueba de cribado para el cáncer de colon, de acuerdo con los parámetros fijados por el Ministerio de Sanidad, que establece que podrá realizarse entre hombres y mujeres de edades comprendidas entre 50 y 69 años: "En nuestro caso, la paciente no cumplía ninguno de los dos requisitos, ni era mayor de 50 años cuando entró en nuestro centro, ni manifestó tener familiares directos con cáncer de colon, y no tenía clínica gastrointestinal (refrendado en el día de la urgencia del dolor abdominal) por lo tanto no entraba en el patrón de cribado de sangre oculta en heces".

Concluye el informe que la lesión no es consecuencia ni causa- efecto del funcionamiento normal o anormal del Ministerio del Interior, dado que dicha lesión es en tiempo, muy anterior a su ingreso en dicho centro.

Tercero.- El 1 de marzo de 2023, la Subdirección General de Sanidad Penitenciaria informó que: "De la revisión de los datos contenidos en la historia clínica de doña ...... así como de los aportados en el presente expediente, cabe inferir que la actuación de los Servicios Médicos del C.P. de Texeiro (A Coruña) en cuanto a la atención médica prestada en dicho centro, estuvo en todo momento ajustada a la "Lex Artis": la paciente fue derivada a los Servicios de Urgencia del Hospital Universitario de A Coruña a fin de descartar patología abdominal cuando la clínica y la exploración así lo indicaron, fue atendida de sus dolencias cuando así lo requirió dentro del C.P. , fue derivada a consulta de Ginecología en el Hospital ante la persistencia de los síntomas y se atendieron las indicaciones emanadas de la actuación de los Servicios Hospitalarios. Desde su excarcelación hasta el diagnóstico definitivo fueron necesarios tres meses y diferentes pruebas complementarias para llegar al mismo, pruebas que en un primer paso tras la puesta en libertad no habían aportado datos que hicieran pensar en la gravedad del proceso al especialista de la Clínica Universitaria de Navarra, toda vez que en un primer momento tras la realización de ecografía indicó tratamiento médico y control en tres meses".

Cuarto.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 82.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se dio trámite de audiencia a la parte reclamante para que formulase las alegaciones pertinentes, que, a la vista del historial médico facilitado por la prisión, compareció, ratificándose en sus pretensiones.

Quinto.- En su propuesta de resolución, de 18 de mayo de 2023, la Subdirección General de Análisis e Inspección considera que procede desestimar la reclamación presentada, ya que los daños alegados no pueden ser imputados a la actuación de la Administración, habiéndose prestado a la parte reclamante una adecuada asistencia médica. Rechaza también que la reclamante haya padecido una pérdida de oportunidad debido al supuesto retraso en alcanzar su diagnóstico, puesto que la interesada precisó de varias pruebas desde la realización de una ecografía en un hospital extrapenitenciario.

Sexto.- El Servicio Jurídico del Estado en el Ministerio del Interior informó favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado, donde tuvo entrada el 10 de julio de 2023.

I.- La Comisión Permanente del Consejo de Estado dictamina en el presente expediente con carácter preceptivo de conformidad con lo establecido en el artículo 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, al versar la consulta sobre una reclamación de indemnización de daños y perjuicios formulada ante la Administración General del Estado, superando la reclamación la cuantía de 50.000 euros.

II.- Este procedimiento se rige por los artículos 106.2 de la Constitución Española, 53 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

La reclamación fue presentada por la representación de la persona legitimada, habiendo hecho aportación de cuantos documentos y pruebas convenían a su derecho.

Se ha acordado el trámite de audiencia en el expediente, habiendo comparecido la parte interesada.

Por lo que se refiere al momento en que se ha ejercitado la acción de responsabilidad, establece el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, que: "Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas".

En el supuesto sometido a consulta, la parte reclamante considera que ha sufrido una deficiente asistencia sanitaria durante su estancia en prisión que finalizó el 10 de mayo de 2022. Presentada la reclamación el 25 de noviembre de 2022, la acción se ha ejercitado en plazo.

III.- Respecto al fondo de la reclamación planteada, versa esta sobre una indemnización solicitada por doña M.ª ...... por la existencia de un presunto mal funcionamiento de la asistencia médica prestada por la Administración penitenciaria.

Son requisitos exigidos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración la efectividad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas; que el daño o lesión sufrido por los reclamantes sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa e inmediata de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal; la ausencia de fuerza mayor y, finalmente, que los reclamantes no tengan el deber jurídico de soportar el daño. Tales exigencias están contenidas en Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, además, han sido precisadas por constante jurisprudencia del Tribunal Supremo y reiterada doctrina del Consejo de Estado. Los principios de la responsabilidad se hallan recogidos también en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

En la forma indicada, constituye un criterio consolidado del Consejo de Estado que la responsabilidad patrimonial de la Administración no supone que la obligación nazca siempre que se produce dicha lesión por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sino que es preciso que entre la lesión y el funcionamiento exista un nexo de causalidad, del que resulte que aquella lesión es consecuencia de este funcionamiento.

Por lo demás, como reiteradamente ha señalado este Alto Cuerpo Consultivo, en los casos de daños supuestamente asociados a una asistencia o tratamiento médico no puede entenderse que toda lesión a la salud conectada con la intervención sanitaria pública sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, a efectos de su indemnización en concepto de daños y perjuicios.

Finalmente, cabe decir -como ha señalado en muchas otras ocasiones el Consejo de Estado- que de la obligación que la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria atribuye a la Administración pública en su artículo 3.4, a tenor del cual: "La Administración penitenciaria velará por la vida, integridad y salud de los internos", no cabe deducir un título de imputación autónomo en materia de responsabilidad patrimonial para cubrir las consecuencias lesivas de todos los acontecimientos desafortunados o las enfermedades que pudieran afectar a los internos.

IV.- En el caso sometido a consulta, no se acreditan en absoluto los requisitos anteriormente establecidos para que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado, pues consta en el expediente que la interna reclamante fue debidamente atendida por los servicios médico-sanitarios del centro penitenciario en el que estuvo interna en más de sesenta ocasiones en poco más de un año; y consta, igualmente, que se realizaron las derivaciones a los servicios de ginecología y de urgencias del hospital de referencia del centro penitenciario en las ocasiones que fueron necesarios, donde se le proporcionó una atención médica más especializada y no se detectó ningún signo de alarma que pudiera alertar sobre la grave enfermedad que iba a padecer la reclamante.

A la vista de todo ello, no cabe apreciar prueba alguna que permita atribuir la causa desencadenante del hecho lesivo a una supuesta falta de asistencia médica por los servicios sanitarios del centro penitenciario en el que estuvo internada la reclamante, ni tampoco el más mínimo indicio de que la atención médica por parte de aquellos servicios hubiera sido incorrecta.

Un análisis conjunto de las actuaciones obrantes en el expediente no permite apreciar que las consecuencias lesivas alegadas como fundamento de la reclamación fueran debidas a circunstancias imputables a un funcionamiento anormal de la Administración penitenciaria, no apreciándose prueba alguna de la existencia del alegado nexo causal alguno entre el actuar administrativo y el resultado dañoso descrito.

Más aún, cabe afirmar que la obligación que legalmente se atribuye a la Administración penitenciaria de velar por la vida, integridad y salud de los internos, ha quedado suficientemente atendida en el caso objeto de la consulta, pues resulta acreditado en el expediente que la interna recibió una asistencia adecuada por parte de los servicios médicos penitenciarios, en la propia prisión o siendo remitida inmediatamente a un hospital externo cuando fue preciso, bien a la consulta del especialista, bien a la consulta de urgencias. De todo lo cual se desprende que no fue desatendida en ningún momento por parte de los servicios médicos penitenciarios.

No cabe, pues, objetar en modo alguno que por parte de la Administración penitenciaria se haya producido una falta de vigilancia, descuido, desentendimiento o despreocupación de la interna o que se le dispensara un tratamiento inadecuado a su estado o circunstancias, siendo así además que el deber público que la ley impone a la Administración de velar por la salud e integridad físicas de las personas internadas en centros penitenciarios es una obligación de actividad, no de resultado.

Así las cosas, la constatación de que los daños sufridos no son debidos a ningún mal funcionamiento del centro penitenciario impide apreciar responsabilidad alguna en la Administración penitenciaria, la cual -frente a la opinión expresada por la parte reclamante y que no se deduce de ninguna otra evidencia o prueba aportada al procedimiento- observó en todo momento una actuación de atención y cuidado de la interna a lo largo de su estancia en prisión, de acuerdo con la lex artis.

No habiendo existido vulneración de dicha lex artis por parte de los servicios médicos penitenciarios, en cuanto a la -indirectamente invocada- supuesta pérdida de oportunidad (entendiendo por esta la probabilidad de que otra decisión y otra asistencia sanitaria podrían haber evitado el resultado lesivo o haberlo minorado, según la sentencia del Tribunal Supremo, de 6 de febrero de 2018, recurso n.º 2.302/2016, entre otras), igualmente procede confirmar que tampoco se aprecia en el caso presente. Como se recordara en el dictamen número 113/2021, de 18 de marzo, los casos de pérdida de oportunidad constituyen un supuesto intermedio ocasionado cuando, producido el daño, la experiencia y el estado de la ciencia médica permite acoger la probabilidad de que un diagnóstico diferente al emitido, podría haberlo evitado. Según señaló el Consejo de Estado en su dictamen número 892/2019, de 5 de diciembre: "En la pérdida de oportunidad hay, así pues, una cierta pérdida de una alternativa de tratamiento, pérdida que se asemeja en cierto modo al daño moral y que es el concepto indemnizable. En definitiva, es posible afirmar que la actuación médica privó al paciente de determinadas expectativas de curación, que deben ser indemnizadas, pero reduciendo el montante de la indemnización en razón de la probabilidad de que el daño se hubiera producido, igualmente, de haberse actuado diligentemente".

Tampoco nada de esto ha sido demostrado por la reclamante, sobre la que recae la carga de dicha prueba: en ningún momento se ha evidenciado que otro diagnóstico del centro penitenciario hubiera podido alterar significativamente el resultado final. De hecho, de los informes aportados por la parte reclamante queda acreditado que fue necesario que trascurriesen algunos meses de evolución de la enfermedad y la realización de sucesivas pruebas con diferentes especialistas hasta llegar a un diagnóstico definitivo: en el informe ginecológico de 23 mayo de 2022, ya fuera de prisión, no se aprecia enfermedad grave alguna, por lo que se le pauta un tratamiento y se le indica que acuda a revisión en dos meses. Fue en el mes de julio de 2022, dos meses después de haber abandonado el centro penitenciario, cuando la interesada comienza a manifestar los síntomas más evidentes de su dolencia (heces en la vagina), ya que ni en su historia médica, ni en su informe de ingreso, ni en ninguna de las más de sesenta consultas médicas proporcionadas en la prisión, se hace mención de ninguna patología gastrointestinal que pudiera hacer sospechar patología de las vías digestivas, como señala el informe de 28 de diciembre de 2022 del Centro Penitenciario de Teixeiro. De hecho, como también se señala en el expediente, la interesada no formaba parte de la población objetivo de la prueba de cribado para el cáncer de colon, de acuerdo con los parámetros fijados por el Ministerio de Sanidad.

Puede concluirse que, en tales circunstancias, ninguna responsabilidad cabe predicar del funcionamiento de los servicios médicos del centro penitenciario ni, por ende, de la Administración General del Estado titular del mismo, por lo que la reclamación debe ser desestimada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la presente reclamación".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de octubre de 2023

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.