Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 13 de julio de 2023, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 30 de junio de 2023, con registro de entrada el día 3 de julio siguiente, el Consejo de Estado ha examinado con carácter urgente el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de las condiciones de utilización de la lengua de signos española y los medios de apoyo a la comunicación oral para las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo, cuatro disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y ocho disposiciones finales.

El preámbulo comienza citando la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, aprobada junto con su Protocolo Facultativo el 13 de diciembre de 2006 por la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU), que incluye en la definición del lenguaje no solo la lengua oral, sino también la lengua de signos y otras formas de comunicación no verbal, reconociendo en su artículo 21 el derecho de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordoceguera a recabar, recibir y facilitar información en igualdad de condiciones con los demás y mediante la forma de comunicación que elijan.

Añade que la lengua de signos española es un vehículo de comunicación y un signo de identidad y de capital simbólico de la comunidad usuaria que permite garantizar la accesibilidad a la información y a la comunicación, finalidad que también se alcanza a través de los medios de apoyo a la comunicación oral y para cuya consecución se dictó la Ley 27/2007, de 23 de octubre, por la que se reconocen las lenguas de signos españolas y se regulan los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas. En su disposición final cuarta, esta disposición legal recoge un mandato al Gobierno para elaborar el reglamento de desarrollo de lo dispuesto en ella.

Dicha ley fue modificada por la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, a fin de adecuar su contenido al de la citada norma internacional, que fue ratificada por España el 23 de noviembre de 2007 y entró en vigor el 3 de mayo de 2008. En esta línea de avances se aprobó igualmente y en virtud del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, del que quedó fuera precisamente la Ley 27/2007.

La parte expositiva recuerda a continuación la obligación de las Administraciones públicas de promover y garantizar la libertad y la igualdad de las personas con discapacidad en el disfrute de todos los derechos garantizados a la ciudadanía en la Constitución Española (artículos 9.2, 10, 14, 20 y 49), que se proyecta en el deber de permitir a las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas la libre elección de lengua en los términos de la Ley 27/2007.

Se mencionan a continuación las distintas normas protectoras de las lenguas de signos adoptadas tanto en el ámbito europeo como en el de Naciones Unidas, y se cita expresamente, como medida adoptada internamente, el establecimiento del día 14 de junio como Día Nacional de las Lenguas de Signos Españolas mediante acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de junio de 2014.

El proyecto, por su parte, tiene por objeto desarrollar las previsiones de la Ley 27/2007, dando con ello respuesta a las necesidades de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas, y ello sin perjuicio de las competencias de la Generalidad de Cataluña en relación con la lengua de signos catalana.

El preámbulo menciona seguidamente algunos de los aspectos más relevantes de la nueva regulación y resume la estructura y contenido del Reglamento, haciendo constar los motivos por los que considera que se ajusta a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Señala, además, que el proyecto ha sido informado favorablemente por el Consejo Nacional de Discapacidad y examinado por el Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia y por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), habiendo sido también consultadas la Agencia Española de Protección de Datos y las organizaciones más representativas de las personas con discapacidad.

Finalmente, se invoca el artículo 149.1.1.ª de la Constitución como fundamento competencial de la norma en proyecto.

Por lo que se refiere a la parte dispositiva, el artículo único del Real Decreto tiene por objeto la aprobación del Reglamento de las condiciones de utilización de la lengua de signos española y de los medios de apoyo a la comunicación oral para las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas.

En cuanto a las disposiciones adicionales, la primera regula el tratamiento de la información, remitiéndose a la normativa aplicable en la materia; la segunda establece las reglas sobre la licitación de los concursos públicos; y la tercera y la cuarta se refieren, respectivamente, al Centro de Normalización Lingüística de la Lengua de Signos Española y al Centro Español del Subtitulado y la Audiodescripción.

La disposición derogatoria única extiende sus efectos al artículo 1.2 del Real Decreto 831/2014, de 3 de octubre, por el que se establece el título de Técnico Superior en Mediación Comunicativa y se fijan sus enseñanzas mínimas.

Las disposiciones finales primera a quinta llevan a cabo la modificación de las siguientes normas, respectivamente: Real Decreto 358/1991, de 15 de marzo, por el que se reordena la Organización Nacional de Ciegos Españoles; Real Decreto 145/1996, de 2 de febrero, por el que se modifica y da nueva redacción al Reglamento de Espectáculos Taurinos; Real Decreto 1709/2011, de 18 de noviembre, por el que se crea y regula el Foro de Cultura Inclusiva; Real Decreto 831/2014, de 3 de octubre, por el que se establece el título de Técnico Superior en Mediación Comunicativa y se fijan sus enseñanzas mínimas; y Real Decreto 1056/2014, de 12 de diciembre, por el que se regulan las condiciones básicas de emisión y uso de la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad.

La disposición final sexta determina cuál es el título competencial que ofrece soporte a la norma; la séptima precisa cuál es el régimen de financiación de las medidas previstas en ella; y la octava y última prevé la entrada en vigor el 2 de enero de 2024.

El Reglamento que la norma en proyecto pretende aprobar consta, por su parte, de 29 artículos organizados en cuatro títulos.

El título preliminar contiene las disposiciones generales. Lo integran los artículos 1 a 8, el primero de los cuales define el objeto de la norma. El artículo 2 consagra el derecho al aprendizaje, conocimiento y uso de la lengua de signos española y de los medios de apoyo a la comunicación oral por parte de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas. Los artículos 3 y 4 recogen, respectivamente, la definición de términos y expresiones empleados a lo largo del texto y los principios que inspiran la regulación proyectada. El artículo 5 delimita el ámbito de aplicación de la norma. El artículo 6 precisa el concepto de "medidas para garantizar la accesibilidad a la información y a la comunicación". El artículo 7 determina las funciones de la Comisión de Seguimiento. Y el artículo 8, en fin, insta a las Administraciones públicas a la "toma de conciencia" de las necesidades de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas y a la adopción de medidas de colaboración en este sentido.

El título I se dedica al "aprendizaje, conocimiento y uso de la lengua de signos española" y comprende los artículos 9 a 17, estructurados en dos capítulos: el primero de ellos desarrolla los aspectos relativos al aprendizaje y el conocimiento, mientras que el segundo se refiere al uso. En el primero se incardinan los artículos 9 a 11, que garantizan la protección y promoción de la lengua de signos y su aprendizaje en la formación reglada y en la no reglada. En el segundo se incluyen los artículos 12 a 17. El primero de ellos define el objeto de la regulación y los siguientes regulan las siguientes cuestiones, respectivamente: acceso a los bienes y servicios a disposición del público; transportes; relaciones con las Administraciones públicas; participación política; y servicios de comunicación social, telecomunicaciones y sociedad de la información.

El título II (artículos 18 a 26) se refiere al "aprendizaje, conocimiento y uso de los medios de apoyo a la comunicación oral" y adopta la misma división que el título anterior. El capítulo I comprende los artículos 18 y 19, en los que se regula el aprendizaje, tanto en la formación reglada como en la no reglada. En el capítulo II, relativo al uso, se ubican los artículos 20 a 26, que desarrollan las siguientes cuestiones: objeto; acceso a los bienes y servicios a disposición del público; transportes; relaciones con las Administraciones públicas; participación política; servicios de comunicación social, telecomunicaciones y sociedad de la información; y productos de apoyo a la audición.

Por último, el título III recoge las disposiciones específicamente aplicables a la "sordoceguera", a la que se dedican los artículos 27, 28 y 29: el primero de ellos, define el concepto; el segundo ("atención a la sordoceguera") precisa cuáles son las normas aplicables; y el tercero detalla las funciones de los "centros de referencia estatal".

SEGUNDO.- Contenido del expediente

1.- Al proyecto de Real Decreto remitido en consulta, de 30 de junio de 2023, se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración, en el que, además de las versiones anteriores de la norma -elaboradas entre el 5 de octubre de 2022 y el 23 de junio de 2023-, obra la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, que se divide en cuatro apartados precedidos por un cuadro en el que se resume su contenido y seguidos de dos anexos.

En su primer apartado, la memoria examina la oportunidad del proyecto, que viene motivado por la necesidad de dar respuesta al mandato de desarrollo de las previsiones de la Ley 27/2007 y de atender a las demandas de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas estableciendo medidas que contribuyan a la eliminación de las barreras de comunicación e información y a su inclusión social y participación efectiva en la sociedad.

Añade que dicha inclusión debe lograrse atendiendo al principio de diversidad dentro de este colectivo y proyectando las medidas a toda la sociedad y señala que, de conformidad con los datos recogidos en la Encuesta de discapacidad, autonomía personal y situaciones de dependencia (EDAD) del año 2020, la tasa de discapacidad auditiva de las personas de seis o más años fue entonces del 27,6. Según el informe de la base de datos de personas con valoración del grado de discapacidad del Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO) actualizado a 31 de diciembre de 2021, en España hay un total de 198.276 personas con un grado de discapacidad auditiva reconocido igual o superior al 33 %, como primera deficiencia, y 1.024 personas con sordoceguera.

En este primer apartado se analizan también los objetivos de la norma, el primero de los cuales es desarrollar la Ley 27/2007 con el fin de contribuir al ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos, así como de garantizar la accesibilidad a la información y comunicación para la igualdad de oportunidades y no discriminación de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas.

Para ellos se regulan las medidas previstas en la Ley con proyección en distintos ámbitos, como el educativo, el de la inserción laboral, el de la salud y las emergencias, el de la violencia contra las mujeres y el de los servicios sociales. Igualmente se adoptan medidas en el ámbito de la cultura, el deporte, el ocio, los transportes, las relaciones con las Administraciones públicas, la participación política y los servicios de comunicación social, las telecomunicaciones y la sociedad de la información.

La memoria recoge a continuación las razones por las que considera que la regulación proyecta se adecua a los principios de buena regulación y aclara, en relación con posibles alternativas a la aprobación de la norma, que no se consideró ninguna otra opción y que, en particular, se descartó la posibilidad de aprobar normas sectoriales, porque ello podría dar lugar a dispersión normativa.

A continuación, el apartado segundo explica el contenido de la norma y lleva a cabo su análisis jurídico, examinando, en primer lugar, la constitucionalidad de la norma y su relación con las normas de rango superior. Recuerda que el artículo 14 reconoce la igualdad ante la ley de todos los españoles y proscribe la discriminación y que el artículo 9.2 obliga a los poderes públicos a promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y grupos en que se integran sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitando la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Tal mandato se concreta, en el caso de las personas con discapacidad, en el artículo 49 de la Constitución, que debe a su vez ponerse en conexión con lo dispuesto en el artículo 10 y, por aplicación de este, con la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad.

En este marco se inserta la Ley 27/2007, que encomienda al Gobierno aprobar el reglamento de desarrollo de sus previsiones.

Entiende la memoria que, a la vista de lo anterior, el rango de la norma es el adecuado, pasando a continuación a analizar su coherencia con el resto del ordenamiento jurídico y, en particular, con el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, con el Real Decreto 831/2014, de 3 de octubre, por el que se establece el título de Técnico Superior en Mediación Comunicativa y se fijan sus enseñanzas mínimas y con la Resolución del Parlamento Europeo, de 23 de noviembre de 2016, sobre las lenguas de signos y los intérpretes profesionales de lengua de signos, y la Declaración Universal de Derechos Lingüísticos, proclamada en Barcelona en 1996 durante la Conferencia Mundial de Derechos Lingüísticos por una iniciativa del Comité de Traducciones y Derechos Lingüísticos del PEN Club Internacional y el CIEMEN (Centre Internacional Escarré per a les Minories Ètniques y les Nacions), bajo el patrocinio de la UNESCO, así como la Declaración del Parlamento Europeo 1/2004 sobre los derechos de las personas sordociegas.

El apartado III describe la tramitación dada al proyecto, señalando que el texto ha sido elaborado por un grupo de trabajo constituido al efecto, dirigido y coordinado por la Dirección General de Derechos de las Personas con Discapacidad e integrado por las principales asociaciones representativas de las personas sordas, con discapacidad auditiva o sordociegas, el Centro Español del Subtitulado y la Audiodescripción, el Centro de Normalización Lingüística de la Lengua de Signos Española y personas expertas del ámbito académico y político. Añade que en la versión final se han tenido en cuenta todas las aportaciones presentadas y deja constancia del sometimiento de la norma al trámite de consulta pública previa a través de la publicación del texto en la página web del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 entre el 13 y el 28 de mayo de 2021. Asimismo, indica que se observó el trámite de información pública, que tuvo lugar entre el 11 y el 26 de octubre de 2022 a través de la misma vía, recabándose además de forma directa el parecer de las organizaciones o asociaciones representativas de las personas afectadas por la norma.

La memoria da cuenta de los informes recabados e indica que las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla han sido consultadas a través del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, en reunión extraordinaria del Pleno de fecha 4 de noviembre de 2022.

El apartado IV lleva a cabo el análisis de impactos, comenzando por examinar la adecuación del proyecto al orden de distribución de competencias. En particular, se invoca como título competencial que le sirve de fundamento el recogido en el artículo 149.1.1.ª de la Constitución, que reconoce al Estado la competencia exclusiva para establecer la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

Por lo que se refiere al impacto económico y presupuestario, la memoria aclara que, tal y como se prevé en el proyecto, los costes derivados de su aplicación deberán financiarse con cargo a los presupuestos de gastos de los departamentos y organismos públicos competentes, mediante la dotación de las correspondientes partidas. Atendiendo a ello, se identifican algunos de los créditos presupuestarios ya consignados en los Presupuestos Generales del Estado para 2023 con cargo a los cuales se habrán de sufragar los costes de la norma en materia de educación, formación y empleo, adaptación de puestos de trabajo, procesos selectivos, campañas de salud, campañas en relación con la violencia de género, accesibilidad de los teléfonos de las Administraciones públicas, servicios sociales y medidas relacionadas con las instituciones penitenciarias y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

La memoria realiza a continuación una estimación del gasto público derivado de la aprobación de la norma, señalando que los sectores afectados deberán desplegar acciones que garanticen la accesibilidad de las personas con discapacidad en los ámbitos en los que se imponen obligaciones, incurriendo en los correspondientes costes.

Explica que los cálculos realizados se han efectuado a partir de los datos aportados por el Centro Español del Subtitulado y la Audiodescripción (CESYA) y por el Centro de Normalización Lingüística de la Lengua de Signos Española (CNLSE) y que, según los datos de la encuesta EDAD 2020, en España hay 1.230.000 personas con discapacidad auditiva, de las que el 98 % emplea la lengua oral y el 2 %, la lengua de signos.

En el ámbito de la educación, se toman en consideración el número de centros que imparten educación especial (la mayoría de ellos, centros ordinarios) y el porcentaje de alumnado con necesidades especiales. Partiendo de ello, se entiende que las medidas relativas a la inclusión de la enseñanza de la lengua de signos española en la oferta educativa pueden traducirse en el establecimiento de un modelo de educación bilingüe y de un programa de formación para el profesorado en los centros de referencia (24 en total), creando un equipo estatal de apoyo, "al representar el alumnado con discapacidad auditiva signante un porcentaje ínfimo". La memoria propone implantar tales medidas en diversos centros educativos por cada capital de provincia en las comunidades autónomas en las que esta discapacidad tiene mayor presencia (Valencia, Madrid, Cataluña y Andalucía). Estima que el coste del equipo estatal de apoyo en los 24 centros de referencia ascenderá a un total de 4.503.494,40 euros y el del programa de formación al profesorado será de 1.309,50 euros. La memoria precisa que este gasto estará repartido entre el Estado, que a través del Ministerio de Educación y Formación Profesional asumirá el coste del equipo estatal de apoyo, y las comunidades autónomas, que afrontarán el gasto de la formación del profesorado. Advierte que la estimación se ha hecho teniendo en cuenta una sola comunidad autónoma, cuyos datos podrán, en su caso, extrapolarse al resto.

La memoria también cuantifica el coste de la implantación del servicio de interpretación para asegurar la accesibilidad a profesionales con estas discapacidades en el ejercicio de su labor pedagógica, así como para aquellas familias que lo requieran en tutorías y reuniones. Concluye que estas medidas implicarán un gasto de 1.868.544 euros y 2.919,60 euros, respectivamente, imputable en ambos casos al Estado, a través del Ministerio de Educación y Formación Profesional, al haberse considerado únicamente los centros de referencia.

La adaptación de servicios y materiales orientados a combatir el acoso escolar implicará un coste aproximado de 1.400 euros, también asumido por el Estado.

La adopción de medios de apoyo a la comunicación oral para garantizar el aprendizaje del alumnado exigirá contar con una infraestructura tecnológica cuyo coste estimado es de 960.500 euros, a financiar por las comunidades autónomas y por el Estado.

A la vista de todo lo anterior, la memoria llega a la conclusión de que el coste total de las medidas en materia de educación ascenderá a 7.338.167,50 euros, de los que 6.376.358 euros habrán de ser aportados por el Estado y, el resto, por las comunidades autónomas.

En el ámbito de la formación y el empleo, se cuantifica el coste derivado de la implantación de un servicio de interpretación y de la traducción del material didáctico audiovisual, como medidas para garantizar la accesibilidad en la comunicación en una oferta de formación para el empleo y de formación no reglada. A ello se suma el coste por creación de servicios de interpretación, videointerpretación, guía-interpretación y mediación comunicativa en lengua de signos española y creación de una oficina de atención al público en los Servicios Públicos de Empleo, debiendo considerarse igualmente el derivado de la adaptación de los puestos de trabajo y de otros conceptos, como son la realización de una acción formativa para conocer el uso de los medios de apoyo a la comunicación oral, la dotación a los Servicios Públicos de Empleo de tales medios y las medidas de accesibilidad en el acceso a la función pública. La memoria estima que el coste total en este ámbito será de 13.230.509,52 euros, de los que 2.169.257,04 euros serán asumidos por el Estado y, el resto, por las comunidades autónomas.

En el área de la salud, habrán de llevarse a cabo campañas informativas y preventivas y de difusión de formaciones en temas de salud pública de interés general, debiendo adoptarse medidas para garantizar la accesibilidad a la lengua de signos española tanto en los servicios de teleasistencia y telemedicina y en los servicios de citación a través de videointerpretación, como en los servicios de emergencias 112, 091 y 062 y en los teléfonos de información a la ciudadanía de las Administraciones públicas (la memoria advierte que el 091 y el 062 están enlazados con "AlertCops", cuya aplicación es apta para personas con discapacidad auditiva a través de lectoescritura y con discapacidad visual). Además, habrán de subtitularse las campañas informativas y preventivas en materia de salud y las informaciones relativas a cuestiones de salud pública de interés general. Y deberán adoptarse, en fin, medidas para asegurar la accesibilidad a la comunicación oral a través de texto y medios de apoyo a la comunicación oral en los servicios de teleasistencia y telemedicina, y en los servicios de citación. Todo ello tendrá un coste estimado de 1.596.000,94 euros, correspondiendo al Estado asumir 296.533,49 euros y a las comunidades autónomas, 1.299.467,45 euros.

En cuanto a las medidas de lucha contra la violencia de género, se cuantifican tanto la formación en violencia de género de los intérpretes, guías-intérpretes y mediadores especializados comunicativos como las medidas necesarias para garantizar que las campañas sobre violencia de género sean accesibles, tanto en subtitulado como en texto escrito. Se estima que el Estado habrá de asumir un coste de 30.000 euros y las comunidades autónomas, un coste de 50.700 euros.

La memoria aclara que no se incluye el coste derivado de la existencia de intérpretes, guías-intérpretes de lengua de signos española y mediadores especializados en la atención a las mujeres víctimas de violencia ni los derivados de la adopción de las medidas necesarias para asegurar la accesibilidad a la información y comunicación a través de los medios de comunicación oral en la atención a mujeres víctimas de violencia de género ni las de accesibilidad a los servicios de atención, por tratarse de medidas que ya se están aplicando en virtud de la normativa vigente.

Por lo que se refiere a los servicios sociales, la memoria incluye el cálculo de los costes derivados de la implantación de servicios de interpretación, guía-interpretación en lengua de signos española y mediación comunicativa en los equipos de evaluación de las situaciones personales y sociales y de la adopción de medidas para garantizar los apoyos para la mediación comunicativa y la guía-interpretación en los servicios de teleasistencia y en los servicios de apoyo domiciliario y asistencial. También se cuantifica el gasto derivado de la disposición de una residencia, centro de día o centro social de servicios de interpretación, videointerpretación, guía-interpretación en lengua de signos española y mediación comunicativa y el derivado de la existencia de profesionales competentes en lengua de signos española y con profesionales sordos en los programas, servicios o unidades específicas para personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas. E igualmente se valora el coste de las medidas necesarias para garantizar que los equipos de evaluación de las situaciones personales y sociales de las personas con estas discapacidades cuenten con la formación acerca de los medios de apoyo a la comunicación y las herramientas de acceso a dichos medios y para incorporar los medios de apoyo a la comunicación oral en los servicios de teleasistencia y en aquellos servicios de apoyo domiciliario y asistencial. Asimismo, se hace una estimación del coste que suponen la existencia en una residencia, un centro de día y un centro social para que dispongan de medios de apoyo a la comunicación oral y el uso y los medios de apoyo a la comunicación oral en los servicios y prestaciones económicas del Sistema Público de Servicios Sociales. Considera la memoria que el coste estatal será de 116.000 euros y el autonómico, de 11.396.668,92 euros.

En el ámbito de las relaciones con las Administraciones públicas, las medidas objeto de consideración por parte de la memoria son las siguientes: accesibilidad a los servicios de atención no presencial a través de servicios de videointerpretación en lengua de signos española; comunicación e información en un servicio específico a disposición de la ciudadanía en situaciones de crisis, como los estados de alarma, excepción y sitio; servicios de interpretación, videointerpretación y guía-interpretación en lengua de signos española y de mediadores en la comunicación en instituciones penitenciarias; sistema de alerta visual que incorpore la lengua de signos española y protocolo de seguridad y elaboración de un material informativo en lengua de signos para las personas internas; protocolo de detención y atención e información accesible que garantice la comunicación en lengua de signos española con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado; accesibilidad a los servicios de atención telefónica de las Administraciones públicas a través de canales de voz y texto; comunicación e información con subtitulado en situaciones de crisis; medios de apoyo a la comunicación oral para garantizar la comunicación de la población reclusa; sistemas de alerta visuales y accesibles y protocolos de seguridad que incorporen medios de apoyo a la comunicación oral; protocolos de detención y atención e información accesibles que garanticen la comunicación con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado a través de medios de apoyo a la comunicación oral. La memoria concluye que el coste que habrá de asumir el Estado será de 5.767.400 euros, ascendiendo el coste autonómico a 1.002.933,96 euros. Advierte que algunas de las medidas mencionadas no generarán gasto, al estar ya implantadas en virtud de la legislación vigente.

Se recogen a continuación las medidas que garantizan la participación política de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas, precisándose que todas ellas se encuentran ya previstas en distintas normas, por lo que no ha de imputarse gasto alguno en este ámbito, siendo nulo el coste derivado de la aplicación del proyecto.

Igualmente nulo es el coste derivado de la adopción de medidas en el ámbito de la comunicación social, habida cuenta de que se encuentran impuestas por otras normas vigentes.

Como resultado de lo anterior, la memoria concluye que los gastos derivados de la aprobación de la norma ascenderán a un total de 40.528.380,84 euros. El coste estatal se estima en 14.755.548,53 euros y el autonómico, en 25.772.832,31 euros.

Una vez examinado el impacto presupuestario de la norma, la memoria analiza el impacto en la competencia del mercado, que se considera nulo, y aclara que la regulación proyectada no impone cargas administrativas, pues las que existen en este ámbito derivan de la Ley 27/2007.

En cuanto al impacto por razón de género, se considera que será positivo, ya que las mujeres con alguna discapacidad son especialmente vulnerables a la discriminación múltiple, redundando en su beneficio las medidas previstas en la norma, que permitirán reducir las diferencias entre ambos sexos en distintos ámbitos. La memoria sostiene que el proyecto incide positivamente en las posiciones de desigualdad de partida que a la hora de afrontar las limitaciones sociales existen entre hombres y mujeres, ya que con la implantación de las medidas en él establecidas se producirá una relación más igualitaria entre géneros.

También se considera positivo el impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, dado que la norma tiene por objeto precisamente conseguir la igualdad y la no discriminación a través de la eliminación de barreras de comunicación. Aclara que las medidas recogidas en el proyecto se aplicarán a las personas que tengan reconocido, con motivo de su discapacidad auditiva, un grado de discapacidad igual o superior al 33 por ciento.

En parecido sentido, la memoria expone los motivos por los que considera que la regulación proyectada incidirá positivamente tanto en la infancia y en la adolescencia como en la familia. En el primer caso, porque la eliminación de barreras en la comunicación contribuye de forma positiva al desarrollo intelectual, emocional y social de los menores y porque el proyecto contribuye al diseño de políticas que aumentarán su autonomía y sus posibilidades de formación, mejorando el rendimiento escolar; en el segundo, porque las personas sordas, con discapacidad auditiva o sordociegas encuentran más dificultades para realizar actos comunes de la vida diaria y, por ello, frecuentemente necesitan ir acompañadas de sus familiares: dado que el proyecto contiene medidas que favorecen su inclusión social y rompen las barreras de comunicación, la dependencia de las familias será menor.

Finalmente, se indica que la memoria carece de impacto medioambiental o por razón del cambio climático.

La memoria se acompaña de dos anexos: el primero resume las aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública previa; el segundo recoge un cuadro en el que se reflejan sucintamente las observaciones formuladas por los distintos departamentos ministeriales que han informado el proyecto y por los organismos, organizaciones y entidades consultados, con indicación de los motivos por los que han sido atendidas o rechazadas.

2.- Constan en el expediente, además, los siguientes documentos e informes:

- Certificado expedido el 7 de febrero de 2022 por el director general de Derechos de las Personas con Discapacidad haciendo constar que el texto del proyecto fue sometido a trámite de consulta pública previa a través del portal web del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, en el período comprendido entre el 13 al 28 de mayo de 2021. Indica que se recibieron 226 aportaciones.

- Certificado firmado por la subdirectora general de Normativa y Relaciones Internacionales en fecha de 16 de noviembre de 2022, dejando constancia de que el proyecto fue sometido a trámite de audiencia e información pública mediante su publicación en la página web del departamento entre el 11 de octubre y el 26 de octubre de 2022. Incorpora un anexo en el que se relacionan las aportaciones recibidas.

- Escritos de alegaciones presentados durante el trámite de audiencia e información pública.

- Informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, de 5 de octubre de 2022.

- Oficio de 10 de octubre de 2022, en virtud del cual se solicita informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática.

- Oficio remitido el 10 de octubre de 2022 por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 al Consejo Estatal de Personas Mayores, solicitando informe.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Consumo, de 11 de octubre de 2022.

- Escrito remitido por FIAPAS al Consejo de Estado en fecha 13 de octubre de 2022, solicitando que, una vez tuviera entrada en dicho órgano el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de las condiciones de utilización de la lengua de signos española y los medios de apoyo a la comunicación oral, para las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas, se le otorgara trámite de audiencia a fin de poder formular alegaciones.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, de 20 de octubre de 2022.

- Correo remitido el 21 de octubre de 2022 a la Subdirección General de Normativa y Relaciones Internacionales por la Comisión para el Diálogo Civil con la Plataforma del Tercer Sector, indicando que no formula observaciones al proyecto.

- Certificado expedido por el secretario del Consejo Nacional de la Discapacidad el 21 de octubre de 2022, haciendo constar que el proyecto normativo fue sometido a informe de dicho órgano y adjuntando un anexo con las observaciones formuladas por la Organización Nacional de Ciegos Españoles (Grupo ONCE), la Oficina de Atención a la Discapacidad en las Fuerzas Armadas (OADISFAS) del Ministerio de Defensa, la Federación de Asociaciones de Personas Sordociegas de España (FASOCIDE) y la Confederación Española de Familias de Personas Sordas (FIAPAS).

- Informe de las Secretaría General Técnica del Ministerio de Igualdad, de 24 de octubre de 2022.

- Informe de las Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de 24 de octubre de 2022.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Formación Profesional, de 25 de octubre de 2022.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, de 25 de octubre de 2022.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Ciencia e Innovación, de 27 de octubre de 2022.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social, de 2 de noviembre de 2022.

- Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial, de 8 de noviembre de 2022.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, de 10 de noviembre de 2022.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 11 de noviembre de 2022.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de 22 de noviembre de 2022.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Cultura y Deporte, de 25 de noviembre de 2022.

- Informe de la Agencia Española de Protección de Datos, de 21 de diciembre de 2022.

- Certificado expedido el 18 de enero de 2023 por el director general del IMSERSO, en su condición de secretario general del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, indicando que en el Pleno del citado órgano celebrado el 4 de noviembre de 2022, se examinó el proyecto reglamentario. Adjunta un anexo con las observaciones formuladas por las comunidades autónomas (en particular, La Rioja, Castilla y León, Comunidad Valenciana, Comunidad de Madrid y Cataluña).

- Aportaciones del Consejo Estatal de ONG de Acción Social- Confederación Española de Familias de Personas Sordas (FIAPAS) (marzo de 2023).

- Observaciones formuladas por el Consejo Estatal de ONG de Acción Social-Confederación Estatal de Personas Sordas (CNSE).

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de 3 de febrero de 2023.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, de 9 de marzo de 2023.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, de 23 de marzo de 2023.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de 30 de marzo de 2023.

- Correo electrónico remitido a la Subdirección General de Normativa y Relaciones Internacionales el 14 de abril de 2023 por la FEMP, manifestando que no formulan observaciones al proyecto normativo sometido a informe.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, de 19 de abril de 2023.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, de 5 de junio de 2023.

- Informe del Ministerio de Hacienda y Función Pública de 20 de junio de 2023, en el que se formulan observaciones a cuya aceptación se condiciona el otorgamiento de la aprobación previa.

- Aprobación previa otorgada por la ministra de Hacienda y Función Pública el 29 de junio de 2023, condicionada a que sea atendida una observación que realiza a la memoria del análisis de impacto normativo, que ha sido aceptada.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

Al día siguiente (4 de julio de 2023), el Consejo de Ministros adoptó un acuerdo en virtud del cual solicitaba a la Comisión Permanente del Consejo de Estado la emisión del dictamen "no más tarde del 13 de julio de 2023".

En atención a la brevedad de dicho plazo, la solicitud de audiencia formulada por FIAPAS fue denegada con fecha 6 de julio de 2023.

I.- Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el reglamento de las condiciones de utilización de la lengua de signos española y los medios de apoyo a la comunicación oral, para las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen conforme a lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

El dictamen se solicita con carácter urgente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19.1 de la mencionada ley orgánica.

Mediante acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de julio de 2023, se solicitó emitir el dictamen "no más tarde del 13 de julio de 2023".

En relación con esta cuestión, no puede dejar de apuntarse que el proyecto sometido a consulta con carácter urgente -y con imposición de un plazo aún más breve que el ya de por sí reducido plazo de urgencia de quince días- comenzó a tramitarse en octubre de 2022 y en ejecución de una habilitación contenida en una ley aprobada hace dieciséis años. A ello ha de añadirse que, de conformidad con lo dispuesto en la disposición final octava del proyecto de Real Decreto, la norma que pretende aprobarse no entrará en vigor hasta el 2 de enero de 2024, lo que pone de manifiesto la ausencia de perentoriedad en la aprobación de la norma y, por ende, la falta de justificación de la brevedad del plazo concedido al Consejo de Estado para emitir su preceptivo dictamen.

La premura con la que, ante las declaraciones de urgencia, debe ejercerse la función consultiva no se cohonesta adecuadamente con las exigencias de sosiego y reflexión inherentes a ella, lo que obliga a recordar al Gobierno la necesidad de hacer un uso meditado, prudente y debidamente fundado de dichas declaraciones.

II.- Tramitación del expediente

1.- Tal y como se ha hecho constar en antecedentes, en el expediente remitido al Consejo de Estado obran la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, cuya estructura se ajusta a lo dispuesto en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

Ello no obstante y por lo que se refiere a su contenido, debe sugerirse que se revisen los cálculos efectuados para evaluar el impacto presupuestario de la norma, ya que hay resultados que no se corresponden con los datos que se toman en consideración.

Así, en la memoria se efectúa una estimación global del coste de las medidas incluidas en el proyecto que asciende a 40.528.380,84 euros.

Pero ha de tenerse en cuenta que la evaluación del coste de diversas medidas se realiza por referencia a una sola comunidad autónoma, lo que implica que algunas magnitudes deberían multiplicarse por diecisiete, o diecinueve, si se computasen también las ciudades de Ceuta y Melilla. Esta indicación se contiene en la memoria, a título de ejemplo, en relación con los costes derivados de las medidas en materia de salud, violencia de género o servicios sociales. Por tanto, el impacto económico del proyecto es muy superior al recogido en la memoria.

A ello ha de añadirse que algunos cálculos, como los relativos a la partida de medidas de lucha contra la violencia de género, no están correctamente realizados. Así, en el caso de formación de intérpretes, se propone formar a un profesional de cada perfil por comunidad autónoma y por las ciudades de Ceuta y Melilla, si bien en el caso de las comunidades autónomas con mayor incidencia del colectivo de personas sordas, con discapacidad auditiva y sordoceguera (Andalucía, Cataluña, Comunidad de Madrid y Comunidad Valenciana) se propone formar a tres. Ello supondría un total de 27 profesionales y, sin embargo, la memoria toma como referencia para realizar los cálculos un total de 24, por lo que el coste final no se ajusta a los datos de los que se parte.

Al margen de los errores detectados, procede señalar también que algunos departamentos ministeriales han puesto de manifiesto que la incidencia presupuestaria de la aprobación de la norma será, probablemente, muy superior a la que se prevé en la memoria. Así, el Ministerio del Interior, en su informe de 30 de marzo de 2023, efectúa una estimación del coste que la adopción de las medidas contenidas en el proyecto implicará para el departamento, y advierte que ascenderá a 1.329.965 euros, importe al que considera que han de sumarse un montante aproximado de 750.000 euros en concepto de mantenimiento y prestación efectiva de los servicios implantados durante los siguientes ejercicios y un total de 11.478.788,96 euros en concepto de gasto de personal acumulado. Ninguno de estos cálculos ha sido objeto de consideración por la memoria.

En cualquier caso, la regla contenida en la disposición final séptima del proyecto de Real Decreto impide que pueda producirse un incremento de los gastos de personal, lo que permite cuestionar la viabilidad práctica de algunas de las medidas previstas en el proyecto y, por lo tanto, su eficacia real.

Junto a los documentos mencionados, obran también en el expediente los informes de los distintos departamentos ministeriales que han intervenido en la elaboración del proyecto y, en particular, el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 (artículo 26.5 de la Ley 50/1997). Las sugerencias realizadas, aceptadas en su mayoría, han sido objeto de valoración en términos que han quedado resumidos en el cuadro que acompaña a la memoria como anexo II.

Se ha solicitado, mas no ha sido emitido, el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa.

Se han observado los preceptivos trámites de consulta pública previa y audiencia e información pública y se ha recabado de forma directa el parecer de las organizaciones más representativas de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas.

Las comunidades autónomas han intervenido en el procedimiento de elaboración de la norma a través de la consulta al Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, en cuyo seno han mostrado, en líneas generales, su conformidad con la regulación proyectada, sin perjuicio de formular observaciones que, en su mayoría, han sido aceptadas. También se ha consultado a la FEMP que, sin embargo, no ha formulado observaciones.

Finalmente, cabe destacar que el proyecto ha sido informado favorablemente por el Consejo Nacional de Discapacidad y por la Agencia Española de Protección de Datos.

A la vista de lo anterior, podría entenderse que cabe considerar debidamente atendidos los trámites y prescripciones del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas establecidos en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

2.- Esta afirmación, sin embargo, debe ser precisada, no pudiendo alcanzar al conjunto de la regulación proyectada, habida cuenta de los significativos cambios que el texto de la norma ha experimentado a través de sus sucesivas versiones.

A este respecto, procede observar que el proyecto de Real Decreto que fue sometido a los trámites de consulta pública previa y de audiencia e información pública, fechado el 5 de octubre de 2022, únicamente incluía tres disposiciones finales, referidas, respectivamente, al título competencial a cuyo amparo se dicta la norma, a la financiación de las medidas previstas en ella y a su régimen de entrada en vigor. Esta versión fue también la que se sometió a informe de cuantos órganos, organizaciones y entidades han intervenido en la tramitación de la norma (antecedente segundo) y, tal y como se infiere de lo que acaba de apuntarse, no incorporaba ninguna disposición modificativa de otras normas reglamentarias. Fue la segunda versión, elaborada el 25 de mayo de 2023, la que integró las disposiciones finales a través de las cuales pretende operarse la modificación de varios reales decretos, a fin de adaptar su contenido a lo dispuesto en el proyecto. En el texto final, son las disposiciones finales primera a quinta las que introducen cambios en el Real Decreto 358/1991, de 15 de marzo, por el que se reordena la Organización Nacional de Ciegos Españoles; el Real Decreto 145/1996, de 2 de febrero, por el que se modifica y da nueva redacción al Reglamento de Espectáculos Taurinos; el Real Decreto 1709/2011, de 18 de noviembre, por el que se crea y regula el Foro de Cultura Inclusiva; el Real Decreto 831/2014, de 3 de octubre, por el que se establece el título de Técnico Superior en Mediación Comunicativa y se fijan sus enseñanzas mínimas; y el Real Decreto 1056/2014, de 12 de diciembre, por el que se regulan las condiciones básicas de emisión y uso de la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad.

Sentado lo anterior, es preciso recordar que las normas que rigen el procedimiento de elaboración de los reglamentos deben también observarse en los proyectos de modificación de tales normas, que en modo alguno pueden sustraerse a los trámites y garantías que integran dicho procedimiento, que no han sido en este caso observados. En efecto, tal y como se ha indicado, las disposiciones en virtud de las cuales pretenden introducirse cambios en los reales decretos citados han sido incluidas en una versión del proyecto sometido a consulta que no ha sido sometida a los preceptivos trámites de consulta pública previa y audiencia e información pública ni ha sido objeto de consideración por parte de los órganos administrativos y entidades y organizaciones representativas del colectivo afectado.

Entiende el Consejo de Estado que, no habiéndose seguido el procedimiento legalmente establecido al efecto, no es posible incluir en la regulación en proyecto tales modificaciones, debiendo por ello suprimirse las disposiciones finales primera a quinta del proyectado Real Decreto.

Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real decreto 1674/1980, de 18 de julio.

En todo caso, debe también advertirse que no todas las modificaciones previstas en las citadas disposiciones guardan la debida conexión con la materia objeto de la regulación proyectada. Tal es el caso de la que afecta al Real Decreto 358/1991, de 15 de marzo, por el que se reordena la Organización Nacional de Ciegos Españoles. A través de la disposición final primera del Real Decreto, el proyecto añade un nuevo párrafo al apartado 2 de su artículo 2, al objeto de reconocer a la ONCE como entidad del Tercer Sector de Acción Social. Sin desconocer la relevancia de la labor que esta organización realiza en beneficio de las personas que padecen sordoceguera, no cabe tampoco ignorar que la reforma propuesta no incide en modo alguno en la eliminación de barreras de comunicación de estas personas ni en su integración social, sino que tiene por objeto hacer extensivo a la ONCE un determinado régimen jurídico, a fin de que pueda disfrutar de los beneficios inherentes a él. También escapa al objeto del proyecto y carece de relación con la materia por él regulada la modificación del Real Decreto 145/1996, de 2 de febrero, por el que se modifica y da nueva redacción al Reglamento de Espectáculos Taurinos, prevista en la proyectada disposición final segunda. A través de ella se introduce en el artículo 90 un nuevo apartado 4 que exige que en los espectáculos cómico-taurinos se respete la dignidad humana y no se lesionen los derechos de las personas y los grupos en que se integran y, especialmente, los de las personas con discapacidad.

A propósito de estas modificaciones, el Consejo de Estado considera necesario recordar la necesidad de que cada norma jurídica o modificación de ella se sitúe en la "sedes materiae" que, presupuesta la conformación del ordenamiento en su conjunto a partir de criterios lógicos y sistemáticos, sea su ubicación normal. Desde esta perspectiva, no se considera una solución correcta ni adecuada la de incluir las citadas modificaciones en el proyecto sometido a consulta.

En todo caso, procede recordar que la concreta previsión relativa a la prohibición de lesionar los derechos de las personas con discapacidad en los espectáculos taurinos ya se encuentra recogida en la nueva disposición adicional decimotercera del texto refundido de la Ley general de personas con discapacidad y su inclusión social, introducida por la disposición final quinta de la reciente ley 11/2023, de 8 de mayo. Asimismo, se encuentra establecida en el artículo 24.6 del Real Decreto 193/2023, de 21 de marzo, por el que se regulan las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización de los bienes y servicios a disposición del público.

III.- Habilitación legal y rango de la norma

La habilitación que sirve de base al proyecto se encuentra recogida en la Ley 27/2007, de 23 de octubre, por la que se reconocen las lenguas de signos españolas y se regulan los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas, cuya disposición final cuarta establece lo siguiente:

"El Gobierno, en el ámbito de sus competencias y previa consulta a las conferencias sectoriales correspondientes y al Consejo Nacional de la Discapacidad, queda autorizado para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y aplicación de esta Ley. Asimismo, el Gobierno elaborará, específicamente, un reglamento que desarrolle la utilización de la lengua de signos española, así como los apoyos para cualquier tipo de ayuda técnica que contribuya a la eliminación de las barreras de comunicación para la integración social de las personas sordas con discapacidad auditiva o sordociegas".

A la vista del contenido de esta disposición, cabe concluir que existe habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada, cuyo rango -real decreto- resulta adecuado.

IV.- Consideraciones generales

Tal y como se ha indicado, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta tiene por objeto aprobar el Reglamento de las condiciones de utilización de la lengua de signos española y de los medios de apoyo a la comunicación oral para las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas. A través de esta norma se desarrollan las previsiones contenidas en la Ley 27/2007, de 23 de octubre, por la que se reconocen las lenguas de signos españolas y se regulan los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas, tratando de contribuir con ello "al ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos" y de "garantizar la accesibilidad a la información y comunicación para la igualdad de oportunidades y no discriminación de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas" (artículo 1 del Reglamento en proyecto).

A tal fin, la regulación proyectada incluye numerosas medidas orientadas a favorecer la eliminación de las barreras de comunicación e información y a promover la inclusión social de las personas antes mencionadas a través del aprendizaje, conocimiento y uso de la lengua de signos española o de la lengua oral a través de los medios de apoyo a la comunicación oral, con especial atención a la sordoceguera.

Tales medidas se proyectan, en particular, en los ámbitos de la educación, la formación y el empleo, la salud, la violencia contra las mujeres, los servicios sociales y la cultura, el deporte y el ocio.

Con carácter previo al análisis del contenido concreto de la norma en proyecto, procede llamar la atención acerca del desigual alcance de las distintas medidas que en él se establecen. A título de ejemplo, cabe destacar el contraste que existe entre algunas previsiones genéricas (así, las del artículo 9.2, cuyas letras a) y b) contienen una vaga referencia a "las medidas necesarias" o, simplemente, "medidas", o las del artículo 13.f) en materia de cultura, deporte y ocio, limitadas a acciones de promoción, así como la del artículo 14, en el ámbito de los transportes, referida únicamente al fomento) y otras más concretas (todas aquellas en que se obliga a las Administraciones públicas a garantizar o asegurar la adopción de determinadas medidas, como ocurre, por ejemplo, en los ámbitos de la formación y el empleo, la salud, la violencia contra las mujeres y los servicios sociales).

Esta particularidad de la regulación proyectada ha de ponerse en conexión con el hecho de que muchos de sus preceptos reproducen, con mayor o menor rigor, previsiones ya contenidas en otras normas, lo que no solo les priva de carácter novedoso, sino también de un impacto efectivo en la realidad social sobre la que pretenden proyectarse, como revela el hecho de que la memoria indique de forma expresa que dichas medidas carecen de impacto económico, al ya estar previstas en otras normas vigentes. Así sucede, singularmente, con las contenidas en los artículos 16 y 24 en materia de participación política, que recogen las previsiones de los artículos 13 y 22 de la Ley 27/2007, que ya fueron desarrolladas por el Real Decreto 422/2011, de 25 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento sobre las condiciones básicas para la participación de las personas con discapacidad en la vida política y en los procesos electorales. Y también ocurre con los proyectados artículos 17 y 25, referidos a los servicios de comunicación social, telecomunicaciones y sociedad de la información, que incorporan los mandatos contenidos, respectivamente, en los artículos 14 y 23 de la Ley 27/2007, en relación con los cuales, además, ha de estarse a lo previsto en materia de accesibilidad en los artículos 101 y siguientes de la Ley 13/2022, de 7 de julio, General de Comunicación Audiovisual.

Todo ello, unido a las consecuencias prácticas que eventualmente pueda tener la limitación a la financiación de las medidas previstas que impone la disposición final séptima del proyecto de Real Decreto puede determinar, en la práctica, una merma de la eficacia real de la norma.

Junto a esta reflexión de alcance general, se considera preciso formular algunas observaciones concretas al contenido del proyecto, a fin de mejorar tanto su sistemática como la regulación sustantiva contenida en él.

V. Observaciones al proyecto de Real Decreto y al proyecto de Reglamento

A) Proyecto de Real Decreto:

1.- Preámbulo.

Debe revisarse el preámbulo de la norma en proyecto toda vez que, al exponer su contenido, incurre en una confusión entre el Real Decreto y el Reglamento que a través de aquel pretende aprobarse. En efecto, en la página 5 (último párrafo) se indica que el Real Decreto consta de cuatro títulos, siendo así que es el Reglamento el que presenta dicha estructura. En la página 6 de la parte expositiva se indica que "siguen al texto cuatro disposiciones adicionales" que, sin embargo, forman parte del Real Decreto y, en consecuencia, preceden al texto del reglamento, que se inserta a continuación.

Por otro lado, de aceptarse la observación esencial formulada en el apartado II de estas consideraciones, deberán suprimirse las menciones a las disposiciones finales de carácter modificativo.

Finalmente, debe sugerirse que se corrijan los errores detectados en la cita de algunos instrumentos internacionales. Así, al mencionar la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad ha de suprimirse el término "firmada", toda vez que, en el derecho de tratados, cuando se opta por la ratificación como forma de manifestar el consentimiento en obligarse por el tratado, la firma es un trámite previo no definitivo.

La mención a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad también ha de corregirse, consignando como fecha el 3 de diciembre de 2007, por ser la fecha en la que se depositó el instrumento de ratificación, que es lo que tiene relevancia, por ser la fecha en que se produce el efecto jurídico de la manifestación del consentimiento. Asimismo, ha de tenerse en cuenta que la entrada en vigor se produce tanto en el plano interno como en el internacional, por lo que ha de suprimirse el inciso relativo a "nuestro ordenamiento jurídico".

En el párrafo en el que se cita la Resolución del Parlamento Europeo, de 23 de noviembre de 2016, la expresión "numerosa legislación" debe sustituirse por "numerosos textos relativos...", toda vez que las resoluciones del Parlamento Europeo no constituyen legislación.

La referencia al informe del Relator Especial sobre cuestiones de minorías ha de completarse con el inciso "y presentado a este órgano e su 40.º periodo de sesiones, celebrado del...". Debe corregirse en este mismo párrafo la cita de la Resolución relativa al Día Internacional de las Lenguas de Signos, que no es la 439, sino la 161 (Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas A/72/161, de 19 de diciembre de 2017).

Por último, debe también completarse la mención a la Resolución 48/96. En particular, ha de precisarse que "las Normas Uniformes sobre igualdad de oportunidades por las personas con discapacidad, aprobadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante su Resolución 48/96 (...), en concreto en su artículo 5.ª, apartado 6...".

2.- Disposición adicional segunda.

La disposición adicional segunda del Real Decreto proyectado contiene ciertas reglas aplicables a "la licitación de los concursos públicos".

Tal y como ha advertido el Ministerio de Hacienda y Función Pública en su informe de 9 de marzo de 2023, esta disposición resulta superflua, por afectar a una cuestión que ya se encuentra regulada en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

La inclusión en el proyecto de una disposición que reitera lo establecido en una norma de rango legal específicamente referida a la materia objeto de regulación no se considera correcta desde el punto de vista de la técnica legislativa, pues genera una duplicidad innecesaria y una dislocación de la regulación de una determinada materia -en este caso, la de contratación del sector público- que carece en este caso de justificación. Esta técnica se aparta, además, de los principios de buena regulación enunciados en el artículo 129 de la Ley 39/2015 y, en particular, del principio de proporcionalidad, que exige que las normas se limiten a regular los aspectos que resulte imprescindible incluir en ellas para alcanzar los fines pretendidos.

Sin perjuicio de la conveniencia de suprimir esta disposición por las razones apuntadas, debe sugerirse que, en caso de que se opte por mantenerla, habrá de modificarse su redacción, a fin de adaptarla a la terminología de la Ley 9/2017, en la que, a modo de ejemplo, no se emplea la expresión "ofertas concursales".

3.- Disposición derogatoria.

A través de esta disposición, el proyecto de Real Decreto deroga el artículo el artículo 1.2. del Real Decreto 831/2014, de 3 de octubre, por el que se establece el título de Técnico Superior en Mediación Comunicativa y se fijan sus enseñanzas mínimas.

Esta previsión guarda conexión con la modificación del mencionado Real Decreto 831/2014 prevista en la disposición final cuarta del Real Decreto proyectado. En efecto, como consecuencia de los cambios que a través de ella se introducen en la norma citada, el proyecto prevé la derogación de un precepto que no resulta compatible con la nueva redacción. En línea con la observación formulada en el apartado II de estas consideraciones que llevaba a sugerir la eliminación de la disposición modificativa por no haberse seguido el procedimiento legalmente establecido al efecto, procede también eliminar esta disposición derogatoria, que perdería su fundamento una vez despojado el proyecto de su contenido modificativo.

B) Proyecto de Reglamento:

1.- Artículo 4. Principios.

En su artículo 4, el Reglamento en proyecto enuncia los principios que deben inspirar la aplicación de la norma, mencionando en primer lugar los recogidos en la Ley 27/2007 y en el texto refundido de la Ley general de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social.

Seguidamente, el proyecto identifica unos principios adicionales que también habrán de regir la aplicación de la norma. Sin entrar a cuestionar en qué medida es necesario que una norma reglamentaria complete el elenco de principios consagrados en la norma legal que desarrolla -siendo la identificación de tales principios un contenido que, debido a su abstracción y a su vocación de permanencia y aplicación general, resulta más propio de las disposiciones de rango legal que de los reglamentos-, cabe observar que los principios enunciados en las letras b) y c) del precepto examinado ya se encuentran mencionados en las letras a) y c) del artículo 5 de la ley. Deberían, por ello, suprimirse del proyectado artículo 4, pues nada aporta su reiteración, que además se formulan en términos que no respetan la literalidad de la norma legal.

En el mismo sentido, se sugiere eliminar la mención al principio de diálogo civil contenida en la letra h), por encontrarse expresamente incluido en el texto refundido de la Ley general de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, al que expresamente se remite el primer párrafo del precepto reglamentario.

Por lo demás, desde el punto de vista de le técnica normativa, este artículo debería estructurarse en dos apartados: el primero de ellos habría de contener la remisión a los textos legales citados, dedicándose el segundo a identificar los que de manera precisa consagra el proyecto.

2.- Artículo 5. Ámbito de aplicación.

Este precepto delimita el ámbito de aplicación de la norma, precisando que producirá efectos en todo el territorio español, en los términos que a continuación detalla.

Desde el punto de vista de la técnica legislativa y a fin de mejorar la sistemática del proyecto, dotándola de una estructura lógica, se considera que una regla de esta naturaleza debería incluirse inmediatamente a continuación de la que define el objeto de la norma, pues ambas cuestiones son las que, de manera conjunta, perfilan su concreto alcance.

3.- Artículo 6. Medidas para garantizar la accesibilidad a la información y la comunicación.

En este precepto se contiene una definición de las medidas a las que se refiere la rúbrica a los efectos del reglamento proyectado. Dado que se incluye en el un precepto específicamente destinado a delimitar conceptualmente determinados términos y expresiones empleados a lo largo del texto, cabe sugerir que el contenido de este artículo 6 se integre en dicho precepto (artículo 3 del Reglamento).

La mismo debe observarse en relación con el artículo 27, que incluye una definición de "sordoceguera", cuya ubicación sistemática debería encontrarse en el citado artículo 3.

4.- Artículo 7. Comisión de seguimiento.

Este artículo nada añade a lo establecido en la disposición adicional primera de la Ley 27/2007, por lo que el Consejo de Estado sugiere su supresión.

5.- Artículo 12. Objeto.

Este precepto, con el que se inicia el capítulo II de la norma proyectada dedicado al "uso de la lengua de signos española", contiene una serie de previsiones, referidas a la atención integral, la vida independiente o los ajustes razonables para atender las necesidades de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas, que se inspiran en el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social de 2013.

Debe revisarse la redacción del apartado 3, cuya lectura suscita cierta confusión. En particular, debería indicarse en su primer inciso que se promoverá la formación "en" la lengua de signos española "para" la formación de los profesionales; en cuanto al segundo inciso, no queda claro a qué se refiere la "acreditación" que en él se menciona, que podría encontrarse referida tanto a la condición de persona sorda como al nivel de dominio nativo de la indicada lengua. Se sugiere por ello dar nueva redacción a este apartado.

6.- Artículo 13. Acceso a los bienes y servicios a disposición del público.

Este artículo regula el acceso a los bienes y servicios de carácter público en los distintos ámbitos sobre los que se proyectan las medidas que deben adoptarse para alcanzar los fines perseguidos por la norma en relación con el "uso de la lengua de signos española".

Examinado su contenido, son varias las observaciones que suscita la regulación proyectada.

En primer lugar, se sugiere dar nueva redacción a la frase introductoria, que no es suficientemente expresiva del contenido de este precepto.

En segundo término, cabe objetar la sistemática seguida en este punto por el proyecto. Aun cuando es cierto que sigue la misma estructura que el artículo 10 de la Ley 27/2007, al que desarrolla, lo cierto es que, al concretar lo establecido en él, completando su contenido, se convierte en un precepto desmesuradamente extenso, de difícil lectura. Sería preferible, desde el punto de vista de la técnica normativa, desglosar su contenido en varios artículos distintos, cada uno dedicado a uno de los ámbitos identificados en él.

Ambas observaciones han de hacerse extensivas al artículo 21 del proyecto de Reglamento, que incorpora las medidas a adoptar para facilitar el acceso a los bienes y servicios a disposición del público en relación con el "uso de los medios de apoyo a la comunicación oral".

Por lo que se refiere al contenido del artículo 13, en la letra a), dedicada a la educación, llama la atención el inciso final del ordinal 8.º, que, al exigir la adopción de medidas de toma de conciencia, de convivencia educativa y contra el acoso escolar, hace referencia a "la participación y asesoramiento de las personas sordas, con discapacidad auditiva, sordociegas y de sus familias". Parece más lógico incluir como mecanismo para favorecer la implantación de las medidas referidas la participación y el asesoramiento de personal especialmente cualificado. Si lo que se pretende es que se trate de personas con experiencia directa en la materia, tal vez podría preverse la intervención de profesionales integrados en las asociaciones y organizaciones representativas del mencionado colectivo.

Por otro lado, en la letra b) se incluyen las reglas aplicables el ámbito de la formación y el empleo. En el ordinal 2.º se incluye la expresión "formación profesional para el empleo" que, tal y como ha advertido el Ministerio de Educación y Formación Profesional en su informe de 25 de octubre de 2022, ha desaparecido en la vigente Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, de ordenación e integración de la Formación Profesional. En efecto, dicha expresión ha sido sustituida por la de "formación profesional", que es la que debería emplear el proyecto. Ello conduce a modificar el precepto examinado y los apartados 1 y 2 de los artículos 11 y 19, así como el artículo 21.b).2.º.

Desde otra perspectiva, ha de observarse que, en el primer ordinal de la letra c) se concreta lo dispuesto en el artículo 10.c) de la Ley 27/2007, que establece lo siguiente:

"c) Salud.

Las Administraciones Públicas competentes promoverán la prestación de servicios de intérpretes en lengua de signos española y/o en las lenguas de signos propias de las comunidades autónomas si las hubiera, en el caso de que así se solicite previamente, para los usuarios que lo necesiten en aquellos centros sanitarios que atiendan a personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas.

Igualmente adoptarán las medidas necesarias para que las campañas informativas y preventivas en materia de salud sean accesibles a las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas en lenguas de signos españolas".

Tal y como revela la lectura de este precepto, la prestación de servicios de intérpretes se condiciona a la previa solicitud por parte de los usuarios, precisión esta que se omite en el proyectado artículo 13.c).1.º Debería incluirse en él una mención a la citada condición, a fin de alinear adecuadamente el precepto reglamentario con lo dispuesto en la ley.

A continuación la letra d) del artículo analizado establece las medidas en materia de violencia contra las mujeres, un ámbito que no se encuentra contemplado en la Ley 27/2007, pero que sí se incluye en el texto refundido de la Ley general de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social de 2013 (artículo 7.4), en el que la regulación proyectada puede encontrar fundamento.

En su inciso inicial, este precepto se dirige a "las Administraciones Públicas, en sus ámbitos de competencia", siendo así que en el ordinal 1.º prevé que tales sujetos aseguren "de acuerdo con las comunidades autónomas, la presencia de intérpretes...". En la medida en que las comunidades autónomas se encuentran ya comprendidas en la frase anterior, debería suprimirse su específica mención en el citado ordinal. Por similares razones de coherencia interna, ha de suprimirse también en el ordinal 3.º la referencia a "las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias" y darse nueva redacción al ordinal 4.º, cuyo sujeto no son las meritadas "Administraciones Públicas", sino "los servicios de información, asesoramiento jurídico, atención, protección, asistencia integral y acogida", construcción gramatical que no encaja con el resto de la estructura de esta letra.

Al margen de lo anterior, debe advertirse que el ordinal 3.º contiene una regla idéntica a la establecida en la letra c).1.º, sin que se aprecien motivos para mantener esta duplicidad.

Seguidamente, la letra e) regula los servicios sociales, ámbito que tampoco se encuentra incluido en la Ley 27/2007, pero que sí se encuentra comprendido en el texto refundido de 2013 (artículos 13, 49 y 50).

Por último, la letra f) recoge las medidas en el ámbito de la cultura, el deporte y el ocio, desarrollando lo dispuesto en el artículo 10.d) de la Ley 27/2007, a cuyo tenor:

"Las Administraciones Públicas competentes promoverán la prestación de servicios de intérpretes en lenguas de signos españolas, en el caso de que así se solicite previamente, para las personas que sean usuarias de la misma, en aquellas actividades culturales, deportivas, de esparcimiento y de ocio que se determinen, tales como cines, teatros y museos nacionales, monumentos histórico-artísticos del Patrimonio del Estado y visitas guiadas en las que participen personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas".

La obligación de facilitar la implantación de los servicios mencionados se subordina a la previa solicitud de una acción en tal sentido por parte de los usuarios. El proyecto de Reglamento, sin embargo, no contiene referencia alguna a la necesidad de que se formule tal solicitud, sino que establece un deber genérico de promover la lengua de signos española "siempre que sea posible en atención a las características de las obras". Debería valorarse la posibilidad de incluir una mención explícita a la previa solicitud como condición para que tal deber resulte exigible.

Por otro lado, las reglas previstas en los ordinales 1.º y 3.º son muy similares, incluyéndose en ambos apartados obligaciones de similar alcance, con reiteración de algunos de los lugares en que se imponen; así, los museos, teatros y cines aparecen mencionados en ambos apartados, generando una duplicidad que debería ser suprimida, a fin de depurar la norma de contenidos superfluos.

7.- Artículo 14. Transportes.

El artículo 11 de la Ley 27/2007, dedicado a los transportes, impone a las Administraciones públicas competentes la obligación de que se presten servicios de intérpretes en las estaciones de transporte que ellas determinen en razón de la relevancia del tráfico de viajeros. La concreción de las ratios de viajeros determinantes de la "relevancia del tráfico" se lleva a cabo por el Real Decreto 1544/2007, de 23 de noviembre, por el que se regulan las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y utilización de los modos de transporte para personas con discapacidad.

El proyecto, por su parte, contiene dos reglas diferenciadas. En su apartado 1 establece una dirigida a las Administraciones públicas competentes para que fomenten en todas las estaciones de transporte el acceso a la información pertinente en lengua de signos española, previendo en su apartado 2 que esta medida no afecta a las obligaciones de los gestores de las referidas estaciones que contiene el citado Real Decreto 1544/2007.

En la medida en que la norma en proyecto no impone la prestación de servicios, sino que introduce una regla de fomento por parte de las Administraciones competentes, en los términos indicados, puede considerarse que el precepto analizado es coherente con el marco legal en que se inserta.

8.- Artículo 15. Relaciones con las Administraciones Públicas.

En su artículo 12, la Ley 27/2007 regula las "relaciones con las Administraciones Públicas" en los siguientes términos:

"1. Las Administraciones Públicas competentes promoverán la prestación de servicios de intérpretes en lengua de signos española y/o en las lenguas de signos propias de las comunidades autónomas si las hubiera, en el caso de que así se solicite previamente, para las personas que sean usuarias de la misma, al objeto de facilitar las relaciones de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas con las Administraciones Públicas".

El proyecto de Reglamento, por su parte, aborda esta cuestión en el artículo 15, cuyo primer apartado previene que "las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, promoverán la prestación de servicios de interpretación, videointerpretación, guía-interpretación y mediación comunicativa en lengua de signos española a las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas en sus relaciones con las mismas, incluyendo las relaciones con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y con los servicios de intervención y asistencia en emergencias de protección civil".

Al igual que sucede en otros preceptos ya analizados, este artículo omite la mención a la solicitud previa por parte de los usuarios como criterio que determina la necesidad de promover las medidas previstas en la norma.

Entiende el Consejo de Estado que, en su labor de desarrollo de la ley, el reglamento no puede prescindir de los criterios o elementos de delimitación del alcance de las previsiones legales. En consecuencia y en línea con las observaciones ya formuladas, se sugiere introducir una mención a la solicitud previa en el artículo examinado.

9.- Artículo 21. Acceso a los bienes y servicios a disposición del público.

Junto a las observaciones realizadas al artículo 13 que se consideran referidas también a este precepto, debe ahora ponerse de manifiesto que en la letra e) de este precepto se incluye dos veces el ordinal 5.º, error que debe ser corregido, pasando como consecuencia de ello el ordinal 6.º a ser el 7.º.

10.- Artículo 27. Definición de sordoceguera.

En su artículo 27, el Reglamento en proyecto ofrece una definición del término "sordoceguera" que, tal y como se ha indicado, encontraría mejor acomodo en el artículo 3 de la norma, que contiene las "definiciones" de distintos términos y expresiones.

Al margen de esta observación referida a la sistemática del proyecto, ha de advertirse, en relación con el contenido del precepto analizado, que los términos en que está redactado no se corresponden exactamente con los que emplea la Ley 27/2007 en su artículo 4.e) al determinar quiénes son las "personas con sordoceguera". Se sugiere por ello revisar la redacción del artículo 27, a fin de coordinar fielmente su contenido con el de la norma legal a la que desarrolla.

VI. Consideración final

Las observaciones formuladas deben completarse con una última consideración en la que, a modo de conclusión, cabe señalar que la norma cuyo proyecto ha sido sometido a dictamen cumple, en líneas generales, con el objetivo de desarrollo de la Ley 27/2007 que se persigue.

Ello no obstante, el Consejo de Estado entiende que la observación esencial formulada a las disposiciones finales primera a quinta del presente Real Decreto ha de ser atendida.

Asimismo, se considera preciso subrayar la necesidad de revisar en profundidad la memoria del análisis de impacto normativo en lo relativo al impacto posterior de la norma, a fin de verificar que los cálculos realizados son correctos y de reconsiderar los posibles efectos que la aplicación de la norma puede comportar. Es imprescindible asegurar una plena correspondencia entre los gastos que la aprobación de esta disposición puede comportar y las disponibilidades presupuestarias reales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial formulada en el apartado II.2 de las consideraciones de este dictamen en relación con la procedencia de suprimir las disposiciones finales primera a quinta del proyecto de Real Decreto, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de las condiciones de utilización de la lengua de signos española y de los medios de apoyo a la comunicación oral para las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 13 de julio de 2023

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE DERECHOS SOCIALES Y AGENDA 2030.