Butlletí Oficial de l'Estat

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 16 de marzo de 2023, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 27 de febrero de 2023, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado con carácter urgente el expediente relativo al anteproyecto de Ley de Familias.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto

El anteproyecto sometido a consulta se inicia con una exposición de motivos dividida en siete apartados, el primero de los cuales comienza destacando la importancia de la familia como institución esencial de nuestra sociedad y el propósito de la norma de avanzar en el cumplimiento del mandato contenido en el artículo 39 de la Constitución Española, que obliga a los poderes públicos a asegurar la protección social, económica y jurídica de las familias, lo que entronca con el deber que en tal sentido imponen el artículo 16.3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) el 10 de diciembre de 1948, el artículo 16 de la Carta Social Europea, hecha en Estrasburgo el 3 de mayo de 1996, y el artículo 33 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europa y la Comisión Europea el 7 de diciembre de 2000.

Señala a continuación que la Ley da también cumplimiento a las reiteradas recomendaciones que la Comisión Europea y el Consejo de la Unión Europea han dirigido a España en relación con la protección del conjunto de familias de nuestro país y responde, además, al compromiso adquirido por España en virtud del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de aprobar una nueva ley de protección a las familias y reconocimiento de su diversidad.

En conexión con lo anterior, la parte expositiva explica en su segundo apartado que la Ley responde a la necesidad de adaptar el ordenamiento a las transformaciones demográficas y sociales que se han producido en las últimas décadas y a la diversidad en las realidades familiares surgida de tales cambios, atendiendo así al principio de igualdad material consagrado en el artículo 9.2 de la Constitución Española en su concreta proyección sobre el ámbito de la familia.

Teniendo en cuenta que este concepto no se encuentra ya limitado a las familias de origen matrimonial, como han declarado el Tribunal Constitucional y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la Ley pretende garantizar el reconocimiento de la diversidad familiar y proteger a los distintos tipos de familias.

Esta diversidad exige que las Administraciones públicas evolucionen y garanticen dicha protección, tal y como se afirma en el tercer apartado, en el que se mencionan algunos de los nuevos tipos de familias existentes en la actualidad y se recoge la necesidad de proteger a los niños, niñas y adolescentes con independencia del tipo de familia en el que crezcan y de acuerdo con lo dispuesto en la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de la ONU el 20 de noviembre de 1989.

Indica la exposición de motivos que la Ley reconoce la igualdad en la diversidad, pero también establece medidas específicas para determinadas familias, identificadas bajo la denominación de "familias con mayores necesidades de apoyo a la crianza".

Seguidamente el apartado IV pone de manifiesto la histórica falta de inversión de España en políticas específicas para las familias y los problemas derivados del diseño de tales políticas, en las que han predominado las prestaciones de carácter contributivo y los beneficios fiscales. Ello ha limitado la capacidad del Estado de combatir la desigualdad y reducir la pobreza infantil, cuya alta incidencia en nuestro país ha sido advertida en el informe de la OCDE "Evolving family models in Spain. A new national framework for improved support and protection for families", publicado en el año 2022.

Atendiendo a ello, la nueva Ley incluye medidas de protección económica a las familias dirigidas a garantizar a los menores un nivel de vida adecuado.

En el apartado V la exposición de motivos indica que el anteproyecto tiene también como finalidad incorporar al ordenamiento español la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo (en adelante, Directiva 2019/1158 o Directiva sobre conciliación).

La norma europea, cuyo fundamento reposa en los principios de igualdad de género y equilibrio entre vida familiar y profesional, reafirmados en los principios 2 y 9 del pilar europeo de derechos sociales, va más allá del establecimiento de permisos y otorga una relevancia especial a la adaptación de condiciones de trabajo y a la corresponsabilidad, tratando de eliminar cualquier desventaja que pueda afectar a las carreras profesionales de las personas que asumen el cuidado de familiares o personas dependientes y garantizando el carácter intransferible y retribuido de determinadas interrupciones de la actividad laboral.

A través de la transposición de esta Directiva, el anteproyecto mejora las previsiones del Real Decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación, asegurando el reconocimiento del derecho a la conciliación como parte del elenco de derechos de toda persona trabajadora y estableciendo, además, un marco estatal de apoyo a "los primeros 1.000 días" que reconoce unas condiciones mínimas de bienestar durante la primera etapa de la vida.

Por todo lo anterior y según declara el apartado VI de la parte expositiva, la nueva Ley crea un marco de referencia para las políticas familiares del Estado, favoreciendo la coordinación y la coherencia normativa y garantizando en todo el territorio nacional una protección mínima que se traduce en un apoyo continuo a las familias.

Finalmente, en su séptimo y último apartado la exposición de motivos describe la estructura y contenido de la norma y expone las razones por las que considera que se han respetado en su elaboración los principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, destacando algunos hitos de la tramitación, en la que han intervenido las comunidades autónomas y entidades locales a través del Consejo Territorial de Servicios Sociales y Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia.

La norma proyectada consta, además, de una parte dispositiva integrada por 68 artículos distribuidos en tres títulos y por cuatro disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias y dieciocho disposiciones finales.

El título preliminar contiene las "disposiciones generales" y comprende los artículos 1 a 4: el primero de ellos define el objeto y la finalidad de la Ley; el segundo delimita su ámbito de aplicación; el tercero recoge las definiciones de varios términos y expresiones empleados en el texto; y el cuarto enuncia los valores y principios que inspiran la norma.

El título I recoge las "medidas generales de apoyo a las familias", partiendo de la "protección de las Administraciones Públicas a las familias" prevista en el artículo 5, que encabeza esta regulación. La integran a continuación los artículos 6 a 27, organizados en ocho capítulos, el primero de los cuales se encuentra referido a la "protección a las familias no basadas en el matrimonio, información sobre relaciones familiares y de pareja y atención a los conflictos familiares" (artículos 6 a 8).

El capítulo II tiene por objeto la "protección económica a las familias", a la que se dedican los artículos 9 y 10: el primero prevé la "adaptación del sistema de Seguridad Social a la diversidad familiar", mientras que el segundo regula la "prestación por crianza".

Bajo la rúbrica "Apoyo a la crianza y cuidado, Conciliación y corresponsabilidad", el capítulo III agrupa los artículos 11 a 16, recogiendo en el primero de ellos los "principios en materia de conciliación entre la vida familiar y profesional y corresponsabilidad". El artículo 12 define el "marco estatal de apoyo a "los primeros 1.000 días"", refiriéndose los artículos 13 y 14 a las actuaciones en materia de "empleo y responsabilidades familiares" y a los "servicios de apoyo al cuidado y atención familiares", respectivamente. Tras referirse el artículo 15 a la "racionalización de horarios", el artículo 16 recoge las "medidas de sensibilización y fomento de la igualdad y la corresponsabilidad familiar".

El capítulo IV se centra en los "servicios sociales de apoyo a las familias", que se rige por lo dispuesto en el artículo 17 ("desarrollo de servicios y programas sociales de apoyo a las familias").

El capítulo V versa sobre las actuaciones en materia de "salud y bienestar", desarrolladas en los artículos 18 a 20, que regulan las siguientes cuestiones, respectivamente: actuaciones para la protección a la salud de las familias; derecho a la atención temprana, y salud mental en el ámbito familiar.

En el capítulo VI se contienen las previsiones relativas a la "vivienda", como son las relativas a los "planes y programas en materia de vivienda" y al "urbanismo con perspectiva familiar y de género" (artículos 21 y 22, respectivamente).

El capítulo VII tiene por objeto los ámbitos de "educación, cultura y ocio familiar". A ellos se refieren los artículos 23, 24 y 25, que tiene por objeto regular, por este orden, el "acceso a recursos y medidas de apoyo en materia educativa", "la diversidad familiar como principio del sistema educativo" y las "actividades culturales, de ocio, tiempo libre y deportivas".

Por último, el capítulo VIII aborda la problemática de "familias y Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC)", desarrollada en los artículos 26 y 27. El primero se refiere al "uso de las TIC en el ámbito familiar" y el segundo, al "acceso a internet".

El título II del anteproyecto contiene las "medidas de apoyo a situaciones familiares específicas" y en él se integran los artículos 28 a 62. El primero de ellos establece una "obligación de apoyo de las Administraciones Públicas a las familias con necesidades específicas", distribuyéndose los demás en once capítulos.

El primero de ellos tiene por objeto regular la "situación familiar de vulnerabilidad con personas menores de edad a cargo" y comprende los artículos 29 a 31. Tras delimitarse en el artículo 29 el "ámbito de aplicación", el artículo 30 se centra en el derecho a la vivienda y los suministros básicos y el artículo 31 en las medidas en el ámbito educativo.

El capítulo II se refiere a las "familias numerosas y supuestos equiparados". En él se incardina el artículo 32, que proclama el "derecho a la protección específica" de estas familias.

El capítulo III recoge el régimen aplicable a las "situaciones familiares en que exista una sola persona progenitora", que se desarrolla en los artículos 33 a 42. Las cuestiones que aquí se abordan son las siguientes: ámbito de aplicación; derecho a la protección específica de las situaciones familiares en que exista una sola persona progenitora; supuestos protegidos; categorías de este tipo de situaciones familiares; reconocimiento de esta concreta situación familiar; acción protectora en el área sociolaboral; acción protectora en el área de vivienda; otras medidas de protección en materia de empleo y conciliación; acción protectora en el ámbito educativo; y exenciones, bonificaciones y tasas y precios.

En el capítulo IV, que comprende los artículos 43 y 44, se incluyen las normas aplicables a las "situaciones familiares en que existan personas con discapacidad y/o en situación de dependencia", reconociéndose el "ejercicio efectivo del derecho a formar familia" y estableciéndose "medidas de apoyo específico".

El capítulo V versa sobre las "situaciones familiares en que existan personas pertenecientes a los colectivos LGTBI". Lo encabeza el artículo 45, que define el ámbito de aplicación de este capítulo, y lo integran también los artículos 46, 47 y 48: el primero reconoce el "ejercicio efectivo del derecho a formar una familia"; el segundo, consagra la "garantía de igualdad", y el tercero trata sobre la "prevención de la discriminación".

A continuación, los capítulos VI y VII se centran en las "situaciones familiares en las que se producen nacimientos, adopciones o acogimientos múltiples" y en las "situaciones familiares en las que se produzcan adopciones o acogimientos", respectivamente. Las primeras se regulan en los artículos 49 a 51, que tratan sobre el ámbito de aplicación, el reconocimiento de estas familias como colectivo de especial protección y la mejora de su protección social y económica. Las segundas se desarrollan en los artículos 52 y 53, que reconocen el "derecho a asesoramiento y apoyo" y las "medidas en los ámbitos educativo, sanitario y social".

Bajo la rúbrica "situaciones familiares con hijas o hijos de uniones anteriores", el capítulo VIII engloba los artículos 54 a 56, en los que se define el ámbito de actuación de estas normas, se reconoce la protección social y económica de estas familias y se prevé apoyos psicosociales y acciones de sensibilización.

El siguiente capítulo, el IX, se centra en las familias "residentes en el medio rural", a las que los artículos 57 a 59 garantizan el "acceso a recursos y servicios", el "apoyo al asentamiento y (la) fijación de población rural" y la consideración de la "perspectiva de género de políticas familiares dirigidas a la población rural".

En el capítulo X se abordan las "situaciones familiares en las que algunos de sus miembros procede de otro Estado o territorio o de emigrantes retornados", a las que se refiere el artículo 60, que prevé el "apoyo a la integración social y reagrupación familiar".

Finalmente, el capítulo XI presta atención a "otros colectivos con necesidades singulares de apoyo". Consta de dos preceptos: el artículo 61, referido a las "relaciones familiares de la población penitenciaria", y el artículo 62, que alude a las "relaciones familiares de población institucionalizada".

El título III y último del anteproyecto contiene las normas sobre "coordinación, cooperación y participación social en las políticas familiares". En él se integran los artículos 63 a 68, que regulan, respectivamente el "impulso y desarrollo de las políticas familiares"; la "coordinación y cooperación en las políticas familiares"; el "Consejo Estatal de Familias"; el "Consejo Estatal de Participación de la Infancia y de la Adolescencia"; el "Observatorio Estatal de Familias", y la "Difusión, promoción y sensibilización social".

Por lo que se refiere a la parte final del anteproyecto, consta en primer lugar y según ya se ha indicado de cuatro disposiciones adicionales. La primera condiciona el desarrollo de la regulación prevista en la Ley "a las disponibilidades presupuestarias de las Administraciones competentes". La segunda prevé la actualización de las referencias a las familias numerosas, cuya denominación modifica esta Ley. La tercera obliga a analizar la posibilidad de aumentar la edad de la pensión de orfandad a los 26 años. Y la cuarta, en fin, exige al Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 la elaboración de un "instrumento de valoración diagnóstica".

También se integran en la parte final las tres disposiciones transitorias del anteproyecto, que determinan cuál es el régimen jurídico aplicable en materia de "adaptaciones de jornada", "permisos" y "vigencia de títulos de familia numerosa", respectivamente.

Por último, la norma cuenta con dieciocho disposiciones finales, la primera de las cuales lleva a cabo la "adaptación de los artículos del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre".

Seguidamente, las disposiciones finales segunda a décimo segunda introducen modificaciones en las siguientes normas, respectivamente: Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social; texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre; Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (EBEP); Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar; Reglamento General de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, aprobado por Real Decreto 1726/2007, de 21 de diciembre; texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril; Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio; Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas; texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo; Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, y Real Decreto 1618/2007, de 7 de diciembre, sobre organización y funcionamiento del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos.

La disposición final decimotercera precisa cuál es el régimen de "protección de datos personales del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos, previsto en la disposición adicional quincuagésima tercera de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007".

La disposición final decimocuarta determina cuáles son los plazos para acometer determinadas modificaciones normativas previstas en el anteproyecto.

La disposición final decimoquinta invoca los títulos competenciales a cuyo amparo se dicta la norma.

La disposición final decimosexta hace constar que a través de la Ley proyectada se procede a la incorporación de la Directiva (UE) 2019/1158, antes citada.

La disposición final decimoséptima incluye una cláusula de "habilitación normativa" al Gobierno a y los titulares de los distintos ministerios para dictar las normas de desarrollo de la Ley de Familias.

Y, por último, la disposición decimoctava prevé su entrada en vigor a los veinte días de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, con la excepción de las previsiones cuya efectividad queda supeditada a las modificaciones previstas en la disposición final decimotercera.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

1.- Integran el expediente las sucesivas versiones del anteproyecto sometido a consulta (incluida la definitiva, de fecha 22 de febrero de 2023) y la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, que incluye un cuadro en el que se resume su contenido y consta de seis apartados y tres anexos.

El primer apartado examina la oportunidad de la propuesta, que viene motivada por la necesidad de "dar cumplimiento efectivo y más completo a la responsabilidad de los poderes públicos de asegurar la protección jurídica, social y económica a la familia (...), atendiendo a la diversidad de modelos de convivencia familiar" y superando "las actuales insuficiencias detectadas, tanto de tipo organizativo y jurídico, como especialmente de tipo material".

La memoria destaca que la realidad social muestra que las modalidades de convivencia familiar se han ido diversificando y que en la actualidad "han ido ganando reconocimiento legal y legitimidad social otros modelos no basados en el matrimonio formado por un hombre y una mujer".

Señala cómo, pese a las numerosas reformas del derecho a la familia en materias como la filiación y el matrimonio, persisten regulaciones diferenciadas y niveles de protección desiguales entre los distintos modelos familiares que coexisten en nuestra sociedad, lo que no solo afecta a las personas adultas que forman parte de la unidad familiar, sino también a las personas menores que conviven en ella y cuyo interés superior hay que proteger, con independencia del tipo de familia en la que vivan.

En esta línea, la memoria apunta que las uniones no matrimoniales han sido reguladas en el ámbito autonómico, pero carecen, en cambio, de una marco normativo estatal general; y pone de manifiesto, a continuación, la existencia de una fragmentación en la normativa reguladora de la protección familiar, integrada por diferentes normativas sectoriales con distinto alcance en cuanto a su ámbito subjetivo y con diferencias en cuanto a la propia definición de unidad familiar, a la tipología de familias o a los requisitos que deben acreditarse para acceder a determinados beneficios (becas educativas, ayudas a la vivienda, rentas mínimas, bonos sociales de energía, prestaciones por desempleo...).

Cita como ejemplo de esta fragmentación y trato diferenciado la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas (en adelante, LFN), que es la única norma estatal con vocación integral de protección familiar y que, sin embargo, se refiere únicamente a un tipo determinado de familia. Advierte, así, de la necesidad de ampliar la protección especial que el Estado ofrece a estas familias a otro tipo de situaciones.

E igualmente advierte acerca del insuficiente nivel de protección del que gozan en España las familias y de las reiteradas recomendaciones que la Comisión Europea ha formulado en relación con la necesidad de mejorar el apoyo a las familias.

La memoria reconoce que la realidad demográfica de nuestro país se caracteriza por un creciente envejecimiento de la población, una muy baja natalidad, el retraso en la edad en que se forman las familias y se tienen hijos y otros factores indicadores de las dificultades de los jóvenes para desarrollar su proyecto vital y familiar y para acceder al empleo y a la vivienda.

Por otro lado, el anteproyecto responde también a la necesidad de transponer al ordenamiento español la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo.

En este apartado, se enuncian también los objetivos y fines perseguidos por la regulación proyectada, identificándose entre los primeros, por ejemplo, "el reconocimiento de la diversidad de modelos y situaciones familiares que coexisten en nuestra sociedad", "el establecimiento del marco y las bases para una política integral de apoyo familiar" y "la mejora de la protección social y económica de las familias y de sus integrantes en todos los ámbitos en los que actúen", así como la reforma de la Ley 40/2003 y la incorporación al derecho interno de la Directiva antes citada.

En cuanto a las finalidades que se pretenden alcanzar con la norma, se mencionan "la definición de los valores fundamentales y principios rectores generales de acción a favor de las familias como institución social esencial", "la garantía y promoción del ejercicio y desarrollo de los derechos de las personas que integran las familias" y "la mejora de la coordinación, cooperación y participación social en las políticas familiares".

Por lo que se refiere a las alternativas que han sido objeto de consideración al abordar la regulación en proyecto, se hace referencia a la modificación parcial e independiente de las distintas normas afectadas, opción que fue descartada precisamente porque uno de los problemas que tratan de resolverse es el de la fragmentación en la regulación de la protección de las familias.

No se valoró la posibilidad de no acometer ninguna actuación normativa, no solo porque no podrían alcanzarse los objetivos señalados sin las correspondientes modificaciones, sino también porque es necesario transponer la Directiva al ordenamiento español.

Finalmente y tras exponer los motivos por los que se consideran atendidos los principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, este primer apartado recuerda que la Ley de Familias está incluida en el Plan Anual Normativo para 2022, aprobado por Consejo de Ministros de 11 de enero de 2022, y en el Plan Anual Normativo 2023, aprobado por Consejo de Ministros de 31 de enero de 2023, a propuesta del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática. La transposición de la Directiva, por su parte, se encuentra incluida en el Plan Anual Normativo 2022.

En su segundo apartado, la memoria resume el contenido de la regulación en proyecto y aborda su análisis jurídico, comenzando con las referencias a las distintas normas nacionales e internacionales que incluyen medidas de protección a las familias.

Se explica a continuación cómo se lleva a cabo la transposición de la Directiva sobre conciliación, cuyo contenido pasa a incorporarse al texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre. La memoria incluye una tabla de correspondencias en las que se identifican los preceptos a través de los cuales se verifica la transposición de varios artículos concretos.

Por lo que se refiere a la base jurídica y rango de la norma, la memoria señala que se trata de una ley ordinaria porque no se regulan materias constitucionalmente reservadas a ley orgánica (artículo 81.1 CE); añade que se concretan los mandatos contenidos en el artículo 39 de la Constitución, que forma parte de los denominados "principios rectores de la política social y económica", siendo por ello de aplicación lo dispuesto en el artículo 53.3 de la Constitución, a cuyo tenor "el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen". Finalmente, se indica que el anteproyecto opera la modificación de diversas normas de rango legal que tienen carácter ordinario.

En este apartado se examina también la adecuación de la norma al orden constitucional de distribución de competencias.

Explica la memoria que el contenido fundamental de la Ley se ampara en la competencia exclusiva que el artículo 149.1.1.ª de la Constitución atribuye al Estado en materia de regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, como título competencial prevalente.

Asimismo, la regulación se fundamenta en la competencia exclusiva del Estado sobre legislación laboral (artículo 149.1.7.ª); en la competencia para establecer las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13.ª); en la competencia que ostenta en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social (artículo 149.1.17.ª), y en la relativa al establecimiento de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios (artículo 149.1.18.ª).

Sin perjuicio de lo anterior y dado que la norma se proyecta sobre diversos ámbitos de actuación, algunos preceptos concretos se dictan al amparo de otras competencias exclusivas del Estado, tal y como se detalla en este apartado de la memoria.

Tal y como se indica a continuación, la Ley no incluye cláusula derogatoria, siendo de aplicación la previsión general del artículo 2.2 del Código Civil en virtud de la cual quedarán derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en ella.

En su último epígrafe, este apartado describe el régimen de entrada en vigor de la norma, que es el previsto en el artículo 2.1 del Código Civil, y su vigencia, que se prevé indefinida.

El apartado III describe la tramitación seguida, haciendo constar que el borrador del anteproyecto ha sido elaborado por un equipo integrado por personal del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 y del Ministerio de Igualdad, habiéndose incorporado a él con posterioridad la parte correspondiente a la transposición de la Directiva (UE) 2019/1158.

La memoria da cuenta de los trámites observados y de las entidades que han intervenido en el procedimiento relativo al anteproyecto de Ley de Familias a través de la consulta pública previa y de la información pública: en la primera se recibieron ciento sesenta y seis aportaciones procedentes de dos entidades públicas, dos colegios oficiales, cincuenta asociaciones y ciento doce particulares; en la segunda participaron setenta y nueve entidades y se recibieron más de cinco mil aportaciones particulares, además de otras trescientas sesenta y siete recibidas fuera de plazo.

Se relacionan también los informes recabados y se destaca la consulta tanto a las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla a través del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, como a las entidades locales a través de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).

Por lo que se refiere a la tramitación de la parte correspondiente a la transposición de la Directiva, explica que el texto al que inicialmente se incorporó -y en el que igualmente se incluía la Directiva (UE) 2019/1152, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a unas condiciones laborales transparentes y previsibles en la Unión Europea- se sometió al trámite de consulta pública mediante su publicación en el portal web del Ministerio de Trabajo y Economía Social entre el 14 y el 28 de junio de 2022, período durante el cual se recibieron quince aportaciones.

La memoria explica a continuación que, de conformidad con el artículo 27 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el Consejo de Ministros autorizó en su reunión de 1 de agosto de 2022 la tramitación administrativa urgente del procedimiento de elaboración y aprobación del anteproyecto de Ley para la transposición de la Directiva (UE) 2019/1152, atendiendo a la necesidad de cumplir con el mandato de transposición, cuyo plazo finalizó el 2 de agosto de 2022, salvo en lo relativo a la remuneración de las dos últimas semanas del permiso parental, cuestión para la que el plazo se extiende hasta el 2 de agosto de 2024.

Posteriormente se celebró el trámite de información pública mediante la publicación del texto en el portal web del Ministerio de Trabajo y Economía Social, entre el 14 y el 23 de septiembre de 2022, y se sometió el anteproyecto a consulta de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas y a informe de los órganos administrativos que se detallan en este apartado.

A continuación, el apartado IV lleva a cabo el análisis de impactos, comenzando por el económico, que se analiza desde el punto de vista de la competencia, la unidad de mercado y la competitividad.

Aun cuando se considera que la regulación carece de incidencia directa en estos ámbitos, se estima que tendrá un impacto indirecto "al ser las familias un agente económico básico que suministra factores al proceso productivo mediante el aporte de capital humano a la sociedad y el reemplazo generacional, así como a través de la demanda de bienes y servicios".

En particular, se entiende que ese impacto indirecto se reflejará en el desarrollo de la infancia y la promoción de la igualdad de oportunidades por una reducción de la pobreza infantil, en la activación de las mujeres y el incremento de las horas trabajadas gracias a una mayor corresponsabilidad y en el incremento de la demanda agregada por una mayor renta disponible en las familias, ya que "la Ley, mediante refuerzos en distintas transferencias o beneficios fiscales a las familias, supone un traspaso importante de rentas desde el Estado a los bolsillos de los consumidores. Al impacto económico de este aumento del consumo hay que añadir el retorno en forma de impuestos tanto directos como indirectos".

La memoria incluye a continuación varios gráficos con datos suministrados por el Instituto Nacional de Estadística (INE) para ilustrar cómo las jornadas parciales de trabajo siguen estando feminizadas, cómo el trabajo de cuidados sigue recayendo principalmente sobre las mujeres, con consecuencias en su desempeño laboral, y cómo la maternidad afecta negativamente al empleo femenino y favorece al masculino. Asimismo, se incluyen gráficos que reflejan la situación de la mujer en el mercado de trabajo y el peso de las responsabilidades familiares en las tasas de empleo.

Finaliza este epígrafe con una mención al análisis de impacto económico de la Directiva sobre conciliación realizado en el seno de la UE y presentado ante el Comité de Control Reglamentario. La conclusión de dicho análisis es que la regulación europea "repercute de manera positiva en el PIB (+ 840 000 millones EUR, VAN 2015-2055), el empleo (+ 1,6 millones en 2050) y la mano de obra (+ 1,4 millones en 2050). El análisis muestra que el aumento de la participación en el empleo y la mano de obra será sobre todo femenino. Esta combinación supone un coste, aunque relativamente pequeño, para las empresas", vinculado fundamentalmente a "la opción de fórmulas de trabajo flexible".

A continuación, la memoria examina el impacto presupuestario de la iniciativa, efectuando un desglose del conjunto de medidas y previsiones que incorpora el anteproyecto y de los recursos económicos necesarios para darles cumplimiento, del que resulta un aumento de las cuantías de las partidas presupuestarias que deben emplearse en la adopción de tales medidas.

Se estima que el coste neto derivado de la ampliación de la deducción para madres trabajadoras de niños de 0 a 3 años será de 284,2 millones de euros; el de la equiparación de las familias con una persona progenitora y dos hijos a las familias numerosas ascenderá a 291,62 millones de euros; el coste del incremento de la cobertura del subsidio por nacimiento será de 865.596 euros; el reconocimiento de la prestación por nacimiento o adopción a las familias que acogen permanentemente a niños y niñas se estima en 284.698,92 euros; el de la garantía de plaza gratuita de educación infantil para los hogares monoparentales durante 16 semanas, en 45,5 millones de euros; y el de las subvenciones al transporte aéreo para nuevas familias beneficiarias (familias con mayores necesidades de apoyo a la crianza) ascenderá a 60.000 euros. En consecuencia, el coste total se estima en 623,07 millones de euros.

Seguidamente y tras señalar que no se identifican en la regulación proyectada obligaciones que puedan generar cargas administrativas, la memoria aborda el análisis de impacto por razón de género, partiendo para ello de una descripción de la situación existente.

En relación con ello, se advierte que, según la información de la Encuesta Nacional de Condiciones de Trabajo realizada por INE, las mujeres dedican 63,6 horas semanales al trabajo remunerado y al no remunerado, incluyendo desplazamientos, frente a las 56,7 horas semanales que dedican los hombres. Según la misma encuesta, el porcentaje más alto de las mujeres trabajadoras que dedican tiempo al cuidado y educación de hijos o nietos (33,9 %) invierten en ello cuatro horas diarias, frente a las dos que le dedica el porcentaje más alto de hombres trabajadores que así lo hacen (36,7 %). Por otro lado y según datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) del INE, de todos los contratos a tiempo parcial vigentes en la actualidad en España, el 75 % corresponden a mujeres, que incrementan el tiempo dedicado al trabajo no remunerado (30 horas a la semana) cuando tienen esta modalidad de jornada. Los hombres, en cambio, dedican habitualmente el mismo número de horas al trabajo no remunerado (14 horas a la semana) independientemente de que trabajen a tiempo parcial o a jornada completa. Como consecuencia de todo ello, y tal y como acreditan los datos del INE correspondientes a 2019, en España la renta anual media del hogar cuando la persona de referencia es una mujer equivale al 82,6 % de la renta anual de los hogares cuando la persona de referencia es el hombre.

La memoria considera que es preciso "visibilizar, reconocer y dar valor a los cuidados como un trabajo indispensable para la sostenibilidad de la vida" y "avanzar en una reorganización socialmente justa" de tales cuidados, "priorizando su universalidad, su calidad, y su carácter público, garantizando su dignificación y profesionalización, y promoviendo la corresponsabilidad" para evitar que sigan recayendo sobre las familias y, fundamentalmente, sobre las mujeres, "con las innegables consecuencias que esto tiene para su acceso al mercado de trabajo y, por tanto, para sus ingresos e independencia económica presente y futura".

Todo ello pone de manifiesto que son necesarias políticas públicas que aseguren la protección jurídica, social y económica de la familia.

Desde esta perspectiva, se prevé que la regulación proyectada -uno de cuyos principios rectores es el fomento de la igualdad efectiva de trato y de oportunidades- tenga un impacto positivo por razón de género, pues incluye medidas de apoyo específico a las familias en las que existe una única persona progenitora, siendo así que en el 82 % de los casos es una mujer quien está al frente, así como de medidas para hacer efectivo el derecho a la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, además de priorizar en las políticas de activación de empleo a las personas desempleadas con responsabilidades familiares, muchas de las cuales son mujeres.

Por lo que se refiere al impacto en la infancia y adolescencia, la memoria destaca que el anteproyecto se vincula con el interés superior del menor y con los objetivos de las políticas de infancia y adolescencia y de familia que entroncan con la Convención sobre Derechos del Niños de la ONU, la Constitución Española y la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor.

Tal y como se recoge en el componente 22 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, la Ley pretende ampliar la cobertura y suficiencia del sistema de prestaciones de apoyo a las familias, convergiendo paulatinamente con la media de la Unión Europea en gasto público en protección social de la familia y la infancia e incrementando la eficacia de las políticas familiares.

El impacto positivo de la regulación en la infancia debería reflejarse en una reducción de la incidencia de la pobreza en familias con niños y niñas a cargo a través de medidas como la ampliación de la deducción a madres trabajadoras, que potencialmente puede cubrir a un 90 % de los niños y niñas menores de tres años, y su combinación con el complemento de ayuda a la infancia del ingreso mínimo vital (en adelante, IMV), así como mediante la protección reforzada a las familias monoparentales o el derecho a la atención temprana.

También los valores fundamentales y principios rectores que inspiran la Ley se encuentran alineados con la protección y bienestar de las personas menores de edad.

Igualmente positivo se considera el impacto del anteproyecto en la familia, habida cuenta de que su objetivo fundamental es precisamente mejorar la protección social, jurídica y económica de las familias, atendiendo a la diversidad de modelos familiares y "superando tanto la fragmentación como la debilidad en cuanto a intensidad protectora de la normativa vigente".

Destaca la memoria que la norma tiene alcance universal e inclusivo, pues comprende a todas las familias con domicilio en España, prestando especial atención a colectivos familiares que presentan características o necesidades singulares. Considera que sus disposiciones "supondrán una mejora objetiva del nivel de protección en varias dimensiones, tanto en términos económicos expresados en porcentaje de PIB del gasto social destinado a la función Familia e Infancia (España presenta un diferencial de casi un punto de PIB en relación con la media de la UE), como en el ámbito estrictamente jurídico, al abordarse el reconocimiento y el principio de igualdad de trato de los diversos modelos familiares (...) para garantizar a niñas, niños y adolescentes los mismos derechos con independencia de su modelo de familia y un tratamiento específico en supuestos de conflictividad familiar o violencia". Ello obliga a modificar las normas sectoriales, que habrán de adaptarse a la realidad plural de las familias.

Se citan, a continuación, algunas de las medidas previstas en la Ley -entre otras, la nueva prestación por crianza, la ampliación de los permisos retribuidos por razones familiares o la garantía del derecho de las personas menores de edad y sus familias a tener acceso universal a la atención temprana, gratuita y de calidad y no limitada a la primera infancia y los permisos parentales-, destacando nuevamente la atención particular y transversal que reciben las familias en situación de vulnerabilidad y subrayando la importancia del concepto de parentalidad positiva como principio que favorece el desarrollo de relaciones paterno-filiales beneficiosas.

Por lo que se refiere al impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, la memoria pone de manifiesto que uno de los principios rectores de la Ley es el de la promoción del ejercicio pleno de los derechos de las personas con discapacidad y explica que se prevé en ella un apoyo específico por parte de las Administraciones públicas a las familias en las que concurre algún tipo de discapacidad en el desarrollo y bienestar de niñas y niños, que se concreta en distintas medidas que quedan resumidas en este epígrafe (entre otras, la priorización en las políticas de empleo de personas desempleadas pertenecientes a familias en las que al menos uno de sus miembros sea una persona con discapacidad; la extensión de la oferta de servicios de atención socioeducativa, de ocio, tiempo libre y culturales y el impulso de programas de respiro familiar; o la garantía de la atención temprana a las personas menores de edad con discapacidad).

Concluye, por ello, que el anteproyecto tendrá una incidencia positiva en este ámbito.

Finaliza este apartado con el análisis en materia de cambio climático, indicando que no se identifican en el texto previsiones que afecten de forma directa o indirecta a este ámbito, en el que se entiende que es nulo.

En el apartado V, relativo a la evaluación ex post, se indica que la norma debe ser objeto de dicha evaluación y que los ministerios de Derechos Sociales y Agenda 2030 e Igualdad son los departamentos idóneos para llevarla a cabo, debiendo comenzar dicha evaluación en un plazo estimado de al menos un año desde la entrada en vigor de la Ley.

La memoria se cierra con un último apartado, el VI, que analiza la vinculación del anteproyecto de ley con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. En él se indica que con la entrada en vigor de esta ley se cumplirá con el hito 316, que se enmarca dentro del Componente 22 "Plan de choque para la economía de los cuidados y refuerzo de las políticas de inclusión", en la Reforma 3, recogido en el anexo revisado de la "Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo", relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España de julio de 2021, cuyos objetivos se sintetizan a continuación.

Acompañan a la memoria tres anexos.

El primero recoge un informe emitido en relación con el trámite de consulta previa sobre el anteproyecto, en el que se resumen las principales alegaciones formuladas por los distintos sujetos que intervinieron en él, con especial referencia a las aportaciones de las numerosas entidades, asociaciones y organizaciones que también participaron y que quedan relacionadas en este documento.

El segundo incluye una tabla en la que se resumen las observaciones realizadas en el trámite de información pública por distintas asociaciones, entidades y organizaciones, con indicación de si se aceptan o no. Se incluyen también las aportaciones recibidas en el trámite de información pública del anteproyecto de Ley para la transposición de la Directiva (UE) 2019/1152 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a unas condiciones laborales transparentes y previsibles en la Unión Europea, y la Directiva (UE) 2019/1158, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo.

El tercero, en fin, contiene una tabla que integra las sugerencias formuladas por los ministerios, las comunidades autónomas y diversas entidades e instituciones, expresando si se acogen o no. Se incluyen, asimismo, las realizadas al anteproyecto de ley de transposición antes citado.

2.- En relación con los trámites de consulta pública e información pública, obran en el expediente los siguientes documentos:

- Certificado expedido el 14 de diciembre de 2022 por la directora general de Diversidad Familiar y Servicios Sociales del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 en el que se hace constar que, con carácter previo a la elaboración del texto del anteproyecto de Ley de Familias, se sustanció una consulta pública a través del portal de la web del Departamento a fin de recabar la opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más representativas.

- Documento en el que se resumen las aportaciones realizadas en el trámite de consulta pública por las siguientes corporaciones y asociaciones: Consejo General de los Colegios Oficiales de Psicólogos, Colegio de Educadores y Educadoras Sociales, Comité español de representantes de personas con discapacidad (CERMI), Federación de asociaciones de familias monoparentales (FAMS), Stei intersindical, Fipros, Comité reivindicativo y cultural de lesbianas (CRECUL), Federación de asociaciones de mujeres rurales (FADEMUR), Federación española de familias múltiples, Asociación de familias y mujeres del medio rural (AFFAMER), Atención y mediación para el cambio (ATYME), Confederación española de familias de personas sordas (FIAPAS), Federación de asociaciones de mujeres de la Comunidad de Madrid (FAMCM), Fundación diagrama intervención psicosocial, Asociación familias numerosas Madrid, Asociación gallega de familias numerosas, Confederación estatal de personas sordas (CNSE), Fundación Aequitas, Confederación española personas con discapacidad física y orgánica (COCEMFE), Instituto de política familiar, Asociación familias numerosas Málaga, Asociación familias numerosas Sevilla (FANUSE), Federación andaluza familias numerosas, Asociación familias numerosas Almería, ONCE, Asociación de madres solas (AMASOL), Confederación ASPACE, Coordinadora de asociaciones de adopción y acogimiento (CORA), Plataforma por la atención temprana y los derechos de la infancia con diversidad funcional (PATDI), Asociación estatal de acogimiento familiar (ASEAF), Fundación de familias monoparentales Isadora Duncan, Asociación salud y familia, Save The Children, Asociación gallega de familias de acogida (ACOUGO), Federación española de familias numerosas, UNICEF España, Cruz Roja Española, Federación Española de enfermedades raras (FEDER), Asociación de familias numerosas de La Rioja (AFNR o FANURIOJA), Federación de asociaciones de familias numerosas de Euskadi, Confederación autismo España, Fundación secretariado gitano, Unión de asociaciones familiares (UNAF), Asociación de familias monoparentales con diversas capacidades-capacidad positiva, Copaping, Asociación española de padres solteros (MONOPAPIS), Asociación de familias LGTBI-(GALEHI), Sociedad española de cuidados paliativos pediátricos (PEDPAL), PETRA-Maternidades Feministas, Asociación Madres Solteras por elección y Asociación Madres Solas-Marisa Sendón.

- Relación de los nombres de las 112 personas que intervinieron en el citado trámite.

- Certificado expedido el 7 de febrero de 2023 por la subdirectora general de Normativa y Relaciones Internacionales del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 en el que se deja constancia de que el anteproyecto de Ley de Familias fue sometido a trámite de información pública mediante su publicación en el portal web del departamento entre el 17 y el 27 de diciembre de 2022. Indica que se recibieron 367 aportaciones fuera de plazo, la mayoría formuladas por particulares que reiteran cuestiones ya planteadas por otros sujetos. Acompaña a este documento una relación de las entidades y personas que intervinieron en este trámite. La identificación de tales personas figura en otro documento, en el que las observaciones realizadas se clasifican en las siguientes categorías: en contra de la Ley; infancia; familia numerosa; libertad educativa; dejar sin efecto la Ley; adhesión a las alegaciones de FAMS y MSPE.

- Escritos de alegaciones presentados por las siguientes entidades: Fundación Española De Abogados Cristianos; Asociación Directoras Y Gerentes De Servicios Sociales; Aldeas Infantiles SOS de España; Asociación Lactancia Madre A Madre Cartagena; CERMI; Salud Mental España; FIAPAS; Semillas De Buentrato; Hirukide Euskadi; Hirukide Bizkaia; Hirukide Gipuzkoa; Hirukide Araba; Asociación de Familias Numerosas de Palencia; Plataforma Familias Diversas, Iguales Derechos; Plataforma Vive; FANOC; ASAFAN; Federación de Familias Numerosas de Castilla y León; FANUCOVA; CRECUL; AGAFAN; COEESCV; Fundación Secretariado Gitano; GALEHI; Mujeres Moviendo El Mundo; Asociación Viudedad Igualdad; Federación Española de Familias Numerosas; Foro Español de la Familia; ECA; UNICEF España; Conecta Perinatal; Asociación Libre Educación; Asociación Familias Numerosas de Asturias; ASEAF; AESP; Federación Andaluza de Familias Numerosas; Familias LGTBI Exteriores Diverso; Cruz Roja; AVAFAM; AMPA Centre Cultural Pineda; Consejo Educación Social; Somos Mas; Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos; ACPAM; CORA; AREOLA; UNAF; ATCEE; ASMI WAIMH-ESPAÑA; Asociación de Diplomáticos Españoles; Plataforma de Infancia; AFAN Pozuelo de Alarcón; CIG Correos Vigo; Save The Children España; FEDECA; Foro Cultura; AMDE; PPiiNA; FANUCOVA; The Family Watch; Asociación Apoyo a la Crianza Gurartean; Asociación Española de Banca; UGT; Asociación Madres Solteras por Elección (MSPE); Petra Maternidades Feministas; Club Juvenil Balandrau; Asociación Mamateta; Consejo General del Trabajo Social; Federación Española de Familias Múltiples; AMAPAMU; Plataforma de Organizaciones de Pacientes; FEFANEX; Valores; CONCAPA; Asociación El Bosque Natura; CCNPFYPA, y CEPAIM.

3.- Constan también en el expediente los siguientes documentos e informes:

- Certificado expedido por el ministro de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática el 13 de diciembre de 2022, en el que se hace constar que en la reunión del Consejo de Ministros de 13 de diciembre de 2022 se aprobó el Acuerdo por el que se autoriza la tramitación administrativa urgente del anteproyecto de Ley de Familias, al amparo de lo dispuesto en el artículo 27.1.a) de la Ley 50/1997.

- Oficio de 16 de diciembre de 2022, en el que se solicita a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa la emisión de informe.

- Oficio de 16 de diciembre de 2022, por el que la Secretaría General Técnica del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 solicita informe al Consejo General del Poder Judicial, oficio de 18 de enero de 2023 en virtud del cual se acuerda la concesión de una prórroga al citado órgano para la emisión de dicho informe y oficio de 30 de enero de 2023 por el que se deniega la solicitud de una segunda prórroga, dado el carácter urgente de la tramitación de la norma.

- Informes del Ministerio de Igualdad de 23 de diciembre de 2022 y 22 de febrero de 2023.

- Certificado firmado por el secretario del Consejo Nacional de la Discapacidad el 27 de diciembre de 2022, en el que expresa que el anteproyecto de Ley de Familias ha sido informado por dicho órgano. Adjunta las alegaciones formuladas por algunas de las vocalías que lo integran (Confederación Autismo España; Oficina de Atención a la Discapacidad en las Fuerzas Armadas; ONCE, Ministerio de Sanidad, CERMI, FEDER, Confederación Salud Mental España, FIAPAS, CNSE, PREDIF y Plena Inclusión).

- Informe del Ministerio de Sanidad de 28 de diciembre de 2022.

- Comunicación remitida el 28 de diciembre de 2022 por el Consejo Estatal de Participación de la Infancia y de la Adolescencia a la Subdirección General de Normativa y Relaciones Internacionales del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 exponiendo los motivos de la imposibilidad de emitir informe de la Dirección General de Infancia y Adolescencia del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 de 28 de diciembre de 2022 y 17 de enero de 2023, respectivamente.

- Informe del Ministerio de Defensa de 29 de diciembre de 2022.

- Informe del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación de 29 de diciembre de 2022.

- Informes emitidos por CERMI y CEPAIM en el marco del Consejo Estatal de Organizaciones no Gubernamentales de Acción Social, en diciembre de 2022 y 3 de enero de 2023, respectivamente.

- Informe del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones de 30 de diciembre de 2022.

- Informes complementarios del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones emitidos por la Secretaría General Técnica, el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes y la Secretaría de Estado de la Seguridad y Pensiones en fechas 4 y 20 de enero de 2023 y 16 y 17 de febrero de 2023, respectivamente.

- Certificado expedido el 4 de enero de 2023 por el director general del IMSERSO en su condición de secretario del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en el que se hace constar que el Pleno del citado órgano examinó el anteproyecto de Ley de Familias en su sesión extraordinaria de 3 de enero de 2023. Adjunta las alegaciones formuladas por las comunidades autónomas.

- Informe del Ministerio del Interior de 11 de enero de 2023.

- Informe del Ministerio de Cultura y Deporte de 10 de enero de 2023.

- Informe del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana de 11 de enero de 2023.

- Informe del Ministerio de Educación y Formación Profesional de 13 de enero de 2023.

- Informe de la Dirección General de la Infancia y la Adolescencia del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 de 17 de enero de 2023.

- Informe del Ministerio de Política Territorial de 18 de enero de 2023.

- Informe del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico de 25 de enero de 2023.

- Informe de la Plataforma del Tercer Sector emitido en el marco de la Comisión para el Diálogo Civil en enero de 2023.

- Informe del Ministerio de Justicia de 2 de febrero de 2023.

- Informe de la Agencia Española de Protección de Datos de 3 de febrero de 2023.

- Informe del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital de 8 de febrero de 2023.

- Informe del Ministerio de Trabajo y Economía Social de 20 de febrero de 2023.

- Informe del Consejo Estatal del Pueblo Gitano de 22 de febrero de 2023.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2023 de 22 de febrero de 2023.

- Informe de la Federación Española de Municipios y Provincias de 23 de febrero de 2023.

- Solicitud de informe dirigida por la ministra de Derechos Sociales y Agenda 2030 al presidente del Consejo Económico y Social el 23 de febrero de 2023.

- Aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Función Pública de 24 de febrero de 2023.

- Informe del Ministerio de Hacienda y Función Pública de 20 de marzo de 2023.

4.- Finalmente, se ha unido al expediente un escrito presentado en el Registro del Consejo de Estado el 23 de diciembre de 2022 por el presidente de la Confederación Española de Personas Sordas (FIAPAS), en el que solicita audiencia ante el citado órgano consultivo.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

Con posterioridad a dicha remisión, tuvieron entrada en el Registro del Consejo de Estado los siguientes documentos:

- Escrito de alegaciones presentado en fecha 8 de marzo de 2023 por FIAPAS.

- Escritos de solicitud de audiencia remitidos el 9 de marzo de 2023 por la Asociación Madres Solteras por Elección (MSPE) y por la Asociación de Madres Solteras (FAMS).

- Certificado firmado por el ministro de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática el 7 de marzo de 2023 y remitido por la ministra de Derechos Sociales y Agenda 2030 el día 9 siguiente, haciendo constar que "en la reunión del Consejo de Ministros celebrada el día siete de marzo de dos mil veintitrés se ha aprobado el Acuerdo por el que se solicita a la Comisión Permanente del Consejo de Estado la emisión de dictamen con carácter urgente, no más tarde del día 16 de marzo de 2023, en relación con el anteproyecto de Ley de Familias".

I.- Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere al anteproyecto de Ley de Familias.

La Orden de remisión invoca, a efectos de determinar el carácter preceptivo del dictamen, los apartados 2 y 10 del artículo 21 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, a cuyo tenor "el Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos: (...) 2. Anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo (...). 10. Asuntos de Estado a los que el Gobierno reconozca especial trascendencia o repercusión".

El dictamen se solicita con carácter urgente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la referida ley orgánica, precepto que también se cita en la Orden de remisión y cuyo primer apartado dispone que "cuando en la orden de remisión de los expedientes se haga constar la urgencia del dictamen, el plazo máximo para su despacho será de quince días, salvo que el Gobierno o su presidente fijen otro inferior".

Añade el segundo apartado que "si el plazo fijado fuese inferior a diez días, la consulta será despachada por la Comisión Permanente, aun siendo competencia del Pleno, sin perjuicio del que el Gobierno pueda requerir ulteriormente el dictamen del Pleno", precepto este que resulta aplicable al presente caso, habida cuenta de que el Consejo de Ministros acordó el 7 de marzo de 2023 solicitar al Consejo de Estado la emisión del dictamen en un plazo máximo de nueve días a contar desde esa fecha.

II.- Tramitación del expediente

De los trámites observados en el procedimiento de elaboración del anteproyecto de Ley de Familias se ha dado cuenta en el antecedente segundo de este dictamen, debiendo realizarse al respecto algunas observaciones.

En primer lugar, procede señalar que el expediente remitido al Consejo de Estado no está completo, pues no se han incorporado a él las alegaciones formuladas al anteproyecto de Ley de transposición de la Directiva sobre conciliación y la Directiva (UE) 2019/1152 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a unas condiciones laborales transparentes y previsibles en la Unión Europea. Aun cuando dicha iniciativa no llegó a prosperar como tal, pues se optó finalmente por incorporar la Directiva sobre conciliación al anteproyecto de Ley de Familias, sí consta que fue sometido a los trámites de consulta pública y de información pública y que fue, además, informado por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, cuyo informe tampoco obra en el expediente.

Debe a este respecto recordarse que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 123.2 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio, la consulta al Consejo de Estado debe incluir la documentación necesaria para la emisión del correspondiente dictamen, pudiendo considerarse que, en este caso concreto, los referidos escritos de alegaciones podrían haber aportado un elemento de juicio adicional para la valoración de la iniciativa legislativa a la que se refiere el presente dictamen.

Por otra parte, ha de advertirse que no se ha recabado el informe de la Comisión Nacional de Administración Local, previsto en el artículo 118.1.A).a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, tal y observó la FEMP en fecha 23 de febrero de 2023.

Se han solicitado, mas no han sido emitidos, los informes del Consejo General del Poder Judicial, el Consejo Económico y Social y la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa. Sin duda la urgencia acordada para la tramitación del anteproyecto sometido a consulta ha incidido en la falta de elaboración de los referidos informes.

Se ha recabado también el parecer del CES, cuyo informe, emitido en fecha 10 de marzo de 2023, no ha sido incorporado al expediente, si bien se encuentra accesible en la página web del citado órgano.

El anteproyecto se acompaña de la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, respecto de la cual se han formulado numerosas objeciones por considerar que no incluye un análisis de impacto presupuestario que cubra todas las posibles implicaciones que en el presupuesto de la Administración General del Estado y de otras Administraciones pueda tener la aprobación de la norma. Cabe a este respecto señalar que en ella se prevén numerosas medidas cuya ejecución obligará a disponer de los necesarios medios de financiación, sin que se contenga una estimación pormenorizada al respecto, lo que puede llevar a cuestionar la suficiencia de la memoria en este punto.

Tampoco el análisis del impacto económico incluye una estimación concreta de la repercusión que la aprobación de la norma pueda suponer en este ámbito, amparándose, en algunos casos, en informes cuya fecha no consta o cuyo contenido puede no estar debidamente actualizado.

Finalmente, ha de dejarse constancia de la objeción que, con carácter general, han formulado las comunidades autónomas en relación con la brevedad del plazo que se les ha otorgado para examinar el anteproyecto.

III.- Contenido y alcance del anteproyecto

1.- Tal y como ha quedado expuesto, el anteproyecto sometido a consulta tiene por objeto reconocer la diversidad de modelos familiares que existen en nuestra sociedad, establecer el marco en el que deben desenvolverse las políticas de apoyo a las familias y garantizar su protección social y económica y la de sus integrantes (artículo 1).

La regulación proyectada pretende, pues, dar cumplimiento al mandato de protección a la familia contenido en el artículo 39 de la Constitución, adaptando el ordenamiento a la realidad actual y prestando especial atención a las específicas necesidades de determinadas familias.

Desde esta perspectiva, el Consejo de Estado valora positivamente la iniciativa adoptada, entendiendo que es preciso reforzar las políticas públicas de apoyo a la familia e impulsar medidas que contribuyan a garantizar la protección que merece.

A tal fin, la norma incluye numerosas disposiciones orientadas a hacer efectiva esa protección en distintos ámbitos, entre las que cabe destacar la extensión de la renta de crianza de 100 euros al mes a un mayor número de familias con hijos de hasta tres años, la equiparación de las familias monoparentales con dos o más hijos a las familias numerosas, la creación de un marco estatal de apoyo a "los primeros 1.000 días" de vida de los niños, el incremento de la oferta de plazas públicas en el primer ciclo de educación infantil o la regulación de nuevos permisos que faciliten la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, entre otras.

Tales medidas integran un texto que aspira a encuadrar en ese marco común el régimen jurídico aplicable a las familias, superando la situación de fragmentación normativa de que adolece en la actualidad el ordenamiento jurídico en este ámbito y garantizando su aplicación a todo tipo de familias, siendo destacable en este sentido la equiparación de los derechos de las parejas de hecho a los de las uniones matrimoniales, así como el tratamiento que reciben en el anteproyecto algunas realidades concretas cuya consideración como familias se garantiza a todos los efectos.

La norma en proyecto adopta, pues, un concepto amplio de familia, en el que tienen cabida muy diversos modelos de organización de las relaciones de convivencia.

A este respecto cabe destacar que, tal y como recuerda la Sentencia del Tribunal Constitucional 198/2012, de 6 de noviembre (F.J. 5), la jurisprudencia constitucional ha declarado que la Constitución no hace depender exclusivamente el concepto constitucional de familia a la que tiene su origen en el matrimonio, ni tampoco la limita a las relaciones con descendencia.

Antes bien, para el Tribunal Constitucional "son dignos de protección constitucional los matrimonios sin descendencia, las familias extramatrimoniales o monoparentales (STC 222/1992, de 11 de diciembre) y, sobre todo, los hijos a los que el artículo 39 CE, que "refleja una conexión directa con el art. 14 CE" (STC 154/2006, de 22 de mayo, F.J. 8), protege "con independencia de que éstos hayan sido concebidos dentro o fuera del matrimonio (artículo 39.3 CE), de que se haya producido la nulidad matrimonial, la separación legal o la disolución del matrimonio por divorcio (art. 92 del Código civil) o incluso, en fin, de que el progenitor quede excluido de la patria potestad y demás funciones tuitivas (artículos 110 y 111 in fine, CC)" (STC 19/2012, de 15 de febrero, F.J. 5, y jurisprudencia allí citada).

A lo que añade que "es cierto que, hasta la fecha, la interpretación del art. 39 CE no ha llevado a este Tribunal a definir un concepto constitucional de familia y, no siendo tampoco este el momento para elaborarlo, ello no impide determinar que en el art. 39 CE se incluirían las familias que se originan en el matrimonio, pero también las que no tienen ese origen (STC 45/1989, de 20 de febrero, F.J. 4). Cabe recordar aquí que asimismo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos desconecta el derecho a contraer matrimonio y la garantía de protección de la familia, cuando establece que el concepto de vida familiar protegido por el art. 8 CEDH no se reserva únicamente a las familias fundadas en el matrimonio, sino que puede referirse también a otras relaciones de facto (entre otras muchas SSTEDH en los asuntos X, Y y Z c. Reino Unido, de 22 de abril de 1997, § 36; y Van Der Heijden c. Países Bajos, de 3 de abril de 2012, § 50)".

El concepto de "familia" es, en definitiva, lo suficientemente amplio como para dar cabida a los distintos modos de articulación de los vínculos matrimoniales o more uxorio, filiales, adoptivos o de acogimiento, entre otros, a que se refiere el anteproyecto, quedando todos ellos albergados sin distinción en su ámbito de aplicación.

2.- Partiendo, pues, de esa noción de familia cuyo contenido trasciende al que tradicionalmente ha existido en el ordenamiento jurídico, la Ley en proyecto incluye, como se ha anticipado, un extenso conjunto de medidas en las que se pretende concretar el mandato de protección social, económica y jurídica de las familias que recoge el artículo 39 de la Constitución.

Ahora bien, dentro de ese amplio marco que aspira a constituir esta norma, conviven disposiciones de distinto alcance, siendo llamativa la incorporación a este texto normativo de numerosos preceptos de carácter programático que, más que auténticas normas jurídicas, constituyen directrices que han de inspirar la acción administrativa o disposiciones de naturaleza principal de las que no resultan mandato o prohibición alguna ni se deriva el reconocimiento de ningún derecho concreto.

Aun cuando son múltiples los ejemplos que pueden citarse, baste con mencionar los artículos 5 ("protección de las Administraciones Públicas"); 12 ("marco estatal de apoyo a "los primeros 1.000 días""); 13 ("empleo y responsabilidades familiares"), 15 ("racionalización de horarios"), 23.1 y 23.2 ("acceso a recursos y medidas de apoyo en materia educativa"), 26 ("uso de las TIC en el ámbito familiar"), 34.3 ("derecho a la protección específica de las situaciones familiares en que exista una sola persona progenitora"); 40 ("otras medidas de protección en materia de empleo y conciliación"); 43.2 ("ejercicio efectivo del derecho a formar familia"); 46 ("ejercicio efectivo del derecho a formar una familia"), 58 ("apoyo al asentamiento y fijación de población rural"), 60 ("apoyo a la integración social y reagrupación familiar") y 63 ("impulso y desarrollo de las políticas familiares").

Son preceptos, todos ellos, que establecen líneas de actuación que no se concretan en medidas específicas, medidas que, en todo caso, deberán adoptarse en el marco de la legislación sectorial aplicable, que en no pocos casos será la que establezcan las comunidades autónomas en ejercicio de sus competencias.

A juicio del Consejo de Estado, aun cuando no cabe desconocer la importancia de definir los objetivos que deben guiar la acción de los poderes públicos y aun la conveniencia de incluir en las normas jurídicas los principios que han de inspirar una determinada regulación y orientar su interpretación, es necesario evitar la acumulación en un texto legal de preceptos que se limitan a recoger formulaciones programáticas genéricas y excesivamente abiertas como las que acaban de mencionarse. Una buena técnica normativa exige que las normas jurídicas identifiquen con claridad y precisión los mandatos que imponen, los derechos que reconocen y las conductas que permiten o prohíben, y se abstengan, en cambio, de incorporar declaraciones meramente teleológicas o propósitos sin contenido normativo propio.

3.- Las disposiciones mencionadas contrastan con otro tipo de previsiones que también integran el anteproyecto y que parecen imponer auténticas obligaciones a las Administraciones competentes para aprobar o ejecutar determinadas normas que pueden tener incidencia en la protección de las familias. Muchas de ellas deberán ser atendidas por las comunidades autónomas, que al respecto han objetado no solo la posible incidencia de tales mandatos en su esfera competencial, sino también la ausencia de previsión de una transferencia de los medios necesarios para garantizar el cumplimiento de tales obligaciones o de otros mecanismos de financiación o, simplemente, la ya mencionada falta de análisis de impacto presupuestario que pueden implicar. Entre tales preceptos pueden citarse los artículos 7, 8, 19, 20, 27, 31.3, 31.4, 38 o 69. Debe añadirse que algunas de estas obligaciones se regulan de manera genérica y poco precisa, sin aportar elementos suficientes para orientar el modo en que han de llevarse a efecto (tal es el caso, sin ánimo exhaustivo, de las previstas en los artículos 7, 8, 38 o 61), lo que puede llegar a mermar seriamente su eficacia real.

Esa eficacia se ve igualmente comprometida por la disposición adicional primera, que condiciona "el desarrollo de las medidas, derechos, garantías, servicios y apoyos" previstos en la Ley "a las disponibilidades presupuestarias de las Administraciones Públicas competentes", privando con ello de vigor a la función tuitiva de la familia que el anteproyecto aspira alcanzar.

El carácter abierto que en ocasiones presenta la regulación en proyecto se acentúa como consecuencia del empleo de c expresiones y términos poco concretos, como son los de parentalidad positiva (artículo 17.1.d), entorno afectivo (artículo 20.2), abandono escolar temprano (artículo 23.5); personas adultas responsables (artículo 47) o adversidad temprana (artículo 52.3), o de expresiones que carecen de un sentido jurídico preciso (por ejemplo, "pondrán todos los medios a su alcance", artículo 8.2).

La indeterminación de tales conceptos unida a las dudas ya apuntadas en cuanto al concreto alcance de algunos preceptos y al modo en que debe articularse su aplicación en la práctica pueden generar una quiebra del principio de seguridad jurídica que debería evitarse abordando la regulación de estas cuestiones de manera clara y precisa.

4.- Desde otra perspectiva cabe también señalar que el propósito compilador del anteproyecto sometido a consulta, que pretende superar la situación de dispersión normativa existente en la materia, ha llevado a incluir en él numerosas previsiones relativas a principios, medidas o derechos que ya están regulados en otras normas y que encuentran en ellas su natural acomodo dentro del ordenamiento jurídico.

Son expresión clara de ello los artículos 5 y 6, en cuanto son una concreción de lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución, así como el artículo 8 en relación con la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, o el artículo 25.1, de contenido muy similar al del artículo 12 de la LFN; igualmente lo ejemplifican el artículo 23, que incorpora diversos contenidos de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE); el artículo 30.2 en relación con la protección frente a la pobreza energética, ya regulada en el Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores; el artículo 38.3 relativo al acceso al ingreso mínimo vital en términos ya previstos y desarrollados por la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital; el artículo 44, que contiene medidas de apoyo específico a las personas con discapacidad o en situación de dependencia ya previstas en el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, y en Ley 27/2007, de 23 de octubre, por la que se reconocen las lenguas de signos españolas y se regulan los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas; el artículo 55.2, referido a una cuestión que cuenta con tratamiento específico en el artículo 160.2 del Código Civil; o el artículo 61, cuyo contenido se solapa con la regulación establecida en la legislación penitencia.

Sin perjuicio del análisis individual del que algunos de estos preceptos serán objeto en el apartado VI de este dictamen, procede ahora advertir que la regulación de estas cuestiones en el anteproyecto genera una duplicidad de regímenes jurídicos que no solo no contribuye a clarificar el régimen jurídico aplicable a las familias, sino que puede incluso llegar a producir el efecto contrario, especialmente en aquellos casos en los que no se reproduce la regulación ya existente de manera exacta o completa.

Así sucede, por ejemplo, con el artículo 44.3.g), que exige garantizar "a niñas y niños con sordera y sus familias el aprendizaje y uso de la lengua de signos y de las lenguas orales mediante profesionales debidamente cualificados". En relación con esta previsión, algunas entidades representativas de personas con discapacidad han puesto de manifiesto que este derecho se encuentra ya regulado en la Ley 27/2007, de 23 de octubre, antes citada, lo que ha llevado a afirmar que "carece de todo sentido entrar a regular de una manera específica en esta Ley de familias lo que ya tiene su propio marco normativo" (escrito presentado por FIAPAS en trámite de audiencia ante el Consejo de Estado el 8 de marzo de 2023) y a solicitar que se suprima este precepto o, en su defecto, que se refleje en él debidamente el contenido de la legislación sectorial, que ante todo consagra el derecho a la libertad de elección de lengua (oral o de signos).

Sin ánimo de agotar todas las observaciones que esta cuestión ha suscitado, también en relación con el artículo 44 -en este caso, con su apartado 2.a)-, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, en su informe de 30 de diciembre de 2022, hizo notar que la normativa de la Seguridad Social ya tiene en cuenta a las personas con discapacidad y que no aprecia la necesidad de incluir el citado precepto en el anteproyecto.

Estas objeciones resultan ilustrativas del efecto perturbador que la dislocación de disposiciones incluidas en la legislación sectorial mediante su reiteración en normas de alcance general puede provocar en la seguridad jurídica.

Por lo demás, no puede dejar de apuntarse que el objetivo de poner fin a la situación de fragmentación jurídica existente se ve también frustrado como consecuencia de la subsistencia de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, que, una vez publicada la Ley de Familias, mantendrá su vigencia, lo que determinará la coexistencia de dos normas distintas pero de contenido muy similar y la consiguiente intersección de ambas regulaciones en distintos puntos.

Sin entrar ahora a examinar la específica problemática que la regulación proyectada plantea en relación con esta concreta categoría de familias, que será abordada en el apartado VI, entiende el Consejo de Estado que esta dispersión podría evitarse integrando en el anteproyecto el contenido de la LFN, que habría de quedar derogada. De este modo, quedarían recogidas en un mismo texto legal las medidas tuitivas aplicables a todas las familias en general, las previstas específicamente para las familias numerosas y las aplicables al resto de familias que en el anteproyecto merecen un tratamiento específico.

5.- Las consideraciones anteriores llevan al Consejo de Estado a formular, a modo de recapitulación, algunas propuestas concretas de mejora de la regulación proyectada en lo que se refiere a su contenido y alcance -y sin entrar, por tanto, a valorar cuestiones de fondo concretas-.

En particular, se sugiere despojarla de los preceptos de carácter programático que carecen de contenido normativo, delimitar con precisión las obligaciones que de modo específico se imponen a otras Administraciones públicas, con indicación, en su caso de los mecanismos de financiación previstos al efecto, evitar las formulaciones abiertas y el empleo de conceptos jurídicos indeterminados, suprimir las disposiciones que sean mera reiteración de otras normas, manteniendo únicamente aquellas que tengan un verdadero efecto innovador del ordenamiento o que sea necesario incluir para una correcta intelección del texto y, en fin, incluir en el anteproyecto el régimen jurídico contenido en la LFN.

IV. El fundamento constitucional del anteproyecto

1.- La disposición final decimoquinta del anteproyecto menciona como títulos competenciales a cuyo amparo se dicta la norma los recogidos en los apartados 1, 7, 13, 17 y 18 del artículo 149.1 de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales; legislación laboral; establecimiento de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social; y para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios, respectivamente.

Junto a ello, se relacionan de manera concreta una serie de preceptos que encuentran cobertura en otros títulos competenciales del Estado; son, en concreto, los siguientes:

"a) El artículo 60, que se ampara en la competencia que el artículo 149.1.2.ª de la Constitución Española atribuye al Estado en materia de nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.

b) Los artículos 6, 8, 35, 55.1 y 55.2, que se amparan en la competencia que el artículo 149.1.8.ª de la Constitución Española atribuye al Estado en materia de legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las comunidades autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan.

c) El artículo 61, que se dicta al amparo de las competencias que el artículo 149.1.6.ª de la Constitución Española atribuye al Estado en materia de legislación penitenciaria.

d) El artículo 58 y las disposiciones finales octava y décima, que se amparan en el artículo 149.1.14.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de hacienda general.

e) Los artículos 18. 19, 20 y 53, que se amparan en la competencia que el artículo 149.1.16.ª de la Constitución Española atribuye al Estado para establecer las bases y coordinación general de la sanidad.

f) Los artículos 26 y 27, que se amparan en la competencia que el artículo 149.1.21.ª de la Constitución Española atribuye al Estado sobre el régimen general de comunicaciones.

g) Los artículos 23, 24, 31, 41, 48.2 y 51.1, que se amparan en la competencia que el artículo 149.1.30.ª de la Constitución Española atribuye al Estado para regular las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución".

Sin perjuicio de las observaciones que con posterioridad se efectuarán sobre alguno de estos específicos títulos competenciales cuando se analicen los concretos preceptos (apartado VI del dictamen), cabe ahora examinar los que se invocan con carácter principal como fundamento competencial de la regulación contenida en el anteproyecto.

2.- A juicio del Consejo de Estado, no suscita dudas la invocación de los apartados 7, 17 y 18 del artículo 149.1 de la Constitución, por cuanto el anteproyecto procede, respectivamente, a la modificación del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre (disposición final tercera); a la del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (disposición final primera); y la reforma del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (disposición final cuarta), además de incluir toda una serie de previsiones orgánicas en su título III, dedicado a la "coordinación, cooperación y participación social en las políticas familiares" (artículos 63 y siguientes), que encuentran su fundamento competencial en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución.

Se trata, por tanto y aun cuando el anteproyecto no lo explicita -pues no lleva a cabo una identificación de los preceptos que deben entenderse dictados al amparo de las distintas competencias que menciona-, de títulos que ofrecen soporte competencial a unas concretas disposiciones incluidas en el anteproyecto que tienen por objeto modificar normas de rango legal dictadas precisamente en ejercicio de las competencias exclusivas del Estado previstas en los preceptos citados. En el caso del artículo 149.1.7.ª, pueden entenderse también amparadas en él las normas que el anteproyecto incluye en materia de empleo (así, los artículos 13, 15, 38 y 40, entre otros). De ser este el sentido con el que se incluyen tales títulos en la disposición analizada, debería indicarse expresamente en ella, a fin de evitar cualquier posible duda acerca de su concreto alcance.

3.- Con arreglo a esta interpretación, cabe sostener que el título competencial que sustenta de modo general a la iniciativa normativa sometida a la consulta del Consejo de Estado es, pues, el artículo 149.1.1.ª de la Constitución.

La invocación de esta competencia estatal ha sido cuestionada en el expediente, en particular, en el seno del Consejo Territorial de Servicios Sociales y Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia por parte de diversas comunidades autónomas que han entendido que dicho título podría no dar soporte al conjunto de previsiones del anteproyecto que supuestamente encuentran en él su fundamento. También el Ministerio de Política Territorial, en su informe de 18 de enero de 2023, ha manifestado dudas acerca del alcance que la invocación del artículo 149.1.1.ª de la Constitución puede tener en relación con las diferentes medidas que incluye el Anteproyecto.

A este respecto, cabe señalar que, en la Sentencia 18/2016, de 4 de febrero (F.J. 7), el Tribunal Constitucional recordaba que, según la Sentencia 207/2013, de 5 de diciembre (F.J. 5), el artículo 149.1.1.ª de la Constitución es un título competencial autónomo (STC 184/2012, de 17 de octubre, F.J. 4) que se proyecta de un modo genérico sobre todos los derechos fundamentales (STC 188/2001, de 20 de septiembre, F.J. 6; y 111/2012, de 24 de mayo, F.J. 5). En relación con tales derechos y según precisa la propia STC 207/2013, este título competencial permite "garantizar su contenido esencial o primario (SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7.º; y 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 17.º), sin que la regulación estatal pueda suponer "una normación completa y acabada" del derecho de que se trate, "pudiendo las Comunidades Autónomas, en la medida en que tengan competencia sobre la materia, aprobar normas atinentes" a su régimen jurídico (SSTC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 4.º; y 3/2013, de 17 de enero, FJ 8.º)".

Añade a continuación la citada STC 207/2013 que dicho título competencial "no sólo se proyecta sobre las condiciones básicas "que afectan a su contenido primario", a sus "posiciones jurídicas fundamentales", sino también sobre los "criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con aquéllas", que sean "absolutamente necesarios para asegurar la igualdad en el ejercicio del derecho" (SSTC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 4.º; y 3/2013, de 17 de enero, FJ 8.º), tales como el "ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho", las "condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho" o "el marco organizativo que posibilita el ejercicio mismo del derecho" (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 8.º), teniendo a tal fin el legislador estatal "un cierto margen de apreciación en cuanto a la fijación inicial de las condiciones que, por su carácter de básicas, deben ser objeto de ordenación uniforme en todo el territorio nacional" (STC 154/1988, de 21 de julio, FJ 3.º)".

Interesa destacar, además, que el Tribunal Constitucional ha admitido la aplicación de este título competencial en relación con principios rectores de la política social y económica del capítulo III (artículos 39 a 52) del título I de la Constitución, reconociendo, en particular, la cobertura que puede prestar al fomento de políticas de asistencia social por parte del Estado, siempre que tengan conexión directa con la promoción de la igualdad. Así lo sostuvo, por ejemplo, en la STC 33/2014, de 27 de febrero (F.J. 4), en relación con el artículo 49 de la Constitución y las personas discapacitadas y con respecto a su artículo 50 y las personas mayores, declarando al respecto que es "posible promover, a través de la competencia reconocida al Estado en el art. 149.1.1 CE, mandatos, no ya genéricos sino específicos, recogidos en la Constitución (...), toda vez que se debe entender que los principios rectores de la política social y económica (...) pueden ponerse en conexión directa con la regla competencial ex art. 149.1.1 CE".

Desde esta perspectiva, una regulación estatal amparada por el artículo 149.1.1.ª de la Constitución puede eventualmente proyectarse sobre algunos de los ámbitos a lo que se refiere el anteproyecto, como la protección de la familia, la protección de la salud, el acceso a la cultura, la vivienda o la protección de las personas con discapacidad (artículos 39, 43, 44, 47 y 49 de la Constitución), por más que se trata de materias respecto de las cuales las comunidades autónomas haya asumido competencias. Tal regulación debe limitarse, en todo caso y según ya se ha indicado, al establecimiento de las condiciones básicas en las que ha de enmarcarse el ejercicio de derechos en todo el territorio nacional.

Ahondando en esta línea, la STC 18/2017, de 2 de febrero -que, al examinar la constitucionalidad del Real Decreto 1056/2014, de 12 de diciembre, por el que se regulan las condiciones básicas de emisión y uso de la tarjeta de estacionamiento para personas con discapacidad, declaró que el artículo 149.1.1.ª ofrecía cobertura a la intervención normativa estatal en relación con la materia regulada- recuerda en su F.J. 4 que "la doctrina constitucional viene subrayando el carácter finalista de esta competencia transversal, al servicio de la garantía de la igualdad, que por tanto no impone la uniformidad en la regulación de derechos y deberes constitucionales (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 3), ni se extiende materialmente a la ordenación de los sectores de actividad en los que esos derechos se ejercen, pero que sí permite fijar el régimen detallado en toda su extensión de esas determinadas condiciones básicas que se identifiquen como necesarias [STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 b), reiterada en muchas sentencias posteriores]. En esa línea, el art. 149.1.1 CE más que establecer una reserva material exclusiva a favor del Estado, lo que le permite es introducir condicionamientos normativos vinculantes para las Comunidades Autónomas en aras de asegurar la igualdad sustancial de derechos y deberes de todos los españoles".

Dando un paso más allá, esta sentencia admite la posibilidad de que las condiciones básicas que el Estado considere necesario establecer al amparo del artículo 149.1.1.ª de la Constitución puedan establecerse con posterioridad a la aprobación de la normativa que las comunidades autónomas puedan dictar en ejercicio de sus propias competencias, precisamente porque "la imposición de condiciones básicas puede ser consecuencia de las disparidades regulatorias autonómicas resultantes cuando éstas afecten a la igualdad de ejercicio de un derecho o deber fundamental y se ciñan a ese propósito".

La consecuencia de esta determinación ex post de las condiciones básicas por el Estado fue analizada ya por la STC 173/1998, de 23 de julio (F.J. 9), que declaró al respecto que "si el Estado considerara necesario establecer en el futuro esas condiciones básicas y al dictarlas éstas entraran en contradicción con preceptos de leyes autonómicas en vigor, éstos últimos quedarían automáticamente desplazados por aquéllas".

Tal sería el caso del anteproyecto sometido a dictamen, por cuanto incide de modo principal en la protección social, económica y jurídica de la familia (artículo 39.1 de la Constitución), ámbito en el que las comunidades autónomas han desplegado una intensa actividad normativa, en ejercicio principalmente de la competencia que en materia de asistencia social les confiere el artículo 148.1.20.ª de la Constitución, así como al amparo de la competencia para la conservación, modificación y desarrollo por las comunidades autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan, que recoge el artículo 149.1.8.ª de la Constitución.

Esta realidad obliga a hacer dos precisiones adicionales.

En primer lugar, y precisamente porque la regulación prevista en el anteproyecto está llamada a proyectarse sobre un ámbito en el que existe dicha normativa autonómica, debe recordarse que, como indicase la citada STC 18/2017, "resulta lógico el acompañamiento de la introducción estatal de condiciones básicas de una regulación con una cláusula de acomodación de la normativa autonómica previa a las nuevas disposiciones en un plazo de tiempo prudencial".

Dicha cláusula no se ha incorporado al anteproyecto, a pesar de las alegaciones que han formulado en este sentido algunas comunidades autónomas (Aragón, Galicia o La Rioja, por ejemplo), en relación con aspectos concretos como la regulación de las "situaciones familiares en que exista una sola persona progenitora" contenida en el capítulo III del título II de la norma proyectada (artículos 33 y siguientes) o las reglas que se establecen en materia educativa (artículos 14.1, 23, 24, 31, 41, 48.1 y 51.1), entre otros supuestos. Debe, por ello, sugerirse que se incluya en la norma una previsión expresa en los términos indicados.

En segundo término, el propio Tribunal Constitucional, en la citada STC 18/2017, ha considerado que la competencia del artículo 149.1.1.ª de la Constitución "ha de ser objeto de un uso prudente para evitar que, como advertíamos en la STC 148/2012, de 5 de julio, FJ 4.º, con ocasión de garantizar la igualdad en el ejercicio de derechos, el Estado venga a alterar el sistema constitucional de reparto de competencias, estableciendo el régimen completo de una materia o de un derecho que en realidad corresponda ordenar a otro poder público".

A juicio del Consejo de Estado ese riesgo se advierte, en particular, en el régimen contenido en los artículos 33 a 42 del anteproyecto. A esta cuestión se hará referencia específica en el apartado VI del presente dictamen.

Más allá de las dudas que suscita esa concreta cuestión, es posible afirmar, a la luz de la jurisprudencia constitucional expuesta, que el artículo 149.1.1.ª de la Constitución puede proporcionar sustento a toda regulación estatal que, sin llegar a establecer el régimen completo aplicable a un determinado ámbito material o a un derecho cuya regulación concreta corresponda a otro poder público, defina con carácter general las condiciones en que tal derecho puede ser ejercido, fomente las políticas de asistencia social como medio para dar cumplimiento al principio de igualdad o imponga mandatos que orienten el ejercicio de la potestad normativa de las comunidades autónomas para garantizar la igualdad sustancial de derechos y deberes de todos los españoles.

Ahora bien, pese a la amplitud con la que el Tribunal Constitucional ha interpretado el alcance del artículo 149.1.1.ª de la Constitución -muy singularmente, en la STC 18/2017 antes citada-, son muchas las comunidades autónomas que han formulado objeciones a la regulación proyectada por considerar que invade su ámbito competencial (sin ánimo exhaustivo, cabe citar a Andalucía, Cataluña, Castilla y León, Madrid, Galicia, Murcia o La Rioja). Tales objeciones se formulan, sin embargo, de manera genérica, lo que impide que pueda realizarse un juicio apriorístico de la eventual inconstitucionalidad de la norma, cuya declaración, como es bien sabido, compete en exclusiva al Tribunal Constitucional. En todo caso, tales objeciones ponen de manifiesto la potencial conflictividad constitucional que en algunos puntos supone la regulación proyectada.

4.- Sentado lo anterior, es preciso realizar una última consideración en relación con la adecuación del anteproyecto al orden constitucional de distribución de competencias y, en particular, en relación con la invocación del artículo 149.1.13.ª de la Constitución como título en el que se apoya la regulación proyectada. Ninguna explicación ofrecen la memoria ni el resto de los documentos que integran el expediente acerca de las razones por las que se considera que la regulación proyectada encuentra fundamento en la competencia exclusiva del Estado para establecer las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

El contenido de este título competencial ha sido definido por el Tribunal Constitucional, que ya en la STC 1/1982 interpretó que se refiere a una competencia que alcanza a la regulación de la estructura, la organización interna y el funcionamiento de los sujetos económicos, así como a su actividad (STC 1/1982), de tal modo que en él tienen cabida las normas estatales "que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector" (STC 135/2012). Este título ampara, pues, las normas y actuaciones, sea cual sea su naturaleza, orientadas al logro de tales fines (STC 34/2013, de 14 de febrero, F.J. 4.b).

No es este el caso del anteproyecto consultado, que no tiene por objeto disciplinar ningún sector concreto de la economía ni ordenar la actividad de los agentes que en ella intervienen, sino establecer medidas de protección de la familia, materia ésta que a priori escapa al ámbito al que, en rigor, se extiende la citada competencia, cuyo sentido y alcance podrían quedar desvirtuados si se empleara como título en el que fundamentar cualquier actuación normativa del Estado que solo de forma indirecta o remota tuviera relación con las materias que realmente han de ampararse en él.

Ello no obstante, podría considerarse, acudiendo a la STC 154/2015, de 9 de julio de 2015, que el mencionado título competencial ofrece soporte a los preceptos del anteproyecto que contienen previsiones en materia de vivienda de protección oficial. De ser éste el sentido de su invocación en la disposición final examinada, debería explicitarse en ella, no pudiendo considerarse correcta una simple mención genérica al artículo 149.1.13.ª como fuente de competencia del Estado para aprobar el anteproyecto sometido a consulta.

V. La transposición al ordenamiento interno de la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo

1.- Tal y como ha quedado expuesto, el anteproyecto de Ley de Familias lleva a cabo la transposición de la Directiva (UE) 2019/1158, una norma que pretende impulsar las políticas de conciliación en los Estados miembros de la Unión estableciendo, como declara su artículo 1, "los requisitos mínimos destinados a lograr la igualdad entre hombres y mujeres por lo que respecta a las oportunidades en el mercado laboral", a fin de facilitar "la conciliación de la vida familiar y profesional".

En efecto, la norma europea parte de la necesidad de combatir la discriminación de las mujeres en el empleo entendiendo que tal situación deriva, en gran medida, de la dificultad para compaginar las obligaciones laborales con las necesidades familiares debido a la ausencia de políticas de conciliación que favorezcan una mayor implicación de los hombres en los trabajos de cuidado.

En relación con este extremo, la Directiva destaca por adoptar un enfoque amplio, al entender que esos cuidados no se limitan a la labor de crianza y educación de los hijos, sino que comprenden también la atención a personas mayores, dependientes o enfermas, siendo esta una realidad que considera especialmente importante tener en cuenta, a la vista de los cambios demográficos que ha experimentado Europa en los últimos tiempos, que ponen de manifiesto el progresivo envejecimiento de la población y la presión que sobre el gasto público de algunos Estados miembros supone el aumento de la necesidad de cuidados no profesionales (considerandos 6 y 7).

Desde esta perspectiva, la norma europea considera preferible optar por fórmulas flexibles que permitan a los trabajadores permanecer en el mercado laboral, ajustando los modelos de trabajo para que sea posible atender a las responsabilidades familiares (los llamados "derechos de presencia"), en lugar de acudir a las figuras clásicas de las licencias o excedencias ("derechos de ausencia"), que obligan a abandonar, siquiera temporalmente, el puesto de trabajo, con las consecuencias perjudiciales que ello puede tener en la trayectoria profesional de quienes recurren a tales figuras (generalmente, mujeres).

A la luz de este planteamiento, la Directiva incluye varias medidas orientadas a alcanzar los fines que inspiran esta regulación, como son, en particular, el permiso de paternidad de diez días laborables, el permiso parental de cuatro meses, el permiso para cuidadores, la ausencia del trabajo por causa de fuerza mayor y las fórmulas de trabajo flexible (artículos 4, 5, 6, 7 y 9, respectivamente).

Cabe, además, destacar que, a través de algunas de las definiciones del artículo 3, se delimita el ámbito subjetivo de aplicación de la norma de forma innovadora en relación con lo previsto en otras Directivas dictadas en la materia. Así, por ejemplo, se considera "familiar" al hijo, hija, padre, madre o cónyuge del trabajador, así como a su pareja de hecho, cuando las uniones de hecho estén reconocidas en el derecho nacional. Además, se identifica el concepto de "cuidador" como "trabajador que dispensa cuidados o presta ayuda a un familiar o a una persona que viva en el mismo hogar que el trabajador y que necesite asistencia o cuidados importantes por un motivo médico grave". De este modo, el permiso para cuidadores previsto en el artículo 6 puede ser disfrutado, en ciertos casos, para atender a personas con las que el trabajador no guarda vínculo de parentesco, sino de convivencia.

2.- El establecimiento de tales medidas por la Directiva obliga a llevar a cabo su transposición al ordenamiento español, transposición que se verifica mediante la modificación del Estatuto de los Trabajadores, Ley cuyo texto refundido fue aprobado Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre.

Esta norma fue ya objeto de una importante reforma en materia de conciliación a través del Real Decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación, cuyo propósito declarado era "remarcar el derecho de los trabajadores a la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, así como establecer expresamente el derecho del trabajador a la remuneración correspondiente a su trabajo, planteando la igualdad de remuneración sin discriminación". A tal fin, el citado real decreto-ley introdujo, entre otras medidas, la equiparación de la duración de los permisos por nacimiento de ambos progenitores, facilitando con ello la conciliación de la vida personal y familiar y reforzando el principio de corresponsabilidad, concebido como un elemento fundamental para lograr una verdadera igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres.

La reforma alcanzó también a otras normas que era preciso modificar para garantizar el mencionado derecho a la igualdad -concretamente, la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres; el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre; la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2009; el texto refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto; la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo-, y se anticipó en algunos aspectos a las medidas que ahora establece la Directiva sobre conciliación, llegando incluso a establecer una regulación más avanzada en relación con algunas materias.

Así sucede, singularmente, con el permiso de paternidad, que en la Directiva tiene prevista una duración de diez laborables (artículo 4.1) y que, sin embargo, en nuestro ordenamiento cuenta con una duración de dieciséis semanas, de las cuales seis deben disfrutarse ininterrumpidamente a jornada completa tras el nacimiento, pudiendo las diez restantes distribuirse de forma flexible hasta que el menor cumpla doce meses (artículo 48.4 del Estatuto de los Trabajadores). Además, la norma europea -que mantiene una terminología que ha sido superada por el ordenamiento interno, en el que su denominación se ha sustituido por la de "permiso por nacimiento"- exige que dicho permiso sea retribuido con una remuneración equivalente, al menos, a los ingresos que percibiría el trabajador en caso de interrupción de su actividad por motivos relacionados con su estado de salud (artículo 8.2), siendo así que nuestra legislación garantiza una prestación económica del 100 % de la base reguladora (artículo 179 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre; en adelante, TRLGSS).

Ello no obstante, la Directiva sobre conciliación incorpora algunas previsiones concretas que obligan a modificar nuevamente el Estatuto de los Trabajadores, a fin de adaptar su contenido a lo dispuesto en ella.

Dicha modificación se opera a través de la disposición final tercera del anteproyecto de Ley de Familias, que introduce en la citada norma los ajustes necesarios para lograr su adaptación al ordenamiento de la UE. Debe, sin embargo, recordarse que la incorporación de la Directiva a nuestro derecho interno se abordó inicialmente a través de un anteproyecto de Ley cuyo objeto era la transposición conjunta de dicha norma y de la Directiva (UE) 2019/1152 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a unas condiciones laborales transparentes y previsibles en la Unión Europea. Explica a este respecto la memoria que, por razones de coherencia y sistematicidad, se decidió en un momento posterior incluir en el anteproyecto de Ley de Familias la reforma de la legislación laboral necesaria para adaptar nuestra regulación en la materia a lo dispuesto en la norma europea.

Esta adaptación pretende lograrse a través de la modificación de los artículos 4.2, 34.8, 37, 45.1, 46.3, 48, 53.4 y 55.5 y de la disposición adicional decimonovena, así como mediante la introducción de un nuevo artículo 48 bis y de una nueva disposición transitoria, la decimoquinta.

Examinado el contenido de estos preceptos, el Consejo de Estado considera que, en líneas generales, la transposición de la Directiva se lleva a cabo correctamente, si bien se entiende necesario formular algunas observaciones al respecto, con el distinto alcance que en cada caso resulta de sus términos.

3.- La primera observación se encuentra referida a la figura del permiso parental, definido en el artículo 3.1.b) de la Directiva como "ausencia del trabajo a la que pueden acogerse los trabajadores que sean progenitores por motivo del nacimiento o la adopción de un hijo, para cuidar de este".

Su regulación concreta se recoge en el artículo 5, que obliga a los Estados miembros a "garantizar que cada trabajador tenga un derecho individual a disfrutar de un permiso parental de cuatro meses que debe disfrutarse antes de que el hijo alcance una determinada edad, como máximo ocho años, que se especificará por cada Estado miembro o por los convenios colectivos", asegurando que "dos de los meses de permiso parental no puedan ser transferidos" (apartados 1 y 2).

Se establece así a favor de ambos progenitores un permiso para el cuidado de los hijos que, a diferencia de los permisos de maternidad y paternidad -cuyo disfrute se encuentra ligado al momento del nacimiento-, puede disfrutarse en cualquier momento antes de que el menor alcance los ocho años.

El reconocimiento de este permiso tanto a los padres como a las madres y su carácter parcialmente intransferible constituyen una expresión concreta del objetivo de la Directiva de reforzar el principio de corresponsabilidad. Con ello se supera el enfoque que el tratamiento de estas cuestiones ha adoptado tradicionalmente en el ámbito de la UE, en el que, ya desde la Sentencia del Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) de 12 de julio de 1984 (C-184/83, asunto Hoffman), se ha atendido de manera prioritaria a la protección de la madre trabajadora en atención a las "especiales relaciones entre la mujer y su hijo en el período que sigue al embarazo", entendiendo, además, que la Unión no debía "regular cuestiones relativas a la organización de la familia o modificar el reparto de responsabilidades dentro de la pareja" (en idéntico sentido, STJUE de 19 de septiembre de 2013, C-5/12, asunto Betriu Montull).

Frente a este planteamiento, sentencias más recientes, como la de 16 de julio de 2015 (C-222/14, asunto Maîstrellis), ponen de manifiesto que el reconocimiento a las mujeres trabajadoras de derechos vinculados al cuidado de los hijos puede resultar perjudicial, al cimentarse sobre la consideración de que es la madre quien debe asumir esa tarea y padecer las consecuencias que ello puede tener en el ámbito laboral.

Con arreglo a ello, la Directiva sobre conciliación configura de manera neutra el mencionado permiso parental.

Se trata, además, de un permiso que puede solicitarse "en formas flexibles" (apartado 6) y que debe ser retribuido en los términos del artículo 8.3 de la Directiva, que reza así:

"En lo que respecta al permiso parental a que se refiere el artículo 5, apartado 2, el Estado miembro o los interlocutores sociales definirán dicha remuneración o prestación económica, y lo harán de manera que se facilite el que ambos progenitores puedan disfrutar el permiso parental".

El contenido de estos preceptos se incorpora a nuestro ordenamiento mediante la introducción en el Estatuto de los Trabajadores de un nuevo artículo 48 bis, cuyo primer apartado establece lo siguiente:

"Las personas trabajadoras tendrán derecho a un permiso parental para el cuidado de hijo, hija o menor acogido por tiempo superior a un año, hasta el momento en que el menor cumpla ocho años. Este permiso, de duración no superior a ocho semanas, continuas o discontinuas, podrá disfrutarse a tiempo completo, o en régimen de jornada a tiempo parcial conforme a lo establecido reglamentariamente".

En su segundo apartado, este precepto reconoce que se trata de un derecho individual cuyo ejercicio no puede transferirse e introduce las reglas necesarias para garantizar que pueda disfrutarse de manera flexible.

Estas previsiones deben completarse con las reglas contenidas en la nueva disposición transitoria decimoquinta, que precisa que la duración del permiso será "en 2023 (...) de seis semanas" y "en 2024 (..) de ocho semanas" (letras a) y b), respectivamente).

Procede, ante todo, apuntar la necesidad de modificar la redacción de la letra b) de esta disposición, que no debe establecer la duración de ocho semanas del permiso "en 2024", sino "a partir de 2024", pues la regulación establecida tiene vocación de proyectarse en el tiempo más allá de ese año.

Al margen de esta observación, la lectura de los preceptos transcritos pone de manifiesto que existen dos aspectos de la regulación proyectada en los que no hay una plena coincidencia con lo que establece la Directiva. Se trata, en particular, de la duración de este permiso -cuatro meses en la norma europea, frente a ocho semanas en la legislación interna- y de la necesidad de reconocer una retribución al menos para los dos meses que no son transferibles -nada dice al respecto la modificación que introduce el anteproyecto, aspecto este que ha sido objetado por muchos de los particulares y entidades que han formulado alegaciones, por considerar que un permiso no retribuido no favorece la conciliación como lo hace uno ligado a la percepción de una prestación económica-.

Lo cierto, sin embargo, es que la aparente divergencia en cuanto al tiempo durante el cual puede disfrutarse de este permiso y su carácter remunerado no supone contradicción con la norma europea en lo que se refiere al permiso parental reconocido a los padres.

Ello se debe a que el artículo 20.6 de la Directiva establece expresamente que, a efectos de la transposición de los artículos 4, 5, 6 y 8, "los Estados miembros podrán tener en cuenta cualquier período de ausencia del trabajo relacionada con la familia y cualquier remuneración o prestación económica por esta, entre otros por permisos de maternidad, paternidad, parental o para cuidadores a que pueda acogerse el trabajador en el ámbito nacional y que supere los estándares mínimos previstos en la presente Directiva o en la Directiva 92/85/CEE".

En consecuencia, en el caso de los progenitores varones, nuestro ordenamiento cumple holgadamente con el nivel de protección que les brinda la norma europea, ya que esta prevé un permiso de paternidad de diez días y un permiso de parentalidad de cuatro meses, de los cuales únicamente exige que sean retribuidos dos, lo que determina que deban reconocerse, al menos, 70 días de permiso remunerado (aclara el considerando 19 que "diez días laborables corresponden a dos semanas naturales). Dado que en nuestro ordenamiento el permiso por nacimiento tiene una duración de dieciséis semanas (artículo 48.4 del Estatuto de los Trabajadores), no ofrece dudas el cumplimiento por parte de nuestra legislación del estándar mínimo de la Directiva, que se ve en este caso superado.

Cierto es que, en la regulación europea, el permiso parental se concibe como un derecho de los progenitores que facilita las labores de cuidado de los hijos más allá del nacimiento, permitiendo atender a sus necesidades a lo largo de los siguientes años. De este modo y teniendo en cuenta que se reconoce en idénticos términos a las madres y a los padres, este permiso favorece la implicación de estos en la crianza de los hijos y fomenta la corresponsabilidad no solo en los primeros meses de vida del menor, sino en etapas sucesivas, hasta que alcance los ochos años.

En nuestra legislación, sin embargo, el permiso parental retribuido se solapará con el de paternidad, concentrándose necesariamente en el primer año de vida del hijo, pues las dieciséis semanas del permiso de paternidad retribuido deben disfrutarse en todo caso dentro de los doce meses siguientes al nacimiento. Esta circunstancia podría tal vez desvirtuar el propósito de la Directiva de favorecer la conciliación más allá del primer año de vida del menor pues, una vez agotado el permiso por nacimiento, el padre únicamente podrá disponer de las ocho semanas que prevé la nueva disposición transitoria decimoquinta (seis durante el año 2023), sin que el disfrute de tal permiso vaya asociado a la percepción de ningún tipo de retribución o prestación. Aun cuando ello no supone contradicción con la Directiva por las razones expuestas, sí puede dificultar el cumplimiento de la finalidad que persigue la normativa europea, pues la ausencia de remuneración a menudo disuade a los progenitores de solicitar el permiso en cuestión.

Pese a ello, ha de insistirse en que la regulación prevista en el anteproyecto respeta -e incluso mejora- los términos de la Directiva en lo que a los permisos concedidos a progenitores varones se refiere.

4.- Esta conclusión favorable no puede, sin embargo, hacerse extensiva al modo en que, como consecuencia de la reforma prevista, quedan articulados en nuestro ordenamiento los derechos de conciliación de las mujeres.

Ya ha quedado expuesto cómo, en el caso de los progenitores varones, la aplicación de la regla contenida en el artículo 20.6 de la Directiva -que permite computar cualquier ausencia del trabajo relacionada con la familia y cualquier remuneración asociada a ella a efectos de entender cumplidos los estándares de protección en ella previstos-, determina que el permiso parental quede cubierto en nuestro ordenamiento por el permiso de paternidad, cuya duración excede notablemente de la prevista en la norma europea.

En el caso de las mujeres, sin embargo, esta cláusula no permite entender cubierto el plazo total de duración de los permisos retribuidos que les reconoce el ordenamiento de la Unión.

Uno de tales permisos es el de maternidad, regulado en la Directiva 92/85/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia (décima Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE).

De conformidad con lo dispuesto en su artículo 8, este permiso debe tener una duración mínima de catorce semanas ininterrumpidas, de las cuales dos son irrenunciables (así lo interpreta de manera inequívoca la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 19 de septiembre de 2013, C-5/12 Asunto Betriu Montull, en sus párrafos 45 y 57).

La legislación española cumple debidamente con esta exigencia, al reconocer un permiso por nacimiento de dieciséis semanas, de las cuales las seis inmediatamente posteriores al parto deben necesariamente ser disfrutadas por la madre (la sentencia citada lo reconoce expresamente en sus párrafos 53 y 55).

Ahora bien, al introducirse en la Directiva 2019/1158 un nuevo permiso independiente del de maternidad, como es el parental, cuya duración es de cuatro meses, de los cuales al menos dos son intransferibles y deben ser retribuidos, resulta que la UE garantiza a las mujeres un mínimo de 158 días remunerados, que es más de lo que el ordenamiento español reconoce en concepto de permiso por nacimiento (112 días). Ni siquiera sumando a las dieciséis semanas de duración de dicho permiso el período máximo que puede alcanzar el de lactancia (que, en los casos en que se disfruta de manera acumulada, alcanza los 20 días laborables, pudiendo así disfrutarse de un total de 132 días de permisos con derecho a prestación) quedan cubiertos esos 158 días.

Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real decreto 1674/1980, de 18 de julio.

En todo caso y en conexión con la observación formulada, cabe recordar que el plazo de transposición de la Directiva en este punto no finaliza hasta el 2 de agosto de 2024 (artículo 20.2 de la Directiva). A este respecto, el TJUE ha declarado que, "durante el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva fijado por ésta, el Estado miembro destinatario debe abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente la consecución, al expirar dicho plazo, del resultado prescrito por dicha Directiva. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar si estas circunstancias concurren en el caso de las disposiciones nacionales cuya legalidad debe examinar" (STJUE de 18 de diciembre de 1997, C-129-96, asunto Inter-Environnement Wallonie ASBL contra Région wallonne).

5.- Las consideraciones anteriores deben completarse con algunas sugerencias que afectan a otros preceptos del Estatuto de los Trabajadores a través de los cuales se lleva a cabo la transposición de la Directiva sobre conciliación.

En primer lugar, y por lo que se refiere al artículo 4.2.c), cabe señalar que se modifican sus actuales términos a fin de reconocer de manera expresa el derecho de las trabajadoras a no ser discriminadas "por razón de sexo, incluido el trato desfavorable dispensado a mujeres y hombres por el ejercicio de los derechos de conciliación o corresponsabilidad de la vida familiar y laboral". De este modo se da cumplimiento al mandato contenido en el artículo 11 de la Directiva a través de una formulación que se acomoda a la doctrina del TJUE (Sentencia de 8 de mayo de 2019, C-486/18, asunto Praxair) y del Tribunal Constitucional (Sentencia 79/2020, de 2 de julio de 2020), según la cual la discriminación por el ejercicio de derechos de conciliación puede ser entendida como discriminación por razón de sexo, al afectar principalmente a las mujeres, por ser quienes mayoritariamente ejercen tales derechos.

Aun cuando los derechos de conciliación no están configurados como categoría específica en el Estatuto de los Trabajadores ni se relacionan como tales en ninguna disposición, son varios los preceptos que emplean esta expresión para referirse a los distintos permisos que integran su contenido (así, los artículos 37.7 y 84 o las disposiciones adicionales decimoctava y vigesimoquinta, entre otros). En ellos suele acudirse a la formula "conciliación de la vida laboral, personal y familiar", que es más amplia que la que emplea la Directiva -limitada a la conciliación familiar y profesional-, y la que proponen adoptar muchas de las asociaciones y entidades que, en el trámite de información pública, han formulado alegaciones. A fin de mantener la unidad de criterio dentro de un mismo texto legal, se sugiere que se valore modificar la expresión empleada.

Por otra parte, el artículo analizado mantiene invariable la redacción de su último párrafo, que prohíbe la discriminación por razón de discapacidad, siempre que la persona se halle "en condiciones de aptitud para desempeñar el trabajo o empleo de que se trate".

Son varias las entidades representativas de personas con discapacidad las que han propuesto la modificación de este inciso, por considerar que la referencia a la aptitud es en sí misma discriminatoria.

En relación con ello, procede recordar que la discapacidad como motivo de discriminación se contempla, con alcance general, en el artículo 19.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (antiguo artículo 13 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea) y en los artículos 21.1 y 26 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y con carácter específico -para el ámbito laboral- por la Directiva 2000/78/CE del Consejo de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación. Debe recordarse, además, que esta Directiva 2000/78 ha de interpretarse, en la medida de lo posible, de conformidad con la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Sentencia de 21 de octubre de 2021, Komisia za zashtita ot diskriminatsia, C-824/19, EU:C:2021:862, apartado 59).

Dicha Directiva consagra en su artículo 3 el principio de igualdad de trato en las condiciones de acceso al empleo, que se complementa en el artículo 4.1 con la previsión de que los Estados miembros podrán disponer que una diferencia de trato basada en una característica relacionada con la discapacidad, entre otros posibles motivos, "no tendrá carácter discriminatorio cuando, debido a la naturaleza de la actividad profesional concreta de que se trate o al contexto en que se lleve a cabo, dicha característica constituya un requisito profesional esencial y determinante, siempre y cuando el objetivo sea legítimo y el requisito, proporcionado".

A lo que ha de añadirse que, con arreglo a su artículo 5, a fin de garantizar la observancia del principio de igualdad de trato en relación con las personas con discapacidades, se realizarán ajustes razonables, lo que "significa que los empresarios tomarán las medidas adecuadas, en función de las necesidades de cada situación concreta, para permitir a las personas con discapacidades acceder al empleo, tomar parte en el mismo o progresar profesionalmente, o para que se les ofrezca formación, salvo que esas medidas supongan una carga excesiva para el empresario"; aclara este precepto que "la carga no se considerará excesiva cuando sea paliada en grado suficiente mediante medidas existentes en la política del Estado miembro sobre discapacidades".

En relación con este precepto, la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 10 de febrero de 2022 (C-485/20, asunto HR Rail), ha entendido que "el empresario está obligado a adoptar las medidas adecuadas, es decir, medidas eficaces y prácticas, teniendo en cuenta cada situación individual, para permitir a cualquier persona con discapacidad acceder al empleo, tomar parte en el mismo o progresar profesionalmente, o para que se les ofrezca formación, sin que suponga una carga excesiva para el empresario" (párrafo 37), recordando, además que, según el artículo 2, párrafo tercero, de la Convención de la ONU, la discriminación por motivos de discapacidad incluye todas las formas de discriminación, entre ellas, la denegación de ajustes razonables (párrafo 38).

En todo caso, como afirma la STJUE de 11 de abril de 2013, asuntos acumulados C-335/11 y C-337/11, las medidas de ajuste adecuadas tienen por objeto la adaptación a las necesidades de las personas con discapacidad, de modo que son la consecuencia y no el elemento constitutivo del concepto de discapacidad (apartado 46).

Nuestro Tribunal Constitucional ha admitido que actualmente puede llegar a concluirse que el derecho a no ser discriminado por razón de discapacidad que consagra el artículo 14 de la Constitución comprende el derecho a los ajustes razonables, que no impongan una carga desproporcionada o indebida, que son necesarios para garantizar el derecho de las personas con discapacidad a trabajar en igualdad de condiciones con las demás (STC 51/2021, de 15 de marzo, F.J. 4).

A este respecto cabe destacar que, tal y como prevé el artículo 40.2 del texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, "los empresarios están obligados a adoptar las medidas adecuadas para la adaptación del puesto de trabajo y la accesibilidad de la empresa, en función de las necesidades de cada situación concreta, con el fin de permitir a las personas con discapacidad acceder al empleo, desempeñar su trabajo, progresar profesionalmente y acceder a la formación, salvo que esas medidas supongan una carga excesiva para el empresario". Por otra parte, según su artículo 63 "se vulnera el derecho a la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad, definidas en el artículo 4.1, cuando, por motivo de o por razón de discapacidad, se produzcan discriminaciones directas o indirectas, discriminación por asociación, acosos, incumplimientos de las exigencias de accesibilidad y de realizar ajustes razonables, así como el incumplimiento de las medidas de acción positiva legalmente establecidas".

Atendiendo a este marco normativo y jurisprudencial, a la evolución del tratamiento de la discriminación por razón de discapacidad en nuestro ordenamiento y en el derecho de la Unión Europea y a las demandas de algunas entidades representativas de personas con discapacidad, el Consejo de Estado sugiere a la autoridad consultante que valore la posibilidad de revisar la redacción del artículo 4.2.c) del Estatuto de los Trabajadores, por cuanto la mención a las "condiciones de aptitud" para desempeñar un trabajo o empleo, referida en exclusiva a las personas con discapacidad, puede llegar a sugerir que la proscripción de la discriminación únicamente opera como límite cuando concurran determinadas condiciones de aptitud sin las cuales tal prohibición decae. Esta posible interpretación no se compadece con el espíritu de la norma y no se cohonesta adecuadamente con el mandato contenido en el artículo 9.2 de la Constitución ni con su específica plasmación en su artículo 49 que, sin reconocer derechos fundamentales, ordena a los poderes públicos realizar una política de integración de las personas con discapacidades físicas, sensoriales y psíquicas, que les ampare "especialmente para el disfrute de los derechos que este título otorga a todos los ciudadanos" (entre otras, las STC 10/2014, de 27 de enero, F.J. 4, y 18/2017, de 2 de febrero, F.J. 3).

Por lo demás, ha de advertirse que el precepto emplea inicialmente el femenino "discriminadas", siendo así que el sujeto de la oración es "los trabajadores", pues no se modifica el tenor del primer inciso del apartado 2, que se refiere a ellos. La propia letra c) utiliza a continuación el adjetivo "empleados", lo que pone de manifiesto la discordancia apuntada, que debe ser corregida.

6.- El anteproyecto modifica a través del apartado tres de su disposición final tercera el artículo 37, relativo al "descanso semanal, fiestas y permisos", dando nueva redacción a sus apartados 3, 4 y 6 e introduciendo un nuevo apartado 9.

Sin entrar ahora a examinar la problemática que plantean las referencias que el apartado 3 incluye al registro de parejas de hecho (letra a) y a la afinidad (letras b) y b. bis), que será objeto de consideración en el apartado VI de estas consideraciones, debe ahora llamarse la atención acerca de la técnica normativa que se ha seguido al abordar la modificación de este apartado: su contenido se divide, en la versión aún vigente, en seis subapartados, de los cuales slo los dos primeros son objeto de modificación. Procede, por ello, sugerir que se indique en el encabezamiento del apartado tres de la disposición analizada cuáles son exactamente los cambios que se introducen en este apartado y extraer de él las letras c) a f), que no experimentan modificación alguna. Ello facilita la lectura del precepto modificativo y permite conocer mejor su alcance.

En cuanto al apartado 6, que regula el cuidado de personas con discapacidad, se incluye un último párrafo del siguiente tenor:

"En el disfrute de este derecho deberá evitarse la perpetuación de roles y estereotipos de género y se fomentará su ejercicio corresponsable, promoviendo una distribución equilibrada de los derechos de conciliación entre mujeres y hombres".

Aun cuando se trata de una previsión que se enmarca dentro de los fines que persigue la Directiva sobre conciliación y se alinea igualmente con los objetivos que el anteproyecto de Ley de Familias pretende alcanzar, no puede dejar de observarse que, a través de ella, se impone una auténtica obligación (así resulta de los verbos "deberá" y "fomentará") de muy difícil cumplimiento. Sin negar el impacto que las políticas públicas pueden tener en la conformación de la sociedad y en la conducta de los ciudadanos, el modo en que cada uno de ellos decida disfrutar de estos derechos es cuestión que afecta a su esfera privada y a la autonomía de la voluntad, resultando por ello indisponible tanto para los poderes públicos como para los empleadores obligados a respetar el ejercicio de tales derechos.

Atendiendo a ello y teniendo en cuenta, además, que los preceptos legales exhortativos han de limitarse a imponer mandatos claros, concretos y realizables, se sugiere la supresión del párrafo citado, observación que también alcanza al artículo 46.3, que contiene una regla de idéntico tenor.

Finalmente, ha de señalarse que en el nuevo apartado 9 se reconoce el derecho del trabajador a ausentarse "cuando sea necesario por motivos familiares urgentes e imprevisibles".

Se incorpora así lo dispuesto en el artículo 7 de la Directiva, que regula la "ausencia del trabajo por causa de fuerza mayor", permitiéndola cuando concurran "motivos familiares urgentes". Ninguna mención se hace, pues, al carácter imprevisible de tales motivos, lo que obliga a suprimir el adjetivo incluido en el precepto legal, que modifica sensiblemente el alcance de este permiso, restringiéndolo innecesariamente.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con el artículo 130.3 del Reglamento orgánico del Consejo de Estado.

7.- La disposición final tercera del anteproyecto modifica en su apartado seis el artículo 48 del Estatuto de los Trabajadores, dando nueva redacción a sus apartados 4 y 6.

Este precepto ha sido objeto de una reciente modificación operada a través del apartado ocho de la disposición final decimocuarta de la Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI. En particular, se introduce a través de él una previsión según la cual "a efectos de lo dispuesto en este apartado, el término madre biológica incluye también a las personas trans gestantes". En consecuencia, dado que no parece que la intención del anteproyecto sea derogar ese nuevo inciso, debe incorporarse la citada regla al final del apartado analizado.

8.- Como observación de carácter estrictamente técnico, se sugiere que en los artículos 53.4 y 55.5 del Estatuto de los Trabajadores, a los que dan nueva redacción los apartados ocho y nueve de la disposición final tercera del anteproyecto, respectivamente, se modifique la cita al artículo 37 como sigue: "los apartados 3.b), 4, 5 y 6 del artículo 37".

9.- Por último, es preciso advertir que, aun cuando la transposición de la Directiva de conciliación se realiza, como ha quedado expuesto, a través del Estatuto de los Trabajadores, la incorporación de su contenido al ordenamiento español obliga también a introducir ciertos ajustes en otras normas, como son, en particular, el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y el Estatuto Básico del Empleado Público. A ellas se hará especial referencia en el apartado VI de estas consideraciones.

VI. Observaciones a la regulación proyectada

A las consideraciones anteriores deben añadirse algunas observaciones concretas cuya formulación se considera necesaria para mejorar la regulación proyectada.

1.- Artículo 1. Objeto y finalidad

La determinación del objeto y finalidad de la norma proyectada se efectúa por su artículo 1 que establece lo siguiente:

"1. La presente ley tiene por objeto el pleno reconocimiento de la diversidad de modelos familiares que coexisten en nuestra sociedad, así como el establecimiento del marco y las bases para una política integral de apoyo a las familias, orientada a la mejora del bienestar y la calidad de vida de sus integrantes.

2. Es objeto de esta ley asimismo la protección social y económica de las familias y de sus integrantes, de conformidad con lo establecido en la Constitución española y en los tratados internacionales de los que España sea parte.

3. La finalidad de esta ley es la definición de los principios generales de acción a favor de las familias como institución social esencial y establecer nuevas medidas de apoyo y promoción a las familias".

Esta delimitación debe ser objeto de varias precisiones.

En primer lugar, entiende el Consejo de Estado que, por coherencia con la invocación del artículo 149.1.1.ª de la Constitución que hace la disposición final decimoquinta del anteproyecto, no es correcto hacer mención en el artículo 1.1 a las "bases", concepto técnico-jurídico que tiene un significado preciso en el orden constitucional y que no se corresponde con el conjunto de disposiciones que el Estado puede establecer por medio de dicho título competencial. Se sugiere, por ello, que se sustituya la expresión "bases" por la de "condiciones básicas", ajustada al tenor literal de la Constitución.

En el apartado 2 debe incluirse el conjunto de ámbitos a los que el artículo 39.1 de la Constitución extiende la protección de la familia, es decir, social, económica y jurídica, solventando la omisión de esta última que en él se aprecia.

Junto a ello, y como quiera que los apartados 1 y 2 delimitan el objeto del anteproyecto, se sugiere refundirlos en uno solo.

Finalmente, en relación con el objeto y finalidad de la norma proyectada, se sugiere que se valore la posibilidad de reubicar en este artículo 1 lo previsto en el artículo 28.2, primero de su título II ("medidas de apoyo a situaciones familiares específicas"), en el que se prevé que "las Administraciones Públicas velarán por que se garantice que las medidas contempladas en la presente ley sean de aplicación a todo tipo de familias, independientemente de sus dificultades y/o necesidades de apoyo, garantizando la remoción de los obstáculos que impiden que puedan acceder en igualdad de condiciones con el resto de familias. Para ello, articularán las adaptaciones necesarias".

Como puede comprobarse, se trata de una disposición desligada de la protección y la atención a las "necesidades específicas" que regula el título II y que presenta, más bien, un alcance general que aconseja su reubicación sistemática.

2.- Artículo 2. Ámbito de aplicación

1.- La delimitación del ámbito de aplicación del anteproyecto se aborda en su artículo 2, sobre el que se efectúan una serie de observaciones.

Su apartado 1 dispone que "la presente Ley se aplicará a las familias domiciliadas en territorio español, cualquiera que sea la nacionalidad del integrante de la misma, sin perjuicio de lo regulado en la legislación de extranjería y las competencias que, en las materias abordadas en esta ley, ostenten las comunidades autónomas".

El empleo en este artículo 2.1 de la expresión "domiciliadas" implica que podrán acceder al régimen contenido en el anteproyecto aquellas familias que acrediten disponer de un domicilio en España, lo que, a juicio del Consejo de Estado, no ofrece la suficiente certeza en cuanto a la determinación de los eventuales beneficiarios de un ambicioso régimen de protección para las familias, en el que coexisten prestaciones sanitarias, educativas, sociales, económicas o asistenciales, entre otras posibilidades.

Frente a esta opción, cabe destacar que, por ejemplo, la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, en la que en una relevante parte se inspira el anteproyecto, dispone en el párrafo primero de su artículo 3.2 que los miembros de la unidad familiar deben "tener su residencia en territorio español, o, si tienen su residencia en otro Estado miembro de la Unión Europea o que sea parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo que, al menos, uno de los ascendientes de la unidad familiar ejerza una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia en España".

Este apartado no es objeto de modificación por parte de la disposición final novena del Anteproyecto, que se dedica a la reforma de la citada Ley 40/2003 y, en concreto, a la de su artículo 3 en el apartado cuatro.

Entiende el Consejo de Estado que ha de seguirse la solución de la Ley 40/2003 y evitar de ese modo la disparidad de regímenes aplicables que resultarían del mantenimiento de reglas disímiles a este respecto, ello sin perjuicio de la eventual aplicación de la legislación de extranjería y de las competencias que ostenten las comunidades autónomas, por ejemplo, en materia de acceso a sus respectivos sistemas de servicios sociales.

Esta observación se hace extensiva al artículo 3.2.a), que, al definir la expresión "núcleo estable de convivencia" emplea la expresión "el mismo domicilio", que ha de sustituirse por la de "la misma residencia".

Por otro lado, también en relación con este artículo 2.1, se sugiere modificar su redacción para darle coherencia con la determinación de los "integrantes de las familias" del artículo 2.2. En concreto, se propone sustituir la expresión "la nacionalidad del integrante de la misma" por "la nacionalidad de sus integrantes", suprimiendo "de la misma", evitando de este modo su uso anafórico.

2.- Por lo que se refiere al apartado 2 del precepto analizado, se establece en él lo siguiente:

"2. Son integrantes de las familias a las que se refiere el apartado anterior:

a) Las personas unidas entre sí por matrimonio o que constituyan una unidad familiar, sus ascendientes, las que de ellas dependan por filiación, tutela, guarda o acogimiento, o respecto de las que ejerzan curatela representativa o medidas de apoyo para el ejercicio de la capacidad jurídica análogas, siempre que formen un núcleo estable de convivencia.

Se considerará que dos personas adultas han constituido una unidad familiar cuando se trate de una pareja de hecho que conste registrada como tal en un registro público.

b) Las personas individuales junto con sus ascendientes, las que de ellas dependan por filiación, tutela, guarda o acogimiento, o respecto de las que ejerzan curatela representativa o medidas de apoyo para el ejercicio de la capacidad jurídica análogas, siempre que formen un núcleo estable de convivencia".

Son varias las propuestas de mejora de este precepto que se considera necesario realizar.

En primer lugar, el Consejo de Estado considera que la distinción que se establece en la letra a) entre personas unidas por matrimonio y personas que constituyan una unidad familiar no es correcta, pues aun cuando no se incluye en el anteproyecto ninguna definición de esta última expresión, su sola literalidad permite apreciar que no es algo distinto del matrimonio, en el que también existe unión familiar, sino, en su caso, un "supraconcepto" en el que podrían entenderse comprendidos el matrimonio y otras realidades, como son, singularmente, las parejas de hecho formalizadas como tales y otras parejas que, sin tener el estatus jurídico de "pareja de hecho", formen un núcleo estable de convivencia, por emplear la expresión que el propio anteproyecto define en su artículo 3.2.a). A tales parejas se refiere específicamente el artículo 2.3 del anteproyecto, al declarar que las medidas contenidas en esta Ley les serán de aplicación cuando tengan descendencia común y así se prevea expresamente.

A la vista de lo anterior, bastaría con indicar en la letra a) del artículo 2.2 que son integrantes de la familia "las personas unidas entre sí por matrimonio o que constituyan pareja de hecho", en los términos que a continuación concreta este mismo precepto, que serán objeto de análisis individualizado más adelante.

En el apartado 3 podría preverse que la Ley se aplica también "a las parejas convivientes no formalizadas como parejas de hecho con descendencia común". Alternativamente, podría mantenerse la redacción proyectada en sus mismos términos e introducirse, para que tal previsión cobre pleno sentido, una definición de "unidad familiar" en el artículo 3, incluyendo en ella a las personas unidas en matrimonio, las parejas de hecho y otras parejas convivientes. En todo caso, debería incorporarse alguna mención a los medios de prueba que han de aportarse a fin de acreditar la existencia de estas uniones y de atribuirles los correspondientes efectos y ello por cuanto las uniones no formalizadas por alguno de los medios admitidos por nuestro ordenamiento pueden situarse extramuros del sistema de reconocimiento de derechos que existe, aunque diferenciado, para los matrimonios y las parejas de hecho, como analiza la STC 1/2021, de 25 de enero.

3.- Volviendo al artículo 2.1.a), junto a ese núcleo esencial que conforman los distintos tipos de uniones mencionados, también son integrantes de la familia los ascendientes de las personas unidas de forma matrimonial o no matrimonial, así como quienes de ellos dependan por alguno de los vínculos que enuncia el precepto analizado, "siempre que formen un núcleo estable de convivencia", en el sentido del artículo 3.2.a).

Interesa destacar en este momento que esa referencia a los ascendientes que contiene el artículo 2.2, en sus letras a) y b), implica que, a los efectos del anteproyecto, también ha de considerarse familia a la constituida por una o dos personas -unidas o no en matrimonio- con el o los ascendientes de uno de ellos o de ambos. Sin embargo, esta posibilidad de conformación familiar no merece ningún trato específico por parte del anteproyecto, que ni siquiera incluye la mención a los ascendientes en su artículo 3.1, al definir el concepto de familia, lo que supone una evidente contradicción con lo que establece este artículo 2.2. De no corregirse esta discrepancia, cabría poner en duda la aplicabilidad de las medidas generales de protección recogidas en el título I del anteproyecto a los núcleos de convivencia en los que, junto a una única persona o dos que formen una unidad familiar en los términos expuestos, se integren exclusivamente los ascendientes. Esta exclusión no se compadece adecuadamente con la finalidad de la Ley de dispensar una protección integral a todo tipo de familias, por lo que debe corregirse la omisión detectada en el artículo 3.1.

Sin duda, el aumento de la esperanza de vida y, con ello, del número de personas integrantes de las capas de población de mayor edad, implican la existencia de un porcentaje cada vez más alto de hogares -y correlativamente de familias- que pueden presentar la conformación indicada.

La evidencia de esta realidad contrasta con la ausencia en el anteproyecto de reglas específicas al respecto. De aceptarse la observación realizada, esta circunstancia quedaría subsanada, pues podría ya entenderse que una familia integrada por una persona y uno o varios ascendientes o por dos personas unidas entre sí y el ascendiente o los ascendientes de una de ellas o de ambas queda incluida en el ámbito de aplicación del mencionado título I.

A juicio del Consejo de Estado, cabría incluso plantear la posibilidad de ampliar esa protección genérica equiparando a la familia constituida por una única persona y uno o varios ascendientes a su cargo a las familias monoparentales (capítulo III del título II) a efectos de reconocerles los beneficios que, no estando estrictamente ligados a la crianza de los hijos, se reconocen a tales familias. Como fundamento de esta observación -y sin desconocer la atención que algunas situaciones concretas merecen en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia- puede mencionarse el esfuerzo que el cuidado de personas mayores a su cargo implica para las familias, siendo aún mayor en aquellos supuestos en que es un único descendiente quien asume esa tarea. Favorecer la conciliación de los cuidados de estos familiares con la vida laboral y reconocer determinadas ayudas que puedan contribuir a paliar la presión económica que soportan quienes realizan esa labor de cuidado -a menudo, mujeres- resulta esencial para dar cumplimiento a los principios y valores que inspiran la Ley de Familias.

4.- El análisis del artículo 2.2.a) debe continuar con una referencia a la regla aclaratoria que contiene en su segundo párrafo en relación con las parejas de hecho.

En primer lugar, tal regla no debería mantener su redacción actual, pues, como ya se ha indicado, la unidad familiar no solo existe cuando haya pareja de hecho, sino que es algo más amplio que comprende también otras uniones. Pero, al margen de esta cuestión, que ya ha sido examinada, interesa ahora detenerse en la exigencia de que la pareja de hecho "conste registrada como tal en un registro público". Conviene reiterar que este requisito no excluye del ámbito de aplicación de la Ley a parejas no registradas, a las que, como ya se ha explicado, les será de aplicación la regulación en los términos previstos en el artículo 2.3. Pero sí parece limitar el concepto de pareja de hecho, a los efectos de la Ley, a aquellas uniones que figuren como tales en un registro público.

A juicio del Consejo de Estado, esta limitación no se encuentra justificada y plantea una divergencia de régimen jurídico en relación con el que prevén otras normas que es preciso resolver. Pues, en efecto, en nuestro ordenamiento, el reconocimiento de las parejas de hecho y la consiguiente atribución de consecuencias jurídicas no siempre se condiciona a la inscripción de la unión en un registro público -hasta el momento, de ámbito local o autonómico, pues no existe aún un registro estatal-, pudiendo tener dicha inscripción un carácter meramente declarativo y no constitutivo.

Como ha destacado la STC 40/2022, de 21 de marzo, con cita de la STC 93/2013, de 23 de abril, cabe caracterizar la heterogénea noción de "unión de hecho" por referencia a ciertas notas comunes que permiten identificarla como "una relación estable de convivencia more uxorio, cuyo elemento definitorio común queda cifrado en la voluntad libremente configurada de permanecer al margen del Derecho en cuanto a las consecuencias jurídicas inherentes a la institución matrimonial a que se refiere el art. 32 CE". Al estar tal decisión estrechamente relacionada al libre desarrollo de la personalidad, resulta consustancial a la misma la libertad de decisión que posibilita a quienes la integran gobernarse libremente en la esfera jurídica de su ámbito privado propio, sin interferencias no justificadas de los poderes públicos.

A lo que añadía que "la unión de hecho, en cuanto realidad socialmente relevante que es, puede ser objeto de tratamiento y consideración por el legislador, lo que supone -en la mayor parte de los casos- que, respetando la libertad de decisión que la caracteriza, su reconocimiento jurídico quede supeditado al cumplimiento de ciertas condiciones materiales y formales, como legítimamente se exige para reconocer el derecho a determinadas prestaciones sociales (STC 51/2014, de 7 de abril, F.J. 3). En todo caso, su régimen jurídico debe ser eminentemente dispositivo y no imperativo; es decir, sujeto a su previa asunción por los miembros de la pareja mediante una explícita declaración de voluntad. Las condiciones materiales y formales que en cada caso se establezcan son garantía de que la atribución de derechos, que la norma reconoce, satisface elementales exigencias de seguridad jurídica y evita el fraude en la reclamación de los beneficios que otorga" (STC 40/2022, F.J. 5).

De ello resulta que el legislador puede establecer regímenes de convivencia more uxorio con un reconocimiento jurídico diferenciado al del matrimonio, estableciendo ciertas condiciones para su efectivo reconocimiento y atribuyéndole determinadas consecuencias, pero sin que quepa imponerle a aquel otorgar un idéntico tratamiento a la convivencia more uxorio acreditada y a la no acreditada, o a la que se verifique por medio de los mecanismos probatorios legalmente contemplados frente a la que carece de ellos, pues no es irrazonable definir a aquellos como los que garantizan que la atribución de derechos asociada cumplirá las exigencias de la seguridad jurídica.

Precisamente, en la STC 51/2014, se avaló la constitucionalidad de los párrafos cuarto y quinto del artículo 174.3, referido a la pensión de viudedad, del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, en la redacción dada por la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, por posible vulneración del artículo 14 de la Constitución.

Dichas reglas se contienen en la actualidad en el artículo 221 de la LGSS, que se proyecta modificar por el apartado noveno de la disposición final primera del anteproyecto.

Pues bien, en dicho artículo 221, el apartado 2 mantiene la exigencia de los indicados requisitos validados por el Tribunal Constitucional, en los siguientes términos:

"2. A efectos de lo establecido en este artículo, se reconocerá como pareja de hecho la constituida, con análoga relación de afectividad a la conyugal por quienes, no hallándose impedidos para contraer matrimonio, no tengan vínculo matrimonial con otra persona ni constituida pareja de hecho, y acrediten la existencia de pareja de hecho mediante certificación de la inscripción en los Registros específicos de parejas de hecho de las comunidades autónomas o entidades locales, en su caso, o a la constitución de la pareja de hecho como tal en documento público o en el Registro Estatal de Parejas de Hecho previsto en el artículo 6 de la Ley XXX, de familias, siempre que dicha inscripción se haya producido con una antelación mínima de dos años con respecto a la fecha de fallecimiento del causante".

La referencia al documento público como medio de prueba se mantiene también en el artículo 222 -al que también da nueva redacción la mencionada disposición final del anteproyecto, sin modificar este extremo- y en el artículo 38 y la disposición transitoria duodécima del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril -modificado por la disposición final séptima de la Ley en proyecto.

Entiende el Consejo de Estado que no resulta coherente mantener la posibilidad de acreditar la existencia de una pareja de hecho mediante la aportación del documento público en que se formalice su existencia en unas normas y exigir, en cambio, la inscripción en un registro público a efectos de considerar que constituyen una familia incluida en el ámbito de aplicación de la Ley en proyecto. Esta exigencia entraría, además, en contradicción con las normas autonómicas que, al regular la pareja de hecho, se limitan a exigir para admitir su existencia la formalización de la unión en escritura pública (a título de ejemplo, cabe mencionar el artículo 234-1 del libro II del Código Civil de Cataluña o el artículo 5 de la Ley andaluza 5/2002, de 16 de diciembre, de Parejas de Hecho, cuya regulación en este punto contrasta con la Ley 106 de la Ley Foral 21/2019, de 4 de abril, de modificación y actualización de la Compilación del Derecho Civil Foral de Navarra o Fuero Nuevo, o el artículo 3 de la Ley 5/2012, de 15 de octubre, de uniones de hecho formalizadas de la Comunidad Valenciana).

En consecuencia, debe modificarse el segundo párrafo del artículo 2.2.a) en el sentido expuesto, debiendo advertirse, además, que la actual referencia a "dos personas adultas" excluye de la definición a los menores emancipados, aspecto este que también ha de corregirse.

La observación relativa al requisito de la inscripción de parejas de hecho debe entenderse referida a todos los preceptos del anteproyecto en que se exija tal condición.

5.- Por otra parte, en este artículo 2.2 se hace mención, por referencia a las personas unidas o no en relación matrimonial -letra a)- o a una persona individual -letra b)-, a "las que de ellas dependan por filiación", filiación que puede ser "por naturaleza y por adopción" (artículo 108.1 del Código Civil).

Siendo la filiación el vínculo que se instaura entre progenitores e hijos, el anteproyecto excluye la posible conformación de una familia por abuelos y nietos, exclusión que contrasta con la admisión, de un lado, de las familias monoparentales conformadas por una sola persona y sus nietas o nietos (artículo 35.1) y, de otro, con la previsión del ya analizado artículo 2.3 sobre la posible extensión de las medidas del anteproyecto, incluso, a personas solas o a núcleos de convivencia no familiares.

Entiende el Consejo de Estado que debe reconsiderarse dicha exclusión, habida cuenta de la incuestionable existencia de vínculos familiares entre las personas descritas.

6.- Finalmente y en conexión con lo que acaba de indicarse, ha de repararse en que el artículo 2, en su tercer apartado -que ya ha sido objeto de una observación particular- incluye en el ámbito de aplicación de la Ley a "las personas que vivan solas o en núcleos de convivencia no familiares cuando así se prevea expresamente".

Esta extensión de la aplicación de la Ley a las mencionadas situaciones ha sido objetada por muchos de los sujetos y entidades que han intervenido en el procedimiento de elaboración del anteproyecto.

El Consejo de Estado entiende que la referencia a las personas que vivan solas resulta por completo ajena al objeto de esta norma, que es el que resulta de su propio título y de lo dispuesto en el artículo 1 ya analizado. La protección que tales sujetos merecen debe ser garantizada mediante otras disposiciones que den respuesta a las específicas necesidades que dichas personas puedan tener, sin que se considere correcta la mención que a ellas contiene el precepto comentado. Se sugiere, por ello, suprimirla, a fin de adecuar el ámbito de aplicación de la Ley a su verdadero objeto, que quedaría desvirtuado si llegase a ampliarse a la mencionada situación personal.

Por lo que se refiere a los "núcleos de convivencia no familiares", la inexistencia de vínculos familiares entre sus integrantes parece igualmente sugerir que deben quedar fuera del ámbito de aplicación de una norma destinada a proteger a las familias. Ello no impide que tales modalidades de convivencia puedan contar con algún tipo de respaldo jurídico. Cabe mencionar como ejemplo que ilustra esta afirmación la relación de ayuda mutua que regula la Ley 117 de la Ley Foral 21/2019, antes citada, a cuyo tenor:

"Dos o más personas mayores de edad que convivan en una misma vivienda habitual con voluntad de permanencia, sin contraprestación económica y con finalidad de procurarse asistencia entre ellos compartiendo los gastos comunes y el trabajo doméstico, pueden constituir una relación de ayuda mutua mediante convenio con forma escrita".

Se sugiere por ello que se valore la conveniencia de excluir a los mencionados núcleos de convivencia del ámbito de aplicación de la Ley o, en su defecto, que al menos se condicione la aplicación de las medidas y prestaciones previstas en ella a un reconocimiento expreso "en una norma con rango de ley".

3.- Artículo 3. Definiciones

En su primer apartado este artículo ofrece una definición de familia que no se ajusta al concepto que resulta del artículo 2.2 en el que, como ya se ha indicado, se determina quiénes integran la familia. No se incluye, por ejemplo, a las familias formadas por una única persona y uno o varios de sus ascendientes, como tampoco a las uniones de dos personas que convivan tanto con ascendientes como con descendientes ni a las relaciones derivadas de la tutela, la guarda o el acogimiento. Se sugiere, por ello, acomodar el contenido de este apartado a lo dispuesto en el precepto anterior, a fin de evitar cualquier posible disparidad.

Se advierte, además, que el propio término definido forma parte de la definición "se considera como familia (...) las familias formadas por...", debiendo corregirse también este defecto técnico.

Por otro lado, el apartado 2.a), al definir el "núcleo estable de convivencia" remite al artículo 2.2, remisión esta que carece de sentido en este precepto.

En cuanto a la letra c), han de tomarse en consideración las observaciones formuladas en el subapartado anterior en relación con la exigencia de inscripción en un registro.

Finalmente, procede hacer notar que no se incluye en este precepto una definición de la expresión "situaciones familiares", que se emplea con profusión a lo largo del texto y que, a juicio del Consejo de Estado, no contribuye a clarificar o precisar el sentido y alcance de la regulación proyectada. Antes bien, provoca confusión que la norma emplee en unas ocasiones el término "familia" y que acuda en otras a esta otra expresión, que parece aludir, más que a una realidad estable y con vocación de permanencia como es la familia, a un conjunto de factores o circunstancias que afectan a una unidad familiar en un determinado momento. Así, las "situaciones familiares en que exista una sola persona progenitora" (capítulo III del título II) se refieren, en rigor, a "familias" en las que existe una única persona progenitora (esto es, monoparentales), del mismo modo que las "situaciones familiares en que existan personas con discapacidad" remiten a "familias" (capítulo IV del título II) en que existan tales personas.

No se alcanza, pues, a comprender el motivo por el que se utiliza esta denominación, por lo que se sugiere sustituirla por el mencionado vocablo ("familia"). De no aceptarse esta observación, debería incluirse una definición de "situación familiar" en el artículo 3.

4.- Artículo 6. Regulación y reconocimiento de relaciones familiares no basadas en el matrimonio

1.- Tal y como establece la letra b) del segundo párrafo de la disposición adicional decimoquinta del anteproyecto, este artículo 6 es uno de los que se amparan en la competencia que al Estado atribuye el artículo 149.1.8.ª de la Constitución que, cabe recordar, viene referida a la "legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan". En todo caso, aclara el citado precepto constitucional, "las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial".

El proyectado artículo 6 dispone:

"1. Las Administraciones Públicas garantizarán que las y los descendientes tengan acceso y disfrute a todos los derechos y beneficios que les correspondan con independencia del estado civil de sus padres y madres.

2. Se creará un Registro Estatal de Parejas de Hecho como registro centralizado de las parejas de hecho que hayan sido previamente inscritas en los registros específicos establecidos en las comunidades autónomas y entidades locales y de aquellas otras parejas que se determine legalmente".

Ambos apartados merecen un análisis diferenciado.

2.- Por lo que se refiere al primero de ellos, puede considerarse que su contenido es una mera traslación al anteproyecto del primer inciso del artículo 39.2 de la Constitución, a cuyo tenor "los poderes públicos aseguran, asimismo, la protección integral de los hijos, iguales éstos ante la ley con independencia de su filiación, y de las madres, cualquiera que sea su estado civil".

Se trata, pues, de un precepto superfluo que debería suprimirse.

Para el caso de que se decidiese mantenerlo en el anteproyecto, el Consejo de Estado entiende que debe sustituirse la palabra "descendientes" que aparece en este apartado por "hijos" o "hijas o hijos", pues el mandato de protección integral que contiene el artículo 39.2 de la Constitución se circunscribe precisamente a los hijos, sin alcanzar, más allá de ellos, al conjunto de descendientes en línea recta por consanguinidad. En este mismo sentido, la STC 74/1997, de 21 de abril, declaró que la Constitución obliga a los poderes públicos a dispensar una protección integral a los hijos con independencia de su filiación, al tiempo que impone a los padres los deberes de prestarles asistencia con independencia de su origen matrimonial o extramatrimonial (apartados 2 y 3 del artículo 39 de la Constitución), esto es, de su nacimiento, "pues su filiación y su condición de habidos dentro o fuera del matrimonio es el resultado de decisiones ajenas a los mismos (STC 184/1990)".

3.- En cuanto al apartado 2 del proyectado artículo 6, entiende el Consejo de Estado, en coherencia con las observaciones efectuadas a los artículos 2 y 3, que la eventual regulación del referido registro estatal de parejas de hecho que en el futuro se adopte habrá de tener en cuenta que una inscripción registral no es el único medio para acreditar la existencia de una pareja de hecho, tal y como resulta del artículo 221 de la LGSS.

Junto a ello, debe observarse que, como se ha indicado, este artículo 6.2 también se ampara en la cláusula de atribución competencial del artículo 149.1.8.ª de la Constitución. A este respecto ha de destacarse que, cuando una determinada regulación se proyecta sobre el ámbito de las relaciones personales y patrimoniales de los integrantes de la unión de hecho, tiene "una naturaleza propia de la materia regulada por el Derecho civil" (STC 81/2013, de 11 de abril, F.J. 4), habiéndose afirmado además que, desde la perspectiva del orden constitucional de distribución de competencias, las regulaciones relativas a las relaciones interprivatos constituyen reglas de derecho privado encuadrables en la materia de legislación civil (STC 28/2012, de 1 de marzo, F.J. 5).

Por ello, solo si el régimen específico de ese registro supone de algún modo una regulación jurídico-civil de los vínculos, derechos y obligaciones entre las personas por su relación familiar, podrá tal regulación ampararse en la competencia estatal ex artículo 149.1.8.ª. De otro modo, solo podrá encontrar fundamento en el artículo 149.1.1.ª de la Constitución, tal y como ocurre con la LFN.

Y es que, tal y como recordaba el dictamen del Consejo de Estado número 725/2017, de 21 de septiembre, la ordenación de los registros de derecho privado está reservada al Estado por el artículo 149.1.8.ª de la Constitución, sin que ello implique, como es obvio, la posibilidad de privar a las comunidades autónomas de su facultad para legislar sobre institutos jurídicos integrados en su derecho civil propio por el simple hecho de que hayan de formalizarse en un instrumento público. Dicha competencia estatal, en cualquier caso, no ha de confundirse con la posibilidad de que el Estado cree los registros administrativos que estime necesarios para ejercer sus competencias, distintas de la prevista en el artículo 149.1.8.ª, si bien al regular el régimen jurídico de esos registros deberá respetar las competencias de ejecución que hayan asumido las comunidades autónomas en relación con esa materia (STC 236/1991, de 12 de diciembre, F.J. 6; 203/1992, de 26 de noviembre, F.J. 3, y 243/1994, de 21 de julio, F.J. 6, entre otras). A lo que ha de añadirse que, como declara la STC 7/2019, de 17 de enero, "es constitucionalmente posible la creación de un registro único para todo el Estado que garantice la centralización de todos los datos a los estrictos efectos de información y publicidad" y, a este fin, "fijar las directrices técnicas y de coordinación necesarias" para garantizar su centralización. Ello sin perjuicio de que en estos supuestos "el Estado debe aceptar como vinculantes las propuestas de inscripción y de autorización o de cancelación y revocación que efectúen las Comunidades Autónomas que ostentan las competencias ejecutivas" en la materia. Pues si las facultades del Estado están circunscritas a la potestad normativa para la creación de un registro único, "estas otras facultades, de índole ejecutiva, exceden de su ámbito de actuación competencialmente posible" (por todas, STC 243/1994, de 21 de julio, F.J. 6; 197/1996, de 28 de noviembre, F.J. 12; 11/2015, de 5 de febrero, F.J. 6, y 32/2016, de 18 de febrero, F.J. 6).

En suma, no es el título competencial del artículo 149.1.8.ª (en lo relativo a la ordenación de los registros públicos), sino la materia en cada caso comprometida, lo que determina la distribución de competencias para la ordenación del correspondiente registro administrativo de que se trate.

Dada la parquedad del contenido del proyectado artículo 6.2 no es posible saber si su futura regulación -disposición final decimocuarta, apartado 1- incluirá contenidos que permitirán invocar una u otra cláusula competencial o ambas. Debe el anteproyecto aclarar esta cuestión, identificando en consecuencia el título competencial que ofrezca cobertura a esta cuestión.

5.- Artículo 8. Atención a conflictos familiares en situaciones de ruptura familiar y de violencia

1.- En este precepto se recogen, como su título refleja, una serie de disposiciones que se dirigen a la atención de los conflictos familiares, incluyéndose algunas previsiones que, como la establecida en su apartado 3, ya se encuentran en otras normas, como el artículo 20 y la disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en materia de puntos de encuentro familiar.

En cualquier caso, el examen de este precepto ha de centrarse en su apartado 4, en cuyo párrafo primero se prevé que las Administraciones públicas competentes "impulsarán medidas adecuadas y eficaces para garantizar el pago de alimentos reconocidos e impagados a hijas e hijos, establecidos en convenio judicialmente aprobado o en resolución judicial en procesos de separación, divorcio, declaración de nulidad del matrimonio, filiación o alimentos, mediante el abono de una cantidad que tendrá la condición de anticipo".

Debe ponerse de manifiesto que esta regla parece inspirarse en el régimen jurídico específico del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos, que se instituyó por la disposición adicional quincuagésima tercera de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, que fue desarrollada por el Real Decreto 1618/2007, de 7 de diciembre, sobre organización y funcionamiento del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos; normas estas a las que ha de sumarse la disposición final quinta de la Ley 41/2007, de 7 de diciembre, por la que se modifica la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de Regulación del Mercado Hipotecario y otras normas del sistema hipotecario y financiero, de regulación de las hipotecas inversas y el seguro de dependencia y por la que se establece determinada norma tributaria, entre otras reglas configuradoras del Fondo y del régimen jurídico de subrogación del Estado frente a los deudores de alimentos, en esta disposición se prevé la colaboración entre los tribunales y la Administración General del Estado, a fin de facilitar el ejercicio de los derechos de repetición o reembolso que corresponden al Estado.

Pues bien, tanto la disposición adicional quincuagésima tercera de la Ley 42/2006, como el Real Decreto 1618/2007, de 7 de diciembre, son modificados por las disposiciones finales undécima y duodécima -deben corregirse las expresiones "décimo primera" y "décimo segunda" que emplea el anteproyecto-.

Precisamente por ello es por lo que no se alcanza a comprender el sentido de introducir en este artículo 8.4 un conjunto de reglas que no solo difieren de lo previsto en dichas normas reguladoras del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos, sino que, además, pretenden extender su régimen al conjunto de las comunidades autónomas, cuando no es esa la configuración jurídica del referido Fondo, ni se advierte la conveniencia de establecer un régimen duplicado en esta materia; a lo que ha de añadirse, de nuevo, que esta regla del artículo 8.4 se ampara en la competencia estatal del artículo 149.1.8.ª de la Constitución, conforme al apartado b) del párrafo segundo de la disposición final decimoquinta del anteproyecto.

2.- Cabe analizar estas cuestiones por separado.

Ante todo, ha de tenerse en cuenta que el Fondo creado por la disposición final quincuagésima tercera de la Ley 42/2006 es un fondo estatal carente de personalidad jurídica, cuya gestión se atribuye al Ministerio de Hacienda y Función Pública a través de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas (artículo 2.1 del Real Decreto 1618/2007), departamento al que corresponde la tramitación y resolución de los procedimientos de concesión de los anticipos que, en su caso, corresponda.

El análisis del régimen jurídico del fondo no permite advertir el modo en que podrían garantizar las Administraciones autonómicas el pago de los alimentos en los supuestos del proyectado párrafo primero del artículo 8.4, dada la configuración que de esta materia resulta de las normas estatales mencionadas.

Por otra parte, el tercer párrafo del artículo 8.4 establece que "se adecuarán los anticipos de forma que cubran los impagos de la pensión a la que tengan derecho, en la cuantía y duración que reglamentariamente se prevea, hasta su mayoría de edad". Pero el artículo 9 ("plazo máximo de duración de la garantía del Fondo") del Real Decreto 1618/2007, en la redacción dada por el apartado seis de la disposición final duodécima, establece que "el plazo de percepción de los anticipos reconocidos a cada beneficiario tendrá un período inicial de dieciocho meses, ya se perciba el anticipo de forma continua o discontinua, pudiéndose ser prorrogado de forma indefinida si persiste la situación de impago que dio lugar a su activación".

Esta disparidad de regímenes obliga, a juicio del Consejo de Estado, a sugerir que se reconsidere en profundidad lo establecido en este artículo 8.4, del que, en principio, por no contradecir lo establecido en las normas reguladoras del Fondo, podría mantenerse lo previsto en su párrafo segundo, según el cual "las Administraciones Públicas competentes garantizarán de oficio el conocimiento, por parte de las familias destinatarias, del derecho de las personas beneficiarias de este derecho a acceder al Fondo de Garantía del Pago de Alimentos".

Conforme a lo expuesto, se entiende que deben suprimirse los párrafos primero y tercero del artículo 8.4 del anteproyecto.

3.- Finalmente, por lo que se refiere al precepto analizado, queda por indicar que ninguna de las disposiciones que han previsto la existencia del Fondo -disposición transitoria décima de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres; disposición adicional decimonovena de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, y disposición final novena de la Ley Orgánica 10/2022, de 6 de septiembre, de garantía integral de la libertad sexual- o lo han regulado se han fundado en la competencia estatal prevista en el artículo 149.1.8.ª de la Constitución. Por ello, entiende el Consejo de Estado que debe revisarse el apartado b) del segundo párrafo de la disposición final decimoquinta.

6.- Artículo 10. Prestación por crianza

Este precepto procede, según refiere su rúbrica, a la regulación de la denominada "prestación por crianza" en los siguientes términos:

"1. Las familias con personas menores de tres años de edad a cargo tienen derecho a una prestación económica de apoyo a la crianza, en los términos previstos en el artículo 81 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio, y en el artículo 11.6 de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital, teniendo en cuenta que solo es posible percibir dicha prestación por una sola vía, de modo que si cualquiera de los progenitores percibe en relación con el mismo descendiente el complemento de ayuda para la infancia previsto en la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, no se tendrá derecho durante el tiempo en que este se perciba a la deducción por maternidad prevista en el artículo 81 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre.

2. La finalidad de esta prestación es contribuir a garantizar un nivel de vida adecuado a todas las personas menores de tres años de edad ayudando a sus progenitores, tutores, acogedores o guardadores a sufragar los gastos asociados a la crianza.

3. La cuantía mensual de la prestación económica de apoyo a la crianza será de 100 euros mensuales por cada persona menor de tres años de edad".

Como puede comprobarse, lo que se prevé que el régimen de esa prestación se remite a lo previsto en la Ley 35/2006 (LIRPF) y la Ley 19/2021 (LIMV).

Ahora bien, si se examina lo establecido en el artículo 81 de la LIRPF, se advierte que no se regula en él prestación alguna, sino la denominada "deducción por maternidad", que se declara expresamente incompatible en su apartado 3 con el complemento de ayuda para la infancia previsto en la LIMV. Y es en esta Ley -artículos 11.6 y 13.2.e)- en la que se regula el denominado complemento de ayuda para la infancia en una cuantía de 100 euros mensuales, sometido a la observancia de los requisitos allí previstos.

Por consiguiente, lo que parece establecerse en este artículo 10 es una regla de incompatibilidad de percepción entre la minoración de la cuota tributaria que regula el artículo 81 LIRPF y el complemento previsto en la LIMV, y no el pretendido reconocimiento de una prestación por crianza a personas distintas de las que en la actualidad se benefician de la deducción por maternidad, que son, de conformidad con el artículo 81 LIRPF, "las mujeres con hijos menores de tres años con derecho a la aplicación del mínimo por descendientes previsto en el artículo 58 de esta Ley, que en el momento del nacimiento del menor perciban prestaciones contributivas o asistenciales del sistema de protección de desempleo".

De este modo, una de las medidas más ambiciosas del anteproyecto, como es, al decir de la memoria, la extensión del ámbito de aplicación de la citada deducción a "prácticamente el total de las familias con personas menores de 3 años de edad a cargo, para contribuir a garantizarles un nivel de vida adecuado, ayudando a sus progenitores, tutores, acogedores o guardadores a sufragar los gastos asociados a la crianza", queda completamente frustrada; y ello porque la remisión sin mayor precisión al citado artículo 81 de la LIRPF determina que únicamente puedan beneficiarse de tal deducción las personas que en él se determinan.

Por estas razones, se estima que el artículo 10 del anteproyecto debería reformularse para dotar de verdadero sentido a la medida que en él se establece o, en su defecto, suprimirse por carecer de contenido específico.

A lo anterior ha de añadirse, como ha puesto de manifiesto el Ministerio de Hacienda y Función Pública, que el artículo 81 de la LIRPF ha sido recientemente modificado, con efectos de 1 de enero de 2023 y vigencia indefinida, por el artículo 64 ("ampliación de la deducción por maternidad en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas") de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023. A criterio de dicho departamento, carece de sentido proceder a la modificación del precepto indicado por la disposición final octava del anteproyecto, por lo que propone su supresión.

Examinado el contenido de dicha disposición final octava se aprecia que, en efecto, la modificación proyectada alcanza a una única frase en el apartado 1 del artículo 81, de modo que donde su segundo inciso dice "en los supuestos de adopción o acogimiento, tanto preadoptivo como permanente...", el anteproyecto prevé "en los casos de adopción, acogimiento permanente o guarda con fines de adopción...".

A fin de llevar a cabo esa actualización en el artículo 81 LIRPF, derivada de la modificación operada en el Código Civil por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, entiende el Consejo de Estado que bastaría con que así se indicase en la referida disposición final octava del anteproyecto, sin necesidad de reproducir en su conjunto el extenso artículo 81 LIRPF.

7.- Artículo 12. Marco estatal de apoyo a "los primeros 1.000 días"

Como se ha indicado en la consideración III del presente dictamen, este artículo 12 es uno de los que presentan un marcado carácter programático, que se pone de manifiesto en la previsión de que el Gobierno, en colaboración con el resto de las Administraciones públicas competentes, desarrolle en determinados ámbitos "un marco estatal de referencia", sin concreción del instrumento normativo o mecanismos de cooperación elegidos a tal efecto, ni la previsión de horizonte temporal alguna a tal fin.

Esa imprecisión se acompaña del empleo de fórmulas genéricas -cuando no directamente coloquiales, como la mención en su apartado 1 a "un buen comienzo en la vida a todas las niñas y los niños de nuestro país"-, que remiten a previsiones constitucionales y legales ya implantadas en nuestro ordenamiento, como la garantía de acceso universal a los sistemas sanitario y educativo, sin añadir nada a lo ya previsto en sus concretos grupos normativos.

Dado su contenido, que habría de ser revisado a fin de concretar las previsiones genéricas que incorpora y facilitar la delimitación del ámbito a que se refiere el precepto, se sugiere que se reubique en una disposición adicional en la que se determine el instrumento normativo que, en su caso, se empleará para la regulación del referido marco estatal de apoyo a la primera etapa de la vida de los nacidos en España, incluyendo un plazo para su aprobación y articulación.

8.- Artículos 14 y 38. Servicios de apoyo al cuidado y atención de familiares y acción protectora en el área sociolaboral

Dentro del conjunto de medidas de apoyo a la crianza que regula el capítulo III del título I del anteproyecto, el artículo 14 establece en su apartado 1 lo siguiente:

"1. Las Administraciones Públicas incrementarán progresivamente la oferta de plazas públicas en el primer ciclo de educación infantil, suficientes y asequibles con equidad y calidad y que garantice su carácter educativo, con el fin de atender todas las solicitudes de escolarización de la población infantil de cero a tres años. En su progresiva implantación se tenderá a la extensión de la gratuidad, priorizando el acceso del alumnado en situación de riesgo de pobreza y exclusión social. Asimismo, coordinarán las políticas de cooperación entre ellas y con otras entidades para asegurar la oferta educativa en este ciclo. A tal fin, determinarán las condiciones en las que podrán establecerse convenios con las corporaciones locales, otras Administraciones y entidades privadas sin fines de lucro. Todos los centros habrán de estar autorizados por la Administración educativa correspondiente y supervisados por ella".

Esta previsión conecta con el apartado 2 de la disposición final decimocuarta, a cuyo tenor "en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de esta Ley se deberá dar efectividad al derecho reconocido en el artículo 14.1".

Como puede deducirse de su lectura, en este artículo el anteproyecto impone a las Administraciones públicas competentes -esto es, a las comunidades autónomas- la adopción de las medidas pertinentes para lograr el incremento progresivo de la oferta de plazas públicas en el primer ciclo de educación infantil, "con el fin de atender todas las solicitudes de escolarización de la población infantil de cero a tres años", así como su progresiva gratuidad.

Ninguna observación ha efectuado el Ministerio de Educación y Formación Profesional a este ni a ningún otro de los preceptos del anteproyecto que contienen disposiciones relacionadas con el ámbito educativo; por su parte, varias comunidades autónomas han puesto de relieve que ya garantizan la gratuidad de la primera etapa de la educación infantil en todo o en parte, sin que el anteproyecto contenga previsión alguna acerca de la financiación del coste de las medidas que aquel contiene.

La regulación de la educación infantil se encuentra establecida, como es bien sabido, en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE).

En particular, la educación infantil es una de las enseñanzas incluidas en el sistema educativo español (artículo 3.2), pero no forma parte de la educación básica, que comprende la educación primaria, la educación secundaria obligatoria y los ciclos formativos de grado básico (artículo 3.3), educación básica que comprende diez años de escolaridad y se desarrolla, de forma regular, entre los seis y los dieciséis años de edad (artículo 4.2) y que es "obligatoria y gratuita para todas las personas (artículo 4.1). Todas estas previsiones tienen carácter orgánico conforme a la disposición final séptima de la LOE.

La educación infantil se regula de manera expresa en los artículos 12 y siguientes de la citada Ley.

El artículo 12.1 la caracteriza como "la etapa educativa con identidad propia que atiende a niñas y niños desde el nacimiento hasta los seis años de edad", ambas con carácter educativo (apartado 2), que tiene carácter voluntario (apartado 3) y en la que "la programación, la gestión y el desarrollo de la educación infantil atenderán, en todo caso, a la compensación de los efectos que las desigualdades de origen cultural, social y económico tienen en el aprendizaje y evolución infantil, así como a la detección precoz y atención temprana de necesidades específicas de apoyo educativo" (apartado 5).

Como establece el artículo 14.1 de la LOE, esta etapa se ordena en dos ciclos, comprendiendo el primero hasta los tres años y el segundo, desde los tres hasta los seis años de edad.

Por su parte, el artículo 15, dedicado a la "oferta de plazas y gratuidad", dispone en sus apartados 1 y 2:

"1. Las Administraciones públicas incrementarán progresivamente la oferta de plazas públicas en el primer ciclo con el fin de atender todas las solicitudes de escolarización de la población infantil de cero a tres años. Asimismo, coordinarán las políticas de cooperación entre ellas y con otras entidades para asegurar la oferta educativa en este ciclo. A tal fin, determinarán las condiciones en las que podrán establecerse convenios con las corporaciones locales, otras Administraciones y entidades privadas sin fines de lucro. Todos los centros habrán de estar autorizados por la Administración educativa correspondiente y supervisados por ella.

2. El segundo ciclo de la educación infantil será gratuito. A fin de atender las demandas de las familias, las Administraciones educativas garantizarán una oferta suficiente de plazas en los centros públicos y concertarán con centros privados, en el contexto de su programación educativa".

Como puede observarse, el proyectado artículo 14.1 es una reproducción de este artículo 15.1 de la LOE, con alguna adición traída de otros preceptos mencionados de la LOE.

Entiende el Consejo de Estado que esta reiteración de contenidos no es acertada, pues no contribuye a la claridad del ordenamiento. Además, ha de destacarse que los apartados de los artículos 12, 14 y 15 de la LOE que han sido citados tienen, todos ellos, carácter básico, tal y como prevé la disposición final quinta de la indicada ley orgánica. Aun cuando sea cierto que en dicha disposición se invoquen conjuntamente los títulos competenciales de los números 1, 18 y 30 del artículo 149.1 de la Constitución, este último título competencial es el que se considera aplicable a dichos preceptos pues, como ha declarado la STC 49/2018, de 10 de mayo, "el artículo 149.1.30 CE, al autorizar el desarrollo básico del derecho a la educación (art. 27 CE), habilita "la competencia estatal para establecer el régimen de gratuidad, o de financiación con cargo a todos los ingresos públicos" [STC 213/2012, FJ 5, citando la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 5 c)]".

Por las razones expuestas, en caso de mantenerse en el anteproyecto el precepto analizado, debería citarse expresamente en la letra g) del segundo párrafo de la disposición final decimoquinta del anteproyecto junto al resto de preceptos que se amparan en el artículo 149.1.30 de la Constitución.

Reflexiones similares cabe efectuar en relación con el proyectado artículo 38.4 que prevé que "las comunidades autónomas arbitrarán las medidas oportunas para garantizar que los niños y niñas en alguna de las situaciones familiares previstas en el apartado 1 dispongan de acceso gratuito en centros de educación infantil durante, al menos, dieciséis semanas dentro de los veinticuatro meses a contar desde su nacimiento, desde la resolución judicial por la que se constituye la adopción o bien desde la decisión administrativa de guarda con fines de adopción o de acogimiento".

Aparte de ser precisa la corrección de la remisión al apartado 1, porque este a su vez se remite a "las situaciones familiares previstas en este capítulo" -es decir, en el capítulo III del título II, dedicado a las familias monoparentales, que serán objeto de análisis con posterioridad-, puede observarse cómo el precepto analizado impone a las comunidades autónomas la adopción de medidas ("arbitrarán las medidas oportunas") que garanticen el acceso gratuito de los menores integrantes de familias monoparentales en centros de educación infantil durante dieciséis semanas dentro de los veinticuatro meses a contar desde alguno de los hitos que establece, esto es, nacimiento, resolución judicial por la que se constituye la adopción o decisión administrativa de guarda con fines de adopción o de acogimiento. Pero así como el nacimiento determina siempre y en todo caso que ese acceso gratuito se producirá en la primera etapa de la educación infantil, no puede asegurarse en las otras dos circunstancias que regula el precepto que puedan situarse temporalmente en momentos diferentes al nacimiento y, por ello, al menos en hipótesis, determinar que el comienzo del disfrute de ese periodo de acceso gratuito se produzca entre una y otra etapa de la educación infantil o, incluso, en la segunda de ellas, que ya es gratuita por imperativo del citado artículo 15.2 de la LOE.

A lo anterior cabe añadir que el análisis conjunto de los artículos 14.1 y 38.4 permite apreciar cierta incoherencia entre sus respectivos contenidos, ya que el primero pretende imponer de forma progresiva la gratuidad de la primera etapa de la educación infantil, en tanto que el segundo prevé el acceso gratuito para los miembros menores de familias monoparentales, pero solo para un período de dieciséis semanas, cuando dicha primera etapa de educación infantil abarca tres años, es decir, ciento cincuenta y seis semanas aproximadamente.

Deben corregirse estas disparidades, a lo que ha de añadirse que este artículo 38.4 tampoco se recoge en la disposición final decimoquinta del anteproyecto sobre títulos competenciales, omisión que ha de subsanarse por las razones expuestas en relación con el artículo 14.1.

9.- Artículo 18. Actuaciones para la protección a la salud de las familias

El apartado 1 de este precepto prevé que las Administraciones públicas competentes en materia sanitaria orientarán sus actuaciones a la protección de la salud, lo que incluye, entre otros extremos, "la promoción de la equidad para garantizar las mismas oportunidades y resultados de salud a todas las familias, reduciendo las desigualdades que puedan existir en este ámbito".

Entiende el Consejo de Estado que las Administraciones competentes pueden asumir, o el Estado imponer en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 149.1.16.ª de la Constitución para establecer las bases y la coordinación general de la sanidad, la garantía de la igualdad de oportunidades para el conjunto de la ciudadanía en el ámbito de la atención sanitaria, garantía que en la actualidad se canaliza a través de la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud, regulada en el Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre. Pero una cosa es esa garantía y otra muy distinta asumir la responsabilidad de garantizar "los mismos resultados de salud a todas las familias". Si lo que se pretende es afirmar que los poderes públicos son responsables de que todos los ciudadanos y las familias en que se integran tendrán los mismos resultados de salud, con independencia de su situación de partida y condicionamientos biológicos, genéticos o de salud personales y específicos, estarán asumiendo una carga de consecuencias impredecibles, incluso desde la perspectiva de la eventual exigencia de responsabilidad patrimonial por la actuación de sus servicios sanitarios. Por ello debe reformularse este artículo 18.1, suprimiendo el compromiso de garantizar determinados resultados.

Junto a ello cabe destacar que varias comunidades autónomas han objetado lo establecido en el artículo 18.6, por considerar que el Estado sobrepasa la atribución competencial mencionada para establecer las bases de la sanidad.

A tenor de dicho precepto, "las Administraciones Públicas competentes, y conforme a los procedimientos establecidos en el ámbito sanitario, avanzarán hacia la armonización de mínimos en el conjunto del Estado del programa de vacunas y prestaciones socio-sanitarias infantiles".

No se aprecia que este artículo suponga la imposición de un calendario único de vacunación ni de prestaciones socio-sanitarias infantiles; antes bien, lo que contiene es una regla que podría leerse en clave de cooperación entre Administraciones competentes para el establecimiento de dichos mínimos; así, la mención a los procedimientos establecidos en el ámbito sanitario puede entenderse referida a los mecanismos de coordinación mencionados en los artículos 70, 73 y 74 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad y, sobre todo, en la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, a través del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, regulado en sus artículos 69 y siguientes.

Ha de recordarse a este respecto que, conforme a la STC 22/2012, de 16 de febrero, "ni la fijación de las bases ni la coordinación general a la que también se refiere la regla 16 del art. 149.1 CE (que persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones, y reduciendo disfunciones según SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2; 42/1983, de 20 de mayo, FJ 3; 80/1985, de 4 de julio, FJ 2), deben llegar a tal grado de desarrollo que dejen vacías de contenido las correspondientes competencias que las Comunidades Autónomas hayan asumido en la materia (STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2)" (STC 98/2004, de 25 de mayo, FJ 6)".

Por ello, se sugiere sustituir la expresión "la armonización de mínimos en el conjunto del Estado" por otra del siguiente o parecido tenor: "el establecimiento de las bases". De este modo se evitaría, además, cualquier posible confusión con la técnica de la armonización prevista en el artículo 150 de la Constitución.

Asimismo, se sugiere sustituir la expresión "salud de las familias" por "salud de los miembros de las familias" o "de los integrantes de las familias".

10.- Artículo 19. Derecho a la atención temprana

Dispone este precepto que "las Administraciones Públicas garantizarán el derecho subjetivo de las personas menores de edad y sus familias a tener acceso universal a una atención al desarrollo infantil temprana, gratuita y de calidad, y no limitada a la primera infancia, y que garantice la continuidad asistencial durante toda la vida".

Varias comunidades autónomas han criticado este precepto, por considerar que excede de los límites de la atención temprana, al prever su extensión más allá de la primera infancia.

Ciertamente, la regulación de la atención temprana a la infancia, inserta en los ámbitos sanitario y asistencial propiamente dichos, remite a la dispensación de dicha atención en los primeros años de vida.

Así resulta, además, de lo establecido por el propio legislador estatal. En concreto, el artículo 12 de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, dedicado al "derecho a la atención integral", establece en su apartado 5 que "las administraciones sanitarias, educativas y los servicios sociales competentes garantizarán de forma universal y con carácter integral la atención temprana desde el nacimiento hasta los seis años de edad de todo niño o niña con alteraciones o trastornos en el desarrollo o riesgo de padecerlos en el ámbito de cobertura de la ley, así como el apoyo al desarrollo infantil".

Este precepto, con arreglo a la disposición final decimoctava de la propia Ley Orgánica 8/2021, se dictó al amparo del artículo 149.1.1.ª de la Constitución.

Como puede observarse, el anteproyecto amplía considerablemente el concepto mismo de atención temprana delimitado en 2021 y su caracterización, previendo que habrá de ser gratuita y que se extenderá más allá de la etapa comprendida entre el nacimiento y los seis años de edad -primera infancia-, pero sin determinar su extensión, ligándola a "la continuidad asistencial durante toda la vida".

Un derecho subjetivo configurado en términos tan abiertos dificulta la determinación ulterior del modo en que habrá de ser garantizado y articulado por las Administraciones competentes. Se sugiere revisar el alcance de este artículo 19 y su coherencia con el mencionado artículo 12.5 de la Ley Orgánica 8/2021.

Finalmente, cabe indicar que, a diferencia del anteproyecto, que incluye este artículo 19 entre los que se dictan al amparo del artículo 149.1.16.ª de la Constitución conforme a la letra e) del párrafo segundo de su disposición final decimoquinta, la Ley Orgánica 8/2021 no invoca dicho precepto constitucional en relación con el artículo 12.5 citado. Esta disparidad también ha de ser revisada por la autoridad consultante.

11.- CAPÍTULO VI. Vivienda

En este capítulo del título I se integran los artículos 21 y 22 del anteproyecto, dedicados, respectivamente, a los planes y programas en materia de vivienda y al urbanismo con perspectiva familiar y de género.

Varias comunidades autónomas han objetado la regulación contenida en estos preceptos, así como en otros que contienen reglas en materia de vivienda (artículos 39 o 44.4), por considerar que el Estado carece de competencias para establecerlas.

Pero, como ha declarado la STC 102/2018, de 4 de octubre, con cita de la STC 143/2017, de 14 de diciembre, "las competencias que tienen las Comunidades Autónomas sobre vivienda, cuya conexión con el urbanismo resultan evidentes -como ya pusimos de manifiesto en la STC 61/1997, FJ 6 a)-, les faculta "para desarrollar una política propia en dicha materia, incluido el fomento y promoción de la construcción de viviendas, que es, en buena medida, el tipo de actuaciones públicas mediante las que se concreta el desarrollo de aquella política" (STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2). No obstante, "el hecho de que dicha competencia sea calificada como exclusiva por el Estatuto de Autonomía, unido a la inexistencia de una competencia específica en materia de vivienda a favor del Estado, no significa que aquélla sea absoluta y que éste no se encuentre facultado para desarrollar actuaciones en dicha materia"" (STC 36/2012, de 15 de marzo, F.J. 4).

En concreto, desde la STC 152/1988, de 20 de julio (F.J. 4), se distinguen cuatro aspectos en los cuales se puede admitir la competencia estatal de fomento en materia de vivienda: la definición de las actuaciones protegidas; la regulación esencial de las fórmulas de financiación adoptadas (créditos cualificados, subsidiación de préstamos y subvenciones); el nivel de protección; y, la aportación de recursos estatales. En consecuencia, "la regulación estatal de cada uno de estos cuatro aspectos no invade competencia autonómica alguna, pues se halla legitimada por lo dispuesto en el art. 149.1.13 CE", como ya se ha adelantado con anterioridad en el presente dictamen.

Pues bien, partiendo de esta jurisprudencia constitucional, puede considerarse que las diferentes previsiones del anteproyecto en materia de vivienda cuentan con cobertura, como por ejemplo el artículo 21, referido a los planes y programas estatales, en términos que pueden considerarse insertos en los márgenes descritos por la indicada jurisprudencia.

Distinta ha de ser la valoración acerca del artículo 22, en el que se establece que, "de conformidad con el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, las políticas públicas relativas a la regulación y ordenación del suelo garantizarán la cohesión social y la igualdad de trato y de oportunidades entre todas las personas, sin perjuicio de lo establecido por las administraciones competentes. A tales efectos, tendrán en cuenta la perspectiva familiar y de género, las situaciones de dependencia y vulnerabilidad y los requerimientos que garanticen espacios y entornos habitables para la infancia, la juventud, las familias y las personas mayores, mediante los correspondientes informes de valoración de impacto convivencial y de género".

Conforme a este precepto, las autoridades competentes en materia de regulación y ordenación del suelo, en el ejercicio de sus respectivas competencias, han de tener en cuenta, entre otros extremos, la perspectiva familiar y de género -perspectiva, esta última, mencionada en el artículo 20.1.c) del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, introducido por la disposición final cuarta de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética- "y los requerimientos que garanticen espacios y entornos habitables para la infancia, la juventud, las familias y las personas mayores, mediante los correspondientes informes de valoración de impacto convivencial y de género".

De este inciso final parece deducirse que el anteproyecto pretende imponer a las comunidades autónomas que para el ejercicio de las indicadas competencias elaboren unos concretos informes previstos en el artículo 22 del anteproyecto, que no encuentran reflejo alguno en la norma estatal de referencia.

Debe tenerse en cuenta que la legislación estatal no ha incorporado ningún trámite específico de informe en materia de igualdad de género de la ordenación urbanística para su concreción en el planeamiento urbanístico, más allá del mencionado artículo 20.1.c) del texto refundido de 2015.

En ausencia de una previsión expresa, la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha descartado que pueda considerarse exigible en la elaboración de planes urbanísticos el informe de impacto por razón de género que prevé el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de enero, del Gobierno, para la elaboración de disposiciones administrativas de carácter general.

Así, en la Sentencia de 10 de diciembre de 2018 (RCA 3781/2017), la sala citada sentó como jurisprudencia que, "si bien la cláusula de aplicación supletoria del derecho estatal no permite sostener la exigencia a las Comunidades Autónomas de un requisito, como es el informe de impacto de género, en materia de ordenación urbanística, que no figura previsto en su propia legislación, el principio de igualdad de trato es un principio inspirador de la nueva concepción del desarrollo urbano, que exige una ordenación adecuada y dirigida, entre otros fines, a lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, esto es, no es necesario el sometimiento del plan a un trámite específico para que esa perspectiva sea tenida en cuenta y para que, en otro caso, el citado plan pueda ser impugnado y el control judicial alcanzar a dichos extremos".

No se considera adecuado que el artículo 22 del anteproyecto mencione unos informes que no cuentan con respaldo en el texto refundido de 2015, sin que sea técnicamente correcto que se pretendiesen incorporar de esta forma y por medio de este instrumento normativo al ámbito del derecho urbanístico y, en particular, en los procedimientos de elaboración de planes urbanísticos. La frase final -"mediante los correspondientes informes de valoración de impacto convivencial y de género"- introduce un elemento de perfiles difusos y de alcance impreciso, cuyo impacto en el derecho estatal y autonómico vigente en la materia no aparece suficientemente clarificado.

Por todo ello, entiende el Consejo de Estado que debe eliminarse ese inciso final del artículo 22, desde "mediante" hasta "género".

12.- Capítulo VII del título I. Educación, cultura y ocio familiar

1.- Este capítulo del título I del anteproyecto comprende los artículos 23 a 25.

En el artículo 23, referido al "acceso a recursos y medidas de apoyo en materia educativa", puede apreciarse la reproducción de los mandatos contenidos en diversos artículos de la LOE, como el artículo 71 ("principios"), el artículo 73 (ámbito"), que determina qué alumnos se integran en dicha categoría, o el artículo 74 ("escolarización"), todo ellos incluidos en el capítulo I ("alumnado con necesidad específica de apoyo educativo") de su título II, dedicado a la "equidad en la educación"; también se advierte la inclusión de reglas contenidas en sus artículos 80 y 81, que tratan, respectivamente, de los principios en materias de equidad y compensación de las desigualdades en la educación (capítulo II del título II) y de la escolarización.

Por consiguiente, en este precepto el anteproyecto no contiene novedades de relieve con respecto al régimen vigente en la materia, reiterando mandatos a las Administraciones competentes que ya obran en la legislación educativa. Idéntica valoración cabe realizar al artículo 31, en el que además de reglas ya previstas en los artículos 80 y 81 de la LOE, se incluyen reglas inspiradas en el artículo 12 de la LFN.

2.- Distinto juicio merece el artículo 24, dedicado a "la diversidad familiar como principio del sistema educativo".

En el apartado 1 de este precepto se establece que "las Administraciones Públicas competentes deben garantizar el respeto a la diversidad familiar como principio del sistema educativo, que debe tener su reflejo en los libros de texto y demás materiales de uso educativo, las actividades socioeducativas y de ocio complementarias que se organicen en los centros educativos y la capacitación y formación del profesorado y demás profesionales del ámbito educativo".

La LOE contiene una referencia expresa a la diversidad familiar en su artículo 1 ("principios"), precepto que tiene carácter de ley orgánica (disposición final séptima), en el que dispone que "el sistema educativo español, configurado de acuerdo con los valores de la Constitución y asentado en el respeto a los derechos y libertades reconocidos en ella, se inspira en los siguientes principios: l) El desarrollo de la igualdad de derechos, deberes y oportunidades, el respeto a la diversidad afectivo-sexual y familiar, el fomento de la igualdad efectiva de mujeres y hombres a través de la consideración del régimen de la coeducación de niños y niñas, la educación afectivo-sexual, adaptada al nivel madurativo, y la prevención de la violencia de género, así como el fomento del espíritu crítico y la ciudadanía activa".

Por ello, no es necesaria la reiteración de dicho principio en el artículo 24.1 del anteproyecto.

A lo que cabe añadir que, conforme a su disposición adicional vigesimoquinta ("fomento de la igualdad efectiva entre hombres y mujeres"), modificada por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, "los centros educativos deberán necesariamente incluir y justificar en su proyecto educativo las medidas que desarrollan para favorecer y formar en igualdad en todas las etapas educativas, incluyendo la educación para la eliminación de la violencia de género, el respeto por las identidades, culturas, sexualidades y su diversidad, y la participación activa para hacer realidad la igualdad" (apartado 3). Puede considerarse también que el respeto a las identidades y su diversidad comprende la de la familia en sus diversas manifestaciones.

Y por lo que se refiere a la mención al reflejo en los libros de texto, la disposición adicional cuarta de la LOE ("Libros de texto y demás materiales curriculares") dispone en su apartado 2:

"2. La edición y adopción de los libros de texto y demás materiales no requerirán la previa autorización de la Administración educativa. En todo caso, éstos deberán adaptarse al rigor científico adecuado a las edades de los alumnos y al currículo aprobado por cada Administración educativa. Asimismo, deberán reflejar y fomentar el respeto a los principios, valores, libertades, derechos y deberes constitucionales, así como a los principios y valores recogidos en la presente Ley y en la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, a los que ha de ajustarse toda la actividad educativa".

Por tanto, con arreglo a lo previsto en la LOE, los libros de texto han de incluir y reflejar y fomentar el respeto a, entre otros, los principios de su artículo 1, entre los que se encuentra el de diversidad familiar de su letra l).

Por estas razones, se considera que nada añade el proyectado artículo 24.1 al régimen vigente en la LOE.

En su apartado 2 el artículo 24 dispone que "de manera singular, los formularios y cuestionarios para el alumnado no podrán contener epígrafes no inclusivos". No se concreta a quién se dirige esta previsión, si a las comunidades autónomas o a los centros educativos, por lo que no es posible calibrar con exactitud su campo de aplicación. La LOE contiene numerosas referencias a la inclusión educativa -artículos 1.b), 4.3, 19.1 o 71.3, entre otros- sin que quede claro a qué se refiere el sintagma "epígrafes no inclusivos", habida cuenta de que el respeto a la diversidad del alumnado y a la diversidad familiar son principios del sistema educativo.

Se sugiere por ello que se revise el contenido de este artículo 24.2.

3.- Por su parte, el artículo 24.3 establece que "los padres y las madres o las personas adultas responsables no podrán limitar o impedir el acceso de niñas, niños y adolescentes a la información y su participación en actividades de sensibilización y difusión de la diversidad familiar que se desarrollen en el marco educativo, a fin de evitar una restricción de sus derechos a la educación y al libre desarrollo de su personalidad".

Esta regla ha sido cuestionada por diversas entidades y comunidades autónomas a lo largo de la tramitación del expediente, por considerar que supone una limitación del derecho de los padres previsto en el artículo 27.3 de la Constitución, conforme al cual "los poderes públicos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones".

A este respecto, debe recordarse que la STC 10/2014, de 27 de enero (F.J. 3) ha entendido que, en lo que respecta a la determinación por los padres del tipo de educación que habrán de recibir sus hijos, "este derecho constitucional se limita, de acuerdo con nuestra doctrina, al reconocimiento prima facie de una libertad de los padres para elegir centro docente (ATC 382/1996, de 18 de diciembre, FJ 4) y al derecho de los padres a que sus hijos reciban una formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones, art. 27.3 CE" [STC 133/2010, de 2 de diciembre, F.J. 5.b)].

A lo que añade, en relación con esta segunda vertiente, que "el derecho de los padres a decidir la formación religiosa y moral que sus hijos han de recibir, consagrado por el art. 27.3 de la Constitución, es distinto del derecho de elegir centro docente que enuncia el art. 13.3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aunque también es obvio que la elección de centro docente sea un modo de elegir una determinada formación religiosa y moral" (STC 5/1981, de 13 de febrero, F.J. 8).

Como se sintetiza en la STC 74/2018, de 5 de julio (F.J. 4), el genérico derecho a la educación recogido sintéticamente en el apartado 1 del artículo 27 de la Constitución y desarrollado en los apartados siguientes, tiene una doble "dimensión" o "contenido" de "derecho de libertad" y "prestacional" (STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 7), identificándose el primer contenido con "la libertad de enseñanza", entendida como "proyección de la libertad ideológica y religiosa y del derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas u opiniones que también garantizan y protegen otros preceptos constitucionales [especialmente artículos 16.1 y 20.1 a)]".

Dicha libertad de enseñanza, indica la STC 74/2018, se concreta a través de tres vías: el derecho a crear instituciones educativas, el derecho de los padres a elegir el centro y la formación religiosa y moral que desean para sus hijos y el derecho de quienes llevan a cabo personalmente la función de enseñar a desarrollarla con libertad.

Por lo que se refiere a la segunda vertiente, la STC 74/2018 recuerda que "la libertad de enseñanza (art. 27.1 CE) comprende a su vez la doble facultad de los padres de elegir el centro docente de sus hijos, que podrá ser de titularidad pública o privada, y de elegir la formación religiosa o moral que se ajuste a sus propias convicciones; facultad ésta última a la que se refiere específicamente el artículo 27.3 de la CE [SSTC 10/2014, de 27 de enero, FJ 3; 5/1981, FJ 7, y 133/2010, de 2 de diciembre, FJ 5 b); ATC 382/1996, de 18 de diciembre, FJ 4]. Una y otra facultad, siendo distinguibles, están evidentemente relacionadas: "es obvio que la elección de centro docente sea un modo de elegir una determinada formación religiosa y moral" (STC 5/1981, FJ 8). Ambas guardan una íntima conexión con el derecho de creación de instituciones educativas con ideario propio, no limitado a los aspectos religiosos y morales. En este sentido, "el derecho a establecer un ideario propio como faceta del derecho a crear centros docentes" se halla en "interacción" con el derecho de los padres a elegir el tipo de formación religiosa y moral que desean para sus hijos (STC 5/1981, FJ 8). La libertad de enseñanza de los padres "encuentra su cauce específico de ejercicio, por expresa determinación constitucional, en la libertad de creación de centros docentes (art. 27.6 CE)" [STC 133/2010, FJ 5 a)]".

En todo caso, como resalta el Tribunal Constitucional, el derecho a la educación, en general, y las facultades indicadas, en particular, no son absolutos. Antes bien, prosigue la STC 74/2018, "los derechos a crear instituciones educativas y a elegir el centro docente y la formación religiosa o moral de los hijos (art. 27, apartados primero, tercero y sexto, CE), como todo "derecho fundamental", admiten "restricciones que respondan a "un fin constitucionalmente legítimo" y que sean necesarias y adecuadas para alcanzar dicho objetivo" (STC 11/2016, de 1 de febrero, FJ 3, citando las SSTC 62/1982, de 15 de octubre, FFJJ 3, 4 y 5; 175/1997, de 27 de octubre, FJ 4; 49/1999, de 5 de abril, FJ 7, y 64/2001, de 17 de marzo). Caben, pues, cualesquiera restricciones que puedan considerarse ajustadas al "canon de proporcionalidad resultante de las normas constitucionales de protección de derechos fundamentales sustantivos", que "se resuelve en un triple juicio de adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto o ponderación de beneficios y perjuicios" (STC 93/2017, de 6 de julio, FJ 3)".

No cabe duda, entiende el Consejo de Estado, acerca de la naturaleza de derecho fundamental que reviste el derecho contemplado en el artículo 27.3 de la Constitución -que configura como principio del sistema educativo el artículo 1.q) de la LOE y que se recoge en el artículo 4 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación-, por lo que cualesquiera limitaciones que pudieran pretender establecerse para modularlo o restringirlo deberá hacerse respetando su contenido esencial, operación normativa que, por expresa previsión del artículo 81 de la Constitución, corresponde efectuar al legislador estatal por medio de ley orgánica. Y es que, como señaló la STC 193/2011, de 12 de diciembre, F.J. 3, los derechos fundamentales pueden verse sometidos "a ciertas modulaciones o límites...", como aquellos "que vienen impuestos por la necesidad de evitar que un ejercicio extralimitado del derecho pueda entrar en colisión con otros valores constitucionales (STC 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2)". Para el Tribunal Constitucional, tales límites, como recordara en la STC 195/2003, de 27 de octubre, F.J. 7, han de ser necesarios "para conseguir el fin perseguido, debiendo atender a la proporcionalidad entre el sacrificio del derecho y la situación en la que se halla aquel a quien se impone [...] y, en todo caso, respetar su contenido esencial".

Es cierto que, como recuerda la STC 31/2018, de 10 de abril, "no todo lo que "afecte" a los derechos fundamentales (...) es un desarrollo directo de esos derechos fundamentales, esto es, una regulación de sus aspectos esenciales que requiera de una disposición de las Cortes emanada con forma de Ley Orgánica. La Constitución veda al Decreto-ley afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos y, correlativamente, reserva a la ley ordinaria regular el ejercicio de tales derechos y libertades respetando su contenido esencial (art. 53.1); pero no obliga -por obvio que sea el recordarlo- a regular por ley orgánica las modalidades de su ejercicio ni los presupuestos o condiciones que los hagan efectivos, extremos que restan en los cometidos que la Constitución señala a la Ley ordinaria" [STC 127/1994, de 5 de mayo, FJ 3 b]".

Pero también lo es que la ley orgánica "será precisa cuando se acometa un desarrollo directo -global o de sus aspectos esenciales- del ámbito subjetivo u objetivo" de un derecho fundamental, lo que acontece "cuando el legislador incide en la "regulación de determinados aspectos esenciales para la definición del derecho, la previsión de su ámbito y la fijación de sus límites en relación con otras libertades constitucionalmente protegidas"" (STC 86/2017, de 4 de julio, F.J. 7).

Entiende el Consejo de Estado que los términos en que está enunciado el artículo 24.3 del anteproyecto, como una limitación expresa dirigida a los progenitores o los adultos responsables de los alumnos que afecta directamente al alcance y al ámbito del derecho que les reconoce el artículo 27.3 de la Constitución, y que se les impone por referencia a los derechos a la educación y el libre desarrollo de la personalidad de los menores, se inserta en esa jurisprudencia constitucional que exige que sea la ley orgánica la que establezca los límites del ejercicio de los derechos fundamentales.

Por las razones expuestas, se considera que la regla contenida en el artículo 24.3 del anteproyecto no respeta la reserva de ley orgánica y que debe suprimirse.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con el artículo 130.3 del Reglamento orgánico del Consejo de Estado.

13.- Artículo 29. Ámbito de aplicación

Este precepto define el ámbito de aplicación de las normas que regulan la "situación familiar de vulnerabilidad con personas menores de edad a cargo" previstas en el capítulo I del título II, que recoge las "medidas de apoyo a situaciones familiares específicas".

Se sugiere introducir en él varios ajustes.

En primer lugar, se observa que este precepto incorpora parcialmente reglas que se contienen en la LIMV, en particular en su artículo 11; pero debe hacerse notar que en el número 2.º de su segundo párrafo se hace referencia al "grado de discapacidad igual o superior al setenta y cinco por ciento", mientras que en el párrafo segundo del artículo 13.2.a) de la LIMV ese mismo porcentaje se fija en el sesenta y cinco por ciento. Debe revisarse esta disparidad, a fin de dilucidar si se trata de una errata o si, por el contrario, para este ámbito concreto se establece un porcentaje de discapacidad más elevado del que se regula en la LIMV.

En segundo término, no queda claro el alcance de la mención al "cuidador" -no recogida en la LIMV- que este mismo apartado contiene, en los siguientes términos:

"2.º. En el caso de que algún miembro de la unidad familiar tenga reconocido un grado de discapacidad igual o superior al setenta y cinco por ciento o incapacidad permanente absoluta o gran invalidez, ya sea de la persona o su cuidador, el límite de renta se verá incrementado en un veintidós por ciento".

La redacción transcrita no permite determinar a qué se refiere la expresión "ya sea de la persona o su cuidador", pues la discapacidad se refiere a "algún miembro de la unidad familiar", sin que parezca correcto que esa discapacidad se predique del cuidador del discapacitado. Se debe revisar esta redacción.

Finalmente, en cuanto a su párrafo final, referido a la situación de vulnerabilidad social, la inclusión de la palabra "además" sugiere que la vulnerabilidad es la suma de la económica y la social, posibilidad que tal vez no sea coherente con la finalidad tuitiva de la Ley proyectada. Por ello, se sugiere también que se revise la redacción de este párrafo final.

14.- Artículo 32. Derecho a protección específica de las familias numerosas y otros supuestos equiparados

1.- El artículo 32, el único incluido en el capítulo II del título II, dedicado a las "familias numerosas y supuestos equiparados", exige la adopción por parte de las Administraciones públicas de medidas que garanticen su protección y remite la determinación de las categorías en que deban clasificarse a lo dispuesto en la normativa estatal aplicable.

El análisis de este precepto debe hacerse a la luz del contenido de la disposición adicional segunda, la disposición transitoria tercera y la disposición final novena, referidas, respectivamente, a las "referencias a familias numerosas", la "vigencia de títulos de familia numerosa" y la "modificación de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas".

De la lectura de estos preceptos se infiere con total claridad la supresión por parte del anteproyecto de la categoría jurídica de "familia numerosa" y su sustitución por una más amplia, denominada "familia con mayores necesidades de apoyo a la crianza".

Como consecuencia de ello, las hasta ahora consideradas familias numerosas no pierden los derechos y ayudas que actualmente tienen reconocidos, sino su denominación y, por consiguiente, su individualización frente al resto de familias por razón del número de hijos que las integran. Los referidos derechos y ayudas se mantienen y se hacen extensivos a otras familias que pasan a integrar esa nueva categoría.

Esta modificación en el régimen jurídico de protección a las familias aún vigente ha sido, sin duda, una de las medidas del anteproyecto más contestadas, no solo por la sociedad civil -como así lo revelan las numerosísimas observaciones formuladas al respecto por distintas entidades, asociaciones y ciudadanos-, sino también por varias comunidades autónomas (entre ellas, las de Andalucía, Aragón, Castilla y León, Galicia, Madrid y Valenciana).

La específica protección que el ordenamiento jurídico dispensa a las familias numerosas ha sido una constante en nuestro derecho desde la creación del subsidio de familias numerosas en 1926, pudiendo mencionarse también como antecedente el Decreto de 27 de diciembre de 1932 -que, eliminó algunas ayudas, pero mantuvo otras-, si bien no existió un régimen unitario y completo hasta la Ley de 1 de agosto de 1941 de protección a las familias numerosas, sustituida después por la Ley sobre protección a las familias numerosas de 13 de diciembre de 1943 y su Reglamento de 31 de marzo de 1944.

El régimen jurídico de protección a estas familias se encuentra actualmente recogido en la ya citada de LFN -que derogó la Ley 25/1971, de 19 de junio, sobre protección a las familias numerosas, y el Decreto 3140/1971, de 23 de diciembre, que la desarrollaba-, cuyas previsiones completa su Reglamento de desarrollo, aprobado por Real Decreto 1621/2005, de 30 de diciembre.

Estas normas establecen un conjunto de beneficios en distintos ámbitos, como son la exención o reducción de determinadas tasas académicas y administrativas, las reducciones en tarifas por la utilización de determinados transportes o el acceso preferente a la vivienda y a determinados servicios o actividades.

Estas ayudas se conceden, como explica la propia exposición de motivos de la Ley, en atención a la "problemática particular" que estas familias presentan "por el coste que representa para ellas el cuidado y educación de los hijos o el acceso a una vivienda adecuada a sus necesidades", circunstancias que "pueden implicar una diferencia sustancial con el nivel de vida de otras familias con menos hijos o sin ellos" y cuyo tratamiento jurídico entronca con el principio de igualdad material consagrado en el artículo 9.2 de la Constitución, "que debe llevar al legislador a introducir las medidas correctoras necesarias para que los miembros de las familias numerosas no queden en situación de desventaja en lo que se refiere al acceso a los bienes económicos, culturales y sociales".

Desde esta perspectiva, la extensión de tales medidas correctoras a otras familias que, no siendo numerosas, participan de otras circunstancias que igualmente las hace merecedoras de una especial protección no solo no resulta objetable, sino que se valora positivamente.

Ahora bien, esta conclusión favorable no debe ocultar que, pese a que tales familias compartan con las numerosas la existencia de algún elemento que exija que los poderes públicos subvengan a sus específicas necesidades, concurre en las numerosas una circunstancia particular y exclusiva que las distingue de todas las demás, como es la contribución a la sociedad que estas familias hacen a través del capital humano que aportan. En un contexto demográfico caracterizado, como ya se ha apuntado, por el progresivo envejecimiento de la población y por un alarmante descenso de la natalidad, las familias numerosas ayudan a alcanzar la tasa de reemplazo generacional, cuya evolución en España no ha dejado de empeorar en las últimas décadas.

Atendiendo a esta realidad, las medidas de protección a las familias numerosas cobran pleno sentido y se configuran no solo como una forma de equilibrar el mayor coste que la crianza de un determinado número de hijos supone, sino también como una manifestación de la acción promocional que los poderes públicos deben desplegar para incentivar o premiar comportamientos que benefician a la sociedad en su conjunto.

La preocupación que el anteproyecto demuestra ante la realidad demográfica, reconocida explícitamente en la memoria que lo acompaña, contrasta con la decisión de suprimir la específica protección que el ordenamiento reconoce a las familias numerosas, eliminando su denominación e integrándolas en una categoría más amplia que engloba familias que afrontan realidades diversas.

No existe, sin embargo, ninguna explicación de los motivos que fundamentan esta decisión, que, como ya se ha indicado, no se objeta en lo relativo al reconocimiento de ayudas a las familias que las precisen.

En ausencia de dicha motivación y a la luz de las consideraciones expuestas, el Consejo de Estado entiende que debería reconsiderarse la eliminación de la mencionada categoría de familias numerosas. A las razones apuntadas ha de sumarse la constatación de que esta categoría no es algo exclusivo del ordenamiento español, sino que, por el contrario, goza de amplio reconocimiento en el ordenamiento de muchos países de nuestro entorno y, singularmente, de otros Estados miembros de la UE, como son Francia, Portugal, Luxemburgo, Holanda, Grecia, Bélgica o Italia, entre otros. La singularidad de este tipo de familias y el reconocimiento de la específica protección que merecen llevó incluso a plantear en el año 2018 la creación de la Tarjeta Europea de Familias Numerosas, un título destinado a permitir el disfrute por parte de sus titulares de los beneficios y ayudas reconocidos a estas familias en otros Estados miembros distintos de su país de origen que, sin embargo, no ha sido aún regulado.

La pervivencia de las familias numerosas como colectivo al que se dirige una específica acción protectora no resulta en modo alguno incompatible con el reconocimiento de la nueva categoría de familias con necesidades especiales de apoyo a la crianza ni con la creación de un título propio de estas, como tampoco impide la creación del título de familia monoparental, que sí se prevé en el anteproyecto como una medida singularizada de apoyo a este tipo de familias, distinta de las que se prevén para familias no monoparentales.

Sea cual sea la solución por la que finalmente opte el anteproyecto, el Consejo de Estado considera que han de formularse algunas observaciones concretas a la regulación que el anteproyecto establece en la materia y que se contiene, entre otras disposiciones, en el artículo 32 al que se refiere este subapartado del dictamen.

2.- La lectura de este precepto pone de manifiesto que la redacción de su primer apartado resulta poco precisa y debe, por ello, revisarse.

En primer lugar, llama la atención que el anteproyecto emplee expresamente la terminología "familias numerosas", dado que es la que denomina una categoría de familias que pretende suprimirse.

Cabe, además, objetar la distinción que se hace entre "familias numerosas" y "otras unidades familiares equiparadas", pues bastaría con identificar estas últimas como "otras familias equiparadas" o, si prefiere evitarse la reiteración del término "familias", "otros supuestos equiparados", como indica la rúbrica el precepto.

Por otro lado, entre los factores o elementos que singularizan a estas familias se incluye una referencia al "número superior de hijas e hijos", empleándose así un adjetivo comparativo en una frase que carece de término de comparación. Debe, por ello, modificarse la dicción de este precepto.

Asimismo, procede señalar que en este apartado se emplea el término "ascendiente" sin especificar si se le da el significado que comúnmente le corresponde (esto es, personas de quienes alguien desciende) o si, por el contrario, su sentido se circunscribe al que le otorga la LFN en su artículo 2.3:

"A los efectos de esta ley, se consideran ascendientes al padre, a la madre o a ambos conjuntamente cuando exista vínculo conyugal y, en su caso, al cónyuge de uno de ellos.

Se equipara a la condición de ascendiente la persona o personas que, a falta de los mencionados en el párrafo anterior, tuvieran a su cargo la tutela o acogimiento familiar permanente o preadoptivo de los hijos, siempre que éstos convivan con ella o ellas y a sus expensas".

Este extremo debe ser aclarado, pudiendo igualmente precisarse el alcance del término "descendientes", que no aparece en el artículo 2 del anteproyecto (pues se recurre en él al concepto de "filiación", que remite a la relación existente entre los progenitores y sus hijos) ni se emplea en ningún precepto de la LFN. En particular, habrá de expresarse si los descendientes son únicamente los hijos o si son todas las personas que descienden en línea directa de otra, supuesto este último que obligaría a introducir los correspondientes ajustes en la LFN, pues ninguna previsión a descendientes distintos de los hijos se recoge en ella (ni en la versión vigente ni en la propuesta por el anteproyecto).

Finalmente, debe ponerse de manifiesto que el artículo examinado menciona en su segundo apartado a las "familias con mayores necesidades de apoyo a la crianza", expresión que aparece por primera vez en este artículo y que se emplea para designar una novedosa categoría de familias que, pese a la importancia que tiene en la regulación proyectada, no se define en ningún precepto ni se dota de contenido concreto y preciso a través de una identificación precisa de las familias que se incluyen en ella. Entiende el Consejo de Estado que esta laguna debe ser colmada, a fin de garantizar la necesaria claridad de la norma y, con ello, reforzar la seguridad jurídica.

15.- Artículos 33 y 35. Ámbito de aplicación y supuestos protegidos

1. El artículo 33 encabeza la regulación contenida en el capítulo III del título II de la Ley, que tiene por objeto regular las "situaciones familiares en que exista una sola persona progenitora", delimitando su ámbito de aplicación.

Con carácter previo a cualquier consideración ha de reiterarse la recomendación de sustituir la expresión "situaciones familiares" por el término "familias" y de emplear el adjetivo "monoparental" en lugar del sintagma "en que exista una sola persona progenitora". La economía del lenguaje aconseja simplificar las construcciones lingüísticas y minimizar el esfuerzo, siendo este un principio que contribuye a aligerar los textos jurídicos y que facilita su comprensión.

Por lo demás, la categoría de "familias monoparentales" ya se emplea tanto en el ordenamiento estatal (así, por ejemplo, en los artículos 182, 190, 351 y 357 el TRLGSS, algunos de ellos modificados por el anteproyecto, sin alterar dicha denominación) como en los ordenamientos autonómicos (baste con mencionar el artículo 26 de la reciente Ley 12/2022, de 21 de diciembre, de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid, o la aún más reciente Ley 3/2023, de 7 de marzo, de familias monoparentales en La Rioja). El propio anteproyecto recurre a este adjetivo al regular en su artículo 37 el llamado "título de familia monoparental". Se trata, en definitiva, de una expresión consolidada en nuestro idioma para aludir a la realidad que en este capítulo se regula y así lo demuestra, también, el hecho de que muchas asociaciones lo hayan empleado en sus escritos de alegaciones (entre ellas, la Asociación Madres Solteras por Elección o MSPE, y la Asociación de Madres Solteras o FAMS).

Sentado este criterio terminológico, procede señalar que, de conformidad con este artículo, la regulación contenida en el citado capítulo será de aplicación a las familias "en que exista una sola persona progenitora, ya sea hombre o mujer, y uno o más descendientes, sobre los que tenga la guardia y custodia o la tutela exclusiva, en caso de personas menores de edad, o descendientes mayores sobre los que tenga curatela representativa o medidas de apoyo para el ejercicio de la capacidad análogas o que conviva con uno o más personas menores de edad en régimen de acogimiento familiar permanente o tutela o guarda con fines de adopción cuando se trata de la única persona acogedora o guardadora".

La formulación empleada por el proyecto adolece de una falta de claridad y precisión que debe corregirse. A modo de sugerencia, cabe proponer que se defina el ámbito de aplicación distinguiendo con nitidez los supuestos que tienen cabida en él, como son, en particular, los siguientes:

- Familia formada por una sola persona progenitora y uno o más descendientes menores de edad sobre los que tenga la guarda y custodia.

- Familia formada por una sola persona que ostente la tutela exclusiva de uno o más menores de edad o que conviva con una o más personas menores de edad en régimen de acogimiento familiar permanente o guarda con fines de adopción.

- Familia formada por una sola persona con uno o más descendientes mayores de edad sobre los que tenga curatela representativa o medidas de apoyo para el ejercicio de la capacidad análogas.

Estas son, a juicio del Consejo de Estado, las tres modalidades de familia monoparental que se regulan en el artículo 33, cuyo deslinde debe, pues, esclarecerse, siendo preciso, además, sustituir el término "guardia" por el de "guarda" (artículo 92 del Código Civil).

2.- Aclarado lo anterior, debe advertirse que el ámbito de aplicación de esta regulación no se limita a las mencionadas familias, sino que comprende también a los supuestos que se mencionan en los apartados 1 y 2 del artículo 35, con las precisiones incluidas en los apartados 3 y 4 de este mismo precepto.

En efecto, el artículo 35.1 aclara que "a efectos de la protección social y económica asociada al título de situación familiar en que exista una sola persona progenitora previsto en el artículo 37, se considerarán como tales las que figuran así definidas en el artículo 33 y su hija/o o hijas/hijos y, en su caso, nietas o nietos que cumplan las condiciones y requisitos del apartado 5".

Además de sugerir que se sustituya la referencia que se hace al título de familia monoparental por esta concreta expresión -que es la que emplea el artículo 37 en el que se regula y resulta más sencilla-, se propone trasladar esta regla al artículo 33, precepto en el que se define el ámbito al que se extiende la aplicación de las medidas de protección contenidas en este capítulo. Ello permitiría, además, suprimir la mención que el artículo 35.1 hace a "las que figuran así definidas en el artículo 33 y su hija/o o hijas/os", pues son precisamente las que se incluyen en el artículo que determina a quién se aplican las medidas de protección establecidas en este capítulo y en el que el contenido del artículo 35.1 pasaría a quedar integrado. De ese modo, se simplificaría la regulación contenida en aquel, en la que únicamente habría de incluirse una mención específica a los nietos y nietas.

Ahora bien, en relación con esta mención procede hacer notar que la extensión expresa de la aplicación de la Ley a núcleos de convivencia integrados por abuelos y nietos no se prevé en ningún otro precepto del anteproyecto. Ciertamente, podría entenderse que existe una mención implícita a este supuesto en el artículo 3.1, ya analizado, pues en él se identifica como familia a la formada "por un progenitor solo con sus descendientes". Una interpretación amplia de los términos empleados permitiría entender comprendida en esta frase a los mencionados núcleos de convivencia, lo que sería coherente con la previsión que realiza el artículo 35.1 analizado en relación con los nietos y nietas.

Sin embargo, como se advertido, esa extensión del ámbito de aplicación subjetivo de la norma no se prevé en el resto de la Ley de Familias. En conexión con esta cuestión, se ha sugerido ya que se precise el alcance del término "descendientes" que aparece en el artículo 32 (observación realizada en el subapartado anterior) por lo que debe recomendarse que, al hacerlo, se tenga en cuenta lo dispuesto en relación con las familias monoparentales, a fin de adoptar un criterio homogéneo para ambos tipos de familias en la regulación de esta cuestión.

3.- Por otro lado, debería también trasladarse al artículo 33 la regulación contenida en el artículo 35.2, en el que se relacionan los llamados "supuestos protegidos" que dan título a este precepto y que aluden a familias que no son monoparentales, pero que se caracterizan por la concurrencia de alguna circunstancia que determina que se equiparen a ellas.

Se trata, en particular, de las familias en las que la guarda y custodia sea exclusiva de una persona progenitora y sin derecho a percibir anualidades por alimentos; de aquellas en las que la progenitora haya sido víctima de violencia de género por parte del otro progenitor y ejerza la patria potestad y la guarda y custodia, tutela o curatela representativa o medidas de apoyo similares sobre sus hijas o hijos; y de aquellas en las que se produzca una ausencia temporal forzada de una de las dos personas progenitoras que le impida ejercer las responsabilidades parentales (ingreso en prisión, ingreso en centros sanitarios u otras razones análogas) por un periodo de tiempo previsible igual o superior a un año (letras a), b) y c) del artículo 35.2.

Entiende el Consejo de Estado que, por tratarse de supuestos en los que serán de aplicación las medidas de protección social y económica previstas para las familias monoparentales, su ubicación correcta se encuentra en el artículo 33, pues es el que determina a qué familias se extienden las referidas medidas, es decir, el que delimita su ámbito de aplicación. Deberían incluirse en él como apartado independiente.

Adicionalmente, ha de llamarse la atención acerca de la regla contenida en el apartado c) in fine, que dispone que, en los casos de "ausencia temporal forzada de una de las dos personas progenitoras" como son el ingreso en prisión o en centros sanitarios u otros motivos similares, "formarán la unidad familiar la otra persona progenitora junto con las hijas/os que dependan de ella".

Esta regla difiere de lo establecido con carácter general en el artículo 3.2.a) del anteproyecto que, al definir el "núcleo estable de convivencia", precisa que "se entenderá que la separación transitoria motivada por razón de estudios, trabajo, tratamiento médico, rehabilitación u otras causas justificadas, incluyendo los supuestos de fuerza mayor o privación de libertad, no rompe la convivencia, salvo en los casos de privación de libertad impuesta por resolución judicial por delito de violencia de género o doméstica". Al no romperse la convivencia, debe considerarse al progenitor ausente como integrante del núcleo familiar, lo que contradice con la regla mencionada, que para estos casos previene que la unidad familiar queda conformada por el otro progenitor y los hijos. Debe, pues, coordinarse la redacción de ambos preceptos, a fin de superar la divergencia apuntada.

4.- Las propuestas de mejora de delimitación del ámbito de aplicación de este capítulo deben aún completarse con una mención a las reglas recogidas en los apartados 3 y 4, que establecen la equiparación entre, por un lado, las personas progenitoras y aquellas que ejercen la tutela, curatela, guarda o acogimiento de menores de edad; y, por otro, entre las hijos y los hijos y las personas sometidas a alguno de esos sistemas de protección.

Pero sucede que, así como el apartado 3 parece establecer una aclaración relativa al conjunto de la regulación (se limita a indicar "a estos efectos", sin mayor precisión), el apartado 4 se circunscribe a "lo previsto en el apartado 1", lo que no parece tener sentido, pues ambos apartados, el 3 y el 4, regulan una misma cuestión desde dos perspectivas complementarias: la de la relación que existe entre progenitores e hijos, que se equipara a la que existe entre quienes ejercen la tutela, la guarda o el acogimiento y quienes están sujetos a alguno de estos sistemas de protección.

Esta equiparación resulta innecesaria en relación con el artículo 35.1, pues, en caso de trasladarse al artículo 33, su contenido quedaría integrado en él y ya se contiene ahí una referencia expresa a los supuestos de tutela, curatela, guarda y acogimiento familiar.

Por consiguiente, las reglas de equiparación únicamente cobran sentido en relación con el artículo 35.2, que pasaría a ser el artículo 33.2. Podrían, pues, incluirse ahí como párrafo independiente.

En definitiva, de acogerse estas sugerencias, el artículo 33 incluiría dos apartados:

- El primero recogería su contenido actual con una fórmula idéntica o similar a la propuesta, a fin de deslindar adecuadamente los supuestos que se incluyen en él. Podría incluir, además, un párrafo relativo a los nietos y nietas, si ese es el designio del legislador, que en tal caso habría de hacer extensiva esa regla a las familias numerosas.

- El segundo incorporaría los supuestos protegidos del artículo 35.2, aclarando en un segundo párrafo el alcance de los términos empleados en él.

5.- Despojado el artículo 35 de la regulación establecida en los apartados 1 a 4, su contenido quedaría limitado a los actuales apartados 5, 6 y 7. En ellos se establecen las reglas que deben concurrir para ostentar el título de familia monoparental (así se infiere de la remisión que hacen al artículo 35.1, que menciona dicho título). Por ello se considera que su ubicación correcta se encuentra tras el artículo 37, que regula el "reconocimiento de la condición de la situación familiar en que existe una sola persona progenitora".

16.- Artículo 34. Derecho a la protección específica de las situaciones familiares en que exista una sola persona progenitora

Este precepto define el contenido de la protección específicamente prevista para las familias monoparentales (expresión ésta que, se insiste, es la que debería figurar en la rúbrica).

En su apartado 5 menciona a las "situaciones de vulnerabilidad", sin especificar si deben entenderse por tales las previstas en el artículo 29 del anteproyecto (relativo a la situación familiar de vulnerabilidad con personas menores de edad a cargo) u otras que, en tal caso, deberían quedar correctamente delimitadas.

El apartado 6, por su parte, garantiza el derecho de estas familias a acceder de forma prioritaria a políticas que busquen garantizar la corresponsabilidad, un principio que, por definición, se proyecta naturalmente sobre las familias en las que existen dos progenitores. Son pues, estas familias las que deberían gozar de ese acceso prioritario, derecho cuyo contenido en relación con las familias monoparentales tal vez debiera precisarse en este precepto. Ha de advertirse, además, que el anteproyecto lo limita a aquellas en las que "exista una sola mujer progenitora", excluyendo así a las familias monoparentales que dependen de un varón. No se aclara el fundamento de esta exclusión, por lo que se sugiere suprimirla y garantizar el mencionado derecho a todas las familias monoparentales, sin distinción.

17.- Artículo 36. Categorías de las situaciones familiares en que exista una sola persona progenitora

En este precepto, siguiendo la estructura implantada por la LFN, se establecen dos categorías de familias monoparentales, especial y general, incluyéndose en la primera de ellas las siguientes:

"a) Especial:

1º. Las que cuenten con dos o más hijas o hijos.

2º. Las que cuentan con una hija o hijo, cuando sus ingresos anuales, divididos por el número de integrantes, no superen en cómputo anual el ciento cincuenta por ciento del IPREM vigente, incluidas las pagas extraordinarias.

3º. Las que cuentan con una hija o hijo que tenga reconocido un grado de discapacidad igual o superior al treinta y tres por ciento o una incapacidad para trabajar o sea persona en situación de dependencia.

4º. Las familias en que la persona progenitora tenga reconocido un grado de discapacidad igual o superior al treinta y tres por ciento o una incapacidad para trabajar o sea persona en situación de dependencia".

Por su parte, en la categoría general se integrarán todas las familias monoparentales que no se encuentren en uno de los supuestos de la categoría especial.

Debe señalarse en este punto que el artículo 34.2 cuenta con dos incisos; en el primero prevé que las familias monoparentales serán objeto de una protección social y económica que atienda a sus necesidades específicas, en tanto que en el segundo dispone que las familias monoparentales que cuenten con dos o más hijas o hijos serán beneficiarias de, al menos, la acción protectora prevista para las familias con mayores necesidades de apoyo a la crianza en los términos establecidos en la LFN. A juicio del Consejo de Estado, el primero inciso es superfluo, toda vez que los artículos 38 a 42 se dedican a establecer los ámbitos a que se extiende la específica protección dispensada a dichas familias por la normativa proyectada.

Por lo que se refiere al segundo inciso, en conexión con el citado artículo 36.a).1.º, podría considerarse que las familias monoparentales que cuenten con dos o más hijos serán una familia monoparental de carácter especial y, al tiempo, que gozarán, al menos, de la protección que la LFN dispensa a las familias en ella reguladas. Cabe al respecto apuntar que, de conformidad con el artículo 37.10 del anteproyecto, el título de familia monoparental es compatible con el título de familia numerosa.

El análisis de esta materia obliga a poner en conexión las previsiones de los referidos artículos 34.2 y 36 del anteproyecto con la modificación que del artículo 4 de la LFN, dedicado a las categorías de familia numerosa, lleva a cabo el apartado cinco de la disposición final novena del anteproyecto; en concreto, se establece lo siguiente:

"1. Las familias con mayores necesidades de apoyo a la crianza, por razón del número de hijos o hijas que reúnan las condiciones de los artículos 2 y 3 de esta ley, se clasificarán en alguna de las siguientes categorías:

a) Especial: las de cuatro o más hijas o hijos y las de tres hijas o hijos que de los cuales al menos dos procedan de uno o más partos, adopciones o acogimientos o guarda con fines de adopción múltiples.

No obstante, las unidades familiares con tres hijos se clasificarán en la categoría especial cuando los ingresos anuales de las mismas, divididos por el número de miembros que las componen, no superen en cómputo anual el 150 por ciento del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM) vigente, incluidas las pagas extraordinarias.

Igualmente, se incluirán en esta categoría las situaciones familiares previstas en el artículo 33 de la Ley xx/20xx, de xx de xxxxxx, de familias, cuando tengan dos o más hijas o hijos.

b) General: las restantes unidades familiares no señaladas en la letra anterior.

2. Cada hijo con discapacidad o con incapacidad para trabajar, en los términos definidos en el apartado 5 del artículo 2, computará como dos para determinar la categoría en que se clasifica la unidad familiar de la que forma parte".

Como puede apreciarse, el nuevo tercer párrafo de este artículo 4.1.a) de la LFN integra a las familias monoparentales en la categoría especial de familias numerosas, siempre y cuando tengan dos o más hijas o hijos. Ello implica que, de entre los supuestos que regula en el artículo 36, quedarían comprendidos en la categoría de familia numerosa especial los de los números 1.º y 3.º del apartado a), ya que en este caso operaría la regla de doble cómputo del hijo con discapacidad del proyectado artículo 4.2 de la LFN, si bien debe indicarse que en el artículo 36.a).3.º se hace referencia también "al menor en situación de dependencia", calificación jurídica que no recogen los artículos 2.5 y 4.2 de la LFN junto a la discapacidad y la incapacidad para trabajar y que se sugiere revisar a fin de coordinar adecuadamente el anteproyecto con la modificación de la LFN.

En este punto ha de llamarse la atención acerca de la regla de equiparación que contiene el ya mencionado artículo 34.2 del anteproyecto, habida cuenta de lo establecido en el referido tercer párrafo del artículo 4.1.a) de la LFN, en la redacción dada por el anteproyecto. Entiende el Consejo de Estado que, desde el momento en que conforme a la regla que en él se contiene, las familias monoparentales con dos o más hijos o hijas quedan clasificadas en la categoría de familia numerosa especial, carece de sentido que el artículo 34.2 prevea su condición de beneficiarias de la acción protectora prevista en la LFN. Ha de repararse, además, en que el artículo 2.2.a) de la LFN, modificado por el apartado tres de la disposición final novena del anteproyecto, equipara a las familias numerosas a aquellas familias monoparentales que cuenten con "dos hijas o hijos, sean o no comunes, cuando al menos uno de éstos sea persona con discapacidad o con incapacidad para trabajar". Por todo ello, el Consejo de Estado considera que procede suprimir el artículo 34.2 del anteproyecto.

18.- Artículo 37. Reconocimiento de la condición de situación familiar en que existe una sola persona progenitora

En este precepto el anteproyecto se inspira con claridad en la LFN, cuya estructura reproduce en gran medida a la hora de regular la existencia del título de familia monoparental, las autoridades competentes para su expedición, la vigencia y la renovación el título y el régimen de infracciones y sanciones, entre otros extremos.

Algunas comunidades autónomas han considerado que en este precepto podría producirse una extralimitación por el Estado del ejercicio de la competencia que le reconoce el artículo 149.1.1.ª de la Constitución.

A fin de efectuar una valoración de esas alegaciones, ha de indicarse que este artículo 37 no solo atiende a la LFN, sino también a su Reglamento de desarrollo, aprobado por el Real Decreto 1621/2005, norma que también se ampara en dicho título competencial -además de en el artículo 149.1.17.ª de la Constitución-.

En particular, el proyectado artículo 37.2, último párrafo, y el artículo 37.3 son prácticamente una reproducción de los artículos 2.5 (primer párrafo) y 2.3 de dicha norma reglamentaria, respectivamente. Esta técnica no implica per se una extralimitación competencial, pero sí revela, a juicio del Consejo de Estado, una elevación de rango de la regulación de materias que el propio legislador estatal defirió a la potestad reglamentaria. A fin de evitar un tal vez no deseado efecto de congelación de rango, debería preverse la atribución de rango reglamentario a esas concretas previsiones; ello a su vez contribuiría a liberar el texto legal de un carácter reglamentista ajeno a la identificación de las leyes como normas de alcance general y más abstracto que el que corresponde a sus normas de desarrollo.

Junto a ello, el artículo 37.4 contiene un conjunto de reglas sobre la vigencia del título que carecen de paralelo en la LFN y su Reglamento de ejecución. Ello no implica que no puedan albergarse en el anteproyecto, en virtud de la competencia del artículo 149.1.1.ª de la Constitución, pues el amplio ámbito de realidades familiares sobre las que se proyecta la regulación de la familia monoparental implica que la vigencia del título puede diferir según las circunstancias concurrentes y requerir, en consecuencia, de reglas específicas de delimitación. Por medio del establecimiento de dichas reglas de vigencia específicas puede entenderse que el Estado completaría la regulación del ámbito temporal de los títulos regulados, determinación que puede encontrar encaje en la referida competencia estatal.

Finalmente, por lo que se refiere a este artículo 37, sus apartados 8 y 9 disponen lo siguiente:

"8. El incumplimiento de las obligaciones a que estuvieran sujetas las personas que formen parte de unidades familiares que tengan reconocida esta condición de acuerdo con esta ley, podrán constituir infracciones administrativas cuando se produzcan las conductas y hechos tipificados como tales si concurriera dolo o culpa.

En este sentido, se considera responsable a cualquiera de los miembros que integren la unidad familiar que realice alguna de las conductas o de los hechos constitutivos de infracción administrativa.

9. A los efectos previstos en el apartado anterior, será de aplicación supletoria el régimen de obligaciones, infracciones y sanciones establecido en el título III de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre.

Asimismo, será de aplicación supletoria a lo previsto en este artículo lo establecido en el título I de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, en aquellos aspectos que no estén expresamente regulados y que pudieran serle de aplicación".

La llamada a la aplicación supletoria de la LFN es, por tanto, doble, extendiéndose a lo previsto en su título I, sobre "disposiciones generales", y a lo dispuesto en su título III, dedicado al "régimen de obligaciones, infracciones y sanciones" en materia de familias numerosas. En suma, lo que se pretende por el Estado es la aplicación supletoria de una norma dictada al amparo del artículo 149.1.1.ª de la Constitución a otra disposición que se proyecta dictar al amparo, en este punto, de la misma competencia estatal.

Pues bien, por lo que se refiere a la posible aplicación supletoria del título I de la LFN (artículos 1 a 8) en los aspectos que no estén expresamente regulados en el artículo 37 y que pudieran serle de aplicación, una lectura de dichos preceptos -en la versión actual y en la modificada por la disposición final novena del propio anteproyecto- ponen de relieve que las previsiones de dicho título I referidas al título de familia numerosa han sido prácticamente todas reproducidas en el artículo 37, a salvo la contenida en el párrafo segundo del artículo 6 sobre vigencia del título y la dedicada al régimen de recursos en el artículo 8 LFN. Por ello no se considera adecuada la introducción en el citado artículo 37.9 de la regla de la aplicación supletoria, habida cuenta de que el anteproyecto puede ya incluir por sí mismo aquellas previsiones que considere necesarias para completar el régimen el título de la familia monoparental o, en su caso, deferirlo a su eventual desarrollo reglamentario, como ocurrió con el ya citado Reglamento de 2015 de la LFN. Cualquiera de estas soluciones permitiría evitar la fragmentación del régimen jurídico de las familias monoparentales, garantizando que queda establecido en su grupo normativo, dándose satisfacción así al propósito de la Ley de Familias de superar la dispersión normativa existente.

Atendiendo a estas observaciones, el Consejo de Estado entiende que debe suprimirse el párrafo segundo del artículo 37.9.

10. Como se ha indicado, también el párrafo primero del artículo 37.9 prevé la aplicación supletoria de la LFN por cuanto el anteproyecto, a diferencia de lo que acontece con el título III de aquella, no establece su propio régimen de infracciones y sanciones al amparo del artículo 149.1.1.ª de la Constitución.

Pues bien, entiende el Consejo de Estado que dicha regla de aplicación supletoria no es correcta.

Cuando el Estado ejerce la competencia prevista en el artículo 149.1.1.ª, "más que establecer una reserva material exclusiva a favor del Estado", lo que puede hacer "es introducir condicionamientos normativos vinculantes para las Comunidades Autónomas en aras de asegurar la igualdad sustancial de derechos y deberes de todos los españoles" (STC 18/2017, de 2 de febrero).

De este modo, una vez que el Estado establece el régimen del título de familia monoparental, corresponde a las comunidades autónomas, en ejercicio de sus competencias propias, dictar las normas por medio de las que completarán las condiciones básicas fijadas por el Estado, normas que podrán incluir el correspondiente régimen sancionador. Pero en defecto o en ausencia de esas previsiones autonómicas específicas en la materia, habrá de estarse a lo que esas mismas disposiciones prevean, incluida la eventual aplicación de sus normas sancionadoras.

En este sentido cabe recordar que la STC 142/2016, de 21 de julio, declaró la inconstitucionalidad del apartado 2 de la disposición transitoria única de la Ley 28/2015, de 30 de julio, para la defensa de la calidad alimentaria, que establecía la aplicación supletoria del procedimiento sancionador establecido en el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, mientras no se desarrollase un procedimiento sancionador propio. A juicio del Tribunal, en virtud de dicha previsión, "el legislador estatal contempla la aplicación supletoria de su propia normativa, en materia de procedimiento sancionador, en un ámbito, el agroalimentario, en el que la competencia legislativa y de ejecución (sin perjuicio del respeto a las bases estatales) corresponde a la Generalidad de Cataluña. Ello supone que incumbe a ésta la regulación del procedimiento sancionador correspondiente, sin perjuicio de que haya de ajustarse al "procedimiento administrativo común", cuya configuración es de exclusiva competencia estatal (art. 149.1.18 CE)" (F.J. 13).

A la luz de esta doctrina y teniendo en cuenta que la competencia para establecer el régimen sancionador se reconoce al ente titular de la competencia para regular la materia concreta sobre la que tal régimen se proyecta, es claro que deben ser las comunidades autónomas quienes definan las infracciones y sanciones aplicables en relación con las familias monoparentales. Cierto es que la ausencia de regulación de esta cuestión por alguna de ellas podría dar lugar a un vacío normativo. Aun cuando son las propias comunidades autónomas las que deberían igualmente identificar el régimen aplicable supletoriamente, cabría la posibilidad de que la legislación estatal tratarse de salvar la laguna apuntada con una previsión que en todo case respetase la mencionada competencia autonómica y que podría quedar redactada en los términos que a continuación se indican o en unos similares:

"A los efectos previstos en el apartado anterior y en ausencia de regulación expresa por parte de las Comunidades Autónomas, será de aplicación supletoria el régimen de obligaciones, infracciones y sanciones..."

19.- Artículo 55. Protección social y económica de las situaciones familiares en las que existan hijas o hijos de uniones anteriores

1.- De acuerdo con la disposición final decimoquinta del anteproyecto, este apartado se dicta en ejercicio de la competencia que el artículo 149.1.8.ª de la Constitución Española atribuye al Estado en materia de legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las comunidades autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan.

En su primer párrafo, el artículo 55.2 señala que el alcance de las relaciones entre las personas menores de edad y los cónyuges o parejas de hecho de sus progenitores, derivadas de la convivencia, "se definirán y regularán atendiendo a cada situación familiar de forma individualizada. En todo caso se escuchará y tendrá en cuenta la opinión de las personas menores de edad afectadas". Esta remisión a una futura regulación de las reglas de convivencia entre menores de edad y los cónyuges o parejas de hecho de sus progenitores, sin más límites que la necesidad de atender a cada situación familiar de forma individualizada y tener en cuenta la opinión de las personas menores de edad afectadas resulta, a juicio del Consejo de Estado, excesivamente amplia e indeterminada.

Junto a esta observación general, no es gratuito recordar que el interés superior del menor -al que hace referencia el apartado 1 del propio artículo 55- siempre debe prevalecer sobre cualquier otro interés legítimo que pudiera concurrir, tal y como se desprende del Código Civil y establece expresamente el artículo 2.1 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Por otra parte, en cuanto al último inciso del comentado artículo 55.2 del anteproyecto ("En todo caso se escuchará y tendrá en cuenta la opinión de las personas menores de edad afectadas"), no puede ignorarse que, con arreglo al artículo 2.2 de la Ley Orgánica 1/1996, a efectos de la interpretación y aplicación en cada caso del interés superior del menor se tendrán en cuenta, entre otros criterios, la consideración de sus deseos, sentimientos y opiniones, "así como su derecho a participar progresivamente, en función de su edad, madurez, desarrollo y evolución personal, en el proceso de determinación de su interés superior".

En resumen, entiende el Consejo de Estado que la remisión a una futura regulación de estas situaciones familiares, en particular en cuanto afectan a menores, no puede hacerse en términos tan amplios como los previstos en el primer párrafo del artículo 55.2 del anteproyecto; que, en todo caso, esa regulación deberá atender al interés superior del menor, y que la participación de este en el proceso de determinación de su interés superior debe hacerse en los términos establecidos en la Ley Orgánica 1/1996.

El párrafo segundo del artículo 55.2 contempla una regla específica aplicable a este tipo de situaciones familiares, cuando se produzca una ruptura de convivencia, al prever que "se considerará la posibilidad de que niñas, niños y adolescentes puedan seguir relacionándose con la pareja y/o los hijos e hijas de la pareja de su progenitor, salvo que ello fuera contrario a su interés superior". Lo cierto, sin embargo, es que el artículo 160.2 del Código Civil permite ya alcanzar esta finalidad de mantenimiento de la indicada relación con los hijos menores de la expareja, al haberse incorporado el concepto de allegado. Dispone así el referido precepto que "[N]o podrán impedirse sin justa causa las relaciones personales del menor con sus hermanos, abuelos y otros parientes y allegados. En caso de oposición, el Juez, a petición del menor, hermanos, abuelos, parientes o allegados, resolverá atendidas las circunstancias. Especialmente deberá asegurar que las medidas que se puedan fijar para favorecer las relaciones entre hermanos, y entre abuelos y nietos, no faculten la infracción de las resoluciones judiciales que restrinjan o suspendan las relaciones de los menores con alguno de sus progenitores". La jurisprudencia ha aplicado este concepto de "allegado" a relaciones de diverso tipo, partiendo de la definición que al efecto ofrece el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española: "Dicho de una persona: Cercana a otra en parentesco, amistad, trato o confianza" (STS de 12 de mayo de 2011 y de 1 de marzo de 2019).

A juicio del Consejo de Estado, el Código Civil constituye una sede material más acertada para una previsión de este tipo; por este motivo, en aras de preservar la seguridad jurídica y dado, además, que el reproducido precepto del Código Civil tiene un contenido normativo más claro que el del comentado artículo 55.2 del anteproyecto, se sugiere eliminar el párrafo segundo de dicho artículo.

2.- El apartado 3 del artículo 55 contiene una regla específicamente aplicable al ámbito educativo, disponiendo lo siguiente:

"Las Administraciones Públicas competentes preverán que en los baremos de admisión a centros educativos se tengan en cuenta, a efectos de inscribir a una persona menor de edad perteneciente a estas situaciones familiares, el hecho de que sus hermanas/os con los que sólo compartan una persona progenitora, o aquellos con los que convivan, ya asistan a los mismos".

La regulación de la admisión de alumnos y alumnas en centros públicos y privados concertados corresponde a las Administraciones educativas, con respeto, en todo caso, a lo establecido en la legislación básica estatal. En particular, el artículo 84.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, contiene las reglas básicas aplicables cuando no existan plazas suficientes, estableciendo que el proceso de admisión "se regirá por los criterios prioritarios de existencia de hermanos o hermanas matriculados en el centro; proximidad del domicilio o del lugar de trabajo de alguno de sus padres, madres o tutores legales y la renta per cápita de la unidad familiar. Asimismo, se tendrá en cuenta que los padres, madres o tutores legales trabajen en el centro, la condición legal de familia numerosa, de alumnado nacido de parto múltiple, de familia monoparental, la situación de acogimiento familiar del alumno o alumna, la concurrencia de discapacidad en el alumno o alumna o en alguno de sus padres, madres o hermanos y hermanas y la condición de víctima de violencia de género o de terrorismo. Ninguno de estos criterios tendrá carácter excluyente ni podrá suponer más del 30 % del total de la puntuación máxima, salvo la proximidad al domicilio que podrá superar ese límite".

El primero de los dos supuestos a los que se refiere el artículo 55.3 del anteproyecto ("el hecho de que sus hermanas/os con los que sólo compartan una persona progenitora" asistan al centro educativo correspondiente) se encuentra ya previsto en el referido artículo 84.2 de la Ley Orgánica de Educación como criterio prioritario a aplicar en los procesos de admisión, pues el concepto de "hermanas o hermanos matriculados en el centro" debe incluir también a los de vínculo sencillo, que es a los que parece referirse el artículo 55.3 en el inciso reproducido. Si lo que se pretende es una mera clarificación en este sentido, debería incluirse en el propio artículo 84.2 de la Ley Orgánica de Educación.

El artículo 55.3 del anteproyecto se refiere también a la necesidad de tener en cuenta en los baremos de admisión a centros educativos el hecho de que ya asistan a estos "aquellos con los que convivan" los menores de que se trate. El tenor del precepto no resulta claro en relación con este segundo inciso, que puede interpretarse conjuntamente con el resto de la frase ("hermanas/os con los que sólo compartan una persona progenitora, o aquellos con los que convivan") o separadamente ("aquellos con los que convivan").

En el primer caso, esto es, si el inciso "o aquellos con los que convivan" se entiende referido a hermanas/os con los que la "persona menor de edad perteneciente a estas situaciones familiares" conviva, habría que concluir que la precisión es innecesaria, pues el artículo 84.2 de la Ley Orgánica de Educación se refiere ya con carácter general a hermanas o hermanos matriculados en el mismo centro.

Pero, dado el contenido del capítulo y del precepto, parece más lógico interpretar el inciso de forma independiente, como referido a otros menores (no hermanos) con los que se conviva (en particular, los hijos de la pareja de uno de los progenitores, pues tal es precisamente la situación contemplada en este artículo 55). En tal caso, habría que concluir que el precepto introduce un criterio nuevo adicional a los previstos en el artículo 84.2 de la Ley Orgánica de Educación, lo que, además de ser inconveniente desde el punto de vista de la seguridad jurídica, no puede hacerse mediante una disposición legal ordinaria (como será el artículo 55 del anteproyecto sometido a dictamen). El citado artículo 84.2 de la Ley Orgánica de Educación tiene, con arreglo a la disposición final séptima de la misma norma, carácter orgánico, y ese mismo carácter deberá tener cualquier ampliación de los criterios básicos de admisión en los centros educativos. También en este caso, por tanto, habría que suprimir esta previsión del artículo 55.3.

Esta observación tiene carácter esencial, a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

20.- Artículo 60. Apoyo a la integración social y reagrupación familiar

El artículo 60 integra el capítulo X del título II, que establece las medidas de apoyo a la integración social y reagrupación familiar de "situaciones familiares en las que alguno de sus miembros procede de otro Estado o territorio, o de emigrantes retornados".

Gran parte del contenido de este artículo carece de contenido propiamente normativo. En línea con otros preceptos del anteproyecto, algunos ya mencionados en el apartado III de las consideraciones de este dictamen, se realizan en él declaraciones programáticas que no se concretan en medidas específicas y que, en su caso, corresponde adoptar en el marco de la legislación aplicable a la materia, en particular, la legislación de extranjería.

Un ejemplo de lo apuntado es el apartado 1 del artículo 60 ("Las personas que formen parte de situaciones familiares en que alguno o algunos de sus integrantes residen fuera del territorio nacional tienen derecho a medidas de apoyo para atender las dificultades personales y relacionales que se deriven de la separación"), y también su apartado 2 ("Las políticas migratorias deberán tener en cuenta de forma específica la dimensión y los lazos familiares de las personas migrantes a fin de permitirles elegir si mantener la relación familiar transnacional o reunirse a través de la reagrupación familiar, especialmente en el caso de niñas, niños y adolescentes que se ven separados de sus respectivas familias cuando están inmersos en un proceso migratorio, de acuerdo con lo previsto en la legislación de extranjería").

El apartado 3 del artículo 60 contiene dos medidas de alcance más definido. En la letra a), el precepto establece que los niños y niñas cuyos progenitores se encuentren en situación irregular "serán dotados de un Número de Identidad de Extranjero, que será concedido conforme a lo establecido en la normativa de extranjería aplicable". De forma más rigurosa, el anteproyecto debería referirse a la concesión del NIE en estos casos "con arreglo al procedimiento establecido en la normativa de extranjería aplicable", que no es otro sino el contenido en el artículo 206 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, aprobado por Real Decreto 557/2011, de 20 de abril. Es más, a juicio del Consejo de Estado, sería conveniente que este nuevo supuesto de emisión de NIE se refleje también, mediante la correspondiente reforma reglamentaria, en el artículo 206.1 del Reglamento de extranjería.

La letra b) del artículo 60.3 del anteproyecto dispone que "se facilitará el trámite matrimonial o la inscripción en un registro de parejas de hecho de los progenitores independientemente de su situación administrativa, con plena garantía del cumplimiento de los requisitos legalmente previstos, especialmente en relación con la capacidad y el consentimiento". En primer lugar, cabe aclarar que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 44 del Código Civil, la situación administrativa -regular o irregular- del extranjero es irrelevante a efectos de contraer matrimonio en España. Sentado lo anterior, no queda claro cuál es el concreto alcance de la previsión contenida en el precepto ("Se facilitará el trámite (...) o la inscripción...").

El apartado 4 contiene una regla específicamente aplicable a las "familias procedentes de otro Estado o territorio", lo que, en rigor, queda fuera del ámbito de aplicación de este precepto, referido a familias en las que alguno de sus miembros -y no, por tanto, todo el núcleo de convivencia- proceda de otro país, cobrando con ello sentido las previsiones relativas a la reagrupación familiar.

Finalmente, el apartado 5 del artículo 60 se refiere al apoyo activo a las situaciones familiares de emigrantes retornados. En relación con este punto, hay que recordar que el título II de la Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la ciudadanía española en el exterior, contiene una amplia regulación de la política integral en materia de retorno a la que debería hacerse referencia en este precepto. Por otra parte, y de igual forma que se mencionan los planes de retorno de las distintas Administraciones públicas (existe un Plan de Retorno estatal y otros tantos autonómicos), cabría hacer referencia a la Oficina Española del Retorno (actualmente dependiente del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones) y a los entes o agencias equivalentes de las comunidades autónomas o corporaciones locales, en la medida en que son los encargados de facilitar, orientar y asesorar a los españoles que decidan retornar. En fin, cabe observar que el precepto proyectado restringe la aplicación de estas medidas de apoyo activo en relación con los españoles que hayan residido al menos un año en el extranjero, y durante el primer año tras su retorno, límites temporales que no recoge la Ley 40/2006 (tampoco el plan estatal aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 2019) y que no han sido justificados en el expediente, por lo que se sugiere reconsiderarlos.

21.- Artículo 61. Relaciones familiares de la población penitenciaria

Según la disposición final decimoquinta del anteproyecto, este artículo "se dicta al amparo de las competencias que el artículo 149.1.6.ª de la Constitución Española atribuye al Estado en materia de legislación penitenciaria".

El precepto prevé, en síntesis, que se garantizará "el mantenimiento de las relaciones familiares" a la población penitenciaria y a los menores que cumplen medidas de internamiento. La palabra "relaciones" se ha de entender en el sentido de una de las acepciones que el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española ofrece para el término "relación": "Conexión, correspondencia, trato, comunicación de alguien con otra persona".

En cuanto a los menores que cumplen medidas de internamiento, la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, ya establece el derecho de estos "a comunicarse libremente con sus padres, representantes legales, familiares u otras personas" (artículo 56.2.h). Esto tiene su desarrollo en el Reglamento de la Ley Orgánica, aprobado por Real Decreto 1774/2004, de 30 de julio, que sin embargo prevé la posibilidad de que el director del centro pueda ordenar en ciertos casos, por el bien del menor, la suspensión temporal o terminación de cualquier visita, o acordarlo cautelarmente en otros, sujeto a la aprobación judicial (artículo 40, apartados 6 y 7).

El artículo 61 del anteproyecto prevé que ese mantenimiento de las relaciones familiares se garantizará para los internos en centros penitenciarios "conforme a la legislación penitenciaria". Pero no contempla análoga previsión para los centros de menores. En consecuencia, cabría entender que el precepto supone una derogación parcial del citado Real Decreto 1774/2004, de 30 de julio, en cuanto contempla posibles restricciones en el mantenimiento de las relaciones familiares. Para evitar este efecto, tal vez no pretendido ni desde luego conveniente, habría que añadir a la expresión "conforme a la legislación penitenciaria" la fórmula "y de menores", llevando el inciso al final del artículo.

Sin embargo, más allá de este punto, se ha de plantear el sentido general que el precepto tiene, en cuanto se relaciona con el régimen penitenciario. A decir del preámbulo del anteproyecto, "se contemplan medidas para otros colectivos con necesidades singulares, como la población reclusa". Esta expresión, unida a la proclamación del título competencial antes señalada, parece indicar una innovación en el ordenamiento.

Como es sabido, las comunicaciones y visitas son el instrumento principal para desarrollar las relaciones familiares del conjunto de los internos. Se regulan en los artículos 51 a 53 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria. Sin embargo, esta norma permite suspender o intervenir las comunicaciones orales o escritas, motivadamente, por parte del director del establecimiento (artículo 51.5). Esto tiene su desarrollo en el Reglamento Penitenciario, aprobado por Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario (artículos 43 y 44). Asimismo, la Ley General Penitenciaria contempla como sanciones la "limitación de las comunicaciones orales al mínimo de tiempo previsto reglamentariamente, durante un mes como máximo", así como el aislamiento en celda, que resulta incompatible con las comunicaciones (artículo 42.2). Existen, además, otras afecciones al trato con los familiares, como puede ser el mayor control y vigilancia propio del régimen cerrado (artículo 10.3 de la Ley Orgánica y artículo 90.2 del Reglamento Penitenciario).

La cuestión fundamental que plantea el artículo 61 del proyecto es si su aplicación supondrá o no alguna alteración del régimen penitenciario en cuanto a relaciones familiares de los internos. En rigor, si se desea realizar algún cambio en la Ley Orgánica General Penitenciaria, debería hacerse expresamente en una norma con rango de ley orgánica, para a continuación procederse a modificar el Reglamento Penitenciario. Otra cosa supondría una relevante quiebra a la seguridad jurídica. Se ha de notar que la "ley penitenciaria" tiene relevancia constitucional en cuanto supone limitación a los derechos fundamentales (artículo 25.2 de la Constitución).

La dicción del artículo 61 puede suscitar dudas acerca de su verdadero alcance, pues los términos en que está redactado podrían llevar a interpretar que se está realizando alguna innovación sobre la actual legislación penitenciaria. La falta de precisión del precepto podría conducir a interpretaciones diversas por parte de los sujetos llamados a aplicar el derecho penitenciario, lo que podría eventualmente dar lugar a resultados dispares e imprevistos.

A la vista de tales dudas, se entiende preciso recordar que, si se desea alterar en algo el ordenamiento penitenciario, tal reforma se debe acometer en una ley específica y concreta de carácter orgánico.

En cambio, si el propósito del proyecto es, como parece, mantener inalterada la legislación penitenciaria, a la que se remite, entiende el Consejo de Estado que el precepto quedaría vacío de contenido, y por tanto debería ser suprimido del anteproyecto de Ley.

22.- Artículos 64 y 67. Coordinación y cooperación en las políticas familiares y Observatorio Estatal de Familias

Una de las innovaciones del anteproyecto de Ley es la creación de la Comisión Interministerial de Familias. Así se destaca en la memoria del análisis de impacto normativo, que cita al efecto los artículos 21 y 22 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Según este último precepto, en su apartado 2, la norma de creación de órganos colegiados interministeriales cuyo presidente tenga rango superior al de director general habrá de ser un real decreto, y una orden ministerial conjunta para los restantes órganos colegiados interministeriales.

Obviamente lo dispuesto en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público puede ser modificado por otra ley. Sin embargo, es conveniente atenerse a la disciplina general en materia de creación de órganos colegiados, sin introducir excepciones.

El propio anteproyecto tiene una remisión al reglamento para determinar las funciones, la composición y el régimen de funcionamiento (artículo 64.2).

El Consejo de Estado considera que sería preferible que el anteproyecto de Ley contuviese un mandato de creación de la Comisión Interministerial de Familias, de modo que se armonice con la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

Por otra parte, la alusión a las "competencias de propuesta y seguimiento" es muy genérica y no tiene un contenido normativo claro.

Si se aceptan estas observaciones se podría redactar el artículo 64.2 en los términos que a continuación se proponen o en unos similares:

"Reglamentariamente se acordará la creación de la Comisión Interministerial de Familias y se regularán sus funciones, composición y régimen de funcionamiento. Esta Comisión será el órgano colegiado de coordinación de las políticas familiares en el seno de la Administración General del Estado".

Esta observación se hace extensiva al artículo 67.2, relativo al "Observatorio Estatal de Familias": en vez de crear por norma de rango legal este órgano, se puede incluir un mandato para que se cree por acuerdo de la ministra de Derechos Sociales y Agenda 2030 (o del Consejo de Ministros, en su caso), respetando así las reglas generales del artículo 22.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

23.- Artículo 68. Difusión, promoción y sensibilización social

La "colaboración financiera y técnica con entidades privadas" a que alude este precepto en su segundo apartado habrá de revestir en muchos casos la forma de un contrato del sector público, sobre todo si las prestaciones caen bajo la formulación general de un contrato típico (artículo 6 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014). Nótese que el ámbito del contrato de servicios es muy amplio (artículo 17 de la misma Ley).

Para aquellos casos en que esa colaboración revista la forma de un contrato típico -por ejemplo, el de servicios-, no cabría siempre excluirlos de la legislación sobre contratos del sector público con el argumento del ejercicio del poder público (artículos 51 y 62 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), como ha declarado en Tribunal de Justicia de la Unión (por ejemplo, en la sentencia de 29 de abril de 2010, Comisión Europea contra la República Federal de Alemania, C-160/08). Sin embargo, si se someten a un proceso de examen competitivo de ofertas y en determinadas condiciones, los servicios sociales sí pueden restringirse para entidades sin ánimo de lucro (véase a estos efectos la reciente sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 14 de julio de 2022, Asociación Estatal de Entidades de Servicios de Atención a Domicilio (ASADE) y Consejería de Igualdad y Políticas Inclusivas, C-436/20).

En cualquier caso, podría ocurrir que, si la colaboración integra un contrato típico, como el de servicios, la exclusión general de todas las entidades privadas que tengan ánimo de lucro pudiera vulnerar la libertad de prestación de servicios consagrada en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea o la Directiva 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE.

Para evitar este riesgo, el Consejo de Estado sugiere que se suprima "sin ánimo de lucro" en el artículo 64.2 del anteproyecto y se añada una cláusula que indique que lo regulado en él se ha de entender "sin perjuicio de la legislación en materia de contratación del sector público".

24.- Disposición final primera. Adaptación de los artículos del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre

1.- A través de la disposición final primera del anteproyecto se lleva a cabo la modificación del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

En particular, se introducen los ajustes necesarios para extender el reconocimiento de determinadas prestaciones -así, las ayudas asistenciales reguladas en los artículos 64 y 65- a las parejas de hecho, que, a través del nuevo artículo 12.1, quedan ya incluidas dentro del concepto de "familiares". En consonancia con ello, se introducen también cambios en la regulación de la pensión de viudedad, prevista en los artículos 219 y siguientes, incorporándose referencias a ellas en otros preceptos de la norma a fin de equipararlas a los cónyuges.

Asimismo, se extiende el reconocimiento del subsidio por nacimiento previsto en los artículos 181 y siguientes a los supuestos hasta ahora no incluidos de adopción, guarda con fines de adopción y acogimiento familiar y se reconoce la prestación económica por nacimiento o adopción regulada en los artículos 357 y siguientes en los supuestos de acogimiento familiar permanente o temporal no inferior a un año o guarda con fines de adopción.

El Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, en su informe de 30 de diciembre de 2022, manifestó la conveniencia de no introducir las modificaciones previstas en los artículos 12.1, 59.2, 64.1, 305.2 y 324.2 hasta no conocer los resultados del análisis previsto en la disposición adicional tercera del Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones. Dicho análisis versa sobre "la configuración de la pareja de hecho desde el punto de vista de la Seguridad Social, a efectos de determinar su alcance en orden a garantizar la igualdad de trato en todo el territorio nacional". Propone así el departamento competente en la materia que se eliminen los apartados de la disposición final primera del anteproyecto referidos a la modificación de dichos artículos, que deberían mantener su actual contenido a la espera de que se efectúe el referido análisis.

Entiende el Consejo de Estado que una observación de esta naturaleza, formulada por el órgano que ostenta la competencia en la materia, debería ser atendida, lo que lleva a sugerir que se valore la conveniencia de aplazar en este punto la modificación proyectada.

Si, no obstante, se opta por mantener la referida modificación, debería mejorarse la regulación de algunas cuestiones concretas.

2.- En primer lugar, ha de tenerse en cuenta que son varias las referencias que los preceptos afectados por la modificación realizan a la "afinidad" como elemento que determina el ámbito de aplicación de determinadas normas. Este término se emplea para designar al parentesco que, por el matrimonio, se establece entre cada cónyuge y los parientes del otro, sin que el ordenamiento reconozca la existencia de un vínculo similar entre los consanguíneos de una persona y su pareja de hecho (lo descarta expresamente, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo 812/2002, de 11 de febrero, rec. n.º 8075/1996, en su fundamento de derecho tercero).

En consecuencia, si se quiere alcanzar la plena equiparación entre los cónyuges unidos en matrimonio y las personas unidas como parejas de hecho, debería incorporarse alguna previsión que evitase la mencionada distinción en el ámbito de las relaciones de parentesco por afinidad.

Esta observación ha de hacerse igualmente en relación con la modificación del Estatuto de los Trabajadores que opera la disposición final tercera del anteproyecto. En particular, el artículo 37 menciona la afinidad en sus apartados 3 y 6 al regular el permiso laboral retribuido por accidente, enfermedad o fallecimiento de determinadas personas y el derecho a la reducción de jornada, mientras que el artículo 46.3 lo hace en relación con la excedencia por cuidado de familiares; todos ellos incluyen a los familiares "hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad".

Lo mismo cabe decir en relación con el artículo 110.5 la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, cuya modificación lleva a cabo el anteproyecto a través de su disposición final quinta.

3.- También en relación con las parejas de hecho procede hacer notar que el artículo 305.2 del TRLGSS, en la redacción propuesta por el apartado doce de la disposición analizada, contiene una mención a la "pareja de hecho registrada".

En línea con la observación realizada al artículo 2.2.a) en el subapartado 2.4 de este apartado VI y teniendo en cuenta que el propio TRLGSS admite la acreditación de la existencia de la unión de hecho aportando el correspondiente documento público, se sugiere revisar la redacción del mencionado precepto a fin de reflejar adecuadamente esta circunstancia. Lo mismo debe indicarse en relación con el artículo 37.3.a) del Estatuto de los Trabajadores, modificado por la disposición final tercera del anteproyecto, con el artículo 48.l) del Estatuto Básico del Empleado Público, en la redacción dada por la disposición final cuarta, y con el artículo 110.5 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, en la redacción dada por la disposición final quinta del anteproyecto.

En conexión con ello, los artículos 64 y 220 del TRLGSS, en la versión del anteproyecto, establecen las reglas aplicables en los supuestos de divorcio "o revocación del registro de la pareja de hecho". Habrá de incorporarse alguna regla similar para los supuestos de ruptura de una unión de hecho que se haya formalizado mediante documento público, observación que resulta aplicable a la disposición transitoria duodécima del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, modificada por la disposición final séptima del anteproyecto.

4.- En otro orden de ideas, debe señalarse que el artículo 182.3.b), al que da nueva redacción la disposición analizada en su apartado seis, al regular la prestación económica por nacimiento y cuidado del menor, prevé un incremento de la duración de tal prestación para los supuestos de "nacimiento de hijo o hija, adopción, guarda con fines de adopción o acogimiento en una familia monoparental entendiendo por tal la constituida por un solo progenitor con el que convive el hijo nacido, adoptado, en guarda o acogido, y que constituye el sustentador único de la familia".

La ampliación de la duración para supuestos de nacimiento en familias monoparentales se prevé ya en la versión aún vigente, que emplea esa expresión y que igualmente prevé dicha ampliación para los casos en los que el progenitor constituye el sustentador único de la familia.

Parece, pues, que esta regla se aplica únicamente a las familias monoparentales cuyos únicos ingresos sean aportados por el progenitor. Contrasta esta previsión con la que establece el artículo 36.a).2.º del anteproyecto, que califica como familias monoparentales especiales a aquellas "que cuentan con una hija o hijo, cuando sus ingresos anuales, divididos por el número de integrantes, no superen en cómputo anual el ciento cincuenta por ciento del IPREM vigente, incluidas las pagas extraordinarias".

Así pues, a efectos de la mencionada calificación, resulta indiferente que exista un único sustentador o que varios miembros de la familia perciban ingresos con los que puedan contribuir a su sostenimiento.

Aun cuando es cierto que los preceptos citados regulan cuestiones distintas y producen efecto en ámbitos diferentes, se subraya la divergencia detectada por si se considerase necesario introducir algún cambio al respecto, habida cuenta de que ambas normas se refieren a una misma realidad, la familia monoparental, en términos no coincidentes.

25.- Disposición final cuarta. Modificación del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre

1.- A través de esta disposición se lleva a cabo una modificación del Estatuto Básico del Empleado Público. Al igual que en el Estatuto de los Trabajadores, se introducen también en este texto menciones específicas a las parejas de hecho, lo que lleva a considerar aplicables a esta modificación las observaciones realizadas al respecto en el subapartado 24.

Se entiende necesario completarlas con otras referidas a esta concreta modificación.

2.- El apartado uno da nueva redacción a las letras a) y l) del artículo 48, que regula los "permisos de los funcionarios públicos".

El primero de ellos se refiere al permiso por accidente o enfermedad graves, hospitalización o intervención quirúrgica sin hospitalización que precise de reposo domiciliario de determinadas personas, incluidas aquellas que, no siendo miembros de la familia, convivan con el funcionario y requieran de su cuidado. Se incorpora así al EBEP el permiso para cuidadores previsto en el artículo 6 de la Directiva sobre conciliación, también introducido en el Estatuto de los Trabajadores en los términos expuestos en el apartado IV de este dictamen.

Al regular este permiso, el EBEP establece una distinción entre, por un lado, los cónyuges, parejas de hecho o parientes de primer grado de consanguinidad o afinidad, y, por otro, los parientes de segundo grado de consanguinidad o afinidad. En el primer caso se reconoce un permiso de cinco días, mientras que en el segundo la duración se reduce a cuatro días.

Ha de observarse que esta regulación contrasta con la que se recoge en el artículo 37.3.b) del Estatuto de los Trabajadores, en la redacción dada por el anteproyecto, que reconoce a los trabajadores un permiso en los mismos supuestos de cinco días de duración, sin distinción, por tanto, entre familiares de primer y de segundo grado.

En parecido sentido, el nuevo artículo 48.a) del EBEP regula en su tercer párrafo el permiso por fallecimiento, estableciendo la misma distinción que en el caso anterior: así, cuando el suceso afecte a cónyuge, pareja de hecho o familiar dentro del primer grado de consanguinidad o afinidad, el permiso será de tres o cinco días en función de si el suceso se produce en la misma localidad o en otra distinta; si se trata del fallecimiento de una familiar dentro del segundo grado de consanguinidad o afinidad, el permiso será de dos o cuatro días, en función del mismo criterio.

El Estatuto de los Trabajadores, por su parte, establece en el nuevo artículo 37.3.b) bis un permiso por fallecimiento del cónyuge, pareja de hecho o parientes hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad de dos días o, en caso de que se requiera desplazamiento, cuatro días.

Tampoco aquí se recoge la distinción entre familiares que sí establece el EBEP y tampoco en este caso coincide la duración de los referidos permisos. Podría valorarse la conveniencia de homogeneizar la regulación de estos permisos, estableciendo el mismo régimen jurídico para trabajadores y para funcionarios.

3.- El anteproyecto da nueva redacción al artículo 49, que regula los "permisos por motivos de conciliación".

A través de la nueva letra g) de este precepto se incorpora al EBEP el permiso parental establecido en el artículo 5 de la Directiva sobre conciliación en términos prácticamente idénticos a los del nuevo artículo 48 bis del Estatuto de los Trabajadores, que ha sido examinado en los epígrafes 3 y 4 del apartado IV de este dictamen, a los que procede ahora hacer una remisión, a fin de evitar reiteraciones innecesarias.

En todo caso, conviene recordar que la regulación que el anteproyecto hace del permiso parental plantea problemas en cuanto al disfrute por parte de las madres trabajadoras de todos los permisos que la normativa de la UE les reconoce. Lo mismo sucede en relación con las funcionarias, pues ninguna variación introduce el anteproyecto al respecto. Ello obliga a modificar la regulación de esta figura en términos compatibles con la Directiva sobre conciliación.

Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real decreto 1674/1980, de 18 de julio.

4.- Desde otra perspectiva, ha de advertirse que el precepto analizado ha sido objeto de una reciente modificación operada a través de la disposición final decimosexta de la Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI.

En su apartado tres esta disposición introduce en el artículo 49.a) del EBEP un inciso en virtud del cual se entiende que "a efectos de lo dispuesto en este apartado, el término madre biológica incluye también a las personas trans gestantes". En consecuencia, dado que no parece que la intención del anteproyecto sea derogar ese nuevo inciso, debe incorporarse la citada regla al final del mencionado apartado.

5.- El apartado cinco de la disposición final cuarta del anteproyecto añade al EBEP una nueva disposición transitoria cuya letra b) debe ser revisada, pues la regla que se recoge en ella se aplicará "a partir de 2024" y no solo "en 2024".

26.- Disposición final sexta. Modificación del Reglamento General de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, aprobado por Real Decreto 1726/2007, de 21 de diciembre

Ninguna observación se formula acerca del contenido de esta disposición del anteproyecto, pero sí ha de indicarse que procede a la modificación de una norma de rango reglamentario, al igual que la disposición final decimosegunda, dedicada a la modificación del Real Decreto 1618/2007, de 7 de diciembre, sobre organización y funcionamiento del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos.

El anteproyecto, sin embargo, carece de una disposición final de salvaguarda del rango reglamentario de las disposiciones de esta naturaleza que modifica, carencia que pude generar un efecto de congelación de rango.

Por ello, entiende el Consejo de Estado que ha de procederse a la inclusión de una disposición de ese tipo y con ese alcance (como, por ejemplo y entre otras muchas, contienen la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2022, de 18 de enero, por el que se modifican la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito; la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión; y el Real Decreto 1559/2012, de 15 de noviembre, por el que se establece el régimen jurídico de las sociedades de gestión de activos, en relación con el régimen jurídico de la Sociedad de Gestión de Activos procedentes de la Reestructuración Bancaria).

27.- Disposición final novena. Modificación de Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas

1.- El régimen jurídico de las familias numerosas recogido en el artículo 32 debe completarse con el que establece la LFN, cuya modificación se recoge en la disposición final novena del anteproyecto; y ha de ponerse en conexión, además, con lo establecido en la disposición adicional segunda y en la disposición transitoria tercera.

Como ya se ha indicado con anterioridad, la disposición adicional segunda ("referencias a familias numerosas") preceptúa que "las referencias que el ordenamiento jurídico vigente haga a las familias numerosas se entenderán realizadas a las familias con mayores necesidades de apoyo a la crianza, cuya denominación modifica esta Ley".

El anteproyecto, sin embargo, no emplea en todo momento dicha nueva denominación -así, en el examinado artículo 32-, aunque lo más relevante es, a juicio del Consejo de Estado, que no haya una auténtica caracterización de esa nueva denominación de "familias con mayores necesidades de apoyo a la crianza". Sin ánimo de reiterar las observaciones ya efectuadas a este respecto, se considera que el anteproyecto debería mantener la denominación de familia numerosa -objetivada por la concurrencia de las particulares circunstancias que la definen como tal, ya analizadas- e incluir su régimen jurídico bajo esa denominación, distinguiéndola de otras realidades familiares a las que puede extenderse la protección de aquellas en atención a sus "mayores necesidades de apoyo a la crianza"; sin ánimo exhaustivo, ese es el caso de las familias monoparentales con dos hijos.

Por estas razones, se estima que han de reconsiderarse el alcance y la redacción de la citada disposición adicional segunda.

2.- Por lo que se refiere a la disposición transitoria tercera, en ella se establecen las reglas aplicables a la vigencia de los títulos de familia numerosa expedidos con arreglo a la LFN, así como las relativas a la reclasificación de determinadas familias según la redacción dada por el anteproyecto al examinado artículo 4 de la LFN, en el que se ha operado una reordenación de las categorías especial y general de familias numerosas.

Sin perjuicio de que hayan de verificarse los ajustes de redacción que corresponda, atendiendo a las sugerencias del presente dictamen, las reglas de derecho transitorio que contiene esta disposición del anteproyecto responden a la técnica en su momento seguida por las disposiciones transitorias primera y segunda de la LFN, sin que proceda efectuar observación alguna.

Ello no obstante, como se indicará al analizar a continuación la disposición final novena, se sugerirá una modificación de la redacción del párrafo primero del apartado segundo de esta disposición transitoria.

3.- Por su parte, la disposición final novena procede a la modificación de la LFM.

Al análisis ya efectuado con anterioridad cabe añadir las siguientes observaciones:

El apartado tres de la disposición final novena lleva a cabo la modificación del artículo 2 de la LFM, dedicado al "concepto de familia con mayores necesidades de apoyo a la crianza".

En su apartado 3, este precepto prevé que, "a los efectos de esta Ley, se consideran ascendientes las personas progenitoras, de forma individual o conjuntamente, cuando exista vínculo conyugal o constituyan una pareja de hecho registrada como tal, o, en su caso, al cónyuge o pareja de hecho registrada de uno de ellos". A lo que añade que "se equiparará a la condición de ascendiente la persona o personas que, a falta de los mencionados en el párrafo anterior, tuvieran a su cargo la tutela, guarda con fines de adopción o acogimiento familiar permanente de los hijos, siempre que éstos convivan con ella o ellas y a sus expensas".

Establecida esta regla en el artículo 2.3, se sugiere revisar el conjunto de la disposición final novena, a fin de emplear el término ascendiente o ascendientes en todos aquellos preceptos en que proceda, evitando de ese modo la reiteración innecesaria de frases enunciativas del conjunto de personas que abarca dicho concepto a los efectos de la LFN (así, por ejemplo, "personas progenitoras, adoptantes, tutoras o acogedoras", en los artículos 2.2 y 5.1) y simplificando con ella la modificación proyectada.

Prosiguiendo con el análisis de este artículo 2, en su segundo apartado se recogen los diversos supuestos de familias que se equiparan a las familias numerosas.

Entre ellos, la letra b) contempla el supuesto consistente en "dos personas progenitoras, adoptantes, tutoras, acogedoras o guardadoras, cuando ambas fueran personas con discapacidad, o, al menos, una de ellas tuviera un grado de discapacidad igual o superior al 33 por ciento, o estuvieran incapacitadas para trabajar, con dos hijas o hijos, sean o no comunes".

Durante la tramitación del expediente se ha cuestionado la reducción del grado de discapacidad que lleva a cabo el anteproyecto (de 65 % a 33 %) para el supuesto de que solo un ascendiente sea una persona con discapacidad, por entender que la redacción propuesta amplía el ámbito de aplicación de esta regla de equiparación, sin que se haya evaluado su eventual impacto. No ofrece la memoria del análisis de impacto normativo explicación alguna acerca de las razones por las que estas observaciones han sido rechazadas, sin que sea posible apreciar con los datos que obran en el expediente el posible impacto de la modificación analizada, aunque es previsible que implique un aumento del número de familias equiparadas por medio de esta regla. Esa ampliación, en cualquier caso, está alineada con la finalidad del anteproyecto, por lo que no se cuestiona.

La letra c) del artículo 2.2 de la LFN regula el siguiente supuesto de equiparación: "la persona progenitora en situaciones familiares en que exista una sola, por cualquier razón, defunción o situación legalmente equiparada a la defunción de una de las personas progenitoras, por pérdida o no ejercicio de la patria potestad por parte de una de las personas progenitoras, por ejercicio en solitario de la crianza, tutela, acogimiento o guarda con dos hijas o hijos".

Este supuesto constituye una novedad parcial, pudiendo encontrarse su precedente en el vigente párrafo segundo del artículo 2.2.e), que establece como supuesto equiparada el consistente en "el padre o la madre con dos hijos, cuando haya fallecido el otro progenitor".

La proyectada letra c) del artículo 2.2 presenta una cierta incoherencia, ya que el empleo de la expresión "por cualquier razón" implica, primero, que toda familia monoparental con dos hijas o hijos se equipara a familia numerosa, regla que ya contienen el artículo 4.2 del anteproyecto y el artículo 4.1 de la LFN, en la redacción dada por el apartado cinco de esta disposición final novena; y segundo, que no es preciso, tras emplear esa frase que comprende cualquier posible causa de la configuración de una familia como monoparental, que el propio precepto relacione otras causas, como la defunción, la pérdida de la patria potestad, etc.

De conformidad con lo expuesto, se considera que ha de reformularse esta letra c) del artículo 2.2. de la LFN.

En el artículo 3 de la LFN, que se modifica por el apartado 4 de esta disposición final novena, se contienen las reglas para evaluar la dependencia económica de los menores con respecto a sus ascendientes a fin de determinar si siguen formando parte de la correspondiente familia numerosa. En la letra c) de su apartado 1, este precepto emplea como parámetros el Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples (IPREM) en sus números 1.º y 2.º y el salario mínimo interprofesional (SMI) vigente en su número 4.º. Sugiere el Consejo de Estado que se revise este precepto, por si fuera preciso proceder a la unificación del IPREM como parámetro único a los efectos regulados en este artículo 3.1.

En el artículo 4.1.a) -y también en el párrafo primero del apartado 2 de la disposición transitoria tercera- se incluye una nueva regla caracterizadora de las familias numerosas de categoría especial, con la siguiente redacción:

"a) Especial: las de cuatro o más hijas o hijos y las de tres hijas o hijos que [sic] de los cuales al menos dos procedan de uno o más partos, adopciones o acogimientos o guarda con fines de adopción múltiples".

Resulta de esta redacción que tendrán la consideración de familias numerosas de carácter especial las de tres hijas o hijos cuando al menos dos de ellos procedan de uno o más partos.

Esta regla no se considera correcta. Resulta lógico que se reconozca el carácter especial de una familia de tres hijas o hijos cuando dos de ellos procedan de un parto, pues se tratará de un nacimiento múltiple que implica una "mayor necesidad de apoyo a la crianza" y que determina que esa familia, que en principio quedaría integrada en la categoría general por integrar solo tres hijos, pase a considerarse especial en atención a la mencionada circunstancia; carece de sentido, en cambio, establecer esta misma regla para familias de tres hijos en las que "al menos dos" procedan de más de un parto. Se considera que la formulación correcta debería limitarse a reconocer la categoría especial a las familias de "tres hijas o hijos de los cuales al menos dos procedan de un mismo parto", pues el modo correcto de garantizar la inclusión en esta categoría de las familias múltiples.

De aceptarse esta observación habrá de modificarse en consonancia el tenor de la disposición transitoria tercera.

El resto de la modificación proyectada por esta disposición final novena se considera correcta, en particular, la adición de un nuevo artículo 20 sobre infracciones y sanciones relacionadas con personas con discapacidad y la nueva redacción dada a la disposición adicional octava en materia de protección de datos, acogiendo la sugerida por la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD).

Sin perjuicio de ello, ha de indicarse que parte de las modificaciones de la LFN llevadas a cabo por el anteproyecto han consistido únicamente en la sustitución de "numerosas" por el sintagma "con mayores necesidades de apoyo a la crianza". Aun cuando no se acepte la observación relativa al mantenimiento de la denominación de "familias numerosas", una modificación de tales disposiciones dirigida únicamente a efectuar la mencionada sustitución se considera superflua y poco correcta desde el punto de vista de la técnica normativa, habida cuenta de que tal sustitución se deben entender producida por virtud de la disposición adicional segunda del anteproyecto; pero es que, además, esa sustitución no se ha llevado a cabo en la exposición de motivos de la LFM, ni tampoco en otros de sus preceptos que contienen referencias a las familias numerosas, como los artículos 11 y 13 a 16. Por ello entiende el Consejo de Estado que no es precisa la modificación limitada a esa concreta acción de sustitución de los artículos 10.1, 12.2.b) y 17 de la LFN que llevan a cabo los apartados ocho, nueve y diez de la disposición final novena.

Por lo demás, se han advertido una serie de erratas que han de corregirse:

- Así, en el artículo 2.2.d), párrafo segundo, ha de eliminarse la coma que figura entre "que" y "la persona". En su párrafo cuarto han de separarse "figuren" y "en".

- En el artículo 3.3, la frase final ha de comenzar en mayúscula, eliminando la coma que figura tras el punto y seguido.

- En el artículo 4.1.a) debe eliminarse la palabra "que" en la frase "tres hijas o hijos que de los cuales...".

- En el artículo 5.1 -apartado seis de la disposición final novena- no es preciso hacer referencia a los supuestos equiparados del artículo 2.2.

- En la frase final del párrafo segundo del artículo 6 -apartado siete de la disposición final novena- debe corregirse la expresión "hijos o hijos".

- En el artículo 12.2.b) -apartado nueve- bastaría con que se previese que "se otorgará un subsidio a las familias reguladas en la presente ley que tangan en su seno..." (el resto igual).

- En el artículo 17 -apartado diez-, su segundo apartado ha de revisarse, pues en su frase final se insertan palabras innecesarias (para la consideración de la familia título de familia con mayores..."), debiendo eliminarse "título de familia".

28.- Régimen del Fondo de garantía de alimentos (disposiciones finales undécima a decimotercera)

1.- La modificación del régimen jurídico del indicado Fondo obedece principalmente a la adición de un nuevo párrafo segundo por el apartado dieciséis de la disposición final novena de la Ley Orgánica 10/2022, de 6 de septiembre, de garantía integral de la libertad sexual, a la disposición adicional decimonovena de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, dedicada al Fondo de garantía de pensiones de alimentos:

En su nueva redacción, la disposición adicional decimonovena de la Ley Orgánica 1/2004 establece lo siguiente:

"En el marco de la protección contra la violencia económica en los términos previstos en esta ley, el Estado garantizará el pago de alimentos reconocidos e impagados a favor de los hijos e hijas menores de edad en convenio judicialmente aprobado o en resolución judicial, a través de una legislación específica que concretará el sistema de cobertura en dichos supuestos y que, en todo caso, tendrá en cuenta las circunstancias de las víctimas de violencia de género.

Para reforzar las medidas de apoyo a las víctimas de violencia económica, el Gobierno modificará la regulación actual del Fondo de Garantía de Pensiones en el sentido de mejorar su accesibilidad, su eficacia y su dotación económica, a través de la modificación del Real Decreto 1618/ 2007, de 7 de diciembre, sobre organización y funcionamiento del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos".

En atención a este nuevo segundo párrafo, la disposición final decimoprimera -debe decir "undécima"- del anteproyecto modifica la disposición adicional quincuagésima tercera de la Ley 42/2006, a fin de ampliar el ámbito subjetivo sobre el que opera la garantía del pago de alimentos, de modo que, si en la actualidad se reconoce "a favor de los hijos menores de edad", en la versión proyectada se extiende a "los hijos e hijas menores de edad o mayores con un grado de discapacidad de, al menos, el sesenta y cinco por ciento o en situación de dependencia reconocida según lo dispuesto en la Ley 39/2006".

En coherencia con esta modificación, la disposición final decimosegunda -debe decir "duodécima"- del anteproyecto procede a la modificación del Real Decreto 1618/2007, de 7 de diciembre, sobre organización y funcionamiento del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos, introduciendo los correspondientes ajustes en sus artículos 2, 4.1, 5 o 12.1, entre otros, para acomodar su redacción a la indicada ampliación del ámbito de beneficiarios del régimen ahora analizado.

El artículo 5 ("concepto de unidad familiar") del Real Decreto 1618/2007 es modificado por el apartado tres de la disposición final analizada, al que introduce un nuevo primer párrafo, a cuyo tenor, "a los efectos previstos en este Real Decreto, se considerará unidad familiar a todas las incluidas en las medidas generales de apoyo general a las familias que garanticen la igualdad de trato y de oportunidades, atendiendo a sus circunstancias particulares y cuyos derechos de protección se encuentran recogidos en el capítulo I del título I de la Ley de Familias".

A juicio del Consejo de Estado, el párrafo transcrito no contiene propiamente un concepto de unidad familiar, a diferencia de los párrafos segundo y tercero del propio artículo 5, que la definen como unidad conformada "por el padre o la madre", dejando fuera de este concepto a las uniones de personas del mismo sexo.

Dicho nuevo primer párrafo, en realidad, introduce una regla de remisión a la proyectada Ley de Familias para determinar que el régimen del fondo se extiende a todas las modalidades en él reguladas, no quedando así limitado su ámbito de aplicación por la noción de unidad familiar que ofrecen los párrafos segundo y tercero. Este mismo efecto integrador podría alcanzarse modificando la definición de unidad familiar que establece el segundo párrafo del mencionado precepto, unificando así el régimen aplicable al fondo en una misma norma y evitando así la remisión a otra distinta.

2.- En relación con el régimen de este Fondo ha de indicarse que, a sugerencia de la AEPD, se ha incluido en el anteproyecto la disposición final decimotercera que se intitula "protección de datos personales del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos, previsto en la disposición adicional quincuagésima tercera de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007".

La introducción de este régimen sobre protección de datos de carácter personal se considera necesaria, habida cuenta de los relevantes cambios operados en la materia por el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (RGPD), y la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

El análisis de esta disposición decimotercera permite advertir que está basada en gran parte en la disposición adicional cuarta de la Ley Orgánica 11/2021, de 28 de diciembre, de lucha contra el dopaje en el deporte, dedicada a la protección de datos en dicho ámbito.

Al haber atendido al régimen contenido en dicha Ley Orgánica 11/2021, el anteproyecto incorpora a esta disposición reglas que no parecen compadecerse de manera adecuada con el diseño legal del régimen del Fondo (como las reglas de su apartado 4 sobre encargados del tratamiento). Además, se emplean términos que no son técnicamente adecuados (como "la recolección" en su apartado 5, en vez de "tratamiento") y se incluyen reglas cuya relación con la ya mencionada disposición final quinta de la Ley 41/2007 no parece haberse analizado en detalle (tal es el caso del apartado 6).

A la vista de todo ello, se sugiere revisar esta disposición final decimotercera en su conjunto, a fin de adaptarla a las normas vigentes en materia de protección de datos personales y a las especificidades del régimen jurídico del Fondo de Garantía del Pago de Alimentos que, obviamente, no coinciden con las de la lucha contra el dopaje.

3.- Finalmente, se recogen varias propuestas formales de mejora de redacción:

En el artículo 8.3 se sugiere eliminar el adverbio "judicialmente", por cuanto ya se prevé que la cantidad a percibir se determina por resolución judicial.

En el artículo 9 debe corregirse la expresión "pudiéndose ser prorrogado".

En el artículo 14.2.b) se menciona al "secretario Judicial", debiendo sustituirse por la de "letrado de la Administración de Justicia".

En el artículo 16.3 debe añadirse la preposición "de" entre "pensión" y "alimentos".

El artículo 17.1 debe decir "corresponderá al" y su apartado 3 "el artículo 21", eliminando el plural empleado.

El artículo 22.1.a) establece que "el derecho a que se refieren los artículos anteriores se extinguirá: a) Por alcanzar el beneficiario la mayoría de edad, en caso de pensión de alimentos, salvo que se tratara de hijos o hijas con discapacidad o en situación de dependencia". No se justifica la adición de la expresión "en caso de pensión de alimentos", pues el objeto de la regulación analizada es precisamente la garantía de su percepción por el mecanismo de anticipos que asume la Administración estatal, con subrogación frente al obligado al pago de alimentos (artículo 24). Se entiende que ha de suprimirse ese inciso.

El apartado trece de la disposición final duodécima introduce una disposición transitoria en el Real Decreto 1618/2007 sobre "régimen aplicable a los expedientes", a fin de establecer las reglas transitorias para las personas beneficiarias del sistema analizado, atendida la elevación de cuantías que se introduce por el anteproyecto en esta materia. La disposición se considera correcta si bien, a fin de mejorar la intelección de su apartado 3, debería revisarse, eliminando además el uso anafórico de la expresión "las mismas", de modo que se prevea que "los procedimientos de reconocimiento de anticipo que se estuviesen tramitando en el momento de entrada en vigor de la reforma del presente real decreto llevada a cabo por la disposición final duodécima de la Ley XX/2023, de XX de XX, de Familias, se regirán por la normativa anterior".

29.- Otras observaciones

1.- Índice y exposición de motivos.

La extensión y complejidad de la norma en proyecto llevan a sugerir que se incluya al inicio del texto un índice que facilite su lectura y su comprensión.

Por otro lado, se considera que la sistemática de la exposición de motivos podría mejorarse unificando en un mismo apartado los actuales apartados segundo y tercero e insertando el actual párrafo VI a continuación del cuarto párrafo del apartado IV, que hace referencia a las medidas de protección económica a las familias. Se sugiere también que el análisis de la adecuación de la iniciativa a los principios de buena regulación se incluya en un apartado específico.

2.- Artículo 20. Salud mental en el ámbito familiar.

En su primer apartado, este precepto menciona a las Administraciones públicas como sujetos que deben adoptar ciertas medidas, mientras que en el segundo se hace referencia a "los poderes públicos". No existe plena coincidencia entre ambas expresiones, considerándose más precisa la primera de ellas.

Debe, además, advertirse que todo el contenido del segundo apartado se encuentra referido a los poderes públicos, lo que únicamente tiene sentido en relación con lo dispuesto en la letra a), que recoge un mandato dirigido a ellos; por el contrario, las letras b) y c) establecen derechos cuyos destinatarios no pueden ser esos mismos poderes públicos. Debe modificarse la redacción de este apartado a fin de suprimir el anacoluto detectado.

3.- Artículo 43. Ejercicio del derecho a formar familia.

Las previsiones de apartado 4 de este precepto no se refieren, en rigor, al ejercicio del derecho a formar una familia que le da título, sino a la situación de las personas con discapacidad dentro de la familia, circunstancia que se pone de manifiesto a fin de introducir los ajustes necesarios para garantizar la plena correspondencia del contenido del artículo y su objeto, expresado en su rúbrica.

4.- Artículo 44. Medidas de apoyo específico.

Podría mejorarse la sistemática de este precepto desglosando su contenido en varios distintos, en función de los ámbitos a los que se refieren las medidas previstas en él, siguiendo así el criterio que se ha observado en los artículos 38 a 42.

5.- Capítulo V del título II. Situaciones familiares en que existan personas pertenecientes a los colectivos LGTBI

Debe revisarse y simplificarse la redacción del artículo 45 ("ámbito de aplicación"), habida cuenta de que carece de verbo que le dé sentido (carencia que quizá podría solventarse incluyendo "exista" tras "en que" en la frase inicial).

Además puede indicarse en el precepto que lo relevante es que uno o ambos progenitores o personas que ostenten la tutela o sean adoptantes, acogedores o guardadores pertenezcan al colectivo LGTBI, sin necesidad de reiterar el contenido del artículo 2 del anteproyecto, del que, además, se omite la referencia a los ascendientes, carencia que se debería igualmente solventar.

Por otra parte, en el artículo 47 ("garantía de igualdad") debe suprimirse la expresión "así como sus parientes y familiares", pues el anteproyecto está dirigido a garantizar la protección social, económica y jurídica de las familias, en las diversas conformaciones que contempla, sin que el mandato constitucional que le sirve de fundamento pueda extenderse en los términos que resultan de la referida expresión, de contornos potencialmente amplísimos.

Y en cuanto al artículo 48.2, se reiteran reglas de la LOE que ya han sido analizadas con anterioridad en relación con el proyectado artículo 24, por lo que se sugiere que se reconsidere su inclusión en el anteproyecto. Cabe añadir que, sin embargo, en el artículo 53 -incluido en el capítulo VII, dedicado a las "situaciones familiares en las que se produzcan adopciones o acogimientos"- no se contienen medidas en el ámbito educativo, por lo que debe eliminarse su mención en la rúbrica del precepto.

6.- Artículo 63. Impulso y desarrollo de las políticas familiares.

En sus apartados 2 y 3 este precepto establece formulaciones programáticas generales, propias de un plan de acción o un programa de actuación. Su contenido no suscita ninguna objeción al Consejo de Estado, pero entiende que no es propio del articulado de una norma jurídica. Si se desea mantener en el anteproyecto su lugar sería el preámbulo.

7. Artículo 65. Consejo Estatal de Familias.

El inciso final del apartado 1 ("las políticas que le afecten") es ambiguo, pues parece referirse a las políticas que afecten al Consejo Estatal de Familias. Podría decirse con más sencillez "las políticas que afecten a las familias".

8. Artículo 66. Consejo Estatal de Participación de la Infancia y de la Adolescencia.

En relación con el apartado 1, cabe observar que no se considera una buena técnica normativa citar en los anteproyectos de leyes órdenes ministeriales singulares, que por su mayor variabilidad pueden ser sustituidas por otras dejando la ley desactualizada. Se podría decir "desempeña las funciones que se le atribuyen reglamentariamente".

Por otro lado, la adscripción del Consejo Estatal de Participación de la Infancia y Adolescencia al Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 regulada en el apartado 2 se contiene ya en el artículo 1.1 de la Orden DSA/1009/2021, de 22 de septiembre, por la que se crea el Consejo Estatal de Participación de la Infancia y de la Adolescencia. Resulta innecesario reiterarlo en el anteproyecto de Ley.

9.- Disposición transitoria segunda. Permisos.

En su segundo párrafo se hace referencia al "ejercicio de esos derechos". Se entiende que es más correcto hablar del "disfrute de esos derechos".

10.- Identificación de las disposiciones finales.

Tal y como ya se ha indicado, las disposiciones finales identificadas como "décimo primera" y "décimo segunda" deberían denominarse "undécima" y "duodécima". La mención a las siguientes disposiciones también debe revisarse, pues no es correcto escribirlas empleando dos términos (es decir, en lugar de "décimo tercera" debe escribirse "decimotercera", aplicándose esta misma regla en relación con las siguientes).

11. Uso de la barra.

A lo largo del texto se recurre con profusión al uso de la barra, fórmula cuyo uso la RAE aconseja restringir, pues se emplea para hacer explícita la posibilidad de elegir entre la suma o la alternativa de dos opciones, siendo así que la conjunción disyuntiva "o" basta para expresar por sí misma ambas opciones de manera conjunta.

VII. Consideración final

A lo largo del presente dictamen se han formulado muy diversas observaciones orientadas a mejorar la regulación que establece el anteproyecto sometido a consulta.

De entre tales observaciones, tienen carácter esencial, como expresamente se indica en los apartados correspondientes, las siguientes:

- La observación a la transposición del artículo 5 de la Directiva sobre conciliación (permiso parental) operada a través de la modificación del Estatuto de los Trabajadores y del Estatuto Básico del Empleado Público en lo relativo al modo en que quedan articulados en nuestro ordenamiento los derechos de conciliación de las mujeres (apartados IV.4 y VI.25.3)

- La observación relativa a la incorporación del artículo 7 de la Directiva sobre conciliación (ausencia del trabajo por causa de fuerza mayor) a través del artículo 37.9 del Estatuto de los Trabajadores (apartado IV.6).

- La observación al artículo 24.3 del anteproyecto en relación con "la diversidad familiar como principio del sistema educativo" (apartado VI.12.3).

- La observación al artículo 55.3 sobre "medidas en los ámbitos educativo, sanitario y social" aplicables a las familias en las que se produzcan adopciones o acogimientos (apartado VI.19.2)

Además de subrayar la importancia de tales observaciones, el Consejo de Estado entiende que es preciso destacar, a modo de recapitulación, algunas cuestiones que, por su especial relevancia, han de ser objeto de especial consideración por parte de la autoridad a fin de mejorar la regulación que se pretende acometer y que se resumen en los siguientes puntos:

- En primer lugar, ha de llamarse la atención acerca de la insuficiencia de la memoria del análisis de impacto normativo, cuyo contenido actual no colma las exigencias que un documento de esta naturaleza debe atender, observación esta que cobra todo sentido en relación con el análisis de impacto económico y de impacto presupuestario.

- En segundo término, debe reiterarse la potencial conflictividad que, desde el punto de vista del orden constitucional de distribución de competencias, la aprobación del anteproyecto en sus actuales términos puede comportar. Han sido varias las comunidades autónomas que han expresado su preocupación por la eventual injerencia del prelegislador estatal en su esfera competencial, lo que debería llevar a una revisión en profundidad del texto y, en todo caso, a reformular la disposición final decimoquinta, que adolece en su redacción actual de una desaconsejable falta de precisión y rigor.

- Ha de insistirse en la conveniencia de depurar el texto de los contenidos puramente programáticos y de suprimir los preceptos -a menudo formulados en términos abstractos y poco precisos- que contienen previsiones ya recogidas en otras normas. El Consejo de Estado ha destacado de manera reiterada la necesidad de situar cada norma jurídica o modificación de ella en las "sedes materiae" que, presupuesta la conformación del ordenamiento en su conjunto a partir de criterios lógicos y sistemáticos, sea su ubicación normal. Desde esta perspectiva, no se considera una solución correcta ni adecuada la de incluir en una misma norma cuestiones tan diferentes y diversas como las que se regulan en el anteproyecto, cuyo único nexo de unión es el afectar de manera más o menos directa a las familias o a sus integrantes. El empleo de esta técnica legislativa no hace sino aumentar la dispersión normativa existente, lo que dificulta la aplicación de unas normas jurídicas que tienen como destinatarios principales, no solo a autoridades, funcionarios y profesionales del derecho, sino también a particulares. Por razones de buena técnica legislativa es aconsejable que las normas legales nazcan en el seno propio de la materia objeto de regulación y vivan dentro de ella hasta que sean sustituidas por otras.

- Asimismo, se estima preciso recordar que debe delimitarse de manera adecuada el ámbito de aplicación de la Ley y deben revisarse las definiciones de los términos que en ella se emplean. El modo en que están actualmente reguladas estas cuestiones plantea numerosas dudas en cuanto al alcance la regulación en proyecto y el modo en que ha de articularse en la práctica su aplicación, lo que repercute negativamente en la seguridad jurídica.

- En conexión con las observaciones anteriores, se plantea nuevamente la posibilidad de incorporar al anteproyecto la regulación actualmente contenida en la LFN -que habría de derogarse-, que podría extenderse a otras familias con especiales necesidades de apoyo y completarse con las previsiones concretas que el anteproyecto incluye en relación con otras familias que deben contar con una protección especial. De este modo quedarían integradas en un único texto normativo, desprovisto de contenidos superfluos y reiterativos, las normas que realmente disciplinan el régimen jurídico de protección de las familias que el anteproyecto se propone establecer.

- A la vista de la relevancia de estas observaciones y del resto de las consideraciones que realiza el dictamen y teniendo en cuenta que muchas de las reservas expuestas no alcanzan a la transposición de la Directiva sobre conciliación -que únicamente exige introducir los ajustes necesarios para atender las observaciones esenciales realizadas-, se reitera la conveniencia de valorar la posibilidad de desglosar del anteproyecto la modificación del Estatuto de los Trabajadores -y normas concordantes- con la que se verifica dicha transposición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales formuladas en los apartados IV.4, IV.6, VI.12.3, VI.19.2 y VI.25.3 puede elevarse al Consejo de Ministros, para su aprobación como proyecto de Ley, el anteproyecto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 16 de marzo de 2023

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE DERECHOS SOCIALES Y AGENDA 2030.