Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 25 de enero de 2024, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 7 de noviembre de 2023, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto de desarrollo de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero. Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto de desarrollo de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca (en adelante, el Proyecto).

El texto remitido a este Consejo consta de un preámbulo, diez artículos, dos disposiciones transitorias y dos disposiciones finales.

El preámbulo explica la finalidad de la norma proyectada, que viene a concretar el régimen jurídico aplicable al sistema de gobernanza definido, en sus líneas esenciales, por la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para "hacer efectivo el reconocimiento de la personalidad jurídica del Mar Menor y su cuenca" con el objeto de "considerar al ecosistema lagunar del Mar Menor como sujeto titular de una carta de derechos propios capaz de ejercer por sí mismo (...) de manera que se garantice su protección presente y futura".

Asimismo, justifica el acomodo de la propuesta a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; destaca los principales hitos de su procedimiento de elaboración; e identifica la cláusula de habilitación normativa -disposición final primera de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre- y el título competencial -artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española- que amparan su aprobación.

El artículo 1 delimita el objeto del Proyecto.

El artículo 2 atribuye la representación y gobernanza de la laguna del Mar Menor y su cuenca, en tanto que ente con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar, a la Tutoría del Mar Menor, cuya composición y funciones enuncia, advirtiendo que se regirá por lo dispuesto en la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, el Real Decreto proyectado y las normas de derecho privado que resulten aplicables.

El artículo 3 recoge una serie de disposiciones de organización y funcionamiento que resultan comunes a los tres órganos que integran la Tutoría del Mar Menor, estos son: el Comité de Representantes, la Comisión de Seguimiento y el Comité Científico.

El artículo 4 designa las fuentes de financiación con las que contará la Tutoría del Mar Menor en el desarrollo de su actividad.

El artículo 5 define la composición y funcionamiento del Comité de Representantes.

El artículo 6 enumera sus funciones.

El artículo 7 delimita la composición y funcionamiento de la Comisión de Seguimiento.

El artículo 8 se refiere a sus funciones.

El artículo 9 se ocupa de la composición y funcionamiento del Comité Científico.

El artículo 10 alude a sus funciones.

La disposición transitoria primera determina la composición inicial del Comité de Representantes (sic).

La disposición transitoria segunda encarga a la Comisión Promotora de la Iniciativa Legislativa Popular, a tal efecto constituida en Comisión gestora, "impulsar la primera designación de los representantes de la Administración General del Estado y de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en dicho Comité y de la primera designación de los científicos y expertos independientes en el Comité Científico".

La disposición final primera advierte que la norma proyectada se ampara en la competencia que el artículo 149.1.23.ª de la Constitución reserva al Estado en relación con la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección.

Y la disposición final segunda señala que la misma entrará en vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. Memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria), estructurada en ocho apartados, precedidos de un resumen ejecutivo y seguidos de tres anexos.

(i) En el apartado primero, se justifica el carácter abreviado de la Memoria, destacando que la propuesta carece de impactos significativos en los ámbitos analizados.

(ii) En el apartado segundo, se valora su oportunidad en términos similares a los empleados en su preámbulo; se razona que no caben alternativas regulatorias al ser necesario el desarrollo reglamentario parcial de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para que el sistema de gobernanza instituido por ella entre en funcionamiento; se exponen los motivos por los que cabe concluir que el Real Decreto proyectado se acomoda a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y se indica que el mismo no se encuentra incluido en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2023.

(iii) En el apartado tercero, se describe el contenido del Proyecto, que ha quedado expuesto en el antecedente primero de este dictamen.

(iv) En el apartado cuarto, titulado "análisis jurídico", se señala que aquel cuenta con un fundamento jurídico suficiente y con un rango normativo adecuado, dado que la disposición final primera de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, faculta al Gobierno a aprobar cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación, ejecución y desarrollo de lo establecido en su seno; se advierte que al no resultar aplicable el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, la entrada en vigor de la norma ha de regirse por lo dispuesto en el artículo 2.1 del Código Civil; y se aclara que, como consecuencia de su aprobación, no quedará derogada disposición normativa alguna.

(v) En el apartado quinto, se afirma que la propuesta se dicta al amparo de la competencia que el artículo 149.1.23.ª de la Constitución reserva al Estado en relación con la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección.

(vi) En el apartado sexto, se detalla su tramitación, que será analizada en el antecedente tercero del presente dictamen.

(vii) En el apartado séptimo, se concluye que aquella carecerá de impacto en el ámbito presupuestario, en materia de cargas administrativas, por razón de género, sobre la familia, la infancia y la adolescencia, en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad; y que tendrá una incidencia positiva sobre el medio ambiente y el cambio climático, toda vez que contribuirá al pleno reconocimiento de los derechos que el legislador estatal ha atribuido a la laguna del Mar Menor y su cuenca y a la mitigación de los efectos del cambio climático sobre dicho ecosistema.

(viii) En el apartado octavo, se declara que "por la naturaleza y contenido de la norma no se la considera susceptible de evaluación por resultados".

En los anexos, en fin, se sintetizan las observaciones recogidas en los informes recabados y en los escritos de alegaciones presentados, así como las razones por las que el órgano instructor las ha aceptado o rechazado.

Tercero. Contenido del expediente

Junto con el Proyecto y la Memoria, obran en el expediente los siguientes documentos:

A.) La documentación que acredita que entre el 31 de marzo y el 5 de mayo de 2023, se abrió un trámite de información pública, audiencia directa a las entidades representativas del sector y consulta a La Región de Murcia y a los ayuntamientos de Murcia, La Unión, San Javier, Torre Pacheco, Los Alcázares, Alhama de Murcia, Cartagena, Fuente Álamo de Murcia, Mazarrón y San Pedro del Pinatar, durante el que presentaron alegaciones Aragón, la Región de Murcia, el Ayuntamiento de Murcia, varias asociaciones de manera conjunta -la Asociación del Mar Menor, la Asociación de vecinos de Punta Brava, la Asociación de vecinos de El Carmolí y la Asociación de vecinos de Los Nietos-, la Fundación Ingenio, la organización de consumidores y usuarios del agua Aguaiuris y seis particulares.

Se referían, entre otras cuestiones, a la conveniencia de que la Tutoría del Mar Menor estuviese sometida a derecho público (Aragón y Región de Murcia), que se indicase el régimen de responsabilidad al que sus miembros quedarían sujetos (Ayuntamiento de Murcia), que se exigiese que sus decisiones fuesen adoptadas por mayoría de dos tercios (asociaciones de vecinos), que se modificase la mención al voluntariado por ser contraria a la legislación autonómica (Región de Murcia), que se concretase el modo en que se determinarían los representantes de las organizaciones sectoriales llamados a formar parte de la Comisión de Seguimiento (Región de Murcia), que se incluyese a representantes de asociaciones y colegios profesionales en la Comisión de Seguimiento (Fundación Ingenio), que se ampliasen las universidades entre las que podían seleccionarse los miembros del Comité Científico (Región de Murcia y asociaciones de vecinos), que no se aludiese a universidades no contempladas en la ley al desarrollar la composición del Comité Científico (Aragón) o que se desechase el proyecto normativo en su conjunto (Aguairis).

B.) Los informes emitidos por los siguientes órganos y entidades:

- Informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial, de 8 de septiembre de 2023, en el que no se formulan observaciones.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, de 11 de octubre de 2023, en el que se destaca que, pese al silencio que la norma proyectada guarda a este respecto, el departamento proponente parece querer articular la Tutoría del Mar Menor como un organismo de naturaleza jurídico-privada y que, en este contexto, se debería suprimir el artículo 3.6 por resultar innecesario y modificar el artículo 3.5 con la finalidad de adecuarlo a la legislación de contratos del sector público. Asimismo, se realizan una serie de precisiones en relación con el número de identificación fiscal y la Gerencia de la Tutoría del Mar Menor, la composición del Comité de Representantes y de la Comisión de Seguimiento, las funciones de la Comisión de Seguimiento y el régimen transitorio.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de 19 de octubre de 2023, en el que no se efectúan observaciones.

- Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de 24 de octubre de 2023, en el que se señalan los problemas teóricos y prácticos derivados de la falta de concreción de la personalidad jurídica del Mar Menor y de su Tutoría como centro de imputación de situaciones jurídicas subjetivas y de la sujeción de esta última al ordenamiento jurídico privado. Se propone potenciar la Gerencia, atribuyéndole el ejercicio ordinario de las funciones de la Tutoría; identificar su domicilio social; simplificar la mención al voluntariado como mecanismo de participación en la materia; mejorar la disciplina de la composición y funciones del Comité de Representantes, la Comisión de Seguimiento y el Comité Científico y, en especial, aclarar cómo se determinará el carácter más representativo de las organizaciones sectoriales y su pertenencia al ámbito económico, social o medioambiental, replantearse el papel de la Comisión Promotora de la Iniciativa Legislativa Popular en la selección de los miembros de la Comisión de Seguimiento y excluir toda referencia a universidades no contempladas en la ley al regular el Comité Científico; revisar las disposiciones transitorias; y acoger el sistema de vacatio legis definido en el artículo 2.1 del Código Civil por no resultar de aplicación el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Finalmente, se formulan diversas observaciones de técnica normativa y a la Memoria.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, de 26 de octubre de 2023, en el que se pone relieve que el trámite de aprobación previa no resulta preceptivo.

C.) El certificado que constata que la norma proyectada fue sometida al Consejo Asesor de Medio Ambiente entre el 19 de septiembre y el 6 de octubre de 2023 y que, en su seno, formularon observaciones WWF España, SEO/BirdLife, Ecologistas en Acción y Comisiones Obreras, cuyos escritos se han incorporado al expediente. WWF España y SEO/BirdLife, en particular, se limitaron a mostrar su apoyo a la iniciativa normativa, sin realizar ninguna observación específica; Ecologistas en Acción centró su atención en las funciones del Comité Científico; y Comisiones Obreras hizo una serie de propuestas relacionadas con la financiación de la Tutoría del Mar Menor, la pérdida de la condición de miembro del Comité de Representantes y las funciones del Comité Científico.

Cuarto. Incorporación de documentación adicional

El 23 de enero de 2024, estando el expediente en el Consejo de Estado, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico remitió al Consejo de Estado el Protocolo de colaboración que había firmado con la Región de Murcia y los ayuntamientos de la zona con la finalidad de "declarar la intención de las partes de que se lleve a cabo la creación de la Comisión Interadministrativa del Mar Menor, en cumplimiento de lo previsto en la Ley 3/2020, de 27 de junio, de recuperación y protección del Mar Menor, así como de su participación en la misma". Se trata de un órgano colegiado, formado por representantes de todas las Administraciones implicadas, "para la cooperación institucional de las políticas y actuaciones públicas que afecten al Mar Menor", a la que se atribuyen, entre otras funciones, "fomentar la cooperación y la colaboración económica, científica, técnica y administrativa" entre ellas y "facilitar el intercambio de información y procurar la colaboración y eficacia de las actuaciones compartidas".

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

CONSIDERACIONES

I. OBJETO DE LA CONSULTA Y CARÁCTER DEL DICTAMEN

Versa la consulta sobre el proyecto de Real Decreto de desarrollo de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca.

El presente dictamen se recaba, pues, con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refiere a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones.

II. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LA NORMA PROYECTADA

La elaboración de la propuesta se ha encauzado a través de un procedimiento en el que se ha prescindido del trámite de consulta pública previa por carecer aquella de impactos significativos en los ámbitos analizados; se ha redactado una memoria abreviada del análisis de impacto normativo; se ha sustanciado un trámite de información pública, audiencia directa a las entidades representativas del sector y consulta a la comunidad autónoma y ayuntamientos afectados; se han recabado los correspondientes informes preceptivos; se ha sometido la propuesta al Consejo Asesor de Medio Ambiente; y, en definitiva, se han observado los trámites esenciales que el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público) sanciona para la elaboración de las normas reglamentarias, con las peculiaridades derivadas de lo establecido en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

No obstante, la Memoria que acompaña al Proyecto debería ser revisada con una cuádruple finalidad:

- En primer lugar, sería recomendable que se fortaleciese el análisis de la adecuación de la propuesta al orden constitucional de distribución de competencias, puesto que, como se expondrá en la consideración III del presente dictamen, esta es una cuestión compleja que merece un tratamiento más detallado, máxime teniendo en cuenta que la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, ha sido recurrida ante el Tribunal Constitucional por motivos competenciales.

- En segundo lugar, sería conveniente que se reforzase la evaluación del impacto del Real Decreto proyectado que se ofrece con una mención expresa de su incidencia en los ámbitos económico y social y una ampliación del análisis de su repercusión por razón del medio ambiente y el cambio climático. En el primer caso, porque el análisis del impacto económico de los proyectos normativos resulta obligatorio ex artículos 26.3.d) de la Ley del Gobierno y 2.1.d).1.º del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, y porque parece evidente que una norma que instituye un corpus organizativo de naturaleza privada para velar por la debida observancia de la carta de derechos con la que el legislador ha dotado a la laguna del Mar Menor y su cuenca, en tanto que entidad personificada, previsiblemente tendrá algún impacto social. Y en el segundo caso, porque la personificación de un espacio natural constituye una novedosa técnica de protección de la naturaleza cuya efectividad podría ser discutida, lo que aconsejaría profundizar en el impacto por razón del medio ambiente y el cambio climático que aquella previsiblemente tendrá.

- En tercer lugar, se debería reconsiderar la oportunidad de excluir la evaluación ex post de la regulación proyectada. Como ya se ha indicado y explicará detenidamente en la consideración III de este dictamen, la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, ha introducido en nuestro ordenamiento jurídico una técnica de protección del medio ambiente hasta ahora desconocida: la personificación de un espacio natural cuya representación se atribuye a un sistema de gobernanza propio, al que le corresponde velar por el respeto debido a los derechos de la laguna y su cuenca y contribuir, de este modo, a que el Mar Menor alcance y mantenga un buen estado ambiental. Las dudas teóricas y los problemas prácticos que esta nueva forma de proceder puede generar recomiendan prever una evaluación periódica de los resultados de la aplicación de la ley y de su desarrollo reglamentario encaminada a identificar las modificaciones normativas que serían precisas para resolver los inconvenientes detectados o, en su caso, proceder a un replanteamiento global del modelo si su ineficacia quedase demostrada.

- En cuarto y último lugar, si se asumiera la observación realizada en la consideración IV.A.) del presente dictamen y se especificase la clase de persona jurídica que es el Mar Menor y la forma jurídica que su sistema de gobernanza debería revestir en consecuencia, se tendría que profundizar en el análisis de las alternativas regulatorias barajadas, detallando los modelos que se han tomado en consideración y las razones por las que finalmente se ha seleccionado uno y descartado otros. Asimismo, y con independencia de lo anterior, se debería valorar en este apartado de la Memoria, la alternativa de acudir a mecanismos tradicionales de intervención administrativa como la colaboración y cooperación entre las Administraciones implicadas que se pondrá en marcha cuando la Comisión Interadministrativa del Mar Menor a la que hace alusión el Protocolo remitido por la autoridad consultante -reseñado en el antecedente cuarto de este dictamen- sea formalmente constituida.

III. BASE JURÍDICA, RANGO NORMATIVO Y COBERTURA COMPETENCIAL DEL PROYECTO

Como señala en su exposición de motivos, la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, adoptó un nuevo "modelo jurídico-político [para la protección de la laguna del Mar Menor y su cuenca]" que determinó que este "pas[ase] de ser un mero objeto de protección, recuperación y desarrollo, a ser un sujeto inseparablemente biológico, ambiental, cultural y espiritual", dotado de una "carta de derechos propios" y de un sistema de gobernanza llamado a garantizar su recta observancia. De conformidad con el artículo 3 del mencionado cuerpo legal, tal sistema de gobernanza "se concreta en tres figuras: Un Comité de Representantes (...); una Comisión de Seguimiento (...); y un Comité Científico (...) [que] formarán la Tutoría del Mar Menor" y que poseerán la composición y funciones que dicho precepto enuncia.

Al Comité de Representantes y a la Comisión de Seguimiento, en particular, les corresponderá la "vigilancia y control del respeto de los derechos de la laguna y su cuenca", sin perjuicio de la legitimación que el artículo 6 de la citada ley reconoce a cualquier persona física o jurídica para "hacer valer los derechos y las prohibiciones de esta ley y las disposiciones que la desarrollen a través de una acción presentada en el Tribunal correspondiente o Administración Pública". El Comité de Representantes propondrá, además, "actuaciones de protección, conservación, mantenimiento y restauración de la laguna"; y la Comisión de Seguimiento informará periódicamente sobre el grado de cumplimiento de la ley y realizará actividades de difusión de su contenido. El Comité Científico, por último, les asesorará e "identificará los indicadores sobre el estado ecológico del ecosistema, sus riesgos y las medidas adecuadas de restauración".

De este modo, estas tres figuras vienen a jugar un papel esencial en el nuevo régimen de protección del Mar Menor que la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, ha establecido; de ahí que su regulación detallada, en tanto que presupuesto de su puesta en funcionamiento, resulte necesaria. El vehículo normativo empleado para ello ha de ser una disposición reglamentaria con rango de real decreto, habida cuenta de la cláusula de habilitación normativa que la disposición final primera de la citada ley recoge a favor del Gobierno. El Proyecto cuenta, en suma, con una base jurídica suficiente y un rango normativo adecuado.

En lo que respecta a su cobertura competencial, cabe recordar que el medio ambiente es una materia sobre la que el Estado y las comunidades autónomas ostentan competencias: en virtud del artículo 149.1.23.ª de la Constitución, al Estado le corresponde la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección; mientras que, a tenor del artículo 11.3 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, aprobado por la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, a esta comunidad autónoma le compete, en el marco de la legislación básica estatal, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medio ambiente y de normas adicionales de protección.

Nuestro Tribunal Constitucional ha aclarado, a este respecto, que, al amparo del artículo 149.1.23.ª de la Constitución, el Estado puede aprobar una ordenación de mínimos que, en el plano material, suele ser más completa y detallada que la referida a otros ámbitos sectoriales, pero que, en todo caso, ha de dejar un margen de desarrollo suficiente a las comunidades autónomas, las cuales podrán fijar niveles de protección más elevados (así, entre otras, la sentencia 69/2013, de 14 de marzo); y que, en el plano formal, si bien tendrá que estar preferentemente contenida en normas con rango de ley, excepcionalmente podrá plasmarse en aquellas disposiciones reglamentarias y actos de ejecución que se consideren complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad perseguida por la competencia básica estatal (véase, por todas, la sentencia 194/2004, de 4 de noviembre). Todo ello sin perjuicio, además, de su eventual concurrencia con otros títulos competenciales, estatales o autonómicos, relativos a actividades que se desarrollan o funciones que se ejercen sobre el espacio físico objeto de protección ambiental -como pueden ser la ordenación del territorio, la caza o la pesca-.

Teniendo en cuenta este complejo régimen de distribución de competencias, la Región de Murcia ha aprobado sucesivas normas para la protección del Mar Menor. Entre ellas, cabe destacar el Decreto 259/2019, de 10 de octubre, de declaración de Zonas Especiales de Conservación (ZEC), y aprobación del Plan de gestión integral de los espacios protegidos del Mar Menor y la franja litoral mediterránea de la Región de Murcia; y la Ley 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor, cuya modificación parcial, operada por el Decreto-ley 5/2021, de 27 de agosto, ha sido recientemente declarada conforme a la Constitución por la sentencia del Tribunal Constitucional 126/2023, de 27 de septiembre, en línea con lo que indicara el dictamen del Consejo de Estado número 651/2022, de 12 de mayo.

Ambas normas parten de la configuración del Mar Menor como un ecosistema marino cuya continuidad ecológica con el espacio terrestre objeto de protección faculta a la comunidad autónoma a ejercer las competencias de declaración y gestión de espacios naturales protegidos que la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad contempla, con arreglo a lo establecido en el artículo 6.4 de dicho cuerpo normativo y en una jurisprudencia constitucional plenamente consolidada (y sintetizada, entre otras, en la sentencia 8/2013, de 17 de enero).

El Estado, por su parte, ha aprobado la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca, frente a la que el Grupo Parlamentario Vox ha interpuesto un recurso de inconstitucionalidad que fue admitido a trámite mediante providencia de 7 de febrero de 2023 y que no ha sido resuelto hasta la fecha, sobre la base de que "regula una protección muy específica de una parte del territorio localizado en una única Comunidad Autónoma (Murcia)".

Como ya se ha señalado, el Real Decreto proyectado lleva a cabo el desarrollo reglamentario de una parte de su contenido, de carácter puramente orgánico. Y como al hacerlo, no atribuye al Estado facultades de gestión que invadan las competencias ejecutivas que la Región de Murcia ostenta sobre este espacio marino protegido por razón de su continuidad ecológica con el espacio terrestre a él adyacente, sino que instituye un corpus organizativo de índole privada que, en teoría, debería reforzar los mecanismos de tutela que la comunidad autónoma ha establecido en ejercicio de sus competencias, y como, además, la ley desarrollada goza de una presunción de constitucionalidad que únicamente puede ser desvirtuada por el Tribunal Constitucional, este Consejo estima que no procede cuestionar en este momento procedimental su acomodo al régimen de distribución de competencias sobre la materia. Ello sin perjuicio de que, en último término, haya que estar a lo dispuesto por la resolución del recurso de inconstitucionalidad interpuesto frente a la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, y valorar, en la fecha en la que la sentencia recaiga, la incidencia que su contenido eventualmente pueda tener sobre la propuesta ya aprobada.

IV. OBSERVACIONES GENERALES

El texto remitido a este Alto Cuerpo Consultivo parte de un presupuesto normativo -la Ley 19/2022, de 30 de septiembre- que tiene un objeto hasta ahora desconocido en nuestro ordenamiento jurídico y prácticamente inédito en los países de nuestro entorno: otorga personalidad jurídica a un espacio natural para convertirlo en sujeto de derechos en un intento de mejorar la protección ambiental que se le ha dispensado hasta la fecha. Y, al hacerlo, plantea ciertos problemas que se proyectan en el desarrollo reglamentario propuesto y que van a ser analizados en la medida en que quedan enmarcados en el asunto sometido a consulta. Entre ellos, cabe subrayar, desde una perspectiva general, la indeterminación de la naturaleza y el régimen jurídico aplicable a la Tutoría del Mar Menor -que, como se verá, deriva de la indefinición de la naturaleza y el régimen jurídico aplicable a la laguna y su cuenca, en tanto que ente personificado- y la suerte de ultra-actividad que se ha conferido a la Comisión Promotora de la Iniciativa Legislativa Popular que finalmente dio lugar a la Ley 19/2022, de 30 de septiembre.

A.) LA TUTORÍA DEL MAR MENOR

La Ley 19/2022, de 30 de septiembre, prevé la creación de tres órganos de representación y gobernanza de la laguna y su cuenca -el Comité de Representantes, la Comisión de Seguimiento y el Comité Científico-, define su composición y funciones y ordena su integración en una macro-estructura denominada Tutoría del Mar Menor, sin delimitar la naturaleza jurídica y las reglas de funcionamiento de las partes y del todo. El margen de libertad con el que cuenta el Gobierno para detallar el régimen jurídico aplicable a este corpus organizativo es, por ende, muy amplio. A pesar de ello, la regulación propuesta no perfila, con el rigor y la precisión que serían deseables, la naturaleza jurídica -y, por extensión, las normas por las que se rigen- la Tutoría del Mar Menor y los órganos que la componen.

El proyectado artículo 2.3 se limita a advertir, en este sentido, que la Tutoría del Mar Menor "se rige por la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, el presente real decreto y las normas de Derecho privado que resulten de aplicación". A lo que el proyectado artículo 3 añade que "[e]l régimen de contratación se regirá por lo dispuesto en el ordenamiento jurídico privado", con determinadas excepciones referidas a los casos en los que aquella deba ser calificada como poder adjudicador con arreglo a lo establecido en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (apartado 5); y que "[e]l régimen presupuestario, de gestión económico-financiera y de contabilidad, [también] será el establecido en el ordenamiento jurídico-privado" (apartado 6).

Durante la tramitación del expediente, algunos órganos pre-informantes como la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública o la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, han alertado acerca de las dificultades derivadas de esta falta de concreción. Aunque este Consejo comparte tal preocupación, entiende que el foco de atención debe desplazarse desde el corpus organizativo a la propia persona jurídica; es decir, que la indefinición de la naturaleza jurídica de la Tutoría del Mar Menor es una consecuencia directa e inmediata de la indeterminación de la clase de persona jurídica que es el Mar Menor y que, por consiguiente, una vez salvada esta, dicho corpus organizativo tomará forma jurídica por sí mismo.

No se trata de elegir entre dos maneras de concebir la personificación de la laguna y de su cuenca -uno más restrictivo, que la convierte en sujeto de derechos, y otro más extensivo, que además la faculta para intervenir en el tráfico jurídico- como ha sugerido la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, puesto que es jurisprudencia consolidada de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo (iniciada en la sentencia de 5 de noviembre de 1959, rec. 1956/4711) que "en nuestro Derecho, por principio, las personas jurídicas gozan de una capacidad plena y general (...) que se extiende a todo campo, salvo aquellos límites que derivan de su misma cualidad de entes ideales que carecen de un sustrato físico".

Dicho en otros términos, como se desprende de los artículos 37 y 38 del Código Civil, toda persona jurídica, desde su nacimiento o constitución, no solo goza de capacidad jurídica -o aptitud para ser titular de derechos y obligaciones-, sino también de capacidad de obrar -o aptitud para ejercerlos-. Y ello porque, en último término, como ha puesto de manifiesto nuestro Tribunal Constitucional, la personificación es "[una] de las técnicas que el Derecho (...) pon[e] al servicio de la persona para que pueda actuar en el tráfico jurídico y alcanzar variados fines de interés público o privado reconocidos por el propio ordenamiento" (sentencia 117/1998, de 2 de junio); y porque, por definición, para poder actuar en el tráfico jurídico, hay que poseer capacidad de obrar.

Se trata más bien de seleccionar la clase de persona jurídica que es el Mar Menor, o bien entre las categorías enunciadas con carácter general en el artículo 35 del Código Civil -el cual alude a las corporaciones, asociaciones y fundaciones de interés público reconocidas por la ley y a las asociaciones de interés particular, en ninguna de las cuales parece encajar el espacio natural personificado-, o bien como una categoría sui generis -que es la opción que, a priori, cabría considerar más adecuada desde el punto de vista técnico, entre otras razones, porque confluyen en el ente personificado elementos de derecho público (como el territorio, principalmente integrado por bienes demaniales) y elementos de derecho privado (como la organización instituida para defender los derechos que se le atribuyen, cuyo funcionamiento se sujeta al ordenamiento jurídico-privado)-.

En el primer caso, para determinar el régimen jurídico aplicable al Mar Menor y, por extensión, a los órganos que lo representan, habrá que estar a lo dispuesto en el artículo 37 del Código Civil; mientras que, en el segundo caso, a falta de una regulación general a la que acudir con carácter supletorio, parece necesario concretar las normas por las que se regirán, no solo ya la Tutoría del Mar Menor y los órganos que la componen, sino también el propio Mar Menor, al que no en vano se le reconoce plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines.

En definitiva, estima este Alto Cuerpo Consultivo que, por razones de seguridad jurídica, y a pesar de que el ordenamiento jurídico-privado esté presidido por el principio dispositivo, no resulta acertado que la propia Tutoría del Mar Menor defina su forma jurídica y, por consiguiente, las normas de derecho privado que le resultan aplicables, toda vez que ambas cuestiones dependen, en exclusiva, de la naturaleza jurídica del Mar Menor -de la que la Tutoría es mero sistema de gobernanza- y que dicha decisión únicamente puede ser adoptada por quien la ha creado o atribuido personalidad, esto es, por el propio legislador.

De ello se sigue que la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, debería ser completada antes de que se aprobase la regulación proyectada; o lo que es lo mismo, que las Cortes Generales, como representantes del pueblo español (artículo 66.1 de Constitución), deberían definir la clase de persona jurídica que es el Mar Menor y los elementos nucleares de su régimen jurídico, para que el Gobierno pudiese ejercer su potestad de desarrollo reglamentario (artículo 97 de la Constitución) en un marco normativo claro y preciso, dotado de cierta garantía de estabilidad jurídica.

B.) LA COMISIÓN PROMOTORA DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR

La Ley 19/2022, de 30 de septiembre, surgió de una iniciativa legislativa popular para cuya presentación y ulterior tramitación se constituyó una Comisión Promotora, en los términos exigidos en la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular. Esta norma reconoce el derecho de los españoles mayores de edad que se encuentren inscritos en el Censo Electoral de ejercer la iniciativa legislativa prevista en el artículo 87.3 de la Constitución, en aquellos ámbitos materiales no excluidos de la misma, mediante la presentación de una proposición de ley suscrita por la firma autenticada de, al menos, 500.000 electores (artículos 1, 2 y 3).

Y canaliza su ejercicio a través de un procedimiento que se inicia con la presentación de la proposición de Ley y de la relación de los miembros que conforman la Comisión Promotora ante la Mesa del Congreso de los Diputados (artículos 3 y 4), la cual examinará la documentación remitida y resolverá sobre la admisión o inadmisión de la iniciativa, siendo esta última decisión recurrible en amparo ante el Tribunal Constitucional (artículos 5 y 6). Una vez admitida la proposición, la Comisión Promotora promoverá la recogida de las firmas precisas para que la iniciativa prospere bajo la supervisión de la Junta Electoral Central, que garantizará la regularidad del proceso, sellando los pliegos, comprobando que las firmas han sido debidamente autenticadas y reúnen los demás requisitos legalmente establecidos y procediendo a su recuento definitivo (artículos 7 a 11). Si el número de firmas válidas es suficiente, la Mesa del Congreso ordenará la publicación de la proposición de Ley, que deberá ser tomada en consideración en el plazo máximo de seis meses, previa exposición de los motivos que la justifican por la persona designada por la Comisión Promotora; su tramitación ulterior se acomodará a lo dispuesto en los Reglamentos de las Cámaras (artículo 13).

Como ha señalado el Tribunal Constitucional, la iniciativa legislativa popular es un instrumento de participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos, incardinado en el artículo 23.1 de la Constitución, que se hace efectivo "a través de la facultad de propuesta y de comunicación con los representantes en el Parlamento" y que no solo sirve para poner en movimiento el procedimiento legislativo, sino también para "forzar el debate político y obligar a que los distintos Grupos de la Cámara y esta misma tengan que tomar expresa posición sobre un asunto o tema determinado" (véase, por todas, la sentencia 19/2015, de 16 de febrero).

Quiere ello decir que la iniciativa legislativa popular se agota con el debate plenario sobre la toma en consideración de la proposición de ley presentada; tras ello, o bien la tramitación finalizará por haber sido rechazada la proposición de ley, o bien entrará en una fase distinta -la del procedimiento legislativo propiamente dicho- en la que se definirá el contenido final del texto normativo mediante sucesivas deliberaciones y votaciones que tendrán lugar en ambas Cámaras (artículo 125.5 del Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982, y artículo 108.5 del Reglamento del Senado, de 3 de mayo de 1994).

El agotamiento de la iniciativa legislativa popular implica, o al menos debería implicar, la culminación de la labor de su Comisión Promotora: en el momento en el que la iniciativa deja de ser tal, en el que el procedimiento legislativo toma su propio curso, carece de sentido mantener una Comisión Promotora que ya ha cumplido su misión y que nada nuevo puede aportar a la conformación de la norma. Por este motivo, resulta tan llamativo el hecho de que la regulación proyectada atribuya a la Comisión Promotora la convocatoria y supervisión del procedimiento de designación de los representantes de los sectores económicos, sociales y de defensa medioambiental que formarán parte de la Comisión de Seguimiento (artículo 7.3) y el nombramiento de los representantes de la ciudadanía que integrarán el primer Comité de Representantes entre sus propios miembros (disposición transitoria primera).

Ambas previsiones derivan de lo dispuesto en el artículo 3, apartados 2 y 3, de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, por lo que, pese a su singularidad, no pueden ser modificadas a menos que previamente sea reformada la norma con valor de ley que el Proyecto desarrolla. A juicio de este Alto Cuerpo Consultivo, ello sería muy recomendable, en primer lugar, porque, como se ha expuesto, la subsistencia de la Comisión Promotora de una iniciativa legislativa popular tras el debate plenario sobre la toma en consideración de la proposición de ley presentada constituye una anomalía carente de justificación que debiera ser corregida; y, en segundo lugar, en especial, porque conferir cierta capacidad de influencia sobre la composición de los órganos encargados de garantizar la recta observancia de la ley a quienes en su momento promovieron su aprobación, puede repercutir negativamente sobre el sistema de gobernanza instituido por el texto normativo y, por consiguiente, en la tutela ambiental del Mar Menor.

Por ello, se sugiere a la autoridad consultante que valore detenidamente la oportunidad de impulsar un proyecto de ley de modificación parcial de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, que desvincule la composición inicial del Comité de Representantes y, sobre todo, la composición -inicial y sucesiva- de la Comisión de Seguimiento, de la Comisión Promotora de la Iniciativa Legislativa Popular, la cual, además, inevitablemente va a verse menguada con el tiempo como consecuencia de las bajas que se produzcan por renuncia voluntaria, incapacidad o fallecimiento de sus actuales miembros, como acertadamente ha puesto de relieve la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa.

V. OBSERVACIONES PARTICULARES

Junto con las observaciones generales realizadas en la consideración anterior del presente dictamen, cabe efectuar las siguientes observaciones particulares a la regulación proyectada:

A.) TÍTULO DE LA NORMA

El Real Decreto proyectado se titula "Real Decreto de desarrollo de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca". Habida cuenta de que, en puridad, se trata de un desarrollo reglamentario parcial y que es probable que en el futuro se aprueben otros reglamentos ejecutivos relativos a otros aspectos de la nueva técnica de protección de la laguna y de su cuenca introducida por la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, sería aconsejable que el título del Proyecto fuera revisado para que pudiera cumplir el cometido que le es propio; a saber, su identificación, interpretación y cita (directriz n.º 7 de las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005).

B.) PREÁMBULO

En la fórmula promulgatoria, se debería suprimir la referencia a la aprobación previa de la ministra de Hacienda y Función Pública, toda vez que el informe de la Secretaría General Técnica del mencionado departamento, de 26 de octubre de 2023, que obra en el expediente concluye, precisamente, que dicho trámite no resulta preceptivo en este caso concreto.

C.) ARTÍCULO 2

En el apartado 6 de este precepto, se indica que la Tutoría del Mar Menor estará asistida por una Gerencia que le prestará el apoyo técnico y administrativo que precise "en su labor de representación y gobernanza de la laguna (...) y su cuenca, para el ejercicio de sus funciones de coordinación". Este último inciso puede llevar a confusión, dado que el establecimiento de mecanismos de coordinación interna entre los tres órganos que la integran constituye una de las funciones que el apartado 4 del artículo 3 encomienda a la Tutoría del Mar Menor y que el apoyo que la Gerencia está llamada a prestarle podría facilitar el desempeño de otras funciones de carácter técnico como la contratación de bienes, servicios y trabajadores o la aprobación anual de las cuentas, el presupuesto y el plan de trabajo. Se recomienda, por este motivo, que el inciso subrayado sea suprimido.

Al margen de lo anterior, desde el punto de vista técnico, no parece adecuado afirmar que "[c]ada uno de los presidentes [de los órganos que conforman la Tutoría del Mar Menor] actuará con el voto delegado de cada uno de los órganos que representa" (apartado 5), ni que "[l]a Tutoría del Mar Menor reconoce el voluntariado como un mecanismo de participación" (apartado 7).

En el primer caso, porque, por definición, el voto delegado es el acto a través del que el miembro de un órgano colegiado encomienda a otro el ejercicio de su derecho a votar en él y, por consiguiente, a lo sumo, podría considerarse que los presidentes del Comité de Representantes, la Comisión de Seguimiento y el Comité Científico actúan "con el voto delegado de los restantes miembros de los órganos a los que representan".

Y en el segundo caso, porque el uso del verbo "reconocer" supone una personificación implícita de la Tutoría del Mar Menor que casa mal con su configuración como sistema de gobernanza de la laguna y de su cuenca: es el Mar Menor, y no el corpus organizativo creado como garantía de la debida observancia de su carta de derechos, el que posee personalidad jurídica, por lo que sería conveniente, o bien que se eliminara esta previsión, o bien que, al menos, se revisara su tenor para que la misma se expresara en términos neutros, sobre todo teniendo presente que la Región de Murcia ha cuestionado la compatibilidad del artículo 2.7 con la legislación autonómica sobre la materia.

D.) ARTÍCULO 3

Los apartados 5 y 6 de este precepto delimitan el régimen jurídico aplicable a la Tutoría del Mar Menor en materia de contratación, presupuesto, gestión económico-financiera y contabilidad. Desde una perspectiva formal, sería recomendable que estas previsiones estuviesen sistemáticamente ubicadas en el artículo 2, en la medida en que no se refieren a los órganos que integran la Tutoría del Mar Menor -cuyas disposiciones comunes de organización y funcionamiento recoge el artículo 3-, sino a la propia Tutoría -que el artículo 2 sujeta, en su apartado 3, a la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, el Real Decreto proyectado y las normas de derecho privado que resulten de aplicación-.

Es más, como ha destacado la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, en puridad, el apartado 6 resulta innecesario, dado que este tipo de previsión suele introducirse en la regulación de aquellos organismos de naturaleza privada cuyo régimen presupuestario, económico-financiero y de contabilidad se somete a derecho administrativo; y que, de hecho, cabría añadir, no aporta nada nuevo a la remisión genérica que el artículo 2.3 hace al derecho privado. Por ello, sería conveniente que la autoridad consultante valorase la oportunidad de suprimir este apartado o, tal vez, de asumir la propuesta de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa y sujetarlo a algún mecanismo de control jurídico-público que asegure la recta aplicación de los recursos públicos de los que se nutra su financiación.

Por otra parte, desde un punto de vista material o sustantivo, no se alcanza a comprender el significado y alcance del segundo párrafo del apartado 5, desde el momento en que el artículo 3.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -al que dicho precepto se remite en su párrafo primero- impone la obligación de aprobar esas "instrucciones internas de contratación" de las que habla el Proyecto a los partidos políticos, organizaciones sindicales y fundaciones y asociaciones vinculados a cualquiera de ellos, y que la Tutoría del Mar Menor no parece acomodarse a ninguno de estos esquemas organizativos.

En otro orden de ideas, en el apartado 1.a) del artículo 3 se debería introducir la fórmula "en su caso" antes de la mención a "las normas complementarias de organización y funcionamiento", ya que, de conformidad con el apartado 4 de este mismo precepto, tales normas complementarias podrán -que no tendrán que- ser aprobadas por el Comité de Representantes, la Comisión de Seguimiento y el Comité Científico, y que, por lo tanto, es perfectamente posible que la elección del presidente y vicepresidentes de cada uno de ellos se rija exclusivamente por "lo que se determina en este real decreto".

E.) ARTÍCULO 4

En el apartado 1 de este precepto, sería aconsejable sustituir la conjunción disyuntiva "o" que separa los sustantivos "subvenciones" y "donaciones" por la conjunción copulativa "y", para poner de manifiesto que los recursos con los que puede contar la Tutoría del Mar Menor son acumulativos y no excluyentes, es decir, que la percepción de una ayuda no impide, per se, que la Tutoría se beneficie de una donación hecha a su favor.

F.) ARTÍCULO 5

A tenor del apartado 1 de este precepto, el Comité de Representantes estará formado por tres representantes de la Administración General del Estado, otros tres representantes de la Región de Murcia y siete representantes de la ciudadanía seleccionados por la Comisión de Seguimiento entre ciudadanos inscritos en el censo de participación ciudadana que tengan su domicilio en alguno de los municipios ribereños, con arreglo a "una metodología que asegure una trayectoria previa en la defensa del ecosistema del Mar Menor, y que esté basada en criterios como la edad, el género, el nivel educativo y la residencia en área urbana o rural, entre otros".

Teniendo en cuenta tales parámetros, la Comisión de Seguimiento elaborará la metodología que aplicará para elegir a los representantes ciudadanos del mencionado Comité, lo que plantea un problema que conecta con el riesgo al que se ha hecho alusión en la consideración IV.B) del presente dictamen; a saber, que el margen de libertad con el que cuenta la Comisión de Seguimiento es tan amplio que, de facto, podría definir sus criterios, en teoría objetivos, a partir de consideraciones de carácter subjetivo.

Dicho en otros términos, no parece razonable que la propia Comisión de Seguimiento encargada de la elección de los representantes de los ciudadanos sea la que determine la metodología empleada para ello sin más límites que los fijados en el Proyecto, puesto que podría caer en la tentación de configurarla de una forma que favoreciese la selección de unas personas sobre otras y, de este modo, le garantizase cierta capacidad de control sobre el Comité de Representantes, diluyendo el equilibrio institucional por el que la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, parece apostar decididamente.

Se estima, por ello, que el Real Decreto proyectado debería, o bien delimitar con precisión la metodología de selección aplicable, o bien, en su defecto, perfilar con mayor grado de detalle los criterios objetivos a partir de los que la Comisión de Seguimiento definirá dicha metodología. En el primer caso, habría que eliminar, además, el apartado 3 de la disposición transitoria primera, que precisamente viene a fijar el plazo en el que la Comisión de Seguimiento tendrá que aprobar las "normas de selección" de los representantes de los ciudadanos.

G.) ARTÍCULO 7

En virtud de los apartados 2 y 3 de este precepto, la Comisión de Seguimiento estará formada por ocho representantes de los municipios ribereños, respectivamente designados por el Pleno de los ayuntamientos de Cartagena, Los Alcázares, San Javier, San Pedro del Pinatar, Fuente Álamo, La Unión, Murcia y Torre Pacheco, y por once representantes de los sectores económicos, sociales y medioambientales, respectivamente designados por acuerdo conjunto de las organizaciones más representativas en el ámbito territorial de la Región de Murcia.

Aunque la propia norma proyectada identifica los once tipos de organizaciones representativas que integrarán la Comisión de Seguimiento, no aclara si las mismas pertenecen al sector económico, social o medioambiental, lo que tiene relevancia a efectos de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 7 en relación con la elección de la presidencia y de las tres vicepresidencias de este órgano. Estas "serán propuestas respectivamente por cada uno de los sectores que la integran; por un lado, por los municipios ribereños o de la cuenca, y, por otro, por los sectores económicos, sociales y medioambientales. La presidencia será rotatoria y le corresponderá cada año natural a la persona propuesta por una de las cuatro partes, a las tres partes restantes les corresponderá cada una de las vicepresidencias en el citado periodo".

En ocasiones, la vinculación de tales organizaciones con uno de los sectores resulta evidente; así sucede, por ejemplo, con las organizaciones empresariales respecto al sector económico o con las organizaciones de defensa medioambiental respecto al sector medioambiental. Pero lo cierto es que la mayoría de las organizaciones enumeradas en el artículo 7.3 podrían incardinarse en más de un sector, como ocurre, por ejemplo, con las organizaciones sindicales -que podrían pertenecer a los sectores económico o social- o con las organizaciones agrarias y ganaderas representativas de la agricultura y ganadería ecológicas y tradicionales -que podrían pertenecer a los sectores económico o medioambiental-. Por este motivo, el Proyecto debería especificar la composición de cada sector, conectando las diferentes organizaciones que enuncia con cada uno de ellos.

En otro orden de ideas, en línea con lo sugerido por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública y por la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, sería muy aconsejable que el propio artículo 7 concretase los criterios con arreglo a los que se considerará que estas organizaciones son más representativas en el territorio autonómico, para evitar problemas interpretativos en la fase de aplicación de la norma.

H.) ARTÍCULO 9

De conformidad con el apartado 1 de este precepto, el Comité Científico estará formado por ocho científicos y expertos independientes de reconocido prestigio, especializados en el estudio del Mar Menor desde distintas áreas de conocimiento, respectivamente designados por las universidades y centros de investigación que la propuesta enumera. La mayoría de ellos estaban previstos en el artículo 3.4 de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre. Sin embargo, ni la Universidad Politécnica de Cartagena, ni la Universidad Miguel Hernández de Elche, ni la Universidad Católica San Antonio de Murcia fueron contempladas por el legislador, lo que hace necesario dilucidar si la lista recogida en el artículo 3.4 de la citada ley tiene carácter taxativo o no, para determinar si la disposición reglamentaria que va a desarrollarla puede ampliar dicha lista o no.

De la forma en la que el artículo 3.4 de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, está redactado se infiere que la voluntad del legislador era que la lista de universidades y centros de investigación que pueden proponer a los científicos y expertos independientes que integrarán el Comité Científico, fuese numerus clausus y que, por lo tanto, su ampliación a nivel reglamentario contravendría la ley. En efecto, el legislador podría haber aludido genéricamente a las universidades y centros de investigación con presencia en la Región de Murcia, o podría haber introducido la locución "entre otras" o una expresión similar al enumerar las entidades con capacidad de propuesta; en lugar de ello, opta por referirse expresamente a "las Universidades de Murcia y Alicante, (...) el Instituto Español de Oceanografía (Centro Oceanográfico de Murcia), (...) la Sociedad Ibérica de Ecología (...) y el Consejo Superior de Investigaciones Científicas". A juicio de este Consejo, estas son las únicas entidades a las que la ley reconoce capacidad de propuesta. Así lo ha entendido también la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa.

Resulta necesario, en suma, que las letras b), d) y h) del apartado 1 del artículo 9 sean suprimidas y que, en su caso, se ajuste el número de científicos y expertos independientes que formarán parte del Comité Científico para que tal número coincida con el número de entidades con capacidad de propuesta -cinco-. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de promover una reforma legislativa que permita dar cabida a la Universidad Politécnica de Cartagena, la Universidad Miguel Hernández de Elche y la Universidad Católica San Antonio de Murcia en el sistema de designación del Comité Científico.

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 130.3 Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

I.) DISPOSICIÓN TRANSITORIA PRIMERA

El apartado 2 de esta disposición transitoria ordena que el primer proceso de selección de los representantes de la ciudadanía que integrarán el Comité de Representantes se articule en dos fases: una primera selección de tres representantes en el año 2026 y una segunda selección de cuatro representantes en el año 2027, concluyendo el mandato de todos ellos en 2031. Habida cuenta de que esos primeros representantes serán siete miembros de la Comisión Promotora de la Iniciativa Legislativa Popular y que la composición de esta ya es conocida -e inalterable-, no se alcanza a comprender la razón por la que se ha optado por este sistema gradual, que, en principio, no parece que posea utilidad alguna.

J.) DISPOSICIÓN TRANSITORIA SEGUNDA

Esta disposición transitoria declara que los miembros de la Comisión Promotora de la Iniciativa Legislativa Popular designados para formar parte del primer Comité de Representantes "se constituirán en Comisión gestora, encargada de impulsar la primera designación de los representantes de la Administración General del Estado y de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de dicho Comité y de la primera designación de los científicos y expertos independientes en el Comité Científico".

Dejando a un lado el hecho de que ello podría retrasar en exceso la puesta en marcha del sistema de gobernanza de la laguna y de su cuenca, en tanto que los representantes de la ciudadanía que integrarán el primer Comité de Representantes no serán designados, en su totalidad, hasta el año 2027, de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria primera; estima este Alto Cuerpo Consultivo que no resulta adecuado desde el punto de vista técnico-jurídico que algunos miembros de la Comisión Promotora de la Iniciativa Legislativa Popular se constituyan en Comisión gestora.

En primer lugar, porque, como se ha razonado en la consideración IV.B) del presente dictamen, su subsistencia más allá de la toma en consideración de la proposición de ley presentada es una anomalía que debería quedar constreñida a los supuestos que el legislador prevé de manera expresa. Y, en segundo lugar, porque la Administración General del Estado, la Administración autonómica y las universidades gozan de una autonomía constitucionalmente garantizada que podría verse afectada si una comisión gestora, ajena a su estructura organizativa, les impeliese a ejercer las facultades de propuesta que la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, les reconoce. Por ambos motivos, la disposición transitoria segunda debería ser eliminada.

VI. CONSIDERACIÓN FINAL

En las consideraciones precedentes, se han expuesto los problemas que la regulación proyectada plantea. La mayoría de ellos pueden ser resueltos por la autoridad consultante en el seno del procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias, esto es, matizando ciertos aspectos del Proyecto en el sentido indicado por el presente dictamen antes de su elevación al Consejo de Ministros. Pero hay ciertas dificultades que traen causa directa de la ley que la propuesta desarrolla y que, por ende, únicamente pueden ser solventadas promoviendo la modificación de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre.

Tal es el caso, en especial, de la delimitación de la naturaleza jurídica del Mar Menor en tanto que persona jurídica. Como se ha razonado anteriormente, la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, ha instituido una técnica de protección del medio ambiente inédita en nuestro ordenamiento jurídico con el objeto de reforzar la tutela dispensada hasta la fecha a la laguna y su cuenca y, de este modo, mejorar la situación crítica en la que una y otra se encuentran. El Consejo de Estado comparte la preocupación del legislador por el estado ambiental del Mar Menor, que subyace a su decisión de personificarlo, y, precisamente por ello, habida cuenta de lo novedoso de la materia, considera necesario poner de manifiesto que la medida propuesta no surtirá los efectos que se persiguen con ella si no cuenta con una disciplina legal clara y precisa que defina todos los elementos nucleares del régimen jurídico aplicable al Mar Menor en tanto que entidad personificada, sentando las bases que harán posible un desarrollo reglamentario ordenado de sus previsiones.

El primero de esos elementos nucleares, que sirve de presupuesto a todos los demás, es la delimitación de la clase de persona jurídica que es el Mar Menor; una cuestión que la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, no trata ni expresa implícitamente, creando una situación de vacío normativo que empece el desarrollo reglamentario que el Gobierno está llamado a acometer por mor de lo establecido en la disposición final primera de la mencionada ley. En efecto, por definición, la norma proyectada no podrá especificar la naturaleza jurídica de la Tutoría del Mar Menor en tanto que sistema de gobernanza de la laguna y su cuenca -y, por extensión, las reglas de derecho público y/o privado a las que aquella estará sujeta- hasta que la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, no concrete la naturaleza jurídica del Mar Menor en tanto que entidad personificada.

Si no se respetara este orden lógico y el Gobierno aprobase el reglamento de ejecución de la ley antes de que esta fuera completada, podrían producirse incongruencias dentro del grupo normativo que podrían poner en peligro el principio de seguridad jurídica constitucionalmente consagrado y la propia eficacia de esta novedosa técnica de protección de la naturaleza. Por este motivo, se sugiere al Gobierno que, en primer lugar, promueva una reforma de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, que tenga en cuenta las observaciones efectuadas en el cuerpo del presente dictamen, y que, con posterioridad, una vez completada la ley, proceda a su desarrollo reglamentario.

A juicio de este Consejo, el Protocolo remitido por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico -del que se ha dado cuenta en el antecedente cuarto de este dictamen- avala su conclusión de que la personificación del Mar Menor plantea una serie de problemas jurídicos -fundamentalmente, la indeterminación de sus contornos y su difícil encaje en nuestro ordenamiento jurídico- que, a la postre, han llevado a las Administraciones implicadas a acudir a las técnicas tradicionales del derecho administrativo para articular la tutela ambiental que este espacio natural merece y necesita.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación formulada con carácter esencial al proyectado artículo 9.1, consideradas las restantes y, en especial, la recogida en la consideración VI del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 25 de enero de 2024

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA TERCERA DEL GOBIERNO Y MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.