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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de diciembre de 2023, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de fecha 29 de septiembre de 2023, con registro de entrada el día 2 de octubre siguiente, ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regulan los Estatutos Generales de los Colegios de Protésicos Dentales de España y de su Consejo General.

De antecedentes resulta:

Primero. Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se regulan los Estatutos Generales de los Colegios de Protésicos Dentales de España y de su Consejo General, del que obran en el expediente tres versiones, con sus correspondientes memorias del análisis de impacto normativo, fechados el 14 de mayo de 2020 (proyecto sometido al trámite de audiencia e información pública y resto de informes), el 11 de julio de 2023 (sometido a informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad) y el 25 de septiembre de 2023. Se han incorporado igualmente al expediente tres proyectos de estatutos generales aprobados por la Asamblea General del Consejo General de Colegios de Protésicos Dentales de España, con fechas 20 de diciembre de 2003, 29 de noviembre de 2019 y 11 de diciembre de 2021.

La versión tercera y última, fechada el 25 de septiembre de 2023 ("el proyecto"), que se somete a dictamen de este Consejo de Estado, consta de un preámbulo, un artículo único, una disposición derogatoria única y tres disposiciones finales.

El preámbulo se inicia haciendo referencia a la Ley 2/2001, de 26 de marzo, por la que se crea el Consejo General de Colegios de Protésicos Dentales, cuya disposición transitoria primera, apartado dos, establece que la Comisión Gestora elaborará unos estatutos provisionales, que fueron aprobados mediante Orden SCO/1840/2002, de 1 de julio, e indica a continuación que en cumplimiento del apartado segundo de la disposición transitoria segunda de esa ley, la Asamblea General aprobó el texto del proyecto de sus estatutos definitivos con fecha 20 de diciembre de 2003.

Prosigue el preámbulo indicando que, desde entonces, el marco normativo regulador de los colegios profesionales ha experimentado reformas sustanciales, como consecuencia de los cambios introducidos, entre otras, por la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, y por la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales. Del mismo modo, la información al ordenamiento jurídico español de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, ha provocado la reforma de la propia Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, en los términos establecidos en la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Por todo ello, el Consejo General elaboró unos nuevos estatutos sometidos a aprobación en Asamblea General el 29 de noviembre de 2019 y, tras las observaciones apreciadas en los trámites de audiencia e información pública, se modificó el proyecto en Asamblea de fecha 11 de diciembre de 2021, que a través del Ministerio de Sanidad se han sometido a la aprobación del Gobierno.

Continúa el preámbulo indicando que los mencionados estatutos se estructuran en cinco títulos que contienen un total de ochenta y tres artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria y una disposición final.

Tras describir la estructura y contenido de los indicados estatutos, el preámbulo indica que la norma proyectada se adecúa a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y se dicta en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, en la medida en que los colegios profesionales, como corporaciones de derecho público, participan de las Administraciones públicas.

El artículo único del proyecto de Real Decreto establece que se aprueban los Estatutos Generales de los Colegios de Protésicos Dentales de España y de su Consejo General, cuyo texto se inserta a continuación. La disposición derogatoria única deroga la Orden SCO/1840/2002, de 1 de julio, por la que se publican los Estatutos Provisionales del Consejo General de Colegios de Protésicos Dentales, así como cuantas otras disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en el real decreto. Las tres disposiciones finales, tratan, respectivamente, sobre la salvaguarda de las competencias de las comunidades autónomas, el título competencial y la entrada en vigor.

Los proyectados Estatutos Generales de los Colegios de Protésicos Dentales de España y de su Consejo General constan, como se ha indicado, de cinco títulos que contienen un total de ochenta y tres artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria y una disposición final.

El título I, "De los Protésicos Dentales y sus órganos rectores", consta de quince artículos, subdivididos en tres capítulos:

- El capítulo I, "De los Protésicos Dentales", engloba el artículo 1, sobre las características de la profesión, y el artículo 2, sobre los Colegios de Protésicos Dentales.

- El capítulo II regula los "Fines y funciones de los Colegios de Protésicos Dentales" (artículos 3 y 4).

- El capítulo III se refiere a la "Colegiación y el ejercicio profesional", y se divide en tres secciones: la sección 1.ª, "Disposiciones Generales", se refiere a la denominación y características de la profesión (artículos 5 y 6); la sección 2.ª, "De la colegiación", contiene unas disposiciones generales y regula el número de personas colegiadas, requisitos de la colegiación, la inhabilitación temporal, las solicitudes de colegiación, el ámbito territorial, la pérdida de la condición de persona colegiada y el pase a la situación de no ejerciente (artículos 7 a 14); y la sección 3.ª, "Ejercicio individual y colectivo", regula el ejercicio de la profesión (artículo 15).

El título II, "Derechos y deberes de las personas colegiadas", consta de tres capítulos:

- El capítulo I se refiere al "Deber general" de los Protésicos Dentales (artículo 16).

- El capítulo II regula los "Deberes con el colegio" y los "Derechos de las personas colegiadas" (artículos 17 y 18).

- El capítulo III regula las "Obligaciones de las personas colegiadas en relación a los pacientes-clientes-usuarios" (artículo 19).

El título III regula "El Consejo General de Colegios de Protésicos Dentales", y se estructura en los siguientes capítulos:

- El capítulo I, relativo a la "Naturaleza y funciones" (artículos 20 y 21).

- El capítulo II, sobre la "Composición" (artículo 22).

- El capítulo III, sobre la Asamblea General, regula su naturaleza, composición, reuniones y orden del día de la reunión del primer trimestre y del último trimestre (artículos 23 a 27).

- El capítulo IV, sobre el Comité Ejecutivo, regula su composición y reuniones (artículos 28 y 29).

- El capítulo V, relativo a los cargos unipersonales, regula las funciones de las personas titulares de la Presidencia, de las vicepresidencias, de la Secretaría y Vicesecretaría, de la Tesorería, y de la Intervención de Cuentas, así como el cobro de los gastos (artículos 30 a 35).

- El capítulo VI regula la "Duración, cese y sustitución de los cargos unipersonales del Consejo General", así como el voto de confianza y la moción de censura (artículos 36 a 40).

- El capítulo VII se dedica al régimen jurídico de elección de los cargos, la presentación de personas candidatas, sus requisitos, el censo electoral y el proceso electoral (artículos 41 a 45).

- El capítulo VIII contiene el régimen económico: disposiciones generales, presupuestos, recursos, aportación de los colegios, patrimonio, proyecto de presupuestos, cuentas anuales, examen de cuentas (artículos 46 a 53).

El título IV contiene unas disposiciones comunes a los Colegios y al Consejo General, que tratan sobre la ventanilla única, la Memoria anual, el servicio de atención a las personas colegiadas, consumidores y usuarios, los responsables de protección de datos, la libre competencia, y el traslado de información al Registro Estatal de Profesionales Sanitarios y al Registro de Sociedades Profesionales (artículos 54 a 60).

El título V contiene "El régimen de responsabilidad de los miembros del Consejo General y de las Juntas de Gobierno de los Colegios". Se divide en los siguientes capítulos:

- El capítulo I regula la responsabilidad disciplinaria, y se estructura en las siguientes secciones: sección 1.ª, sobre las facultades disciplinarias del Consejo General, distinguiendo las competencias del Consejo General y del Comité ejecutivo (artículos 61 a 63); sección 2.ª, sobre las infracciones y sanciones (artículos 64 a 74).

- El capítulo II regula el procedimiento sancionador, y se divide en: sección 1.ª, sobre la iniciación (artículos 75 a 78); sección 2.ª, sobre la instrucción (artículos 79 a 82); y sección 3.ª, sobre la resolución y actuaciones complementarias (artículo 83).

La disposición adicional única de los proyectados Estatutos Generales prevé la aprobación en el plazo de un año de un reglamento de régimen interior del Consejo General, y la adaptación de los estatutos particulares de los colegios.

La disposición transitoria única, "Sobre la obligación de colegiación", establece lo siguiente: "Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 6.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, y en tanto no se dicte la ley a la que se refiere la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, se mantendrá el régimen establecido hasta la fecha respecto a la obligación de colegiación para el ejercicio de la profesión de protésico dental".

La disposición final única se refiere a la aplicación supletoria: para aquellos aspectos no regulados en los estatutos sobre las competencias, funcionamiento y organización de los Colegios Profesionales, sus correspondientes leyes de Colegios Profesionales, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 2/1974, de 13 de febrero; para aquellas cuestiones sujetas a derecho administrativo, la Ley 39/2015, de 1 de octubre; y respecto a los procesos electorales, la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.

Segundo. El proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo, precedida de una ficha resumen ejecutivo.

En primer lugar, la memoria examina la oportunidad de la propuesta, citando como objetivo de la norma proyectada el de dar cumplimiento a lo establecido en la disposición transitoria segunda de la Ley 2/2001, de 26 de marzo, por la que se crea el Consejo General de Colegios Oficiales de Protésicos Dentales e indicando que no existen alternativas regulatorias en cuanto al rango de la norma proyectada, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9.1.b) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero. Se indica igualmente en este apartado que el proyecto se adecúa a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, no está incluido en el plan anual normativo ni vinculado con el fondo de recuperación.

Prosigue la memoria analizando el contenido del proyecto, su fundamento y rango normativo, congruencia con el ordenamiento español y el derecho de la Unión Europea, entrada en vigor y vigencia.

Analiza también la adecuación de la norma al orden de distribución de competencias, precisando que se dicta al amparo del artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, en la medida en la que los colegios profesionales, como corporaciones de derecho público, participan de las Administraciones públicas. Indica que el proyecto no suscita cuestiones de carácter competencial, si bien incluye una disposición final primera que salvaguarda las competencias de las comunidades autónomas en relación a los colegios y consejos autonómicos que se constituyan en sus respectivos ámbitos territoriales, y ha sido informado por el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Se describe a continuación la tramitación.

Por lo que se refiere al análisis de impactos, la memoria indica que el proyecto carece de impacto económico general, pues no supone incremento de gasto público. Tampoco se aprecia impacto sobre la competencia, ni en los Presupuestos Generales del Estado, autonómicos o locales. También carece de impacto en materia de cargas administrativas.

En materia de impacto por razón de género, se considera que ninguna de las previsiones del proyecto establece diferencias por razón de género. Tampoco tiene impacto en materia de infancia y adolescencia, ni en la familia, ni el cambio climático.

Y por lo que se refiere a la evaluación ex post, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 25.2 y 28.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en el artículo 3 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, se considera que la norma proyectada no reúne los requisitos que determinan la necesidad de su sometimiento al análisis de los resultados de su aplicación, regulado en la citada normativa.

Concluye la memoria con un anexo en el que se indican las diferentes observaciones efectuadas durante la tramitación del procedimiento y si han sido o no aceptadas, con expresión de las razones justificativas correspondientes.

Tercero. Al proyecto y su memoria se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración, en el que obran:

a) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, de fecha 30 de agosto de 2023.

b) Solicitud de informe a la Unidad de Apoyo de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, que consta como no recibido.

c) Solicitud de informe del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, que consta como no recibido.

d) Informe del entonces Ministerio de Política Territorial y Función Pública (actual Ministerio de Política Territorial), de fecha 2 de junio de 2020.

e) Informe del Ministerio de Educación y Formación Profesional, de fecha 23 de julio de 2020.

f) Informe del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, de fecha 3 de julio de 2020.

g) Informe del Ministerio de Consumo, de fecha 1 de junio de 2020 (sin observaciones).

h) Certificado y extracto del acta del Comité Consultivo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.

i) Certificado y extracto del acta del Pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.

j) Certificado acreditativo del cumplimiento del trámite de audiencia a las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla, y aportaciones recibidas en trámite de audiencia de las comunidades de Castilla-La Mancha, Galicia, Aragón, Asturias, Baleares, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Madrid, Valencia y Cantabria.

k) Certificado acreditativo del cumplimiento del trámite de audiencia e información pública y aportaciones recibidas en trámite de audiencia de los Colegios de Protésicos Dentales de Castilla-La Mancha, Cataluña, Castellón y Valencia, Galicia, Comunidad de Madrid; Consejo General de Colegios de Protésicos Dentales de España (escrito de 11 de mayo de 2020).

l) Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de fecha 22 de julio de 2020.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto del dictamen

Se somete a dictamen un proyecto de Real Decreto por el que se regulan los Estatutos Generales de los Colegios de Protésicos Dentales de España y de su Consejo General.

II. Sobre la competencia del Consejo de Estado

La orden de remisión invoca expresamente, a efectos de justificar la solicitud del presente dictamen, el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, según el cual "la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos: (...) 3.- Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes así como sus modificaciones".

Ocurre, sin embargo, que los estatutos de los colegios han sido considerados por este Consejo de Estado como normas jurídicas especiales cuya aprobación por parte del Gobierno no los convierte en reglamentos ejecutivos (dictamen número 5.081/97, de 13 de noviembre), ni en normas estatales (dictamen número 3.675/98, de 5 de noviembre), y ello sin perjuicio de que en su tramitación se observen, de forma matizada, las prescripciones establecidas para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general, conforme a lo prevenido en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En efecto, el Consejo de Estado, al informar proyectos de disposiciones aprobatorias de estatutos con base en el artículo 6.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, según el cual "los Consejos Generales elaborarán para todos los Colegios de una misma profesión, y oídos éstos, unos Estatutos Generales, que serán sometidos a la aprobación del Gobierno a través del Ministerio competente" y "en la misma forma se elaborarán y aprobarán los Estatutos de los Colegios de ámbito nacional", ha señalado que los estatutos son normas jurídicas especiales, fruto simultáneo de la autonomía que nuestro ordenamiento jurídico reconoce a la Administración corporativa y del control que se reserva al Gobierno de la nación (dictámenes números 405/99, de 20 de mayo, 690/99, de 6 de mayo, 1.813/2000, de 27 de julio, 697/2009, de 17 de septiembre, o 2.289/2010, de 21 de diciembre, entre otros).

Asimismo, el Consejo ha destacado que cada organización profesional elabora sus estatutos generales dentro del ámbito que la ley les reconoce y para su exclusivo uso y régimen, de tal suerte que "su aprobación por el Consejo de Ministros no tiene otro significado que el de comprobar si, en el ejercicio de la potestad reguladora de su propio ámbito, las Corporaciones se mantuvieron o no dentro de los límites y obedecieron las prescripciones legales o reglamentarias que les son de aplicación" (dictamen número 5.081/97, anteriormente citado).

Llegados a este punto, sin embargo, ha de hacerse una distinción entre profesiones de colegiación obligatoria y profesiones de colegiación voluntaria, distinción que alcanza, entre otros extremos, a los instrumentos normativos precisos para la creación de sus respectivos colegios y la regulación de sus funciones.

De acuerdo con la Sentencia del Tribunal Constitucional 201/2013, de 5 de diciembre, la naturaleza asociativa de los colegios de adscripción meramente voluntaria, como es el caso de los de protésicos dentales, se hace presente con mayor intensidad que en los colegios de adscripción obligatoria. Ello no quiere decir que cuando la colegiación es voluntaria el colegio pierda su carácter de corporación de derecho público para pasar a convertirse en una simple asociación. Los colegios voluntarios son corporaciones de derecho público porque -igual que aquellos en los que se exige la colegiación- son entidades que no persiguen únicamente la defensa de los intereses de los profesionales que voluntariamente se incorporan a ellos (como podría suceder con una asociación profesional), sino que además persiguen fines públicos de protección de los ciudadanos destinatarios de los servicios. Son estos rasgos los que condujeron al Tribunal Constitucional a considerar que los colegios voluntarios continuaban siendo entidades recognoscibles como parte de la institución colegial protegida por el artículo 36 de la Constitución y, por tanto, como algo distinto de las asociaciones profesionales (tuteladas bajo su artículo 22) (en este sentido, véase el dictamen número 476/2020, de 8 de octubre).

En el dictamen número 58/2017, de 27 de abril, este Consejo de Estado hacía referencia a esta misma sentencia 201/2013, que, al analizar la cuestión de la norma exigible para la creación de un colegio (artículo 4.1 de la Ley de Colegios Profesionales), señaló que "la exigencia de norma de rango legal para su creación, únicamente tiene carácter básico en su aplicación a los colegios de adscripción obligatoria, en la medida en que los mismos ejercen funciones públicas -de deontología y ordenación de la profesión-, y limitan los derechos de los profesionales -el derecho de asociación y la libertad de ejercicio de la profesión-; y en este contexto ha de ser entendido lo dispuesto en el artículo 4.1 de la Ley estatal, previsto para un momento temporal en que todos los colegios profesionales eran obligatorios. Dicha exigencia no resulta, sin embargo, de aplicación a los colegios voluntarios, surgidos tras la reforma efectuada por la Ley 25/2009, los cuales carecen de funciones coactivas para la regulación del ejercicio profesional, y se someten al régimen jurídico general de las asociaciones, sin perjuicio de que puedan ejercer funciones de interés general".

Subrayaba así el citado dictamen que el Tribunal Constitucional deja de esta forma establecida su doctrina sobre la materia, diferenciando entre colegios de adscripción obligatoria, a los que corresponde el ejercicio de funciones públicas -ordenación de la profesión y control deontológico- encomendadas o atribuidas por el legislador y las Administraciones competentes, y los colegios de adscripción voluntaria, que, en principio, no pueden ejercer funciones de ordenación de la profesión, incluida la potestad disciplinaria.

Tal jurisprudencia constitucional, como es obvio, es de suma importancia para la determinación del carácter preceptivo o facultativo del dictamen del Consejo de Estado. De este modo, en el referido dictamen número 58/2017, este Consejo concluyó que, en el caso de las profesiones de colegiación obligatoria, en las que la creación de sus estructuras colegiales demanda una ley estatal, la aprobación de las normas estatutarias de rango reglamentario previstas en la Ley de Colegios Profesionales de 1974 -los estatutos generales del artículo 6, apartados 2 y 3, y el artículo 9.1.b), y los Estatutos del Consejo General, contemplados en el artículo 9.1.b) y 9.2- exige de la intervención del Gobierno de la nación y, en consecuencia, de la preceptiva intervención del Consejo de Estado. No obstante, en el dictamen número 37/2015, de 29 de abril, relativo a un proyecto normativo que tenía por objeto la aprobación de la norma estatutaria de una profesión de colegiación voluntaria, y no obligatoria, se estableció que el sometimiento a consulta del Consejo de Estado de este específico tipo de normas no encuentra su fundamento en el artículo 22.3 de la Ley 3/1980 antes citado, sino en el artículo 25.1 de la misma, a cuyo tenor "el Consejo de Estado, sea en Pleno o en Comisión Permanente, puede ser oído en cualquier asunto en que, sin ser obligatoria la consulta, el Presidente del Gobierno o cualquier Ministro lo estime conveniente".

Muchos dictámenes posteriores han recogido esta doctrina, aunque la mayor parte de ellos establecen el carácter preceptivo del dictamen al constatar que la colegiación de la profesión de que se trata era -siquiera fuese con carácter transitorio- obligatoria: a esta conclusión se llegó, por ejemplo, en los dictámenes números 602/2016, de 1 de diciembre, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España; 719/2016, de 15 de diciembre, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Colegio Oficial de Ingenieros de Montes; o 58/2017, de 27 de abril, relativo al proyecto de Real Decreto sobre nuevos Estatutos Generales de los Colegios de Ingenieros Agrónomos y su Consejo General.

En otro caso, aun constatado el carácter no obligatorio de la colegiación, el Consejo de Estado concluyó que la consulta debía considerarse preceptiva argumentando que "es una ley estatal (la Ley 30/2011 ya mencionada) la que crea el Consejo General de Economistas, y habida cuenta de que, aunque la colegiación es voluntaria (artículo 3.2 de la Ley sobre Colegios Profesionales, en relación con el artículo 5 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, y la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre), hay casos en los que se continúa exigiendo para poder ejercer determinadas funciones relacionadas con las respectivas profesiones (es el caso, por ejemplo, de las actuaciones de peritaje ante órganos judiciales y del ejercicio de la función de administrador concursal, a los que se refieren, respectivamente, los artículos 6 y 8 del Estatuto Profesional de Economistas y de Profesores y Peritos Mercantiles, aprobado por Real Decreto 871/1977, de 26 de abril)" (dictamen número 493/2017, de 20 de julio, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Consejo General de Economistas de España). Pues bien, aunque el Consejo General de Colegios de Protésicos Dentales ha sido creado mediante ley estatal (la Ley 2/2001), las restantes circunstancias particulares allí invocadas no parecen concurrir en el caso aquí analizado.

En consecuencia, y dado que, como se verá más adelante, la colegiación obligatoria de los protésicos dentales no se encuentra actualmente establecida en ninguna ley estatal, no cabe sino concluir que la presente consulta ha sido formulada con carácter facultativo, al amparo del artículo 25.1 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado.

III. Habilitación legal y rango de la norma

La habilitación legal que sirve de base al proyecto sometido a consulta se encuentra recogida de manera general en los artículos 6.2 y 9.1 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales: el primero establece que "[l]os Consejos Generales elaborarán, para todos los Colegios de una misma profesión, y oídos éstos, unos Estatutos generales, que serán sometidos a la aprobación del Gobierno, a través del Ministerio competente. En la misma forma, se elaborarán y aprobarán los Estatutos en los Colegios de ámbito nacional"; y el segundo atribuye a los Consejos Generales de los colegios, entre otras funciones, la de "b) Elaborar los Estatutos generales de los Colegios, así como los suyos propios".

Resulta de cuanto precede que tanto la elaboración de los estatutos generales de los colegios profesionales como los de sus Consejos Generales corresponde a estos últimos, en tanto que su aprobación se atribuye al Gobierno. Así pues, existe habilitación legal suficiente para dictar el proyecto, cuyo rango (real decreto) es el adecuado.

IV. Competencia del Estado

El proyecto de Real Decreto y los nuevos Estatutos Generales de los Colegios de Protésicos Dentales de España y de su Consejo General sometidos a consulta se amparan en la competencia recogida en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución. En particular, y según prevé expresamente la disposición final segunda del proyecto de Real Decreto, su aprobación se producirá en ejercicio de la competencia exclusiva del Estado para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, en la medida en que los colegios profesionales participan de esa naturaleza. Así lo tiene establecido el Tribunal Constitucional:

"Aunque orientadas primordialmente a la consecución de fines privados, propios de los miembros que las integran, tales corporaciones participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas y, en este sentido, la constitución de sus órganos así como su actividad en los limitados aspectos en que realizan funciones administrativas han de entenderse sujetas a las bases que dicte el Estado en ejercicio de las competencias que le reconoce el artículo 149.1.18ª de la Constitución" (Sentencia del Tribunal Constitucional 76/83, de 5 de agosto, F.J. 26).

La jurisprudencia del Tribunal Supremo viene por su parte reconociendo que la exigencia de igualdad entre los profesionales que ejerzan en España una determinada profesión puede proyectarse, en primer término, sobre aspectos generales de organización, regulación y deontología profesional, siempre que una ordenación general, en determinados aspectos y en atención a las circunstancias concretas de cada profesión, se revele indispensable (sentencia del Tribunal Supremo 1299/2002, fundamento de derecho cuarto).

Además, tras la transposición a nuestro ordenamiento jurídico de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 69/2017, de 25 de mayo, consagró como competencia estatal el establecimiento de las bases del régimen de organización y funcionamiento de los colegios profesionales, del régimen de colegiación y de su aplicación a las distintas profesiones (ex artículo 149.1.18.ª de la Constitución), así como la regulación de las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio del derecho fundamental a la libre elección de profesión garantizado en el artículo 35 de la Constitución (puesto en relación con su artículo 149.1.1.ª).

Así las cosas, dado que los colegios profesionales participan de la naturaleza jurídica de las Administraciones públicas, y dado también que el Consejo General de Colegios de Protésicos Dentales de España constituye una corporación profesional de ámbito supraautonómico, no ofrece duda la competencia del Estado para verificar el ejercicio de la potestad de aprobación de los Estatutos Generales proyectados. Así lo expresa el Ministerio de Política Territorial y Función Pública en su informe de fecha 26 de mayo de 2020, cuyo parecer comparte en este punto este Consejo de Estado.

V. Procedimiento

De cuanto precede se desprende que la norma de que aquí se trata sigue un procedimiento bifásico, ya que se elabora y aprueba en fase corporativa y queda sujeto a las eventuales observaciones condicionales de su aprobación que pueda hacer el Gobierno.

Como se señalara en el dictamen número 5.081/97, la aprobación de los estatutos por el Consejo de Ministros "no tiene otro significado que el de comprobar si, en el ejercicio de la potestad reguladora de su propio ámbito, las Corporaciones se mantuvieron o no dentro de los límites y obedecieron las prescripciones legales o reglamentarias que les son de aplicación". Pero ese acto de aprobación gubernamental no los convierte en reglamentos ejecutivos, ni, como tal, en normas estatales (dictamen número 3.675/98), aunque deben observarse, de forma matizada, las prescripciones establecidas para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general prevenidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

La expresada doble vertiente (expresión de autonomía y control por el Gobierno) se plasma en la existencia de dos fases -que han de sucederse- para la aprobación o reforma de las normas estatutarias: en primer lugar, una fase colegial o corporativa; y, en segundo lugar, una fase administrativa o gubernamental, consistente en el acto de aprobación por parte del Consejo de Ministros.

Pues bien, resulta del expediente que la primera de estas dos fases se inició ya con la aprobación por la Asamblea General del Consejo General de Colegios de Protésicos Dentales de un primer proyecto de sus estatutos definitivos el 20 de diciembre de 2003. A este respecto, debe recordarse que, de acuerdo con la disposición transitoria segunda de la Ley 2/2001 de 26 de marzo, por la que se crea el Consejo General de Colegios de Protésicos Dentales, dicho Consejo General disponía de un plazo de un año desde su constitución para la elaboración de los estatutos previstos en el artículo 6.2 de la Ley de Colegios Profesionales.

Ese primer borrador, sin embargo, se abandonó como consecuencia de las numerosas reformas que experimentó el marco normativo regulador de los colegios profesionales, y el 29 de noviembre de 2019 la Asamblea General aprobó un segundo proyecto, que fue sometido a trámites de audiencia e información públicas, así como a informe de las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla. Examinadas las distintas aportaciones recibidas en estos trámites, el Consejo General aprobó un nuevo proyecto modificado en su Asamblea General de fecha 11 de diciembre de 2021.

En consecuencia, debe concluirse que los Estatutos Generales proyectados fueron elaborados e inicialmente aprobados por el Consejo General de Colegios Oficiales de Protésicos Dentales, conforme a lo prevenido en el artículo 6.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales y, antes de su aprobación por el Consejo General, fueron oídos los Colegios de Protésicos Dentales de España, como igualmente requiere la Ley de Colegios Profesionales en dicho precepto.

En cuanto a la segunda de las fases anteriormente aludidas, el referido proyecto de Estatutos Generales fue a continuación elevado al departamento ministerial consultante, donde continuó la tramitación del procedimiento, recabándose por dicho departamento los informes correspondientes. En particular, constan en el expediente las observaciones formuladas por los Ministerios de Política Territorial y Función Pública, Educación y Formación Profesional y Asuntos Económicos y Transformación Digital, así como el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Consta igualmente la intervención del Comité Consultivo y el Pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. En fin, se recabó el parecer de la secretaría general técnica del departamento consultante.

En conclusión, cabe concluir que se han observado las formalidades procedimentales exigidas legalmente para elaborar el proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Colegios de Protésicos Dentales de España y de su Consejo General.

Sin perjuicio de esta conclusión, debe hacerse notar el excesivo retraso en que ha incurrido esa tramitación, toda vez que el primer proyecto de Estatutos Generales fue aprobado por la Asamblea General del Consejo General de Colegios de Protésicos Dentales hace ya casi veinte años, y el borrador que finalmente ha dado origen al presente procedimiento se aprobó el 29 de noviembre de 2019, una demora de casi cuatro años difícilmente justificable, pues desde esa fecha el marco normativo aplicable prácticamente no ha sido modificado.

VI. Consideraciones generales sobre la naturaleza de la colegiación de los protésicos dentales. Régimen jurídico de los colegios voluntarios

El artículo 2 de la Ley 10/1986, de 17 de marzo, sobre Odontólogos y otros profesionales relacionados con la salud dental, reconoce la profesión de protésico dental, con el correspondiente título de Formación Profesional de Segundo Grado, y declara que su ámbito de actuación se extiende "al diseño, preparación, elaboración, fabricación y reparación de prótesis dentales, mediante la utilización de los productos, materiales, técnicas y procedimientos conforme a las indicaciones y prescripciones de los Médicos Estomatólogos u Odontólogos".

Tiene, además, la consideración de profesión sanitaria, conforme a lo establecido en el artículo 2.3 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias (profesionales del área sanitaria de Formación Profesional de Grado Superior: artículo 3.2.a) de la misma Ley 44/2003), y cuenta en su organización corporativa con un Consejo General, creado por la Ley 2/2001, de 26 de marzo, conforme a lo previsto en el artículo 4.4 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales ("Cuando estén constituidos varios Colegios de la misma profesión de ámbito inferior al nacional existirá un Consejo General cuya naturaleza y funciones se precisan en el artículo noveno"). Dicho Consejo General, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 2/2001, se configura como una corporación de derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines con arreglo a la ley.

Sentado lo anterior, debe señalarse que la profesión de protésico dental no es de colegiación obligatoria, aunque esta afirmación debe ser objeto de algunas precisiones adicionales.

La configuración de la organización corporativa de los protésicos dentales como voluntaria deriva de lo previsto en el artículo 3.2 ab initio de la Ley de Colegios Profesionales, a tenor del cual "[s]erá requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al Colegio Profesional correspondiente cuando así lo establezca una ley estatal", y de la propia Ley 44/2003, de ordenación de las profesiones sanitarias, cuyo artículo 4.8 dispone que para ejercer una profesión sanitaria, será requisito imprescindible estar colegiado "cuando una ley estatal establezca esta obligación para el ejercicio de una profesión titulada o algunas actividades propias de esta".

En ambos casos, por tanto, se establece una expresa reserva de ley, que debe ser, además, estatal, para la imposición del carácter obligatorio a la colegiación de una profesión, exigencias que son conformes a lo establecido en la jurisprudencia constitucional. Pues bien, en la medida en que no existe una previsión legislativa estatal que imponga la colegiación obligatoria para el ejercicio de la profesión de protésico dental, la colegiación de esta profesión ha de reputarse, con carácter general y de lege data, voluntaria.

La Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (la llamada "ley ómnibus", que, entre otras, modificó la Ley de Colegios Profesionales para adaptarla a lo dispuesto en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio), contiene ciertamente una disposición transitoria cuarta con la siguiente previsión en cuanto a la vigencia de las obligaciones de colegiación:

"En el plazo máximo de doce meses desde la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, remitirá a las Cortes Generales un Proyecto de Ley que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación.

Dicho Proyecto deberá prever la continuidad de la obligación de colegiación en aquellos casos y supuestos de ejercicio en que se fundamente como instrumento eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios y en aquellas actividades en que puedan verse afectadas, de manera grave y directa, materias de especial interés público, como pueden ser la protección de la salud y de la integridad física o de la seguridad personal o jurídica de las personas físicas.

Hasta la entrada en vigor de la mencionada Ley se mantendrán las obligaciones de colegiación vigentes".

La norma legal anunciada en esta disposición transitoria hace ya casi catorce años todavía no ha visto la luz, y este silencio del legislador ha creado un estado de cosas que menoscaba ciertamente la seguridad jurídica. Como se indicó en el dictamen número 490/2017, de 30 de noviembre, como consecuencia de esta situación, los colegios profesionales se sitúan en la disyuntiva de tener que modificar sus estatutos vigentes para adaptarlos a la profunda reforma llevada a cabo por la reforma de 2009 y, al mismo tiempo, esperar a la aprobación de una ley sobre colegiación obligatoria que no termina de materializarse. En este contexto, algunos expedientes de reforma estatutaria se paralizaron a la espera de que se aprobase la anunciada ley y han tenido que reanudar su tramitación en los últimos años ante el silencio del legislador (ver en este sentido, los dictámenes números 602/2016, de 1 de diciembre, 719/2016, de 15 de diciembre, 58/2017, de 27 de abril, y los ya mencionados 490/2017, de 30 de noviembre, 546/2019 y 547/2019, ambos de 18 de julio, y 476/2020, de 8 de octubre). Este ha sido, precisamente, el contexto en el que se ha desenvuelto la elaboración de los estatutos generales cuyo proyecto se somete ahora a dictamen.

En el presente caso, la aludida inseguridad jurídica es especialmente patente, pues si bien, como se ha indicado, ninguna ley estatal -ni anterior ni posterior a la referida ley ómnibus- establece el carácter obligatorio de la colegiación de los protésicos dentales, sí existen algunas leyes autonómicas previas a la entrada en vigor de dicha ley que establecen tal obligación de colegiación para el ejercicio de la profesión en el ámbito de la correspondiente comunidad autónoma.

Según ha podido comprobar este Consejo de Estado, este es el caso de la Ley 2/2000, de 31 de marzo, de creación del Colegio Oficial de Protésicos Dentales de la Comunidad Valenciana; la Ley 1/2000, de 16 de marzo, de creación del Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Extremadura; la Ley 14/1999, de 29 de abril, de creación del Colegio Profesional de Protésicos Dentales de la Comunidad de Madrid; la Ley Foral 5/2003, de 14 de febrero, de creación del Colegio Oficial de Protésicos Dentales de Navarra; la Ley 7/1998, de 14 de diciembre, de Creación del Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía; la Ley 5/2000, de 19 de octubre, de creación del Colegio Oficial de Protésicos Dentales de Castilla-La Mancha; la Ley 3/1999, de 31 de marzo, de Creación del Colegio Profesional de Protésicos Dentales de las Illes Balears; la Ley 5/2000, de 27 de junio, de creación del Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Castilla y León; la Ley 6/2000, de 28 de noviembre, de Creación del Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Aragón; Ley 4/2002, de 20 de mayo, de creación del Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Santa Cruz de Tenerife (que se extiende a las islas de El Hierro, La Gomera, La Palma y Tenerife); la Ley 3/2002, de 20 de mayo, de creación del Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Las Palmas (islas de Fuerteventura, Gran Canaria y Lanzarote); la Ley 2/1998, de 6 de febrero, de creación del Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Cantabria; la Ley 5/1996, de 27 de diciembre, de creación del Colegio Profesional de Protésicos Dentales del Principado de Asturias; y la Ley 2/1999, de 8 de marzo, de creación del Colegio Profesional de Protésicos Dentales de La Rioja. Todas ellas establecen expresamente la colegiación obligatoria, aunque algunas incluyen una salvedad en el sentido de que se entienda "sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación básica estatal".

Por el contrario, la Ley 4/1998, de 30 de junio, de Creación del Colegio Oficial de Protésicos Dentales de Galicia, parte de una colegiación voluntaria; la Ley 2/2001, de 2 de julio, de creación del Colegio Profesional de Protésicos Dentales de la Región de Murcia, parece optar también por este modelo; la Ley 4/1989, de 3 de abril, de creación del Colegio de Protésicos Dentales de Cataluña, guarda silencio al respecto; y no existe ninguna legislación sobre la cuestión en el País Vasco.

En resumen, todas las comunidades autónomas menos cuatro tienen una ley que establece, de forma más o menos clara, la colegiación obligatoria de los protésicos dentales para ejercer en el correspondiente ámbito territorial, circunstancia que, pese a su relevancia, en modo alguno se refleja en la memoria justificativa que acompaña al proyecto.

Esta situación suscita la duda de si esas leyes autonómicas pueden considerarse como creadoras de "obligaciones de colegiación vigentes" a los efectos establecidos en la antes reproducida disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009, que permitan afirmar el carácter obligatorio de la colegiación hasta la aprobación de la tan esperada ley estatal a que se refiere esa disposición transitoria. Cabe ya avanzar que, a juicio del Consejo de Estado, la respuesta a esta cuestión no puede ser sino negativa a la luz de la delimitación competencial que en esta materia claramente tiene establecida el Tribunal Constitucional.

Ciertamente, el Tribunal Supremo ha considerado que las obligaciones de colegiación establecidas en normas autonómicas de rango legal previas a la entrada en vigor de la Ley 25/2009 seguirían vigentes en tanto no se apruebe la ley estatal mencionada en la disposición transitoria cuarta de esa ley. Así, en su sentencia n.º 1477/2016, de 21 de junio, se examinó la colegiación obligatoria de los protésicos dentales establecida en la ley valenciana, llegando a la conclusión de que podía considerarse una de esas disposiciones de "obligaciones de colegiación vigentes" a los efectos de la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009, precisamente por tratarse de una norma con rango de ley. Razonaba esta sentencia, en particular, lo siguiente:

"La obligación de colegiarse para los protésicos dentales trabajadores de un laboratorio de prótesis dental en la Comunidad Valenciana, no se establece o nace de esa Orden 8/2010, sino de la Ley 2/2000 de la Generalidad de creación del Colegio profesional.

Y esa Ley 2/2000 de la Generalitat está vigente y es de aplicación en virtud de lo previsto en la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre , de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que, como dice la sentencia recurrida, dispone claramente que mientras no se publique una ley que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación, se mantendrá la vigencia de las obligaciones de colegiación existentes en la actualidad.

(...)

La citada disposición mantiene la vigencia de las colegiaciones obligatorias como la prevista en la Ley 2/2000 para dicho Colegio y profesión, y hace además una expresa referencia a que se prevé la continuidad de la obligación de colegiación en las profesiones cuyo ejercicio pueda afectar a la salud, como en este caso es la profesión sanitaria de protésico dental".

En relación con esta cuestión no puede soslayarse, sin embargo, lo manifestado por el Tribunal Constitucional sobre el carácter excepcional que debe tener la colegiación obligatoria, así como sobre la competencia estatal para determinar cuándo una profesión es de colegiación obligatoria o de colegiación voluntaria.

En particular, hay que hacer referencia a la Sentencia 201/2013, de 5 de diciembre, en la que el Tribunal Constitucional resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra distintos artículos de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales, declarando inconstitucionales algunos de sus preceptos por incurrir en una vulneración del orden constitucional de competencias. Este fue el caso, en cuanto aquí interesa, del artículo 38 de la citada ley, en el que se establecía que la incorporación al correspondiente colegio profesional es requisito necesario para el ejercicio de la profesión colegiada.

Comenzaba la referida STC 201/2013 recordando que "[E]n lo que respecta a las competencias estatales en materia de colegios profesionales, la doctrina constitucional es unánime a la hora de considerar que corresponde al Estado, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.18 en conexión con el art. 36 CE, la competencia para establecer las reglas básicas a que han de ajustar su organización y competencias. (...) Junto al título competencial del art. 149.1.18 CE, la competencia estatal en materia de colegios profesionales puede encontrar también fundamento en lo dispuesto por el art. 149.1.1 CE (...) por afectar además al contenido primario de un derecho constitucional, pueda ser una condición básica que tienda a garantizar la igualdad en el ejercicio de derechos y deberes (...). En materia de profesiones tituladas, la competencia estatal deriva de lo dispuesto en el art. 149.1.30 CE, que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre la "regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales"". Añadía a continuación el Tribunal, por lo que se refería a la competencia autonómica en estas materias, y citando a su vez su sentencia nº 89/2013, que "la competencia estatutaria contemplada en el art. 125 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), aun cuando se califique como exclusiva, está sujeta a la Constitución y, en concreto, a los títulos competenciales que reserva al Estado el art. 149.1 CE".

Entrando en el análisis del antes referido artículo 38 de la ley impugnada, que exigía el requisito de adscripción obligatoria al colegio profesional para el ejercicio de profesiones colegiadas, disponía la STC 201/2013 que este precepto debía contrastarse con lo dispuesto por la legislación estatal en la materia, en concreto lo señalado en el artículo 3.2 de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales, en la redacción dada al mismo por la Ley 25/2009. Recordaba la sentencia que "[S]obre el carácter básico de dicha previsión tuvimos ocasión de pronunciarnos con detalle en la STC 3/2013, FJ 7, afirmando que "antes de la reforma operada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, con la que se adaptan diversas leyes estatales a la Directiva 2006/123/CE, la Ley 2/1974, de 13 de febrero, consagraba un modelo único de colegio profesional, caracterizado por la colegiación obligatoria, pues los profesionales estaban obligados a colegiarse para "el ejercicio de las profesiones colegiadas". Tras su reforma, el legislador estatal ha configurado dos tipos de entidades corporativas, las voluntarias y las obligatorias. El requisito de la colegiación obligatoria constituye una barrera de entrada al ejercicio de la profesión y, por tanto, debe quedar limitado a aquellos casos en que afecta de manera grave y directa a materias de especial interés público, como la protección de la salud y de la integridad física o de la seguridad personal o jurídica de las personas físicas, y la colegiación demuestre ser un instrumento eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios, tal y como se deduce de la disposición transitoria cuarta de esta misma norma. En definitiva, los colegios profesionales voluntarios son, a partir de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, el modelo común, correspondiendo al legislador estatal, conforme a lo establecido en el art. 3.2, determinar los casos en que la colegiación se exige para el ejercicio profesional y, en consecuencia, también las excepciones, pues éstas no hacen sino delimitar el alcance de la regla de la colegiación obligatoria, actuando como complemento necesario de la misma". Precisaba a continuación la sentencia que "forma parte de la competencia estatal la definición, a partir del tipo de colegiación, de los modelos posibles de colegios profesionales, pero, también, la determinación de las condiciones en que las Comunidades Autónomas pueden crear entidades corporativas de uno u otro tipo"".

A la luz de estos razonamientos, la STC 201/2013 concluía que "el art. 3.2 de la Ley 2/1974, de colegios profesionales, en la redacción dada al mismo por la Ley 25/2009, constituye parámetro básico de constitucionalidad en la materia que nos ocupa, y dado que en el mismo se atribuye al legislador estatal la competencia para establecer los supuestos en que la adscripción obligatoria resulte exigible para el ejercicio profesional, el art. 38.1 de la Ley autonómica incurre en un supuesto de inconstitucionalidad mediata o de contradicción con la legislación básica estatal, dictada al amparo de lo dispuesto en el art. 148.1.18 CE, por lo que el precepto es inconstitucional".

A la luz de lo resuelto por el Tribunal Constitucional, por tanto, resulta difícil mantener una suerte de validez transitoria de normas autonómicas que, en la medida en que imponen la adscripción colegial obligatoria para el ejercicio profesional, claramente exceden el reparto competencial examinado en la sentencia extractada, vulnerando el parámetro básico de constitucionalidad contenido en el artículo 3.2 de la Ley 2/1974. En la medida en que el Tribunal Constitucional ha declarado inconstitucional un precepto legal autonómico que, con carácter general, permite la imposición del requisito de colegiación para el ejercicio profesional, cabría igualmente poner en cuestión la inconstitucionalidad de aquellas disposiciones legales autonómicas que imponen tal requisito para una profesión en particular, en defecto de una ley estatal que así lo establezca. Cabe subrayar, además, que la norma legal declarada inconstitucional en la STC 201/2013 es, como las leyes autonómicas aquí controvertidas, anterior a la reforma operada en la Ley de Colegios Profesionales por la Ley 25/2009, cuya disposición transitoria cuarta tampoco cabría invocar, por tanto, para sostener la validez de tales preceptos legales.

Por otra parte, y particularmente a los efectos que aquí interesan, esto es, cuando se trata de valorar y delimitar el contenido que pueda tener la futura regulación estatutaria de esta profesión, no han de tomarse en consideración las disposiciones legales autonómicas que establecen un requisito de colegiación obligatoria, pues tales normas, además de vulnerar el reparto constitucional de competencias, en todo caso no cubren todo el territorio nacional, por lo que no pueden condicionar el contenido del proyectado marco normativo para todos los Colegios Profesionales de Protésicos Dentales de España. En resumen, como es evidente, a la vista de la actual situación legal los Estatutos Generales proyectados no pueden sino partir del carácter voluntario de la colegiación de los protésicos dentales, caracterización que, como se explicará más adelante, tiene importantes consecuencias en lo que a la configuración misma de la institución colegial se refiere.

Junto a cuanto acaba de exponerse, el Consejo de Estado no puede sino poner de manifiesto el elevado grado de inseguridad jurídica generado por esta situación, directamente resultante de la falta de aprobación de la ley estatal a la que se refiere la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009.

Como ha hecho reiteradamente en el pasado (dictámenes números 490/2017, de 30 de noviembre; 546/2019 y 547/2019, ambos de fecha 18 de julio; o, más recientemente, el número 940/2023, de 5 de octubre), y con especial énfasis en el presente caso, dada la particularidad confusión del marco normativo de la profesión aquí examinada, el Consejo de Estado debe insistir en la necesidad de que esa norma legal sea aprobada sin más demora. Como se indicó en el dictamen número 940/2023, de 5 de octubre, en la decisión que el legislador adopte deberán ponderarse los criterios que para toda limitación al libre ejercicio de las profesiones se derivan del derecho de Unión Europea (presentes, en especial, en la Directiva de Servicios y en la Directiva (UE) 2018/958 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones). En este sentido, toda obligación de colegiación deberá justificarse de acuerdo con los principios de necesidad, proporcionalidad y no discriminación (tal y como exige la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio); y solo deberá imponerse, como establece la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009, cuando ello esté justificado "como instrumento eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios" y cuando puedan verse afectadas, "de manera grave y directa, materias de especial interés público, como pueden ser la protección de la salud y de la integridad física o de la seguridad personal o jurídica de las personas físicas". A la luz de estos criterios, el legislador habrá de justificar si es necesaria y proporcionada una supervisión a cargo de las organizaciones colegiales.

La determinación del carácter voluntario de la colegiación en una concreta profesión tiene, en buena lógica, importantes consecuencias en lo que a la configuración misma de la institución colegial se refiere y, por tanto, sobre sus estatutos.

En su ya citada Sentencia n.º 201/2013, el Tribunal Constitucional estableció que la exigencia de norma de rango legal para la creación de los colegios únicamente tiene carácter básico en su aplicación a los colegios de adscripción obligatoria, "en la medida en que los mismos ejercen funciones públicas -de deontología y ordenación de la profesión-, y limitan los derechos de los profesionales - el derecho de asociación y la libertad de ejercicio de la profesión-", mientras que dicha exigencia no resulta de aplicación a los colegios voluntario, que "carecen de funciones coactivas para la regulación del ejercicio profesional, y se someten al régimen jurídico general de las asociaciones, sin perjuicio de que puedan ejercer funciones de interés general".

Ahora bien, como precisó este Consejo en su dictamen número 476/2020, de 8 de octubre, "ello no quiere decir que cuando la colegiación es voluntaria el colegio pierda su carácter de corporación de Derecho público para pasar a convertirse en una simple asociación. Los colegios voluntarios son corporaciones de Derecho público porque -igual que aquellos en los que se exige la colegiación- son entidades que no persiguen únicamente la defensa de los intereses de los profesionales que voluntariamente se incorporan a ellos (como podría suceder con una asociación profesional), sino que además persiguen fines públicos de protección de los ciudadanos destinatarios de los servicios. Son estos rasgos los que condujeron al Tribunal Constitucional a considerar que los colegios voluntarios continuaban siendo entidades recognoscibles como parte de la institución colegial protegida por el artículo 36 de la Constitución y, por tanto, como algo distinto de las asociaciones profesionales (tuteladas bajo su artículo 22)".

Como ya se indicó, en este contexto ha de entenderse la afirmación de la STC 201/2013, de 5 de diciembre, según la cual los colegios de incorporación voluntaria "carecen de funciones coactivas para la regulación del ejercicio profesional", como son las de "deontología y ordenación de la profesión". Esto último no significa que los colegios de adscripción voluntaria no puedan establecer unas normas de conducta para sus colegiados que, en tanto establezcan deberes referidos a la ética en el ejercicio de la profesión, tendrán sin duda carácter deontológico. Lo que no podrán hacer los estatutos de un colegio de pertenencia voluntaria será establecer una deontología de la profesión, aplicable más allá del ámbito subjetivo de la corporación colegial. En la misma línea, nada obsta para que los estatutos de un colegio al que no es obligatorio pertenecer establezcan un verdadero régimen disciplinario, que vincule exclusivamente a sus colegiados y de cuya aplicación no podrá seguirse nunca la inhabilitación en el ejercicio de la profesión, pero sí la expulsión del colegio.

El proyecto contiene diversas referencias, más o menos indirectas según los casos, a las potestades sancionadoras de los Colegios de Protésicos Dentales: el artículo 12.3, por ejemplo, cita expresamente las competencias de "ordenación y potestad disciplinaria que corresponden al Colegio del territorio en el que se ejerza la actividad profesional"; y el artículo 13.1.d) establece que la condición de persona colegiada se perderá "por sanción firme de expulsión del Colegio, acordada en expediente disciplinario". Nada hay que objetar a esta segunda previsión, claramente enmarcada en el ámbito de la potestad disciplinaria que estos colegios pueden ejercer respecto a sus colegiados voluntarios (como tampoco a la sanción de expulsión, viable en ese mismo marco); de igual modo, la previsión del artículo 12.3 debe entenderse con esas restricciones.

Las consideraciones que siguen atienden a esta jurisprudencia y al estado actual de la legislación, resultante de la reforma de la Ley de Colegios Profesionales por la Ley 25/2009. Esta situación, como es evidente, podría verse alterada con una reforma de la legislación vigente en la materia.

VII. Observaciones al proyecto

A) Observación preliminar a diversos artículos, de nuevo en relación con la naturaleza de la colegiación

De modo preliminar, cabe formular una observación que afecta a un gran número de artículos del borrador sometido a dictamen, y que enlaza con las consideraciones expuestas en el apartado anterior de este dictamen en relación con la naturaleza de la colegiación de los protésicos dentales.

Y es que, como consecuencia del confuso marco normativo antes descrito, los Estatutos Generales proyectados adolecen de una indeterminación y falta de claridad que compromete la seguridad jurídica. En defecto de una ley estatal que establezca la colegiación obligatoria de la profesión, y aun asumiendo que esa no es la situación de lege data a nivel nacional, el proyecto parece partir de una cierta aspiración a aquella, y se ha redactado en muchos puntos partiendo de esa simple ambición o perspectiva. De ello resulta la falta de claridad de algunos preceptos, como el artículo 1.4, que prescribe que el protésico dental queda sometido al régimen disciplinario colegial "siempre que una ley estatal establezca la obligatoriedad de la colegiación"; el artículo 3.1, que cita entre los fines esenciales de los Colegios de Protésicos Dentales la representación institucional exclusiva de la profesión "cuando esté sujeta a colegiación obligatoria"; o el artículo 7, que directamente exige que, para el ejercicio de la profesión de protésico dental, por cuenta propia o ajena, "será necesaria la incorporación en un Colegio de Protésicos Dentales, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes y si así lo establece una ley estatal...".

A juicio del Consejo de Estado, esos incisos a modo de salvedades o advertencias no son suficientes para justificar la introducción de prescripciones normativas que, con el actual marco legislativo, serían ilegales y que, introducidas con la salvedad de un régimen jurídico futuro alternativo, cuando menos generan una grave inseguridad jurídica en cuanto no dejan claro el alcance y sentido de lo prescrito. Sin perjuicio de que el texto de los estatutos generales pueda ser modificado en un futuro, tras la eventual aprobación de una ley estatal que establezca el carácter obligatorio de la colegiación en esta profesión, la redacción que ahora se pretende aprobar solo puede partir de la legislación vigente, que en este momento no prevé el carácter obligatorio de la colegiación para los protésicos dentales.

Por consiguiente, considera el Consejo de Estado que el tenor de los preceptos citados debe adaptarse al marco legal vigente, en los términos que en cada caso se indicarán.

Igualmente, el preámbulo del proyecto no debe silenciar esta cuestión, pues ello contribuye a generar una indeseable incertidumbre que, según se ha indicado, va en perjuicio de la seguridad jurídica. Convendría, en definitiva, que la parte expositiva del proyecto precisase que en la actualidad no existe una ley estatal que establezca el carácter obligatorio de la colegiación.

B) Artículo 1. Características de la profesión de protésico dental

El artículo 1 del proyecto regula las características de la profesión. En su apartado 1 establece que esta es "libre e independiente, titulada y regulada, para cuyo ejercicio se requiere la correspondiente titulación oficial de Técnico Superior en Prótesis Dentales, las titulaciones anteriores equivalentes o la habilitación profesional, que presta un servicio a la sociedad en interés público y se ejerce en régimen de libre y leal competencia".

El Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital ha objetado en su informe la inclusión de esta regulación (en general, de todo el contenido del artículo 1) en el proyecto de Estatutos Generales, al entender que no deben formar parte de estos por ser objeto de regulación por ley. Recuerda en este sentido que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, "[l]a función de ordenar la profesión que contempla con carácter general el artículo 3 de la Ley de Colegios Profesionales, al socaire del artículo 36 CE, solamente puede ser ejercida dentro de los límites marcados por las atribuciones otorgadas por la Ley, las cuales deben ser objeto de una interpretación estricta" (sentencia n.º 93/92, de 11 de junio).

Ciertamente, tal y como ha señalado en el pasado este Consejo de Estado, la Ley de Colegios Profesionales adjudica a estas corporaciones "entre otras, la función de ordenar en el ámbito de su competencia la actividad profesional de los colegiados (artículo 5.i). Pero esta potestad delegada es para ordenar el ejercicio de la profesión y en ningún caso para regular la profesión, lo que es privativo de una norma legal, como queda establecido en el punto 1 del artículo 6. Por tanto, los colegios profesionales no pueden elaborar ni aprobar la regulación sustantiva propia de la profesión a la que representan, que será la que establezca los requisitos de acceso y/o ejercicio a la misma. Lo que sí les reconoce la LCP es el derecho a informar esa regulación".

Examinado el contenido del artículo 1, sin embargo, se comprueba que (salvo lo que a continuación se reiterará en relación con su apartado 4), todo lo allí establecido es mera reproducción de previsiones legales estatales, principalmente contenidas en la Ley 44/2003 en relación con la Ley 10/1986; por ello, en líneas generales no cabe formular una objeción a su inclusión en el examinado artículo 1. Lo mismo cabe afirmar en relación con el contenido de los artículos 5 y 6 del proyecto, objetados por el mismo ministerio y cuyo contenido se ajusta a lo establecido en la ley.

Ahora bien, como ya se indicó, el Consejo de Estado considera que la referencia del apartado 4 del artículo 1 al sometimiento del protésico dental "al consiguiente régimen disciplinario colegial", aunque sea con la salvedad que lo limita a "siempre que una ley estatal establezca la obligatoriedad de la colegiación", debe eliminarse por no ajustarse al vigente marco legal. Los colegios de adscripción voluntaria no pueden ejercer funciones de ordenación de la profesión, incluida la potestad disciplinaria, al menos más allá del ámbito de los profesionales voluntariamente adscritos a los mismos. Por consiguiente, la indicada salvedad no resulta suficiente para justificar la introducción de una prescripción normativa que, con el actual marco legislativo, sería ilegal y en todo caso, generaría una grave inseguridad jurídica, al no dejar claro el alcance y sentido de lo prescrito. Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

C) Artículo 3. Fines

El artículo 3 regula los fines de los Colegios de Protésicos Dentales, citando entre ellos la representación institucional exclusiva de la profesión "cuando esté sujeta a colegiación obligatoria". Esta última precisión responde a que, con arreglo al artículo 1.3 de la Ley 2/1974, tal finalidad de representación institucional exclusiva solo corresponde a los colegios profesionales cuando estén sujetos a colegiación obligatoria, circunstancia que, como ya se ha indicado, no se verifica en el vigente marco legal. Por ello, y en la medida en que, como se indicó en la letra A) del presente apartado del dictamen, los incisos a modo de salvedades o advertencias no son suficientes para justificar la introducción de prescripciones normativas que, con el actual marco legislativo, serían ilegales, debe suprimirse en el artículo 3.1 del proyecto la referencia a la representación exclusiva de la profesión.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

D) Artículo 7. Disposiciones generales.

El apartado 1 el artículo 7, que contiene disposiciones generales sobre la colegiación, establece lo siguiente:

"Para el ejercicio de la profesión de Protésico Dental, por cuenta propia o ajena, será necesaria la incorporación en un Colegio de Protésicos Dentales, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes y si así lo establece una ley estatal, estándose a lo dispuesto en la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre".

En este caso, la salvedad introducida contiene mayores matices que en los ya observados artículos 1 y 3, pues el precepto podría hacer referencia a la necesaria incorporación a un colegio profesional en dos supuestos: por una parte, "de acuerdo con las disposiciones legales vigentes", lo que cabe interpretar como una remisión a lo establecido en las ya citadas leyes autonómicas; y, por otra parte, "si así lo establece una ley estatal". Sin embargo, esta conclusión podría quedar desvirtuada por la inclusión de la conjunción "y" entre ambos supuestos. De nuevo, es obligado constatar la gran inseguridad jurídica que genera la redacción de este precepto; a juicio del Consejo de Estado, los estatutos generales no pueden incluir una previsión de colegiación obligatoria como la proyectada pues, como se indicó en la letra A) del presente apartado de observaciones al proyecto, los estatutos generales solo pueden partir de la legislación vigente, que en este caso no prevé el carácter obligatorio de la colegiación para los protésicos dentales, sin que los incisos a modo de salvedades o advertencias sean suficientes para justificar la introducción de una previsión de prescripciones normativas que, con el actual marco legislativo, no cabe sino calificar de ilegal.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

E) Artículo 10. Inhabilitación temporal

El artículo 10 del proyecto regula la inhabilitación temporal para el ejercicio de la profesión de protésico dental, indicando que son circunstancias determinantes de tal inhabilitación:

"a) La inhabilitación o suspensión expresa para el ejercicio de la profesión de Protésico Dental en virtud de resolución judicial o corporativa firme.

b) Las sanciones disciplinarias firmas que lleven consigo la suspensión de la colegiación o la expulsión de cualquier Colegio de Protésicos Dentales".

Como ha quedado expuesto, la jurisprudencia constitucional mantiene que los colegios de incorporación voluntaria "carecen de funciones coactivas para la regulación del ejercicio profesional", como son las de "deontología y ordenación de la profesión". Esto último no significa que los colegios de adscripción voluntaria no puedan establecer unas normas de conducta para sus colegiados que, en tanto establezcan deberes referidos a la ética en el ejercicio de la profesión, tendrán sin duda carácter deontológico. Pero, más allá de esto, los estatutos de un colegio de pertenencia voluntaria no pueden establecer una deontología de la profesión, aplicable fuera del ámbito subjetivo de la corporación colegial. En la misma línea, nada obsta para que los estatutos de un colegio al que no es obligatorio pertenecer establezcan un verdadero régimen disciplinario, que vincule exclusivamente a sus colegiados.

Sin embargo, tal y como ha afirmado este Consejo, por ejemplo, en su dictamen número 476/2020, de 8 de octubre, de la aplicación de ese régimen disciplinario no podrá seguirse nunca la inhabilitación en el ejercicio de la profesión. Cabe añadir que una inhabilitación meramente temporal, como la que prevé el artículo 10 del proyecto sometido a dictamen, excede igualmente del ámbito propio de esas potestades disciplinarias que pueden ejercer los colegios de adscripción voluntaria respecto a sus colegiados. Estos podrán acordar la expulsión del colegio, pero no una inhabilitación para el ejercicio de la profesión, pues ello alcanza a las "funciones coactivas para la regulación del ejercicio profesional", que solo pueden ejercer los colegios de adscripción voluntaria.

Debe, por tanto, eliminarse este precepto del articulado del proyecto.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

F) Artículo 12. Ámbito territorial

El artículo 12 consta de tres apartados. En el apartado 1 se establece lo siguiente:

"Todo Protésico Dental, incorporado a cualquier Colegio de Protésicos de España, podrá prestar sus servicios profesionales libremente en todo el territorio del Estado, con arreglo a la normativa vigente al respecto y sin necesidad de comunicar el ejercicio profesional fuera del territorio del Colegio de incorporación. En el caso de desplazamiento temporal de un profesional a otro Estado miembro de la Unión Europea, se estará a lo dispuesto en la normativa vigente en aplicación del Derecho de la Unión Europea relativa al reconocimiento de cualificaciones".

A continuación, el apartado 2 tiene el siguiente tenor:

"Al estar organizada la profesión por colegios territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio español. A estos efectos, cuando en una profesión sólo existan colegios profesionales en algunas comunidades autónomas, los profesionales se regirán por la legislación del lugar donde tengan establecido su domicilio profesional único o principal, lo que bastará para ejercer en todo el territorio español. Los Colegios no podrán exigir a los profesionales que ejerzan en un territorio diferente al de colegiación, comunicación ni habilitación alguna ni el pago de contraprestaciones económicas distintas de aquellas que exijan habitualmente sus personas colegiadas por la prestación de los servicios de los que sean beneficiarios y que no se encuentren cubiertos por la cuota colegial".

Este apartado reproduce de forma prácticamente literal el contenido de los tres primeros párrafos del artículo 3.3 de la Ley de Colegios Profesionales (hasta tal punto de literalidad que, por error, el proyecto dice, con el tono general propio de la ley, "cuando en una profesión sólo existan colegios profesionales en algunas comunidades autónomas"). Tales previsiones legales, sin embargo, son aplicables únicamente a la organización de las profesiones cuya colegiación sea obligatoria con arreglo a una ley estatal (tal y como se desprende del artículo 3.2 de la misma ley); el proyecto parte aquí de nuevo de ese eventual modelo futuro de colegiación obligatoria al prever que "bastará la incorporación a uno solo de ellos", y con ello va más allá de lo establecido en el marco legal, por lo que, a juicio del Consejo de Estado, esta previsión debería eliminarse. Ello no impedirá, cuando proceda, la aplicación directa de lo previsto en el propio artículo 3 de la ley.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

G) Artículo 15. Ejercicio de la profesión

El artículo 15, apartado 1, establece literalmente que el ejercicio individual de la profesión de protésico dental "podrá desarrollarse por cuenta propia, o por cuenta ajena siempre que se esté en posesión de la titulación, homologación o habilitación de protésico dental y se cumplan el resto de requisitos establecidos en la Ley 44/2003, de 21 de noviembre".

La coma actualmente situada entre "por cuenta propia" y "por cuenta ajena" debería colocarse después de esta última expresión, pues la actual redacción podría dar pie a pensar que la posesión de la titulación y demás requisitos solo sería aplicable al ejercicio individual por cuenta ajena.

H) Artículo 21. Funciones del Consejo General

Llama la atención la gran extensión del listado de funciones del Consejo General que contiene el artículo 21 del proyecto, que, para una mayor facilidad en su lectura, cabría agrupar en atención a su naturaleza (por ejemplo, funciones de informe, funciones específicas de regulación de las profesiones y de protección de intereses de los colegiados, funciones de colaboración, funciones de ordenación interna, funciones disciplinarias...). Como se afirma en el dictamen número 602/2016, de 1 de diciembre (e igualmente, por cita de este, en el dictamen número 493/2017, de 20 de julio), la sistemática "podría mejorarse si se agruparan las funciones bajo rúbricas genéricas que hicieran referencia a categorías que permitieran englobarlas por su contenido u objeto -podría servir, a tal efecto, como punto de referencia el artículo 51 de los proyectados Estatutos Generales de los Colegios de Arquitectos y su Consejo Superior, objeto del dictamen n.º 133/2016, en el que se empleaban categorías expresivas de funciones del Consejo Superior como representación, ordenación, coordinación y organización, que permitían ordenar internamente de forma más adecuada la relación que contenía el artículo mencionado-".

I) Artículo 24. Composición de la Asamblea General del Consejo General de Colegios de Protésicos Dentales

El título III de los Estatutos Generales proyectados se dedica al Consejo General de Colegios de Protésicos Dentales, que cuenta con dos órganos colegiados, la Asamblea General y el Comité Ejecutivo (artículo 22.2).

A la Asamblea General se dedica el capítulo III de este título III, y el artículo 24 regula su composición, formada por (apartado 1):

"a) Todos los titulares de la Presidencia de los Colegios de Protésicos Dentales de España, quienes, en caso de ausencia, podrán estar representados en la Asamblea por los titulares de sus Vicepresidencias o el miembro del Comité Ejecutivo de su Colegio en quien delegue.

b) Los miembros del Comité Ejecutivo del Consejo General.

c) Todos los titulares de la Presidencia de Consejos Generales Autonómicos de Colegios de Protésicos Dentales, cuando estos existan".

Continúa el apartado 2 de este artículo diciendo lo siguiente:

"Sólo los que ostenten la condición de titular de la Presidencia de Colegio de Protésicos Dentales, o quien ostente su representación y le sustituya en la Asamblea, tendrán derecho a voto. Podrán asistir acompañados de un asesor, que no tendrá ni voz ni voto. En caso de que se constituya algún Consejo General Autonómico, será el representante de éste quien ostente el derecho a un único voto en representación de todos los colegios que lo integren, no teniendo en este caso derecho a voto los titulares de la presidencia de los Colegios que lo componen".

No consta en la memoria del proyecto justificación alguna para esta regla que, como ha señalado en su informe el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, no parece muy proporcional, pues podría ir en detrimento de la representación de los colegios de comunidades autónomas que cuenten con su propio consejo autonómico, frente los de aquellas que no lo hayan constituido o que tengan un número inferior de colegios provinciales. Se sugiere por ello reconsiderar esta previsión.

J) Artículos 30 a 34. Funciones de los Cargos Unipersonales del Consejo General

Junto a los órganos colegiados, el Consejo General cuenta con los que califica como "cargos unipersonales", que en conjunto constituyen el Comité Ejecutivo, y que son: la Presidencia, las vicepresidencias primera y segunda, la Secretaría, la Tesorería y el Interventor de Cuentas (artículo 22.3).

Los artículos 30 a 34 regulan las funciones de estos "cargos unipersonales", refiriéndose en cada caso a las funciones "de la persona titular de la Presidencia", "de las personas titulares de las vicepresidencias", "de las personas titulares de la Secretaría y Vicesecretaría", y así sucesivamente.

Cabría corregir esta redacción para sustituir la referencia a los "cargos unipersonales" por la de "órganos unipersonales" (en los artículos 22, 30 a 34 y 36 y en la rúbrica de los capítulos V y VI), y aclarando que las funciones las ostenta el órgano (Presidencia, Vicepresidencia, Secretaría, etc.) y no quien en cada momento lo ostente ("la persona titular de..."). Así, por ejemplo, el artículo 30 podría rubricarse "Funciones de la Presidencia", y abrirse diciendo "La Presidencia del Consejo General de Colegios de Protésicos Dentales de España tendrá las siguientes funciones:...", introduciéndose idénticas modificaciones en los artículos 31, 32, 33 y 34 siguientes.

K) Artículo 43. Requisitos de las personas candidatas a los cargos del Comité Ejecutivo

El artículo 43 regula los requisitos que deben reunir las personas candidatas a cubrir cualquiera de los cargos del Comité Ejecutivo, que son, de acuerdo con el apartado 1:

"a) Acreditar su condición de protésico dental en ejercicio y de ser persona colegiada.

b) No encontrarse inhabilitados para el ejercicio de la profesión y gozar de todos sus derechos colegiales.

c) Sólo podrán optar a los cargos del Comité ejecutivo las personas que designe el Colegio de la demarcación en la que la persona colegiada tenga su domicilio profesional".

En relación con el requisito contenido en la letra c), cabe sugerir una fórmula alternativa dirigida a evitar que se dificulte optar a estos cargos a quienes ejerzan su actividad en distintos puntos del territorio nacional. Aunque la redacción propuesta es coherente con lo dispuesto en el artículo 3.3 de la Ley de Colegios Profesionales ("Cuando una profesión se organice por colegios territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio español"), se propone la siguiente redacción alternativa para este requisito, eliminando cualquier exigencia de vínculo territorial:

"c) Ser designados a tal efecto por un Colegio de Protésicos Dentales".

Por otra parte, cabe apuntar que el apartado 3 establece que "Los requisitos del apartado anterior también serán de aplicación a los cargos de los Colegios de Protésicos Dentales, salvo el del apartado 1.c)". Debe por consiguiente corregirse la redacción, que debe referirse a "Los requisitos del apartado 1".

L) Artículo 44. Censo electoral

De acuerdo con el artículo 44, apartado 1, referido al censo electoral para la elección de los órganos de gobierno del Consejo General:

"Tendrán la condición de electores, con derecho a voto, y por tanto compondrá el censo electoral, todos los miembros de la Asamblea General del Consejo General que ostenten la condición de persona titular de la Presidencia de Colegio de Protésicos Dentales o persona de su Comité Ejecutivo en quien delegue".

Y, en línea con lo dispuesto en el artículo 24.2, antes referido, el apartado 2 de este artículo 44 establece que:

"En caso de existir Consejos Generales Autonómicos, sólo las personas titulares de la Presidencia de éstos formarán parte del censo electoral por parte de la comunidad autónoma a la que representen, no afectando ello a los Colegios que no estén integrados en un Consejo General Autonómico".

Como ya se indicó en la observación al artículo 24.2, esta previsión puede perjudicar la representación de los colegios en cuya comunidad autónoma se haya constituido un Consejo General propio, por lo que cabría reconsiderarla.

LL) Artículo 48. Recursos del Consejo General

El artículo 48 regula los recursos del Consejo General, citando, entre los recursos ordinarios, las cuotas que han de soportar los Colegios de Protésicos Dentales y/o Consejos Generales Autonómicos en su caso.

En primer lugar, cabe aclarar que la obligada participación de los colegios al sostenimiento económico del correspondiente Consejo General es la consecuencia natural, en el plano económico, de su integración en el mismo, cuyo carácter forzoso u obligatorio ha declarado el Tribunal Constitucional (Sentencia n.º 84/2014, de 29 de mayo). La Ley de Colegios Profesionales, por su parte, asume la existencia de tales cuotas al prescribir en su artículo 9.1.h) que corresponde al Consejo General fijar equitativamente las aportaciones colegiales.

El artículo 48 del proyecto contiene, sin embargo, otra previsión que suscita mayores interrogantes, al establecer en su apartado 3, letra b), que los colegios vienen obligados a "Incluir en sus presupuestos la partida para satisfacer las cuotas del Consejo General".

Tal y como este Consejo de Estado señaló, para un supuesto parecido, en su dictamen número 777/2022, de 22 de septiembre, es dudoso que pueda imponerse por esta vía a los colegios "la obligación de recoger en sus presupuestos anuales las contribuciones acordadas por el Consejo General. Los presupuestos de las corporaciones se rigen por el principio de anualidad presupuestaria y se elaboran los de Consejo y colegios pari passu, de manera que no pueden incorporar los segundos los que se acuerde al tiempo en los primeros; será en la anualidad correspondiente en la que los Colegios recogerán en sus presupuestos el importe de su contribución al Consejo General. Pero ello no derivará de la imposición de esta obligación por el proyecto, sino de la adecuada confección del presupuesto colegial, como documento que recoge el conjunto de sus ingresos y gastos, entre los que se encontrarán tales contribuciones. A lo anterior puede añadirse que es discutible que una norma como la proyectada sea el instrumento idóneo para incidir, aunque sea de forma parcial, en el régimen presupuestario de los colegios. Por las razones expuestas, se entiende que podría considerarse la supresión de la regla comentada". Estas mismas consideraciones pueden aplicarse al caso aquí contemplado.

M) Artículos 54, 55 y 56: Ventanilla única, Memoria anual y servicio de atención a las personas colegiadas, consumidores y usuarios

Los artículos 54, 55 y 56 reproducen, de forma casi textual, los artículos 10, 11 y 12 de la Ley de Colegios Profesionales. Cabe por ello plantear la necesidad de mantener estos preceptos en el proyecto.

N) Título V. El régimen de responsabilidad de los miembros del Consejo General y de las Juntas de Gobierno de los Colegios

El título V del proyecto de Estatutos Generales contiene una serie de disposiciones de carácter sancionador, limitadas al régimen de responsabilidad disciplinaria en que pueden incurrir los miembros de las Juntas de Gobierno de los colegios y del propio Consejo General.

i) Infracciones

El proyecto tipifica así las infracciones que pueden cometer los miembros de las Juntas de Gobierno de los colegios y del propio Consejo General, dividiéndolas en muy graves (artículo 65), graves (artículo 66) y leves (artículo 67).

A la hora de examinar la legalidad de este elenco de infracciones, ha de tenerse en cuenta que con ellas se persigue sancionar a los profesionales que ocupen dichos cargos no en cuanto a su actuación como protésicos dentales, sino en su condición de representantes de la profesión, en el marco del ejercicio de tales cargos. Así se establece expresamente en el artículo 61.1 del proyecto, que delimita este régimen sancionador al establecer que "[l]os miembros del Consejo General de Protésicos Dentales y de las Juntas de Gobierno de los Colegios de Protésicos Dentales están sujetos a responsabilidad disciplinaria en el caso de infracción de sus deberes por razón del cargo, sin perjuicio de su responsabilidad como Protésicos Dentales". En cierta forma, por tanto, el bien jurídico protegido será en estos casos la honorabilidad de los cargos representativos colegiales o el buen funcionamiento del Consejo General y de los colegios, y a esa protección debe ajustarse la tipificación de las infracciones.

Desde este punto de vista, cabría por ejemplo tipificar infracciones relativas a la dejación de funciones o la falta de diligencia en el cumplimiento del cargo, el incumplimiento de acuerdos adoptados por el Consejo General, faltas de indisciplina u otras que afecten al normal ejercicio de las funciones propias de los órganos representativos afectados, pero no infracciones que afectan exclusivamente al ejercicio propiamente dicho de la profesión de protésico dental, sin una repercusión clara y directa en el ejercicio de aquellas funciones pues, como se indicó, en el marco de la organización colegial de adscripción voluntaria no existe cobertura legal para el ejercicio de funciones coactivas para la regulación del ejercicio profesional.

El artículo 65 del proyecto, dedicado a las infracciones muy graves, recoge sin embargo toda una serie de infracciones que exceden estos límites: por ejemplo, las contenidas en las letras b) (vulneración de la legislación sobre consumidores y usuarios); c) (ejercer la profesión incurriendo en incompatibilidad); d) (mantener vínculos comerciales o de carácter profesional prohibidos por las normas, en particular la regulación sobre uso de medicamentos y productos sanitarios); e) (distribuir y vender el producto sanitario/aparato prótesis dental en establecimientos que no han sido debidamente comunicados); f) (no poner a disposición de los destinatarios toda la información legalmente exigida); g) (actos que coarten la libertad del paciente o consumidor en la elección del protésico); o h) (incumplimientos en materia de publicidad). Por graves que sean dichas conductas, su tipificación es inadecuada, pues no encaja en el ámbito propio de las infracciones de los "deberes por razón del cargo" de los miembros del Consejo General y las Juntas de Gobierno de los colegios.

Por ello, deberían eliminarse del catálogo de infracciones muy graves que contiene este artículo 65 de los Estatutos proyectados aquellas que afecten principalmente a la esfera del ejercicio de la profesión, dejándolo limitado a las que perjudiquen al normal funcionamiento del Consejo General o las Juntas de Gobierno de los colegios por constituir una vulneración de los deberes que "por razón de su cargo" tengan los miembros de aquellos o estas.

Una observación particular merece la infracción tipificada en la letra j) del artículo 65 proyectado:

"Los actos y omisiones que constituyan ofensa grave a la dignidad de la profesión, a las reglas éticas o deontológicas y a los deberes establecidos en el presente Estatuto General".

En la tipificación de esta infracción muy grave debe suprimirse la mención a la vulneración de las reglas deontológicas, en aplicación de la ya referida jurisprudencia constitucional según la cual solo los colegios de adscripción obligatoria pueden ejercer las funciones de ordenación de la profesión y control deontológico (en este sentido, véase el dictamen número 37/2015, de 29 de abril). Sí resulta admisible, por el contrario que se tipifique como infracción muy grave la ofensa de especial gravedad a los deberes establecidos en el Estatuto General. Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

ii) Sanciones

El proyecto tipifica las sanciones de que pueden ser objeto estas infracciones muy graves, graves y leves en su artículo 68, haciendo referencia a la inhabilitación para ocupar cargos de representación, la imposición de multas y la amonestación, además de algunas sanciones complementarias. Sorprende por ello que el artículo 63, que regula la competencia del Comité Ejecutivo para ejercer la facultad disciplinaria, enumere en su letra b) las sanciones que este puede aplicar, incluyendo entre estas, además de las incluidas en el artículo 68, el apercibimiento por escrito. Se observa, por tanto, un desajuste entre ambos preceptos que debe corregirse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

"Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales que se formulan a los artículos 1.4, 3, 7.1, 10, 12.2 y 65.j) del proyecto de Estatutos Generales, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se regulan los Estatutos Generales de los Colegios de Protésicos Dentales de España y de su Consejo General".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de diciembre de 2023

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE ACCTAL.,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE SANIDAD.